Regionaal operationeel kader milieutoezicht en handhaving 2025-2028

1.1 Omgevingsdienst Zuidoost-Brabant (ODZOB)

Er zijn verschillende wetten en regels die het milieu en onze leefomgeving beschermen. De 21 gemeenten in Zuidoost-Brabant en provincie Noord-Brabant zijn het bevoegde gezag voor vergunningverlening, toezicht en handhaving en hebben deze taken samengebracht in een omgevingsdienst. De ODZOB is een omgevingsdienst op het gebied van vergunningverlening, toezicht en handhaving en advisering in het fysieke domein (milieu, ruimtelijke ordening en bouw). Het is een gemeenschappelijke regeling van 21 gemeenten in Zuidoost-Brabant en provincie Noord-Brabant. De ODZOB wordt bestuurd door een dagelijks bestuur en een algemeen bestuur.

Het doel van de ODZOB is samen zorgen voor een veilige, gezonde en duurzame leefomgeving. De dienst is daarbij complementair aan de andere twee Brabantse omgevingsdiensten, Veiligheidsregio Brabant-Zuidoost, GGD Brabant-Zuidoost, Metropool Regio Eindhoven, Inspectie Leefomgeving & Transport, Functioneel Parket, de waterschappen en de gemeenten.

De missie van de ODZOB: Wij werken samen met gemeenten, provincie en samenwerkingspartners aan het beschermen en verbeteren van de fysieke leefomgeving.

De visie van de ODZOB: Dagelijks werken wij samen aan een veilige, gezonde en duurzame leefomgeving waarin het goed toeven is. Dit doen wij met inzet van vergunningverlening, toezicht, handhaving en advisering over het omgevingsrecht. Onze deskundigheid en gedrevenheid maken ons tot een aantrekkelijke partner en werkgever.

Het Regionaal Operationeel Kader Milieu Vergunningverlening, Toezicht en Handhaving (= ROK VTH) vormt de concrete basis voor de gezamenlijke uitvoering in de regio. Het toepassingsbereik van het ROK VTH zijn de basis- en verzoektaken met betrekking tot milieubelastende activiteiten die door de ODZOB worden uitgevoerd.

1.2 Taken van vergunningverlening en toezicht

Vergunningverlening is een officiële (noodzakelijke) toestemming van de overheid om een bepaalde activiteit uit te voeren. De wet kan bepalen dat iets verboden is zonder vergunning. De wet kan ook bepalen dat iets meldings- of informatieplichtig is.

Toezicht is het verzamelen van informatie over de vraag of een handeling of zaak voldoet aan de daaraan gestelde eisen, het zich daarna vormen van een oordeel daarover en het eventueel naar aanleiding daarvan ingrijpen.

Toezicht houden betekent beeld vormen, informeren over ontwikkelingen in de praktijk/de effecten van beleid richting vergunningverlener en beleidsmedewerker en bevordering naleving van regels.

We verlenen vergunningen en houden toezicht op basis van:

De Omgevingswet,

het Besluit activiteiten leefomgeving (het besluit geeft duiding welke activiteiten meldings- en vergunningsplichtig zijn),

de provinciale Omgevingsverordening,

lokaal beleid zoals de omgevingsplannen (met beleid op het gebied van geur, geluid gezondheid of fijnstof) en Bibob-beleid, etc.

de individuele vergunningen/ meldingen, klachtenmeldingen en metingen.

1.3 Wettelijk kader en positie in de beleidscyclus

De Omgevingswet staat voor het beschermen, voorkomen en bevorderen van een goede leefomgeving. In het Omgevingsbesluit wordt gesteld dat het volgende geregeld moet zijn:

Regionale samenwerking

Regionale probleem/risicoanalyse

Regionaal uitvoerings- en handhavingsbeleid (uitvoerings- en handhavingsstrategie in het Omgevingsbesluit)

Regionaal uitvoeringsprogramma

Jaarrapportage

Afstemming met andere (handhavings)partners

Het ROK VTH geeft invulling aan de bovengenoemde punten 2 en 3. Het bevat een omgevingsanalyse, risicoanalyse, een beschrijving van het uitvoeringsniveau, de wijze van programmeren en een beschrijving van de ketenaanpak. Het ROK VTH beschrijft het kader zowel voor vergunningverlening als toezicht & handhaving, omdat het dezelfde locaties en milieubelastende activiteiten (MBA's) betreft.

1.4 De uitgangspunten bij de ontwikkeling van dit ROK VTH

Commissie van Aartsen

Commissie van Aartsen heeft 10 adviezen gegeven ter verbetering van de kwaliteit en robuustheid van omgevingsdiensten (rapport “Om de Leefomgeving”). Het Interbestuurlijk Programma Verbetering VTH-stelsel geeft invulling aan deze adviezen:

Pijler 1: robuustheid en kwaliteit omgevingsdiensten (criteria, advisering op Omgevingsplannen)

Pijler 2: Bestuurlijke en strafrechtelijke handhaving en vervolging (Landelijke Handhavingsstrategie Omgevingsrecht)

Pijler 3: Informatievoorziening (informatie gestuurd werken en uitwisseling data)

Pijler 4: Kennisinfrastructuur (arbeidsmarkt en gekwalificeerd personeel)

Pijler 5: Onafhankelijke uitvoering van toezicht en handhaving (uniformering risicoanalyses en planning, mandaten)

Pijler 6: Monitoring kwaliteit milieutoezicht (waaronder visitatie)

Het ROK VTH sluit waar mogelijk aan bij deze ontwikkelingen.

Uitvoeringsniveau

Het ROK VTH is het vervolg op het huidige ROK VV en het huidige ROK TH, zie ook paragraaf 2.1. Op de gelegde basis wordt verder voortgeborduurd. In het ROK VTH wordt het regionale uitvoeringskader vastgelegd, zodat aan de wettelijke vereisten van het Omgevingsbesluit wordt voldaan. Het is voor elke deelnemer mogelijk dat zij (op basis van lokaal beleid) extra inzet vraagt voor lokale prioriteiten en doelen. Dit zijn aanvullende opdrachten boven op het ROK VTH.

Kwaliteitscriteria

Er gelden kwaliteitscriteria voor VTH. De kwaliteitscriteria voor de kritische massa (deskundigheid en ervaring) zijn verplicht voor VTH-taken van het basistakenpakket van de omgevingsdiensten. De Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) en het Interprovinciaal Overleg (IPO) hebben hiertoe een modelverordening opgesteld. Een van de doelstellingen voor het bundelen van omgevingsrecht regels in de Omgevingswet is om de dienstverlening door overheden te verbeteren. Het realiseren van de verbeter- en maatschappelijke doelen van de Omgevingswet is een gezamenlijke verantwoordelijkheid van de overheden. Het vraagt om een goede en uniforme borging van de uitvoeringskwaliteit. Afdeling 18.3 van de Omgevingswet biedt de grondslag voor de kwaliteitsbevordering van de uitvoering en handhaving. Er zijn regels over de kwaliteit van de uitvoering van de VTH-taken. Belangrijke instrumenten voor de borging ervan:

Verordening kwaliteitscriteria: modelverordening kwaliteit VTH (eind 2021 geactualiseerd);

omschrijving Kwaliteitscriteria VTH: Kwaliteitscriteria 2.3, Deel B (2022);

competentieprofielen VTH: Kwaliteitscriteria 2.3 Deel D (2022);

inzake monitoring en rapportage is het van belang om:

relevante prestatie-indicatoren te definiëren;

de wijze van registratie en terugkoppeling vast te leggen;

periodieke rapportages over activiteiten en het bereiken van doelen te overleggen;

de rapportage te evalueren en bijstellen van beleid.

Deze instrumenten zijn onderdelen van de PDCA-cyclus (plan-do-check-act) en de big-8 gedachte. Het ROK VTH is ook een onderdeel van de gezamenlijke PDCA-cyclus voor de regio. Ten aanzien van de inhoudelijke kwaliteit hanteren we een aantal uitgangspunten. Wij werken aan een level playing field en we werken risicogericht en informatiegestuurd in een context van vergunningen- en handhavingsbeleid. We prioriteren en programmeren vanuit branchegebonden risico’s, beleidsmatige speerpunten en landelijke problematieken. Dit op een uniforme wijze voor alle gemeenten.

2.1 Terugblik

Dit ROK VTH is een opvolger van

Het ROK TH dat is vastgesteld d.d. 22 november 2018

Het ROK VV dat is vastgesteld d.d. 26 september 2019

Beide beleidsdocumenten en de implementatie zijn in 2022 beoordeeld, om hieruit lering te trekken voor de komende periode.

Terugblik vorige ROK TH en projecten

Het vorige ROK TH is bestuurlijk en op bedrijfsvoering geëvalueerd. Een belangrijk signaal was daarbij dat scherpe doelen werden gemist en dat de ROK-systematiek als zodanig mag blijven bestaan.

Op basis van de prioritering van branches en een interpretatie van benoemde thema’s zijn projecten uitgevoerd. Daarvoor zijn projectplannen opgesteld, waarin onder meer de projectdoelen zijn geformuleerd. De gecontroleerde branches en bestuurlijke onderwerpen liepen zeer uiteen, evenals de geconstateerde naleving van regels. Opvallende onderwerpen waren energie, legionella, vuurwerk, e-waste, propaanopslag, branche transport, branche productie levensmiddelen.

De ambitie was om de (milieu)doelen en de uiteindelijke resultaten, outcome gericht te formuleren. Dat bleek geen gemakkelijke opgave. Het ROK TH gaf geen richting aan de gezamenlijke doelen en er was geen beginsituatie beschreven. Het benoemen van een meetbaar effect van het toezicht op de kwaliteit van de leefomgeving bleek lastig, zo niet onmogelijk.

Quickscan vorige ROK VV

Vanwege de beperkte wettelijke ruimte en minimale financiële impact van het ROK VV is gekozen voor een quickscan om de realisatie te bekijken. (Gezien de bevindingen was er geen noodzaak om alsnog een uitgebreide evaluatie te houden). De quickscan heeft duidelijk gemaakt dat implementatie van het kader bij de deelnemers en bij de vergunningenteams niet optimaal is geweest. De belangrijkste bevindingen zijn:

De risicogerichte beoordeling van vergunningen is gerealiseerd bij industriële vergunningverlening en kan zowel bij agrarische als industriële vergunningen nog verbeterd worden. Hiervoor moet een (implementatie)plan gemaakt worden.

Het planmatig toetsen, actualiseren en intrekken van vergunningen is niet van de grond gekomen.

2.2 Analyses

Hoe staat Zuidoost-Brabant ervoor en welke bijdrage kunnen we vanuit het VTH-instrumentarium leveren om tot een gezonde, veilige en duurzame leefomgeving te komen? Een probleemanalyse en een risicoanalyse geven ons een beeld van de huidige situatie in Zuidoost-Brabant. Vanuit deze “foto” kan worden bekeken wat onze regio nodig heeft met betrekking tot het uitvoeringsniveau.

Daartoe zijn:

een omgevingsanalyse uitgevoerd;

een klachtenanalyse uitgevoerd;

een (theoretische) risicoanalyse opgesteld.

Omgevingsanalyse

Het bureau PON & Telos verzorgt maatschappelijke onderzoeken en heeft voor de ODZOB een uitgebreide omgevingsanalyse uitgevoerd op basis van openbare bestaande gegevens (o.a. CBS, Atlas fysieke leefomgeving, etc.). Daarbij is gekeken naar demografie, economie, sociaal, technologie, ecologie en politiek (DESTEP-methode).

Zuidoost-Brabant heeft een oppervlakte van 1.457,81 km² en heeft in 2020 780.800 inwoners. De gemeenten Eindhoven en Helmond hebben de meeste inwoners. De economische hoofdsectoren zijn bouw, industrie en landbouw. Er is een duidelijk verschil tussen stedelijk en landelijk gebied, waarbij ook verschillen zijn tussen sub regio’s (De Peel, de Kempen, A2-gebieden, Eindhoven, randgemeenten en Helmond). De stikstofproblematiek (en de ontwikkelde jurisprudentie) en verduurzaming van de landbouw speelt in de regio een grote rol. Het aantal risicobedrijven in Zuidoost Brabant is relatief laag. Het energiegebruik (elektriciteit en gas) bij bedrijven en huishoudens is per gemeente verschillend. Wel is er een trend naar boven, beïnvloed door de oorlog in de Oekraïne. De inzet van duurzame energie (wind, zonnestroom) neemt toe. De concentratie van fijnstof is duidelijk in het stedelijk gebied aanwezig en stikstofdepositie is duidelijk in het landelijk gebied aanwezig. In het stedelijk gebied wordt meer kooldioxide, methaan, vluchtige organische stoffen (VOS) uitgestoten dan in het landelijk gebied, in het landelijk gebied wordt meer stikstofdioxiden en ammoniak uitgestoten. In het stedelijk gebied komt geluidbelasting meer naar voren en in het landelijk gebied de lichtbelasting. Ten aanzien van zeer zorgwekkende stoffen is in onze regio (met name Helmond) ook de PFAS-problematiek aanwezig.

Op verschillende niveaus (Europees, landelijk, provinciaal en lokaal) is beleid en regelgeving geformuleerd voor een gezonde, veilige en duurzame leefomgeving in Zuidoost-Brabant. In bijlage 1 is het meest relevante beleid beschreven, dat mogelijk relevant kan zijn voor de uitvoering. Voor de komende 4 jaar spelen de stikstofproblematiek en de verduurzaming van de landbouw, klimaat, duurzaamheid (circulaire economie en energietransitie), gezondheid (schone lucht, zeer zorgwekkende stoffen=ZZS) een grote rol.

Klachtenanalyse

Klachten over bedrijven en mogelijke veroorzakers van overlast worden geregistreerd. Van klachtenpatronen is een analyse gemaakt. Alle meldingen komen van burgers, deze wonen voor het overgrote deel allemaal in de kernen. De meeste klachten gaan over geur en (horeca)geluid. Daarbij springen duidelijk bepaalde bedrijven uit, zowel in het stedelijk als in het landelijk gebied. Deze klachtenpatronen geven input voor dit nieuwe uitvoeringskader en gebiedsgericht toezicht. Klachten die bij gemeenten binnenkomen moeten door de gemeente in MKA systeem gezet worden.

(Theoretische) Risicoanalyse toezicht

Bedrijven brengen intrinsiek risico’s met zich mee voor de fysieke leefomgeving. Nagenoeg alle omgevingsdiensten clusteren de milieubelastende activiteiten (MBA’s) in branches en voeren daar vervolgens een risicoanalyse op uit. We sluiten aan bij de definities en model die door de Omgevingsdienst Midden- en West-Brabant (OMWB en andere omgevingsdiensten) wordt gehanteerd. De risicoanalyse geeft aan de ene kant scherpte aan doelen, anderzijds is de risicoanalyse de basis voor prioritering gekoppeld aan de toezicht/ handhavingsstrategie. Het model gaat uit van het principe risico=kans x effect, gebaseerd op risico’s van een gemiddeld bedrijf in een bepaalde branche. Hoe hoger de score, hoe groter de risico’s. In de effectscore zijn de milieu- en beleidseffect-scores verwerkt. De kans scores zijn opgebouwd uit controlekans en sanctiekans. De resultaten uit de analyse zijn in bijlage 2 weergegeven.

De Omgevingswet heeft tot doel het beschermen en verbeteren van onze leefomgeving. We willen een veilige, gezonde en een duurzame leefomgeving. De Meerjarenvisie d.d. 30 maart 2023 heeft gezondheid en duurzaamheid als accent meegegeven.

Eén van de instrumenten om het doel te kunnen bereiken is vergunningverlening (aanvragen, meldingen, milieueffectrapportages, maatwerkvoorschriften). De problematiek rondom stikstof en verduurzaming van de landbouw speelt in deze regio een grote rol en heeft direct invloed op de behandeling van vergunningaanvragen. Daarnaast gaat onder de Omgevingswet de invulling van het onderwerp gezondheid bij vergunningverlening een rol spelen. De beleidsonderwerpen ZZS, Schone Lucht Akkoord, circulaire economie en energie werken de komende jaren door in de vergunningverlening en afhandeling van meldingen.

3.1 Veranderingen die voortvloeien uit de Omgevingswet

Om ervoor te zorgen dat vergunningverlening bij deze grote transities daadwerkelijk een bijdrage kan leveren aan een veilige, gezonde en duurzame leefomgeving onder de nieuwe Omgevingswet is een aantal doelen voor de komende 4 jaar gesteld. De Omgevingswet heeft 3 principes die daarbij van belang zijn:

Het initiatief staat centraal: van “nee, tenzij”, naar “ja, mits”.

Dit gaat dus niet over versoepelen van regels voorschriften en grenswaarden blijven ‘beleidsneutraal'. Dit principe gaat over een andere werkwijze (hoe doen we de dingen). De Omgevingswet vraagt een open houding voor initiatieven (competenties van vergunningverlener) en het kunnen combineren van belangen (samenwerken en zo mogelijk toevoegen van beleidsbelangen). Het is aan de ODZOB om te zorgen voor behandelaars met de juiste competenties. Bij een gemeentelijke casemanager dient de betreffende gemeente hiervoor te zorgen.

De initiatiefnemer heeft een (grotere) eigen verantwoordelijkheid.

De zorg voor milieu en veiligheid is primair een verantwoordelijkheid van bedrijven en instellingen. Dat geldt ook voor het tijdig en volledig melden of aanvragen van activiteiten. De ODZOB ziet toe of de initiatiefnemer zijn verantwoordelijkheid voldoende oppakt en onderneemt acties op basis van wettelijke voorschriften, geschat risico en bestuurlijke prioriteit. Vanuit onze visie/missie hanteren we in de omgang met initiatiefnemers voor een zakelijke stijl: “een zakelijke uitvoering van de publieke taak met als vertrekpunt de behartiging van de te beschermen omgevingsbelangen”.

De initiatiefnemer betrekt de burger(beter): participatie bij besluitvorming.

De omgeving vroeg bij een project betrekken, vergroot het draagvlak en voorkomt vaak bezwaren in een later stadium. Participatie is het inwinnen van meningen over het voorgenomen project. De initiatiefnemer moet bij het aanvragen van een omgevingsvergunning aangeven of hij aan participatie heeft gedaan en wat de resultaten zijn (op basis art 7.4 van de Omgevingsregeling).

De beoordeling of de initiatiefnemer voldoende aan participatie heeft gedaan, is aan het bevoegd gezag en hangt af van de situatie (risico's zoals klachten, grote impact, bezorgde burgers etc.). De concrete invulling van gemeenten en de samenwerking met de ODZOB op dit onderwerp moeten nog ingevuld worden na ingang van de Omgevingswet.

3.2 Wat zijn onze doelen voor de komende 4 jaar voor vergunningverlening?

Het behandelen van vergunningaanvragen en afhandelen van meldingen is een wettelijke taak met beperkte vrijheden. Alle relevante inhoudelijke milieuaspecten van de activiteiten worden bij een vergunning betrokken (om zo de leefomgeving te beschermen). Ook de behandeltermijn, resultaat en wijze van communiceren met de initiatiefnemer en omwonenden zijn aan regels gebonden. De doelen sluiten aan bij die van het voorgaande ROK VV.

De doelen voor de komende 4 jaar zijn:

Zorgen voor focus op milieurisico’s, die ertoe doen;

zorgen voor actuele vergunningen, waar nodig;

integrale afstemming tussen vergunningverlening en toezicht en handhaving;

integrale afstemming met regionale bevoegde gezagen en partners.

3.2.1 Zorgen voor focus op milieurisico's, die ertoe doen

Vergunningverlening is bij uitstek het instrument om maatwerk te leveren voor de juiste balans tussen het benutten van de omgeving bij het verrichten van activiteiten en het beschermen van die omgeving. Dit doen we door:

Uniforme criteria: meldingen worden getoetst aan de indieningsvereisten. Vergunningaanvragen worden tevens inhoudelijk getoetst aan uniforme (landelijke provinciale of lokale) criteria/wetgeving. De normering voor diverse milieuaspecten zijn hiervoor verwerkt in standaarden die worden gebruikt bij de beoordeling van de aanvraag en de inhoudelijke voorschriften in de vergunning.

Risicogericht maatwerk: vergunningaanvragen milieu worden afgehandeld op basis van de risico-inschatting. De Landelijke Vergunningen Strategie (LVS) is daarbij de leidraad en een tool voor de uitvoering door Omgevingsdiensten. Deze landelijke tool wordt momenteel ontwikkeld op basis de aanpak die is gebaseerd op ons huidige ROK-VV. De LVS gaat uit van een intrinsieke risico van een milieubelastende activiteit, welke verzwaard kan worden vanwege lokale omgevingsfactoren, maatschappelijk complexe situatie of naleefgedrag. Hoe groter het risico, hoe diepgaander de toets. Een ICT-tool wordt hierbij als ondersteuning ingezet. Zie ook bijlage 5.

Integrale afweging: De deelactiviteit milieu dient integraal samen te komen met de andere onderdelen van de Omgevingsvergunning. De (gemeentelijke) casemanager heeft hier een centrale rol in. Bij volledig mandaat verzorgt de ODZOB deze afweging, anders levert de ODZOB een advies.

3.2.2 Zorg voor actuele vergunningen

Actuele voorschriften

Het toetsen en actualiseren van vergunningen is een basistaak. In de Omgevingswet is aangegeven dat het bevoegde gezag “regelmatig” beziet of de aan een vergunning verbonden voorschriften nog toereikend zijn. Ook wordt aangegeven dat technische ontwikkelingen of de kwaliteit van het milieu hiervoor aanleiding kan geven. Er zijn meerdere redenen om vergunningen te toetsen op actuele voorschriften en deze eventueel ook aan te passen:

Als wetgeving of beleid wijzigt: Europese of landelijke normstelling, jurisprudentie of beste beschikbare technieken schrijven aanscherping van de voorschriften voor bij bepaalde MBA’s (binnen 1-4 jaar).

Als vanuit toezicht een ernstige tekortkoming of een acute situatie wordt vastgesteld op een locatie.

Daarnaast kunnen ook regionale of lokale doelen worden nagestreefd: voorkomen van rechtsongelijkheid (door verouderde voorschriften), aanscherpen van voorschriften vanwege gemeentelijke beleidsthema’s of het verbeteren van het vergunningenbestand.

Gebruiksruimte

Toets op gebruiksruimte (intrekken vergunning): In de Omgevingswet zijn regels opgenomen voor het intrekken van vergunningen om te voorkomen dat er onnodig milieugebruiksruimte vergund blijft. In praktijk blijkt dat vooral interessant als een gemeente een eigen ambitie heeft op gebied van ruimtelijke ontwikkeling (in het buitengebied). Een vergunning kan voor intrekking in aanmerking komen als:

Aantoonbaar gedurende drie jaren geen handelingen zijn verricht met gebruikmaking van het milieudeel van de vergunning en intrekken milieutechnisch meerwaarde heeft.

Als een MBA niet kan voldoen aan de eisen van Best Beschikbare Technieken (BBT) en als daardoor (onherstelbare) milieuschade ontstaat.

3.2.3 Afstemming tussen vergunningverlening en toezicht en handhaving

Samenwerking met toezicht en handhaving: een inhoudelijk correcte afhandeling van een melding of vergunning kan inzet op toezicht en handhaving beperken. Als er sprake is van een aanvraag of melding n.a.v. een controle vraagt de vergunningverlener de toezichthouder om informatie over de aangetroffen situatie en aandachtspunten op de locatie. De toezichthouder krijgt een rol bij het toetsen op de mogelijkheid tot handhaving van kritische en/of 'maatwerk’ vergunningvoorschriften (handhaafbaarheidstoets). Er wordt een “warme overdacht” tussen vergunningverlener en toezichthouder georganiseerd, zeker bij complexe vergunningen. Hierbij wordt ook afgestemd met de betreffende gemeente.

3.2.4 Integrale afstemming met regionale bevoegde gezagen en partners.

In de regio zijn Samenwerkingsafspraken opgesteld over vergunningverlening onder de Omgevingswet, met als onderdeel de Omgevingstafel. Deze afspraken tussen gemeenten, veiligheidsregio, GGD en de ODZOB hebben als doel op een snelle, adequate en integrale manier een initiatief te beoordelen vanuit “ja, mits”. Een adviseur, dan wel een vergunningverlener vanuit de ODZOB (afhankelijk wat zich aandient), sluit aan bij de Omgevingstafel.

Daarnaast wordt er ook afgestemd met de provincie Noord-Brabant en/of andere Omgevingsdiensten als het gaat over meervoudige vergunningaanvragen waar de behandeling en inhoud moet worden afgestemd.

3.3 Op welke manier plannen en programmeren wij? 3.3.1 Actuele voorschriften

De werkwijze blijft vergelijkbaar met het ROK VV van 2019. Bij de aanpak is aangesloten bij de werkwijze, die wordt voorgesteld in het rapport ‘Systematiek Programmatisch actualiseren: systematiek en werkafspraken van de zes BRZO Omgevingsdiensten’ versie 1.4 d.d. 1 januari 2022. Het IPO heeft hiermee een basis willen geven voor een landelijk geharmoniseerde werkwijze voor bedrijven die met grote hoeveelheden gevaarlijk of milieuverontreinigende stoffen werken.

In dit rapport is een prioriteitenladder opgenomen: we leggen de focus op de prioriteiten 1, 2 en 3. In de bijlage 3 is de aanpak verder uitgeschreven. In het implementatieplan zal dit ook verder worden uitgewerkt.

Wij stellen een regionaal jaarplan op bij aanpassing van wetgeving of normen en/of geven advies bij andere aanleidingen voor toetsen en/of actualiseren van vergunningen.

We beoordelen regelmatig (in het reguliere werk) of de voorschriften nog actueel zijn: bij vergunningaanvragen beoordelen we of de overige voorschriften nog actueel zijn. In principe worden de voorschriften (met prioriteit 1, 2 en 3 zoals omschreven in bijlage 3) in dezelfde procedure geactualiseerd.

We hanteren een vangnet: vergunningen van risicorelevante bedrijven worden de van toepassing zijnde MBA eenmaal per vijf (5) jaar getoetst op actualiteit.

Bij incidentele ernstige tekortkomingen die vragen om aanpassing van voorschriften is het (ambtshalve) aanpassen van voorschriften een kwestie van maatwerk.

Heeft een gemeente aanvullende ambities dan is dat altijd maatwerk.

3.3.2 Gebruiksruimte

Als een MBA niet kan voldoen aan de eisen van BBT en als daardoor (onherstelbare) milieuschade ontstaat wordt dat met betreffende gemeente afgestemd.

Het onderzoeken en zo mogelijk intrekken van (agrarische) vergunningen / gebruiksruimte is een gemeentelijke ambitie. Ook hiervoor geldt dat dit maatwerk is, waarvoor middelen, capaciteit en randvoorwaarden onderzocht moeten worden.

De Omgevingswet heeft tot doel het beschermen en verbeteren van onze leefomgeving. We willen een veilige, gezonde en een duurzame leefomgeving. Eén van de instrumenten om aan dit doel te bouwen is toezicht en handhaving. Duidelijke toezichtsdoelen en -strategieën, op basis van een goede probleemanalyse, geven richting aan het prioriteren en programmeren van toezicht.

4.1 Welke toezichtsdoelen voor de komende 4 jaar?

Om milieutoezicht goed te kunnen plannen en programmeren is het belangrijk om risicogericht te werken en daarnaast duidelijke accenten te hebben. Deze komen voort uit de analyse van de huidige situatie van Zuidoost-Brabant. In een aantal bijeenkomsten met klankbordgroep en experts zijn er verkenningen geweest en de volgende doelen zijn bepaald voor de komende 4 jaar:

De doelen zijn met vertegenwoordigers van alle deelnemers verkend, aangescherpt en uitgewerkt in een leidraad. Bij het opstellen van het implementatieplan wordt de leidraad gebruikt voor verbeteracties.

4.2 Welke strategie hanteren we om de toezichtdoelen te kunnen realiseren?

De strategie gaat in op de wijze van bevorderen of afdwingen van naleving van wet- en regelgeving: de zogenoemde nalevingsstrategie. De nalevingsstrategie bestaat uit een preventiestrategie, vergunningenstrategie, toezichtstrategie, sanctiestrategie en een gedoogstrategie.

In deze onderliggende strategieën worden de diverse procesmatige en interventiemogelijkheden behandeld die voor de uitvoeringsorganisatie beschikbaar zijn. Het doel is dat bewoners en bedrijven wet- en regelgeving naleven en dat handhaving wordt toegepast als dit niet gebeurt.

Het ROK VTH zorgt ervoor dat de ODZOB en haar deelnemers vanuit eenzelfde referentiekader de toezicht- en handhavingsbevoegdheden uitvoeren. De strategieën vullen elkaar aan: dit zorgt voor een multidisciplinaire benadering bij naleving van het omgevingsrecht binnen het werkgebied van de ODZOB.

4.2.1 Preventiestrategie

De preventiestrategie richt zich op de vergroting van bewustwording bij burgers, bedrijven en instellingen dat er bepaalde regels gelden en dat de ODZOB toeziet op de naleving daarvan. Voor veel bewoners en bedrijven draagt bekendheid met regels bij tot het gewenste naleefgedrag. Deze groep valt binnen de nalevingspiramide onder de categorie ‘spontaan en bewust naleven’ en ‘onbewust overtreden’. Een mix van instrumenten kan worden ingezet om de bewustwording te vergroten, gericht op communicatie en (naleef)ondersteuning. Door de ODZOB worden deze instrumenten vooral ingezet bij nieuwe ontwikkelingen of wanneer naleefgedrag beperkt is door onwetendheid. De acties kunnen bijvoorbeeld bestaan uit het aanschrijven van een bepaalde doelgroep van bedrijfsactiviteiten (zoals bij kantoorgebouwen met energielabel C is gedaan).

4.2.2 Toezichtstrategie

De toezichtstrategie is gericht op het verkrijgen van inzicht in de mate van naleving en beschrijft de wijze waarop het toezicht op naleving door de ODZOB wordt uitgevoerd.

Toezicht houden betekent dat actief binnen een doelgroep wordt beoordeeld of wet- en regelgeving wordt nageleefd. Ook bij de inzet van toezichtinstrumenten geldt dat inzicht in de redenen van het niet naleven van belang zijn. Het toezichtproces is te verdelen in drie opeenvolgende stappen: waarnemen, oordelen en interveniëren.

De ODZOB hanteert binnen de uitvoering van het toezicht de volgende vijf hoofduitgangspunten:

Het toezicht is risicogericht en informatie gestuurd.

Het toezicht is maatwerk. De intensiteit van het toezicht is gerelateerd aan het risico en de prestatie van de bedrijven. Deze feitelijke risicoanalyse gaat verder dan de theoretische risicoanalyse ten behoeve van het uitvoeringskader. De ODZOB baseert de keuze van het toezichtinstrument op het te verwachten effect op regelnaleving en overlastreductie.

De branche- en themaplannen beschrijven hoe het maatwerk binnen het toezicht wordt vormgegeven.

De verantwoordelijkheid voor het naleven van wet- en regelgeving ligt primair bij het bedrijf.

Bij het toezicht wordt gebruik gemaakt van een breed palet aan toezichtinstrumenten en oplossingsrichtingen. We kennen verschillende toezichtinstrumenten zoals het administratieve toezicht, het nalevingstoezicht (hierbij kun je nog onderscheid maken uit verschillende vormen van toezicht. Denk aan: gevelcontroles, opleveringscontroles en aspectcontroles) en het systeemgericht toezicht (Systeemgericht toezicht is mogelijk bij bedrijven met een systeem van beheersing en controle, zoals een milieumanagementsysteem. Dit systeem moet tijdig signaleren wanneer er een (dreigende) overtreding is. Het bedrijf kan de overtreding dan zelf voorkomen en schade aan het milieu beperken. Voorwaarde voor systeemgericht toezicht is dat er werkafspraken zijn tussen het bevoegd gezag en het bedrijf). Maar ook kan het gaan om het geven van voorlichting (bijvoorbeeld bij energiebesparing) en informatie.

Daarnaast maken we een strikt onderscheid tussen toezicht en handhaving. In paragraaf 4.3 wordt uitgebreid ingegaan op de ontwikkelde ROK-systematiek binnen de ODZOB.

4.2.3 Gedoogstrategie

De gedoogstrategie legt vast onder welke voorwaarden handhavend optreden tegen overtreders tijdelijk achterwege kan blijven. Handhaven blijft het uitgangspunt en gedogen is uitzonderlijk en tijdelijk dus eindig. De algemene landelijke nota ‘Grenzen aan gedogen’ is het landelijk kader voor gedogen. Bij gedogen hanteert de ODZOB de volgende uitgangspunten:

Handhaven moet, tenzij er sprake is van bijzondere omstandigheden. Gedogen dient zoveel mogelijk beperkt te blijven in omvang en tijd.

Gedogen gebeurt expliciet en na een zorgvuldige en transparante afweging van belangen;

Gedogen vindt enkel plaats in die gevallen dat het betreffende verantwoordelijke bestuur hierover is geïnformeerd en daarmee instemt

In het geval van een gedoogsituatie vindt actief toezicht plaats. Dit toezicht richt zich op de vraag of de redenen om te gedogen nog steeds gegrond zijn en of er sprake is van naleving van de opgelegde beperkingen en voorschriften.

Op grond van jurisprudentie van de bestuursrechter en op basis van het landelijk gedoogbeleid is gedogen alleen gerechtvaardigd in uitzonderlijke omstandigheden.

4.2.4 Sanctiestrategie

De sanctiestrategie beschrijft de wijze van handhaven bij geconstateerde overtredingen. De Omgevingswet gaat uit van vertrouwen. Bij vertrouwen hoort het nemen van verantwoordelijkheid. De overheid wil erop kunnen vertrouwen dat burgers en bedrijven zich houden aan de voor hen geldende regels. Burgers en bedrijven mogen erop vertrouwen dat de overheid degenen aanspreekt die de regels overtreden. Dat draagt bij aan een gelijk speelveld en doet recht aan het rechtsgevoel van de samenleving. Handhaving is dan ook één van de instrumenten waarmee de overheid het bereiken en in stand houden van een veilige en gezonde fysieke leefomgeving en een goede omgevingskwaliteit nastreeft. Handhaving is een essentieel element van de werking van de rechtsstaat.

De ODZOB sluit aan bij de Landelijke handhavingsstrategie Omgevingsrecht (LHSO), zie bijlage 4. De LHSO is bedoeld als strategisch instrument voor de organisaties belast met de handhaving van de Omgevingswet en daarop gebaseerde regels. Om effectief te kunnen handhaven, moeten deze organisaties intensief en loyaal samenwerken. Dat geldt voor bestuurlijke overheden en instanties binnen de strafrechtketen onderling en voor deze organisaties met elkaar. Vrijwel alle omgevingsrechtelijke regels worden immers zowel bestuursrechtelijk als strafrechtelijk gehandhaafd.

Uit oogpunt van rechtsgelijkheid behoren interventies in vergelijkbare situaties op eenzelfde wijze te worden toegepast. Interveniëren is daarbij breder dan het opleggen van sancties; ook aanspreken, waarschuwen en informeren kunnen in een concreet geval passende interventies zijn. De LHSO biedt een afwegingsinstrument om in concrete gevallen afgestemd, eenduidig, effectief en evenredig te kunnen interveniëren. De LHSO dient als hulpmiddel voor een effectieve en rechtmatige handhaving.

4.3 Op welke manier plannen en programmeren we milieutoezicht?

Het bestand van bedrijven en activiteiten (geclusterd in branches) en het risiconiveau vormen de basis voor het prioriteren. Deze prioritering bepaalt dan met name de intensiteit en diepgang van het toezicht. Branchetoezicht- en projectplannen geven uitvoering aan de (meerjarige) doelstellingen en de aandacht die de individuele bedrijven nodig hebben. Om een zo actueel mogelijk inrichtingenbestand te houden wordt met ingang van 2024 een doorlopend project (gevelcontroles) gestart. Verder wordt in regioverband samen met de VRBZO en leverancier Genetics vorm gegevens aan een gezamenlijk locatiedossier dat toegang biedt aan de ketenpartners en deelnemers.

Voor het plannen en programmeren van milieutoezicht is een systematiek ontwikkeld, die bestaat uit 5 blokken.

Blok 1 signalen, klachten en meldingen

Achterblijvende naleving van wet- en regelgeving kan leiden tot klachten, meldingen, ongewone voorvallen of overige signalen. Een toezichthouder voert in dat geval een gericht onderzoek uit. In de meeste gevallen beoordeelt hij de situatie ter plekke en neemt hij, zo nodig, maatregelen die leiden tot spoedig herstel van de situatie. De benodigde inzet van mensen en middelen laat zich op voorhand niet voorspellen.

De controles binnen dit blok vloeien voort uit individuele behoefte van een gemeente (maatwerk), het opvolgen van klachten en ongewone voorvallen. Daarnaast krijgen we signalen van diverse partijen (zowel in als extern). Deze signalen worden gewogen en als blijkt dat het nodig is wordt een controle uitgevoerd.

Blok 2 projectmatige aanpak van bestuurlijke prioriteiten en thema’s

Vanuit de probleemanalyse en inventarisatie van maatschappelijke opgaven en relevante bestuurlijke prioriteiten zijn doelstellingen voor toezicht geformuleerd. Zie tabel onder 4.1). Indien deze doelstellingen niet (enkel) kunnen worden gerealiseerd vanuit programmatisch toezicht (blok 3), dan kan worden overwogen om (over branches heen) een thema projectmatig aan te pakken. Met een gericht projectplan worden doelen en beoogde resultaten met elkaar verbonden en vertaald naar concrete toezichthoudende taken en/of interventies. Opkomende thema’s als circulariteit, energietransitie, gezondheid etc. kunnen op deze manier (meerjarig) stevig op de kaart worden gezet. Binnen dit blok wordt ook het jaarlijkse toezicht bij risicorelevante en de gemeentelijke aandachtsbedrijven gepland.

Blok 3 programmatisch toezicht

Programmatisch handhaven stimuleert een bredere, probleemgerichte benadering waarbij alle facetten die bij het probleem een rol spelen in het proces aan bod komen en worden voorzien van een ruim palet aan interventiemogelijkheden. Een interventie is een doelbewuste ingreep om een bepaalde zaak te verbeteren. Met andere woorden ‘hoe kunnen we gedrag van de doelgroep effectief beïnvloeden?’. Het gaat erom de interventie te kiezen die het beste aansluit op motieven van de doelgroep om regels te overtreden. De onderstaande interventiepiramide kan daarbij helpen.

Het overgrote deel van de doelgroep wil het graag goed doen. Deze groep reageert beter op ondersteuning en preventieve interventies versus controles en sancties.

Het toezicht op bedrijven en milieubelastende activiteiten is en blijft maatwerk. De intensiteit van het toezicht is gerelateerd aan het risico, de complexiteit en het (naleef)gedrag van de bedrijven. De uitgevoerde branchegerichte risicoanalyse vormt een belangrijk uitgangspunt voor het meerjarig programmatisch toezicht, dat wordt uitgevoerd vanuit een branchegerichte benadering. In het implementatieplan dat bij dit ROK VTH hoort, wordt gewerkt met jaarschijven zodat per jaar aangegeven kan worden welke onderwerpen in dat jaar worden opgepakt.

Op brancheniveau bepaalt de ODZOB aan de hand van nadere (branche)analyses hoe de aandacht over zowel individuele als clusters van bedrijven wordt verdeeld. De koppeling tussen het risiconiveau en de inzet van toezicht komt als volgt tot stand:

• 1.

  De ODZOB analyseert het bedrijvenbestand op basis van het risiconiveau volgens de uitkomsten van het risico-analysemodel.

• 2.

  De ODZOB deelt de branches op basis van de risicoanalyse in naar hun zogenoemde toezichtintensiteit: hoog (risicoscore ≥ 25), gemiddeld (risicoscore < 25 en ≥ aan 20) of laag (risicoscore <20).

Op brancheniveau bepaalt de ODZOB aan de hand van nadere (branche)analyses hoe de beschikbare inzet over zowel individuele als clusters van bedrijven wordt verdeeld. Hiermee moet worden voorkomen dat:

• •

  individuele, risicovolle bedrijven (b.v. grootschalig, met veel klachtmeldingen of dicht bij woningen gesitueerd), die zijn ingedeeld in een branche met een gemiddelde of lage toezichtintensiteit, onvoldoende toezicht ontvangen;

• •

  geen blinde vlekken ontstaan van bedrijven die (onterecht) aan de aandacht van de ODZOB ontsnappen. Met deelnemers wordt gekeken of we een methode kunnen ontwikkelen om zicht te krijgen op bedrijven die niet regelmatig bezocht worden teneinde de risico’s voor de fysieke leefomgeving in beeld te kunnen krijgen.

De ODZOB stelt op basis van de beschikbare middelen en de benoemde uitgangspunten (binnen blok 3) een “meer jaren branchetoezichtprogramma” op.

Deze ‘aanpak op maat’ kent dus meerdere toezichtintensiteiten voor branches en bedrijven met daarbinnen verschillende differentiatiemogelijkheden.

Per branche/bedrijf vindt een afweging plaats om te komen tot een juiste mix van de beschikbare instrumenten en vormen van interventie. Ter ondersteuning daarvan gebruiken we o.a. het zogenaamde Interventiekompas, ontwikkeld door het Centrum voor Criminaliteitspreventie en Veiligheid (CCV). Hierbij is het wel van belang dat er vooraf steeds een duidelijke probleemanalyse plaatsvindt.

Blok 4

In dit blok worden de aan de uitvoering van het ROK gerelateerde werkzaamheden (coördinatie, projectleiding, monitoring, programmering etc.) geborgd.

Blok 5

Binnen toezicht wordt onderscheid gemaakt tussen toezicht en handhaving. Handhaving omvat dwang door handhavers en of boa’s om af te dwingen dat mensen zich (alsnog) aan wetten en regels houden of onderzoek doen naar klachten of incidenten. Het (repressieve) handhavingsproces begint als de inzet van (preventief) toezicht niet heeft geleid tot de gewenste naleving van wet- en regelgeving.

De naleving kan met behulp van bestuursrechtelijke dwangmiddelen (b.v. last onder dwangsom, bestuursdwang) alsnog worden afgedwongen in de lijn van de landelijke handhaving strategie omgevingsrecht (LHSO). Tegelijkertijd kan er sprake zijn van een strafbaar feit op basis van de Wet op de economische delicten (WED) en volgt een strafrechtelijk (voor)onderzoek. Dit laatste wordt onder regie van het Functioneel Parket (FP) uitgevoerd door de buitengewoon opsporingsambtenaren (boa’s) van de ODZOB. In de meer complexe gevallen wordt afgestemd en samengewerkt met de milieurecherche van de politie en/of de Inspectie Leefomgeving en Transport (IL&T). Denk hierbij aan zaken met meerdere verdachten, de noodzaak voor de inzet van bijzondere opsporingsmiddelen of als de geschatte tijdbesteding van de boa simpelweg niet meer als proportioneel wordt gezien.

In dit blok worden de middelen en capaciteit geborgd voor de noodzakelijke handhavingstrajecten en de bijdrage die wordt geleverd aan de aanpak van milieucriminaliteit. Het gaat daarbij om de bestuursrechtelijke inzet van juristen en handhavers en de strafrechtelijke inzet en opsporingscapaciteit van boa’s.

Vergunningverlening

Ter voorbereiding op de besluitvorming van het ROK VV in 2019, is een financiële raming gemaakt op basis van het aantal milieu-relevante bedrijven per gemeente. Hierin zijn de realisatie van de kosten voor meldingen en vergunningen Wabo milieu als uitgangpunt genomen voor de begroting. Voor de ontwikkelingen binnen de agrarische sector is via het provinciale project Taskforce Veehouderij een apart traject gestart om een raming van de verwachte inzet voor de toekomst te maken. Deze stappen zijn de afgelopen jaren doorlopen en hebben tot een realistische raming van het benodigde budget voor vergunningverlening geleid.

De veranderingen die de Omgevingswet gaat geven voor de inzet rondom vergunningverlening zijn nog niet concreet te voorzien. De verwachting is dat de eerste procedures onder de Omgevingswet extra inzet gaan vragen, vanwege de nieuwe samenwerking en veranderingen in de wetgeving, met aandacht voor de lokale situatie. Maar wat betreft de effecten van de Omgevingswet is nog veel onduidelijkheid wat dit betekent voor de budgetten van vergunningverlening.

Daarnaast is vergunningverlening vraag-gestuurd. Veranderingen in conjunctuur of overheidsbeleid geven impulsen aan meer of minder vergunningaanvragen.

Toezicht

Bij de vaststelling van het ROK toezicht en handhaving zijn afspraken gemaakt om tot het benodigde budget, passend bij het bedrijvenbestand per gemeente, te komen. Inmiddels is het budget conform het afgesproken groeimodel opgenomen in de begroting 2023 en verder. Als uitgangspunt voor het nieuwe uitvoeringskader is de intentie uitgesproken om geen extra financiële claims neer te leggen voor de uitvoering, maar het huidige plafond aan te houden, behoudens indexatie en inflatiecorrectie. Het nieuwe regionaal operationeel kader heeft daarmee geen financiële consequenties.

Voor de gemeentelijke werkprogramma’s zijn vanaf 2024 de huidige budgetten als uitgangspunt genomen. Afgesproken is om na invoering van de Omgevingswet de financiële voortgang met elkaar goed te monitoren en, indien nodig, voor de komende jaren bij te sturen.

Aan het behalen van de doelen zijn een aantal voorwaarden verbonden. Daarbij ligt de verantwoordelijkheid om deze te regelen zowel bij de ODZOB als de betreffende gemeente. Beschikbaarheid van voldoende en gekwalificeerd personeel blijft komende jaren punt van aandacht. De onderstreepte voorwaarden zijn voor verantwoordelijkheid van de gemeente(n).

Vergunningen:

Risicogericht behandelen vergunningaanvragen: Goede communicatie tussen deelnemer en vergunningverlener; samenwerking met toezicht, goede borging van de werkwijze, waarbij milieurisico’s leidend zijn; kennis en kunde van de vergunningverlener (LVS-is een tool, geen dictaat)

Actief intrekken vergunningen: aanwezigheid duidelijk gemeentelijk beleid of aanspreekpunt; samenwerking tussen milieuvergunningverlening en ruimtelijke ordening; motivering van intrekking moet sluitend zijn (met input van ODZOB) ; capaciteit en middelen aanwezig zijn; goed en actueel vergunningenbestand

Actief actualiseren vergunningen: voldoende capaciteit en middelen aanwezig zijn, duidelijkheid over opdracht; goede communicatie met aanvrager; branchegericht aanpakken, compleet en actueel vergunningenbestand.

Toezicht:

Actueel bedrijvenbestand en opsporen onbekende bedrijven, compleet locatiedossier, compleet en actueel bedrijvenbestand.

Het bewaken van de integraliteit van toezicht waaronder de afstemming met andere gemeentelijke diensten (Ruimtelijke Ordening, Veiligheid) en ketenpartners als waterschap, Inspectie LM, IND, FIOD etc.

We monitoren jaarlijks via de jaarrapportages de voortgang en op de gestelde doelen in de werkprogramma’s. Voorafgaand aan het opstellen van dit ROK zijn de doelen met een werkgroep aangescherpt. Bij toezicht worden de projecten en de resultaten daarvan digitaal gedeeld met de deelnemers.

Er is een monitorings-tool in ontwikkeling waarbij in toenemende mate wordt gekeken naar outcomegericht werken (welk effect heeft het toezicht gehad) in plaats van enkel outputgericht werken (hoeveel controles zijn er uitgevoerd). De resultaten kunnen aanleiding geven voor het verleggen van de focus voor een volgend jaar.

Op de helft en op het einde van de duur van dit kader wordt het kader geëvalueerd op bereikte doelen en op functioneren.

Aldus vastgesteld in de collegevergadering van 10 september 2024.