Nota grondbeleid Purmerend 2024

1.1 Aanleiding voor grondbeleid en actualisatie nota

In deze nota grondbeleid legt de gemeente Purmerend haar grondbeleid voor de komende jaren vast. Er verandert veel in onze gemeente, zoals het verdichten van de stad met woningbouw, de ontwikkeling en ‘verkleuring’ van locaties voor economische bedrijvigheid, de renovatie van parken en de herinrichting van wegen. Daarnaast spelen diverse thema’s, zoals leefbaarheid en duurzaamheid, klimaat, energie, zorg, vergrijzing en gezondheid. Onze leefomgeving verandert hierdoor. Het grondbeleid helpt om de daarbij gewenste ontwikkelingen te kunnen realiseren.

Locaties waar ontwikkeld kan worden zijn schaars. We hebben bij de ontwikkeling van locaties nogal eens te maken met de situatie dat de grond niet in eigendom is van de gemeente. In het grondbeleid beschrijven we de mogelijkheden die er zijn om met of zonder gemeentelijk grondeigendom een locatie tot een gewenste ontwikkeling te brengen. Ook worden in het grondbeleid de financiële en juridische kaders bepaald waarbinnen bij ruimtelijke ontwikkelingen gewerkt kan worden.

Omdat omstandigheden en wetgeving kunnen veranderen, is periodiek een aanpassing van het grondbeleid noodzakelijk. De laatste nota grondbeleid van de gemeente Purmerend is door de raad in 2019 vastgesteld. In de tussentijd is het een en ander veranderd. Zo is bijvoorbeeld de Omgevingswet van kracht geworden. Ten opzichte van het grondbeleid uit 2019 willen we nu in elk geval de verschillende rollen om te sturen op een ontwikkeling duidelijker uitwerken. De laatste door de voormalige gemeente Beemster vastgestelde nota grondbeleid dateert uit 2017. Via de nu voorliggende actualisatie wordt voorzien in een gebiedsdekkend grondbeleid voor de hele, nieuwe gemeente Purmerend.

1.2 Doelstellingen nota grondbeleid

Het grondbeleid is van belang voor verschillende doelgroepen.

• a.

  Het schept voor de gemeenteraad en het college helderheid over de kaders, de bestuurlijke rolverdeling en de afbakening van bevoegdheden.

• b.

  De ambtelijke organisatie kan op basis hiervan in gebiedsontwikkelingen advies geven over de te kiezen ontwikkel- en samenwerkingsstrategieën en over de toepassing van financiële en juridische kaders. De organisatie-eenheid, waar grondzaken is ondergebracht, heeft hierbij drie verschillende rollen: strategisch, uitvoerend en toetsend. In bijlage 1 zijn deze rollen uitgewerkt.

• c.

  Het verschaft externe partijen, die met de gemeente willen samenwerken, inzicht in de gang van zaken bij de realisatie van gewenste ontwikkelingen.

Ons grondbeleid kent twee hoofddoelen:

Doel 1: Het geven van uitvoering aan gewenste ontwikkelingen.

Dat doen we door steeds vooraf antwoord te geven op de vraag wat de aanleiding is voor de ontwikkeling van een locatie. We benoemen dan de maatschappelijke doelen die belangrijk zijn en we geven aan in welke mate we daarbij resultaat willen bereiken. Ook geven we aan welke rol ons daarbij het beste past. Binnen de verschillende rollen die we kunnen innemen om ontwikkelingen mogelijk te maken, beschrijven we onze strategie en de kaders waarbinnen we werken.

Doel 2: Het geven van inzicht in de impact van een ontwikkeling.

We willen besluiten over de ontwikkeling van een locatie faciliteren door inzicht te geven in het integraal resultaat van die ruimtelijke ontwikkeling. Door te streven naar een zo goed mogelijk integraal resultaat ontstaat meerwaarde en voorkomen we een onhaalbare stapeling van ambities, wensen en eisen. Dat integraal resultaat is de mix van een zo hoog mogelijk maatschappelijk rendement en een passend financieel rendement. Het grondbeleid dient daarbij als basis voor de adviezen bij het opstellen van de ontwikkelstrategie.

1.3 Beleidskaders en overige uitgangspunten voor het grondbeleid

De uitgangspunten voor het grondbeleid zijn de door de raad vastgestelde beleidskaders die relevant zijn voor gebiedsontwikkeling. We sluiten daarbij aan op de Omgevingsvisie Purmerend 1.0 en op het daarbij geïnventariseerde, flankerende beleid. Deze Omgevingsvisie is eind 2023 vastgesteld. Het is een verzameling van al het gemeentelijke beleid op het gebied van de leefomgeving. Hierin zijn de hoofdlijnen te vinden van de voorgenomen ontwikkelingen die erop gericht zijn de kwaliteiten van onze leefomgeving en de stad, onze dorpen en het agrarisch gebied te verbeteren.

De overige uitgangspunten voor deze nota grondbeleid zijn:

• •

  Het schrijven van een toegankelijke nota die praktisch toepasbaar is in de Purmerendse situatie.

• •

  Het werken met een actueel juridisch en financieel kader op basis van de huidige wet- en regelgeving. Dit kader wordt uitsluitend op hoofdlijnen in deze nota opgenomen. Waar de uitvoeringspraktijk om meer diepgang, meer uitleg of standaardisatie van instrumenten en processen vraagt, werken we dit via handleidingen en procesbeschrijvingen verder uit.

• •

  Het geven van enkele toelichtingen en het beschrijven van het instrumentarium grondbeleid. Dit instrumentarium is kort weergegeven in bijlagen.

1.4 Leeswijzer nota grondbeleid

Deze nota is als volgt opgebouwd.

• •

  In hoofdstuk 2 is de sturing op maatschappelijke, ruimtelijke en financiële effecten uitgewerkt.

• •

  In hoofdstuk 3 is uitgewerkt welke mogelijke rollen er binnen een gebieds-ontwikkeling (voor de gemeente) zijn en hoe tot een keuze daarin te komen.

• •

  In hoofdstuk 4 zijn de financiële kaders voor het grondbeleid uitgewerkt.

• •

  In hoofdstuk 5 is de organisatie en informatievoorziening beschreven.

• •

  In bijlage 1 zijn extra toelichtingen en verdiepingen opgenomen.

• •

  In bijlage 2 is de technische uitwerking van de financiële kaders te vinden.

• •

  In bijlage 3 is een begrippenlijst van vaktechnische termen uit de nota opgenomen.

Kop West

© PDV Fotografie

2.1 Inleiding sturing en grondbeleid

Een gebiedsontwikkeling moet het beste resultaat voor de gemeente opleveren. Maar wanneer is sprake van het beste resultaat? Die vraag is niet eenvoudig te beantwoorden omdat een gebiedsontwikkeling altijd uit verschillende elementen bestaat: ruimtelijke, maatschappelijke en financiële. Ook is het belangrijk de samenhang met andere plannen en ambities en met de bestaande situatie op te zoeken, de dwarsverbanden te zien en te bepalen hoe met publiek geld het meest effectief de gewenste doelen kunnen worden bereikt. Er is dus altijd een belangenafweging noodzakelijk. Figuur 1 geeft dit schematisch weer.

Hoe richten we onze gebiedsontwikkeling zodanig in dat we er het maximale uit halen? En hoe beoordelen we of een gebiedsontwikkeling ons dichterbij onze doelen brengt? Op welke aspecten letten we wel en op welke niet? Op deze vragen gaan we hierna verder in.

Figuur 1. Belangenafweging bij gebiedsontwikkeling

Figuur 2. De afwegingsmomenten

Het in beeld brengen van de gewenste (maar ook de ongewenste) impact van een gebiedsontwikkeling en het maken van een integrale afweging ter beoordeling ervan kan op meerdere momenten gebeuren. Het kan bij het opstellen van een toekomst-/beleidsvisie, bij het vaststellen van een gebiedsvisie en bij het formuleren van een plan voor de ontwikkeling van een locatie. Soms experimenteren we met een Maatschappelijke Effecten Analyse (MEA). Waar we voor kiezen, hangt af van de specifieke situatie.

Bij gebiedsontwikkeling gebruiken we de belangenafweging als hulpmiddel bij het nadenken over haalbare ontwikkelingen, over de wijze waarop we tot een ontwikkeling komen en over de rol die we daarin als gemeente (willen) hebben. In samenhang met de toekomst- en beleidsvisies van onze gemeente besteden we aandacht aan de uitvoering. We beschrijven op hoofdlijnen op welke manier een ontwikkeling kan bijdragen aan de realisatie van onze strategische opgaven en hoe we als gemeente daarin onze rol kunnen vervullen. Meer dan voorheen is de gemeente - los van de eigendomspositie van de grond - bereid om bij een ontwikkeling (mede) te sturen. Een dergelijke, meer actieve houding sluit goed aan op de nieuwe Omgevingswet, die van een gedragsverandering uitgaat van ’nee, tenzij’ naar ‘ja, mits’.

Om de belangenafweging op verschillende momenten te kunnen maken wordt een afwegingskader gebruikt dat we in deze nota grondbeleid beschrijven. Dit afwegingskader bestaat uit drie onderdelen:

• 1.

  Aanleiding ontwikkeling en ruimtelijke inpassing. In dit onderdeel geven we antwoord op de vraag waarom een bepaalde ontwikkeling nodig is en geven we een indicatie van de ontwikkelopgave. (§ 2.2).

• 2.

  Maatschappelijke impact. Dit baseren we op de maatschappelijke kerndoelen die beschreven en vastgesteld zijn in ons sectoraal beleid. (§ 2.3).

• 3.

  Businesscase. We hanteren daarbij in hoofdlijnen twee uitgangspunten, namelijk een financieel evenwichtige ontwikkeling en een beheersbaar risicoprofiel voor Purmerend (§ 2.4).

Aan de maatschappelijke kerndoelen voegen we een aantal locatie specifieke doelen toe, als de locatie daar om vraagt. Deze specifieke doelen bepalen we altijd in overleg met onze partners in die ontwikkeling. Dit zijn maatschappelijke partners en ontwikkelende partijen. Onze ‘zoektocht naar synergie’ tussen de verschillende doelen, is een belangrijke waarde als het gaat om ‘gebiedsontwikkeling met draagvlak’. Dat is maatwerk. Naast de beleidsdoelen en de locatie specifieke doelen betrekken we ook de relevante gegevens van een wijk, zoals de buurtsamenstelling, en de bevolkingsontwikkeling, in ons oordeel. Ook dat is maatwerk. Het afwegingskader is in de volgende paragrafen inhoudelijk toegelicht. Ook de manier waarop we gaan prioriteren wordt toegelicht.

2.2 Aanleiding ontwikkeling en ruimtelijke inpassing

Voor een gebiedsontwikkeling kunnen verschillende aanleidingen bestaan. Die kunnen zich afzonderlijk van elkaar of in combinatie met elkaar voordoen:

• 1.

  Er is sprake van een ongewenste situatie in een gebied waarbij verandering wenselijk is.

• 2.

  Er is sprake van een grote maatschappelijke behoefte waarin voorzien moet worden.

• 3.

  Er is een kans op ontwikkeling van een locatie die eigendom is van de gemeente.

• 4.

  Er is een plan van derden dat zonder gemeentelijke medewerking niet past binnen de geldende, planologische kaders.

Als het om de ruimtelijke inpassing van een nieuwe ontwikkeling gaat, wordt enerzijds gewezen op de eind 2023 als Omgevingsvisie Purmerend 1.0 aangemerkte beleidsdocumenten en anderzijds op de nu in voorbereiding zijnde integrale en gebiedsdekkende Omgevingsvisie Purmerend 2.0. Natuurlijk is ook de geldende regelgeving relevant. Op gemeentelijk niveau is dat primair het (tijdelijk) omgevingsplan en op provinciaal niveau de Omgevingsverordening Noord-Holland.

Door te benoemen waarom een ontwikkeling nodig is, kunnen we bepalen welke maatschappelijke waarden we in elk geval in de impact ervan terug willen zien. Hiermee kunnen we kaders aangeven voor alle aspecten van een gebiedsontwikkeling, zoals de gewenste ruimtelijke kwaliteit van het gebied, de programmering en de noodzakelijke voorzieningen. De weerslag daarvan wordt opgenomen in een nota van uitgangspunten en/of een projectopdracht. Die levert ons een totaalbeeld van de huidige situatie en van wat we willen bereiken.

2.3 Sturen op maatschappelijke impact

De transformatie of de ontwikkeling van een gebied zorgt vrijwel altijd voor impact op meerdere beleidsterreinen. Wanneer verschillende ambities en vraagstukken tegelijk een rol spelen, kunnen we deze niet alleen sectoraal benaderen. De nagestreefde ambities kunnen immers met elkaar strijdig, onwenselijk of onbetaalbaar zijn. Een integrale beoordeling voorkomt dat we maatschappelijke ambities stapelen zonder naar de gevolgen daarvan te kijken, zoals de financiële en technische haalbaarheid.

Het grondbeleid kan helpen om maatschappelijke ambities te realiseren. Om dit voor elkaar te krijgen moet een goede afweging gemaakt worden om te komen tot een juiste mix van de programmering van benodigde voorzieningen, functies en woningen. Het grondbeleid richt zich op maatschappelijke thema’s waaraan Purmerend de komende jaren kwaliteit wil toevoegen. Nog in voorbereiding is een samenstel van bouwstenen zoals een visie op commerciële en maatschappelijke voorzieningen, een integraal huisvestingsplan Onderwijs en een woonzorgvisie. Die documenten leveren input voor onze toekomstvisie. Welke ambities en kernopgaven we als gemeente hebben, wordt de komende tijd geconcretiseerd en aangescherpt in Omgevingsvisie Purmerend 2.0. Die wordt volgens de planning in 2026 door de gemeenteraad vastgesteld.

Uit de aanleiding om tot een gebiedsontwikkeling te komen worden voorwaarden, wensen en vragen afgeleid. Die dienen als input voor nieuwe plannen of worden meegeven aan partijen die in een gebied willen gaan ontwikkelen. Uit de aanleiding voor een ontwikkeling leiden we de maatschappelijke thema’s af waarop we via de gebiedsontwikkeling impact willen realiseren. We leveren hiermee maatwerk per ontwikkeling zodat we kunnen sturen op de opgaven die per gebied en/of ontwikkelplek relevant zijn.

2.4 Sturen op de businesscase

We streven naar financieel gebalanceerde ontwikkelingen. Dat betekent:

• •

  We hanteren voor gebiedsontwikkelingen het uitgangspunt dat ze in principe budgetneutraal worden uitgevoerd. We streven naar een sluitende, gemeentelijke businesscase, waar mogelijk met behulp van subsidies van externe partijen.

• •

  Een voorzienbaar tekort kan. Daar gaat dan wel altijd expliciete goedkeuring van de raad aan vooraf. Bij de besluitvorming hierover moet worden aangegeven hoe dit tekort gedekt wordt. Daarbij maakt de raad de afweging of de beoogde ruimtelijke inpassing en maatschappelijke impact de investering waard is.

• •

  Het realiseren van winst op actieve gebieds-ontwikkeling is geen doel op zich. Een financieel positief resultaat kan wel nuttig zijn als verevening via de bestemmings-reserve gronden bijvoorbeeld voor binnenstedelijke (her)ontwikkelingen die vaak lastiger financieel sluitend te krijgen zijn.

• •

  We willen bij de beoordeling van de financiële gevolgen van een gebiedsontwikkeling niet alleen kijken naar de direct aan de ontwikkeling gerelateerde grondexploitatie of de opzet van het kostenverhaal.

• •

  Deze hebben immers alleen betrekking op de directe financiële gevolgen van een gebiedsontwikkeling. Andere mogelijke wijzigingen die in de gemeentebegroting door een bepaalde ontwikkeling ontstaan, blijven dan buiten beschouwing. We willen die in de beoordeling meenemen.

• •

  Risicomanagement is onderdeel van elke gebiedsontwikkeling. Dat betekent het maken van een risicoanalyse, het kwantificeren van risico’s en het treffen van beheersmaatregelen. Het is een expliciete afweging van de raad om een risicoprofiel wel of niet te accepteren. Daarbij geven we steeds inzicht in de benodigde weerstandscapaciteit om risico’s op te vangen.

2.5 Brede afweging maken en prioriteiten stellen

Nadat het maatschappelijk en het financieel rendement in beeld zijn gebracht, kunnen we deze tegen elkaar afwegen. De beoordeling van een ontwikkelplan is maatwerk. De voorwaarden die we aan de impact stellen, bepalen we situationeel op basis van de omstandigheden, het nut en de noodzaak van een plan. We gebruiken daarvoor het afwegingskader in de onderstaand figuur:

Figuur 3. Schema integrale afweging van gebiedsontwikkelingen

Dit afwegingskader is het uitgangpunt bij beslissingen over gebiedsontwikkelingen. Richtinggevende keuzes bij nieuwe gebiedsontwikkeling(en) met substantiële impact worden op basis van de criteria vroegtijdig aan de raad voorgelegd om afwegingen te maken. Vroegtijdig wil zeggen in de haalbaarheidsfase (zie hoofdstuk 5). Die afweging komt, steeds verder uitgewerkt, in opvolgende fasen van de besluitvorming terug bij de raad.

Kansrijk is een project dat hoog scoort op de gewenste en mogelijke maatschappelijke impact en dat past binnen de financiële uitgangspunten die aan zo’n ontwikkeling worden meegegeven. Concreet brengen we in elke projectfase, steeds op een gedetailleerder niveau, in kaart hoe elk project op deze punten scoort.

Per onderdeel is dit hierna kort nog toegelicht.

1. De optimale ruimtelijke inpassing

Daarvoor hebben we eerst benoemd wat de aanleiding van de ontwikkeling is. Door het beantwoorden van de ‘waarom’-vraag van de ontwikkeling kunnen we bepalen op welke ruimtelijke kaders de gebiedsontwikkeling moet aansluiten.

2. Een gebalanceerde, voor de betreffende locatie passende en zo hoog mogelijke maatschappelijke impact

De beoordeling van de maatschappelijke impact is een zaak van de diverse beleidssectoren. Zij geven aan in hoeverre een bijdrage geleverd kan worden aan de maatschappelijke thema’s. Deze beoordeling gaat niet per definitie op een kwantitatieve wijze. Maatschappelijke waarden worden immers door verschillende betrokkenen anders ervaren en daardoor vaak ook anders gewaardeerd. Maatschappelijke waarden zijn lastig of niet in geld uit te drukken. Wel kunnen vanuit de verschillende beleidsvelden binnen onze gemeente richtlijnen, instructies of indicatoren worden opgesteld die helpen om een meer kwantitatieve onderbouwing te krijgen. In sommige situaties kan het nuttig zijn, dat met het oog op een mogelijke ontwikkeling eerst de daarmee samenhangende, maatschappelijke effecten worden geïnventariseerd en geanalyseerd door middel van een MEA.

3. Een optimale businesscase en beheersing van financiële risico’s

Hierbij wordt getoetst op drie elementen namelijk: grondexploitatie/kostenverhaal, risicoprofiel versus weerstandscapaciteit en effecten op de gemeentelijke begroting. In hoofdstuk 4 van deze nota worden de financiële kaders nader uitgewerkt.

Bij een gebiedsontwikkeling is vrijwel altijd een samenwerking tussen meerdere partijen nodig. Het komt zelden voor dat één partij alle fases van een ontwikkeling, van de initiatieffase tot en met het beheer, voor eigen rekening en risico uitvoert.

Wanneer we nadenken over een samenwerkings-strategie verkennen we de verbinding met de partijen in het hele proces tot en met het beheer na de ontwikkeling. Een belangrijk onderdeel daarbinnen is de rolkeuze van de gemeente binnen het grondbeleid. Deze heeft betrekking op alle fases tot en met de grondtransformatie in de uitvoeringsfase.

In dit hoofdstuk laten we zien hoe we bepalen welke rol de gemeente het beste in kan nemen om op een locatie tot een gewenste ontwikkeling te komen. Bij de omschrijving van die rollen geven we aan hoe en in welke mate we regie willen nemen in de sturing op het tot stand komen van de ontwikkeling en hoe en in welke mate we zelf ook risicodragend willen investeren en ontwikkelen. Die gewenste rol is de voorkeursrol die we in een ontwikkel- en samenwerkingsstrategie benoemen. Aan de hand van de beoordeling van de volgende twee vragen bepalen we onze voorkeursrol:

• •

  Hoe urgent is de ontwikkeling?

• •

  Welke invloed in de ontwikkeling is gewenst of nodig?

In de volgende paragrafen wordt uiteengezet:

• •

  Hoe we via een afwegingskader tot een keuze komen voor een rol in het grondbeleid (§ 3.1).

• •

  Welke rollen we in het grondbeleid onderscheiden en wat het handelingsperspectief is in de verschillende rollen is (§ 3.2).

3.1 Het afwegingskader voor het bepalen van de gewenste rol

In de gebiedsontwikkeling van onze gemeente acteren we uiteraard niet op een blanco speelveld. Veel potentiële ontwikkellocaties zijn al in bezit van ontwikkelende partijen die zich in geval van bebouwingsmogelijkheden vaak beroepen op het recht om hun locatie zelf te mogen ontwikkelen. Daarbij is het vermogen van de gemeente om grootschalig te investeren in aankoop van gronden beperkt en zijn met name binnenstedelijke locaties relatief duur om aan te kopen. We beoordelen per situatie welke mate van regie op de realisatie van de ontwikkeling nodig is. Het kan zijn dat we actiever moeten en kunnen acteren als dat mogelijk en gewenst is. Dit houdt in dat we de praktijk van de afgelopen jaren met een situationeel grondbeleid continueren.

We bepalen steeds aan de hand van vier stappen welke rol bij een bepaalde ontwikkeling het meest geschikt is om de gewenste impact te realiseren. Het gaat hierbij om de volgende stappen:

Figuur 4: Afwegingskader gewenste rol in grondbeleid

Stap 1: Kent de ontwikkeling een positieve integrale afweging?

De integrale afweging van een ontwikkeling (zie paragraaf 2.5) is een belangrijke stap in het afwegingsmodel. Hierdoor wordt duidelijk of een ontwikkeling voldoende kan bijdragen aan onze ambities en of ze haalbaar is binnen de voor die ontwikkeling vastgestelde financiële kaders. Wanneer beide het geval is, kan positief geoordeeld worden. Wanneer de maatschappelijke meerwaarde van de ontwikkeling als ontoereikend wordt beoordeeld en/of de ontwikkeling niet past binnen de gestelde financiële kaders, zal onderzocht moeten worden of planaanpassing of een andere wijze van samenwerken wel tot een positieve integrale afweging kan leiden. Een uitkomst kan ook zijn dat er geen vervolg wordt gegeven aan een ontwikkeling.

Stap 2: Hoe urgent is de ontwikkeling?

De mate van urgentie wordt voornamelijk bepaald door de aanleiding die er is om één of meer maatschappelijke doelstellingen te realiseren. Als er dringend behoefte is aan de ontwikkeling is er sprake van een hoge urgentie. Hoe urgenter een ontwikkeling is, hoe meer regie we zullen willen nemen om tot die ontwikkeling te komen. Met de ontwikkeling wordt dan in ieder geval in hoge mate een publiek belang gediend.

De urgentie zal veelal blijken uit de (huidige of de nog in ontwikkeling zijnde nieuwe) omgevingsvisie en de sectorale beleidsvisies waarin we hebben aangegeven welke ontwikkelingen nodig of gewenst zijn. We hebben dan vaak ook al locaties op het oog waar we deze ontwikkelingen wensen. Het is echter ook mogelijk dat we voor een bepaalde belangrijke opgave nog op zoek zijn naar een locatie.

Urgentie heeft daarom ook niet perse dezelfde betekenis als snelheid. Urgente opgaven zoals die van de woningbouw en de energietransitie of de verbetering van de leefbaarheid in een wijk zorgen immers ook voor een (her)ontwikkelbehoefte die niet in een paar jaar tijd is ingevuld. Daarom kan ook al in een vroegtijdig stadium sprake zijn van hoge urgentie terwijl we dan nog vaak nog jaren verwijderd zijn van concrete planvorming.

De toepassing van deze stap zorgt ervoor dat we de beperkte middelen en de beschikbare (ambtelijke) capaciteit inzetten in gebieden waar de ontwikkelingen het hoogst nodig zijn op basis van onze visies en niet op basis van de chronologische volgorde waarin initiatieven zich aandienen. Het stellen van prioriteiten daarbij is eerder toegelicht in § 2.5.1.

© PDV fotografie

Stap 3: Welke invloed in de ontwikkeling is nodig of gewenst?

De gewenste of benodigde mate van gemeentelijke invloed in een ontwikkeling hangt van diverse zaken af. Een belangrijke vraag daarbij is die hoe de gemeente wil sturen op de invulling en het gebruik van de locatie of op de kwaliteit van de bouwwerken en de openbare ruimte. Misschien willen en kunnen andere partijen immers de gewenste ontwikkeling ook op een kwalitatief goede wijze uitvoeren. De grondontwikkeling kan dan in samen-werking met of alleen door deze derden worden gedaan.

Een actorenanalyse kan antwoord geven op de vraag in welke mate invloed nodig is op de realisatie van de ontwikkeling. Dat doen we door goed in beeld te brengen wie eigendom heeft, wie interesse in een ontwikkeling heeft en wat de posities en de motieven van deze partijen zijn. We kijken daarbij onder andere naar de volgende vragen:

• 1.

  In hoeverre zijn andere partijen dan de gemeente op een locatie bereid invulling te geven aan onze maatschappelijke ambities en opgaven om daarmee meerwaarde te realiseren?

• 2.

  Welke sterktes en zwaktes hebben wij en andere partijen in de gewenste ontwikkeling als het gaat om de noodzakelijke rand-voorwaarden zoals financiële draagkracht en beschikbare capaciteit (inclusief kennis en kunde)?

• 3.

  Welke betrokkenheid van overige belanghebbenden is nodig?

Op basis van de actorenanalyse bepalen we:

• •

  Of – en in welke mate – eigendom door de gemeente nodig of gewenst is; er is dan directe deelname van de gemeente in de ontwikkeling gewenst/noodzakelijk.

• •

  Of actieve samenwerking met andere partijen nodig of gewenst is; er is dan gemengde deelname van de gemeente samen met andere partijen in de ontwikkeling gewenst/noodzakelijk. Er is dan sprake van gedeeld risico en gedeelde zeggenschap.

• •

  Of de realisatie van de ontwikkeling (grotendeels) door andere partijen dan de gemeente opgepakt kan en gaat worden en in hoeverre daarbij stimulerende maatregelen van de gemeente nodig of gewenst zijn; er is dan indirecte deelname in de ontwikkeling gewenst/noodzakelijk.

Stap 4: Beoordeling randvoorwaarden invullen rol.

Vanuit de bovenstaande drie mogelijke invloedsferen bepalen we welke rol bij de ontwikkeling van een locatie in principe onze voorkeur heeft. Deze voorkeursrol kan om meerdere redenen niet mogelijk of niet wenselijk zijn. Dat wordt duidelijk als we de randvoorwaarden bekijken voor het invullen van een rol als initiërend ontwikkelaar (zie figuur 5). Het gaat dan bijvoorbeeld over de bij ons beschikbare kennis en capaciteit, over de financiële risico’s afgezet tegen onze weerstandscapaciteit en over onze investerings- en financieringsmogelijkheden. Dit geldt zowel op het niveau van de betreffende gebieds-ontwikkeling als op het niveau van de lopende of op stapel staande gebiedsontwikkelingen. Wellicht is er ook sprake van complexe factoren die specialistische (markt)kennis vragen of die in de prioritering binnen de mogelijke ontwikkelingen om een andere rol vragen. De beoordeling van de randvoorwaarden kan tot heroverweging van de voorkeursrol leiden.

Waterlandkwartier

© Gallery Robien

3.2 Onderscheid in vier rollen

We onderscheiden vier mogelijke rollen in het grondbeleid. Deze ontstaan uit een matrix van mogelijke combinaties van antwoorden op twee vragen in het afwegingskader; die naar de urgentie en die naar de gewenste invloed.

In de matrix van de vier onderscheidende rollen in het grondbeleid

• •

  bepaalt het antwoord op de vraag naar de urgentie de hoogte op de verticale as (verder Y-as). Hierop staat de mate van urgentie, die oploopt van niet urgent (laag op de Y-as), via matig urgent (midden op de Y-as) naar zeer urgent (hoog op de Y-as).

• •

  bepaalt de uitkomst van de vraag naar de gewenste invloed de positie op de horizontale as (verder X-as). Deze loopt op van indirecte invloed (links op de X-as), via gemengde invloed (midden op de X-as) naar directe invloed (rechts op de X-as)

Figuur 5. Vier te onderscheiden rollen in de matrix van gewenste invloed en mate van urgentie

Bij gebiedsontwikkeling(en) kiezen we één van de vier mogelijke rollen: initiërend ontwikkelaar, verleidend facilitator, afwachtende ontwikkelaar of passief/toetsend. Die keuze maken we, zoals beschreven in 2.5, op verschillende momenten. De vier rollen in het grondbeleid kennen elk een eigen handelingsperspectief. Hieronder beschrijven we per rol hoe we ons opstellen en welke middelen en instrumenten we daarbij inzetten.

4.1 Grondprijsbeleid

Wanneer we kiezen voor een actieve grondproductierol dan is uitgifte van grond evident. De uitgifte van grond vindt plaats voordat de bouwactiviteiten op de bouwkavels starten. In het proces van gronduitgifte hebben we met een aantal (strategische) keuzes te maken:

• •

  Keuze 1: Uitgifte in huidige bestemming of na bestemmingswijziging?

• •

  Keuze 2: Uitgifte als ruwe bouwgrond of als bouwrijpe grond?

• •

  Keuze 3: Uitgifte in volle juridische eigendom (verkoop) of gebruik (erfpacht)?

• •

  Keuze 4: Selectie van de partij waar grond aan wordt uitgegeven door een-op-een selectie of via openbare selectieprocedure?

De vier keuzes zijn verder uitgewerkt in bijlage 1.

De gemeente is bereid om, binnen de mogelijke (wettelijke) kaders en bandbreedtes van de marktconforme prijzen, mee te denken over de financiële haalbaarheid van een ontwikkeling. Daarbij kan ook gedacht worden aan andere manieren van afrekenen, zoals huur- en erfpachtconstructies. De kaderstelling rondom het grondprijsbeleid is geformuleerd in deze nota grondbeleid. De uitwerking daarvan wordt vastgelegd in een jaarlijks te actualiseren en door het college vast te stellen grondprijzen-brief. In de grondprijzenbrief worden de voor dat jaar te hanteren grondprijzen en/of berekeningsmethodieken om te komen tot een grondprijs vastgelegd. Over marktconformiteit van grondprijzen vindt periodiek of projectspecifiek advisering plaats door een onafhankelijke deskundige / taxateur.

Baanstee-Noord

© gemeente Purmerend

4.2 Risicomanagement, reserves en tussentijdse winsten

Risicomanagement is het proces van identificeren en beheersen van risico’s. Het gaat daarbij niet om eenmalige exercitie maar om een interactief proces. In het Meerjaren-programma Grondexploitaties (MPG) worden de risico’s van de gebiedsontwikkeling beschreven, gekwantificeerd en gemonitord.

Het risicoprofiel van de gemeente is sterk afhankelijk van de rolkeuze in een gebiedsontwikkeling.

• 1.

  In de rol van verleidend facilitator en in de passief/toetsende rol zijn de directe financiële risico’s voor de gemeente relatief klein. Ze blijven in eerste instantie beperkt tot de dekking van de ambtelijke kosten, het gebiedseigen en het gebiedsoverstijgend kostenverhaal en de voorzieningen die de gemeente aanlegt. Tegenover dat beperktere financiële risico staat dat de gemeente minder grip heeft op de planning en uitvoering van het project en bestaat het risico dat de programmatische doelstellingen vanwege de beperkte sturingsmogelijkheden niet gehaald worden.

• 2.

  Bij ontwikkelende rollen houdt de gemeente zich bezig met het produceren van bouw- en woonrijpe grond. Vervolgens is de verwachting dat die gronden worden verkocht. Er bestaan dan voor de gemeente risico’s aan zowel de productiekant als de afzetzijde. Voorbeelden van risico’s aan de productiekant zijn mogelijke rente- en kostenstijgingen en tegenvallers wat betreft de bodemgesteldheid. Aan de afzetkant is er de onzekerheid over de toekomstige grondverkoop. Daarbij vormen negatieve ontwikkelingen in de economische situatie het voornaamste risico. Het financiële risicoprofiel bij dit grondbeleid is voor de gemeente relatief hoog. Daar staat tegenover dat er veel grip is op het tot stand komen van de programmatische doelstellingen en dat er soms een reële mogelijkheid is om een positief resultaat te behalen op de grondexploitatie. Door het relatief hoge risicoprofiel moeten er steeds voldoende reserves aanwezig zijn als buffer voor eventuele tegenvallers.

Visie Oostflank Purmerend

© gemeente Purmerend en BPD Bouwfonds Gebiedsontwikkeling

Als beheersmaatregelen ter afdekking van risico’s zet de gemeente in op:

• •

  Bij faciliterend en toetsend grondbeleid:

  • -

    Het maken van zo goed mogelijk onderbouwde kostenramingen als onderlegger van het kostenverhaal.

  • -

    Het zo veel en zo vroeg mogelijk afwentelen van financiële risico’s op de initiatiefnemer.

• •

  Bij grondbeleid met een ontwikkelende rol:

  • -

    Kasstroomsturing. Dit betekent dat er, zoveel mogelijk, pas investeringen (kunnen) worden gedaan als er gecontracteerde inkomsten tegenover staan. Er is dan sturing op het beperken van grote voorinvesteringen en op het gefaseerd uitvoeren van exploitaties.

  • -

    Weerstandvermogen beschikbaar houden. Veel risico’s die voorkomen bij actief grondbeleid zijn in euro’s uit te drukken. Financiële risicoanalyses hebben altijd een vorm van subjectiviteit in zich. Door de afweging expliciet te maken en die te baseren op een brede afstemming over mogelijke risico’s bepalen we het benodigde weerstandsvermogen.

5.1 Verdeling verantwoordelijkheden raad en college

Het college en de raad hebben elk hun eigen taken en verantwoordelijkheden. De raad stelt kaders en houdt toezicht. Het college is het dagelijks bestuur en zorgt voor de sturing, binnen de vastgestelde kaders om de gestelde doelen te bereiken. Het college legt daarover periodiek verantwoording af. De uitvoering van het beleid vindt plaats door het ambtelijk apparaat. Op basis van bestuurlijk goed-gekeurde plannen/exploitaties of project-documenten worden de overeengekomen activiteiten uitgevoerd. De rolverdeling binnen de gemeente tussen de raad en het college leggen we als volgt vast:

Tabel verder op volgende pagina

Tabel 1. Rolverdeling tussen de raad en het college

Waterlandkwartier

© Gallery Robien

5.2 Gebiedsontwikkeling in fasen

Gebiedsontwikkelingen worden behandeld door het Projectmanagementbureau (PMB), dat daarbij het zogenaamde fasegewijs werken aanhoudt. Elke grondexploitatie en elk wat groter kostenverhaalproject kent zijn eigen projectmanager die verantwoordelijk is voor het beheersen van de acties in het totale proces. Door in vier fasen te werken, bakenen we de werkzaamheden af en maken we gefaseerde sturing en integrale afweging mogelijk. Ieder project doorloopt vier fasen: verkenning, haalbaarheid, ontwerp en uitvoering. Afhankelijk van de omvang of de complexiteit van een beoogde gebiedsontwikkeling kunnen de eerste twee fasen worden samengevoegd.

De vraag óf gestart wordt met een verkenning wordt afgewogen op ambtelijk niveau (de intaketafel, het programmamanagement Purmerend 2040 en/of de regietafel) in overleg met de verantwoordelijk portefeuillehouder(s) en zo nodig het college. De gemeente begeleidt het initiatief vervolgens verder in de richting van een aanvraag omgevingsvergunning. Indien daarbij sprake is van een wijziging van het omgevingsplan heeft een gecoördineerd besluit (i.c. wijziging van omgevingsplan in combinatie met aangevraagde omgevingsvergunning) de voorkeur. Bij gebiedsontwikkeling(en) is het Projectmanagementbureau aan zet. Om de verwachtingen helder te verwoorden en het project duidelijk af te bakenen wordt al bij de start ervan een projectopdracht opgesteld.

De raad heeft bij alle vormen van grond-beleid een formele rol bij de vaststelling van een omgevingsplanwijziging of bij door de raad aangewezen buitenplanse omgevingsplanactiviteiten (BOPA). Voor zover het gaat om BOPA’s voor niet aangewezen gevallen is het college bevoegd. Ook is het college op grond van de Gemeentewet bevoegd tot het aangaan van een intentie en een anterieure overeenkomst. Indien uitoefening van die bevoegdheid ingrijpende gevolgen kan hebben voor de gemeente betrekt het college vooraf de gemeenteraad bij de besluitvorming. Bij grondbeleid met een ontwikkelende rol stelt de raad de (geactualiseerde of herziene) grondexploitatie als financieel kader vast. De raad wordt over gebiedsontwikkeling(en) met substantiële impact vroegtijdig geïnformeerd en er wordt vroegtijdig tussen raad en college afgestemd over kansen en bedreigingen en de vraag hoe daarmee om te gaan. De vier fasen zijn hierna schematisch in beeld gebracht.

Fasegewijs werken bij faciliterend en toetsend grondbeleid

Na overleg aan de intaketafel kan sprake zijn van vervolgoverleg om een initiatief nader op haalbaarheid te onderzoeken. Dit gebeurt of aan de hand van een (ingediend) omgevingsinitiatief of nadat voor het initiatief na enkele gesprekken een (standaard) intentieovereenkomst is gesloten. In zo’n overeenkomst maakt de gemeente met de initiatiefnemer afspraken over de aard en de omvang van diverse (toetsende) gemeentelijke werkzaamheden in relatie tot het voorgenomen plan en over de financiële bijdrage die hiervoor in rekening wordt gebracht. De eerste 2 fasen worden succesvol afgerond als de gemeente en de initiatiefnemer overeenstemming bereiken over een anterieure overeenkomst.

In de anterieure overeenkomst maken partijen onder andere afspraken over het verdere proces van de planvorming en het kostenverhaal van de gemeente dat hieraan verbonden is. Indien partijen binnen de in de intentieovereenkomst afgesproken periode (inclusief eventuele verlenging) geen overeenstemming bereiken over de verdere planuitwerking en een te sluiten anterieure overeenkomst, dan eindigt de gemeentelijke gespreksverplichting en vindt geen restitutie plaats van de bijdrage die de initiatiefnemer aan de gemeente heeft betaald.

Niet standaard:

Sommige beoogde gebiedsontwikkelingen (al dan niet met substantiële impact) kwalificeren zich niet als standaard. Als een dergelijk initiatief potentie heeft, wordt toegewerkt naar een (maatwerk) intentieovereenkomst waarin een voorschotbijdrage voor de ambtelijke inzet is opgenomen. In deze overeenkomst wordt onder andere de onderzoeksfase, de omgang met de uitkomst van het onderzoek, de kostentoedeling en de rol die partijen bij alle activiteiten hebben uitvoeriger uitgewerkt. Ook betrokkenheid van de gemeenteraad bij de eventueel later af te sluiten anterieure overeenkomst kan daarbij aan de orde komen. De kosten voor het opstellen van een dergelijke intentieovereenkomst worden in eerste aanleg gedekt ten laste van de bestemmingsreserve gronden.

Na het sluiten van de intentieovereenkomst liggen de financiële afspraken over de haalbaarheidsfase vast. De haalbaarheidsfase wordt succesvol afgerond als de gemeente en de initiatiefnemer gezamenlijk tot de conclusie komen dat een haalbaar plan mogelijk is én ze in dat kader (mede) overeenstemming hebben bereikt over de te sluiten anterieure overeenkomst. Daarin maken partijen onder andere afspraken over het verdere proces van de planvorming en het volledige kostenverhaal van de gemeente dat hieraan verbonden is.

Fasegewijs werken bij grondbeleid met een ontwikkelende rol

Hiervan is sprake wanneer een gemeentelijke grondpositie of vastgoedpositie wordt (her)ontwikkeld, of wanneer het voornemen bestaat om gronden te verwerven. Na een eerste verkenning kan besloten worden om een plan in de haalbaarheidsfase uit te werken. Deze fase start met een collegebesluit. In de haalbaarheidsfase worden met de raad de uitgangspunten van de globale planvorming afgestemd. Na de haalbaarheidsfase volgt een go/no-go-beslissing door college en raad. Als wordt gestart met de ontwerpfase wordt een voorstel voor toekenning van een voorbereidingskrediet aan de raad voorgelegd. De uitvoeringsfase start niet voordat door de raad een grondexploitatie is vastgesteld.

5.3 Reguliere Informatie-voorziening