Nota Begrotingsregels provincie Drenthe 2024

1. Reële ramingen

Alle ramingen moeten reëel zijn in die zin, dat aan alle budgetten, kredieten, reserves en voorzieningen een onderbouwing (kostencalculatie) en - indien vereist - een financieel bestedingsplan ten grondslag ligt.

Toelichting

De basis van de financiële begroting is een helder onderbouwde raming. Uit beleidsnota’s vloeien activiteiten voort. Deze activiteiten worden gepland in een begrotingsjaar. Bij de betreffende begroting horen bestedingsplannen voor deze budgetten.

2. Resultaatbepaling

• A.

  Niet-bestede middelen vallen aan het eind van elk jaar in principe vrij in het rekeningresultaat en zijn daarmee binnen de algemene middelen beschikbaar voor herbestemming in een volgend begrotingsjaar.

• B.

  Vrijvallende middelen van een vorig begrotingsjaar dat al is afgesloten door middel van de jaarstukken, komen ten gunste van de algemene middelen in het lopende begrotingsjaar.

• C.

  Niet-bestede middelen van structurele budgetten vallen altijd vrij in het rekeningresultaat, tenzij er sprake is van een aan het budget verbonden egalisatiereserve.

• D.

  Gedeputeerde staten kunnen aan Provinciale Staten voorstellen om een budget (gedeeltelijk) over te hevelen naar volgende jaren, indien er zich bijzondere omstandigheden voordoen, waarbij het niet wenselijk is dat het resultaat ten gunste komt van de algemene middelen omdat de uitvoering van geplande activiteiten of projecten geheel of gedeeltelijk nog in het volgende jaar plaatsvindt, terwijl er dan geen of onvoldoende reguliere middelen beschikbaar zijn. Deze budgetoverheveling gebeurt via de Saldireserve, tenzij er een bestemmingsreserve aan verbonden is. In het laatste geval wordt verzocht om de restant middelen in de daarvoor bestemde reserve terug te storten en weer beschikbaar te stellen voor volgende jaren.

• E.

  Gedeputeerde Staten komen slechts met voorstellen voor overheveling van in enig jaar niet bestede incidentele budgetten naar een volgend begrotingsjaar als aan alle van de volgende criteria wordt voldaan:

  • -

    het gaat om incidentele budgetten met eenmalige activiteiten waarbij geen sprake is van een achterliggende reserve;

  • -

    het over te hevelen budget moet van enige materiele omvang zijn dat wil zeggen dat het over te hevelen bedrag € 50.000,-- of meer is, of dat het over te hevelen bedrag minder is dan € 50.000,-- maar wel meer bedraagt dan 20% van het totale budget;

  • -

    het over te hevelen bedrag wordt onderbouwd met een concrete besteding van het restant budget en de periode waarop in het volgende jaar de uitgave plaatsvindt.

  • -

    in het voorstel wordt een onderbouwing opgenomen van de bijzondere omstandigheden die budgetoverheveling rechtvaardigen;

  • -

    het budget (of een deel daarvan) mag maximaal één jaar worden overgeheveld of doorgeschoven.

• F.

  Besluitvorming over overheveling van budgetten vindt uitsluitend plaats als onderdeel van de resultaatbestemming bij de Jaarstukken en/of de Bestuursrapportage.

• G.

  Indien de overheveling niet voldoet aan de criteria onderzoeken Gedeputeerde staten in het nieuwe jaar eerst of de uitgaven elders binnen het programma kunnen worden opgevangen. Als dit niet kan en de uitgaven leiden tot een overschrijding op programmaniveau dan kan de keuze gemaakt worden om de overschrijding bij de Bestuursrapportage/Jaarrekening te melden als knelpunt en al dan niet toe te voegen aan een begrotingswijziging in een van deze P&C documenten.

Toelichting

Elk jaar zijn er budgetten uit de lopende begroting aan het eind van het jaar niet uitgegeven. Maar ook elk jaar zijn er verzoeken om uitstel en overheveling van de budgetten naar het volgende begrotingsjaar.

Een terugkerend aandachtspunt van de accountant bij de Jaarrekening is het voorspellend vermogen van de provincie Drenthe. Deze begrotingsregel dient als stimulans om realistischer te begroten en heeft als doel de werkzaamheden over de jaren zo goed mogelijk te plannen en daaraan gerelateerd budget te ramen en tevens de continuïteit van de werkzaamheden te waarborgen.

Voorbeelden van bijzondere omstandigheden (2E) die budgetoverheveling rechtvaardigen zijn:

• -

  er zijn bestuurlijke schriftelijke afspraken (aantoonbaar) vastgelegd, waaruit blijkt dat de nog niet gedane uitgaven onvermijdelijk zijn;

• -

  schrappen van budgetten zou mogelijk leiden tot het vervallen van cofinanciering waarover reeds afspraken (aantoonbaar) gemaakt zijn;

• -

  de provincie is penvoerder/kassier van een de provincie-overstijgend project of programma en voor de bestemming van niet bestede budgetten zijn schriftelijke afspraken (aantoonbaar) vastgelegd;.

• -

  baten zijn dusdanig laat in het jaar ontvangen, dat redelijkerwijs geen raming en uitgaven meer mogelijk waren binnen het lopende begrotingsjaar.

• -

  er is sprake van bijzondere externe omstandigheden die uitstel van het doen van de uitgaven noodzakelijk maken.

3. Dekking voor incidentele en structurele lasten – “de gulden dekkingsregel”

• A.

  Structurele lasten moeten altijd gedekt worden door structurele baten.

• B.

  Incidentele lasten mogen zowel door structurele baten als incidentele baten gedekt worden.

• C.

  Toevoegingen aan en onttrekkingen uit de reserves zijn in principe altijd incidenteel.

• D.

  Voor de bepaling van het incidentele, dan wel structurele karakter van baten en lasten wordt aangesloten bij de opvattingen van de Commissie BBV, zoals die blijken uit de Notitie Structurele en incidentele baten en lasten van de Commissie BBV.

Toelichting

In het algemeen geldt, dat de provincie structurele taken uitvoert en daarvoor structurele lasten in de begroting raamt. Structurele lasten zijn dus de regel en incidentele lasten de uitzondering.

Dit beginsel staat ook aan de basis voor goedkeuring van de provinciale begroting door het Rijk. De begroting dient structureel en reëel sluitend te zijn.

In de toelichting op de wijziging van het BBV in 2013 staat dat in principe alle toevoegingen en onttrekkingen aan reserves incidenteel zijn. Uitzondering hierop zijn reguliere onttrekkingen aan financieringsreserves (kapitaallasten) Afwikkelingsverschillen voorgaande jaren (baten en lasten die betrekking hebben op voorgaande jaren) vallen onder de incidentele baten en lasten.

4. Omgaan met financiële tegenvallers (wanneer is een beroep op de algemene middelen mogelijk?)

• A.

  Gedeputeerde Staten lossen financiële tegenvallers op binnen de geautoriseerde programma’s en met in achtneming van het verstrekte (sub)mandaat.

• B.

  Gedeputeerde Staten kunnen aan Provinciale Staten uitsluitend voorstellen doen tot het verschuiven van budgetten tussen programma’s en/of een beroep op algemene middelen als sprake is van bijzondere gevallen en/of onontkoombare ontwikkelingen.

• C.

  Gedeputeerde Staten voorzien voorstellen die gedurende het begrotingsjaar een beroep doen op de algemene middelen van een expliciete onderbouwing waaruit aantoonbaar blijkt dat er sprake is van bijzondere gevallen en/of onontkoombare ontwikkelingen.

• D.

  Van bijzondere gevallen en/of onontkoombare ontwikkelingen is sprake in de volgende gevallen:

  • a.

    Er zijn externe ontwikkelingen waarop de provincie zelf geen invloed heeft en niet zelf kan bijsturen.

  • b.

    Er is geen achterliggende reserve waarop een beroep kan worden gedaan

  • c.

    Er is geen mogelijkheid tot ombuigingen binnen de geautoriseerde programma’s

  • d.

    Er is aantoonbaar geen sprake van schuld en/of nalatigheid bij Gedeputeerde Staten.

Toelichting

In de jaarlijkse begrotingsproductie – en ook tussentijds – komt de vraag aan de orde, in welke gevallen een beroep kan worden gedaan op algemene middelen. Om hierin op voorhand duidelijkheid te verschaffen zijn enige richtlijnen geformuleerd, die niet alleen gehanteerd kunnen worden bij de toetsing van voorstellen, maar ook bij de onderbouwing daarvan. Als aantoonbaar een optie niet haalbaar is, moet dit toegelicht worden.

5. Gebruik van de post Onvoorzien

Gedeputeerde Staten kunnen zonder voorafgaande toestemming van Provinciale Staten uitsluitend een beroep doen op de post onvoorzien voor uitgaven die:

• a)

  een gevolg zijn van volkomen onvoorziene omstandigheden en

• b)

  van een eenmalige aard zijn en

• c)

  aantoonbaar niet op enige wijze uit andere budgetten te dekken zijn en

• d)

  tot maximaal het voor Onvoorzien begrote bedrag.

Toelichting

Deze begrotingsregel borgt het specifieke karakter van de post onvoorzien: een post voor calamiteiten waarop Gedeputeerde Staten snel moeten kunnen reageren zonder eerst een bespreking van voorstellen in Provinciale Staten. Zie ook artikel 5, lid 3 van de Financiële Verordening provincie Drenthe 2024.

6. Stelposten in de begroting

• A.

  Provinciale en Gedeputeerde Staten werken in de begroting uitsluitend met budgetten die onderbouwd zijn met in de begroting opgenomen beleidsinhoudelijke opgaven en doelstellingen binnen de programma’s.

• B.

  Provinciale Staten nemen in de begroting alleen stelposten op onder de volgende voorwaarden:

  • a)

    het gaat om concernbrede budgetten waarvoor nog geen verdeling over de programma’s bekend is;

  • b)

    stelposten worden maximaal voor één jaar begroot en zijn daarmee in principe incidenteel, daarna worden ze opgenomen als onderdeel van de totale vrije ruimte. Provinciale Staten kunnen de termijn van een jaar jaarlijks bij de vaststelling van de begroting met een jaar verlengen;

  • c)

    stelposten betreffen alleen lasten, voor baten worden nooit stelposten opgenomen.

  • d)

    de enige toegestane structurele stelpost is de stelpost vrije bestedingsruimte.

• C.

  Ten laste van stelposten kunnen geen uitgaven worden gedaan; daartoe is raming van een specifiek budget binnen een programma noodzakelijk.

• D.

  De stelpost vrije bestedingsruimte mag geen negatieve waarde hebben. In dat geval wordt deze stelpost niet als stelpost opgenomen, maar als tekort op de exploitatie.

• E.

  Stelposten worden uitsluitend opgenomen in het programma Middelen en Mensen.

Toelichting

Teneinde de uitoefening van het budgetrecht van Provinciale Staten overeind te houden, wordt in de begroting uitsluitend gewerkt met budgetten die ook aan in de begroting opgenomen beleidsopgaven en doelstellingen gekoppeld zijn. In de begroting wordt bij de inhoudelijke programma’s niet gewerkt met algemene budgetten die bij wijze van stelpost worden gehanteerd en die door Gedeputeerde Staten op een later moment nader worden ingevuld. Stelposten kunnen alleen in het programma Middelen en Mensen worden opgenomen en deze worden door middel van een PS-begrotingswijziging ingevuld.

Het is van groot belang dat stelposten nooit een negatieve stand mogen vertonen. Voor een solide financieel beleid is het noodzakelijk dat in stelposten geen tekorten “verstopt” zijn. Daarbij maakt het niet uit om welke kosten het gaat. Een begrotingstekort wordt als zodanig zichtbaar gemaakt.

7. Voorzichtigheidsbeginsel Baten

• A.

  Uitkeringen uit het provinciefonds (Algemene uitkering en decentralisatie-uitkeringen) worden pas geraamd nadat ze in een circulaire van het Rijk zijn gepubliceerd.

• B.

  Voor de Specifieke Uitkeringen (SPUKS) hanteren wij de volgende uitgangspunten:

  • a.

    voor een SPUK worden de baten en lasten gelijktijdig in de begroting opgenomen nadat de beschikking op schrift ontvangen is;

  • b.

    als er een schriftelijke toezegging is van het ministerie waarbij het bedrag duidelijk is kan ervoor worden gekozen om de baten en lasten te ramen voordat de daadwerkelijke beschikking is afgegeven maar dan dient de noodzaak tot starten met de uitvoering te worden beargumenteerd;

  • c.

    als er nog geen schriftelijke toezegging is van het ministerie maar slechts een aankondiging van een SPUK zonder heldere criteria is het alleen het begroten van lasten mogelijk, maar moet de dekking uit eigen provinciale middelen komen; er wordt dan nog geen baat geraamd. Als de baten vervolgens binnen komen kan de dekking alsnog worden aangevuld met de SPUK baten.

• C.

  Bijdragen van andere overheden dan het Rijk worden alleen als baten geraamd indien:

  • a.

    deze bijdragen vast liggen in een ondertekende afspraak met (zoals bijvoorbeeld een samenwerkingsovereenkomst) of een op schrift ontvangen subsidiebeschikking van de bijdragende overheidsinstantie;

Er sprake is van een een bestuurlijke toezegging van het daartoe bevoegde college of bestuur of daartoe gemandateerde bestuurder en deze toezegging schriftelijk waaronder begrepen per e-mail is vastgelegd; Mondelinge toezeggingen van deze bijdragen zijn geen basis voor raming van baten.

• D.

  Bijdragen van derden:

  • a.

    worden geraamd als deze daadwerkelijk ontvangen zijn;

  • b.

    worden geraamd als daar een schriftelijke overeenkomst aan ten grondslag ligt, getekend door diegenen die daartoe ook daadwerkelijk gemachtigd zijn;

  • c.

    worden niet geraamd op basis van eenzijdige mondelinge of schriftelijke toezegging waar geen rechten aan kunnen worden ontleend.

Bij bijdragen van derden hoeft geen onderscheid gemaakt te worden tussen soorten partijen. Er moet in juridische zin sprake zijn van een debiteur, voordat een baat geraamd wordt.

• E.

  Dividenden worden in de begroting geraamd op basis van een realistische inschatting. Zo wordt het te ontvangen dividend van Enexis geraamd mede op basis van het dividendbeleid en ontwikkelingen die gedurende het jaar met ons worden gedeeld.

Als er geen realistische inschatting kan worden gemaakt, worden dividenden in principe niet geraamd. Als er al een bedrag is geraamd wordt dit niet afgeraamd als wij al een aantal jaren dividend ontvangen dat hoger is dan de raming.

• F.

  Rentebaten op kort- en langlopende uitzettingen worden geraamd op basis van de in de overeenkomsten opgenomen looptijden en rentepercentages. Voor rentelasten uit hoofde van kort- en langlopende schulden geldt hetzelfde. Rentebaten op de middelen die in ’s Rijks schatkist worden aangehouden worden gebaseerd op een behouden inschatting voor het lopende en komende boekjaar.

• G.

  Leges en andere lokale heffingen: Kortheidshalve verwijzen wij hier naar het onderdeel lokale heffingen in de begroting.

• H.

  Opcenten motorrijtuigenbelasting (MRB): De raming van de inkomsten uit de opcenten MRB is gebaseerd op het door Provinciale Staten vastgestelde opcententarief en de gegevens over het autobestand en de samenstelling van dat autobestand zoals wij die in januari van het lopende jaar ontvangen. Ook in juli van elk jaar worden van de belastingdienst gegevens over het autobestand en de samenstelling daarvan ontvangen. Als die substantieel van de eerder ontvangen gegevens afwijken, kan een aanpassing van de al gemaakte ramingen aan Provinciale Staten voorgelegd worden.

• I.

  Structurele schadevergoedingen: Het domein Mobiliteit draagt zorg voor de uitvoering van onderhoudswerkzaamheden, maar ook voor het herstellen van schades aan provinciale wegen en waterwegen. Daar waar mogelijk worden deze schades verhaald op de veroorzaker. Hoewel wij nooit vooraf met zekerheid kunnen stellen dat er schadeontvangsten in een jaar volgen, hebben wij een structurele baat geraamd in de begroting. Dit omdat logischerwijs verondersteld mag worden dat er toch enkele te verhalen schades zullen zijn in enig jaar. De hoogte van dit bedrag wordt bepaald op basis van ervaring.

Toelichting

De begroting moet, conform het BBV (artikel 3), duidelijk en stelselmatig de omvang van alle geraamde baten en lasten en het saldo ervan weergeven. Over de verwerking van de baten wordt in de Notitie Hoofdlijnen BBV aangegeven dat deze in de begroting en jaarrekening worden verwerkt indien is voldaan aan de criteria die horen bij het stelsel van baten en lasten, zoals toerekenen en voorzichtigheid.

Deze begrotingsregel dient als een leidraad om aan de ene kant het voorzichtigheidsbeginsel voor de verwerking van baten toe te passen en aan de andere kant ervoor te zorgen dat Provinciale Staten een reëel beeld hebben van de omvang van de baten en lasten. Dat laatste kan betekenen dat niet in alle gevallen de daadwerkelijke ontvangst kan worden afgewacht.

8. Nieuw beleid

• 1.

  Gedeputeerde Staten doen voorstellen voor nieuw Beleid bij de Voorjaarsnota en/of bij de vaststelling van de Begroting.

• 2.

  Gedeputeerde Staten kunnen bij uitzondering komen met tussentijdse voorstellen voor nieuw beleid, als dit onontkoombaar is en er niet kan worden gewacht tot de eerstvolgende integrale afweging.

• 3.

  Bij tussentijdse voorstellen moeten Gedeputeerde Staten in het voorstel onderbouwen waarom er dusdanig sprake is van bijzondere omstandigheden, onontkoombare ontwikkelingen en urgentie, dat niet kan worden gewacht op de vaststelling van de Begroting.

Toelichting

Deze begrotingsregel ziet vooral op borging van een integrale afweging van de inzet van provinciale middelen. Dit houdt in dat middelen vooral worden ingezet op momenten dat alle voorstellen daartoe tegen elkaar kunnen worden afgewogen.

9. Drempelbedragen voor toelichting en verantwoording

• 1.

  Gedeputeerde Staten lichten bij de verantwoording van de Programma’s in de begroting en in de jaarstukken, de verschillen toe die groter zijn dan € 250.000,-- van de beleidsopgaven, bij zowel de lasten als ook bij de baten.

• 2.

  De toelichting wordt daarbij uitgesplitst per doelstelling die tot de beleidsopgaven behoren. Hierbij geldt een drempelbedrag voor toelichting van € 50.000,--.

Toelichting

De door Provinciale Staten vastgestelde begroting is hun sturingsinstrument. Hiermee is aangeven hoe de middelen in het begrotingsjaar uitgegeven mogen worden om de doelstellingen te bereiken. De budgethouder zorgt ervoor dat budgetten goed geraamd worden en worden goedgekeurd door Provinciale Staten omdat afwijkingen van deze budgetten meetellen in het rechtmatigheidsoordeel van de accountant en van Gedeputeerde Staten.

10. Bijdragen van derden

• 1.

  Bijdragen van derden moeten als inkomsten worden opgenomen in de begroting en als zodanig worden verantwoord in de jaarrekening.

• 2.

  Als de provincie penvoerder/kassier is van een provincie-overstijgend project of programma, worden van het betreffende project of programma alle lasten in combinatie met alle baten geraamd in de provinciale begroting. Als de provincie slechts een bijdrage levert aan een project of programma waarvan een andere overheid penvoerder/kassier is, wordt slechts de bijdrage van de provincie geraamd.

• 3.

  De bijdragen worden gematcht met de lasten die daar tegenover staan.

• 4.

  Als er een bestedingsverplichting is voor de bijdragen van derden, dan moet het restant van die gelden bij de jaarafsluiting op de balans worden gezet. Bestemming van middelen zonder verplichting is afhankelijk van onderliggende afspraken of overeenkomsten die schriftelijk zijn vastgelegd.

Toelichting

Deze begrotingsregel ziet toe op een consequente verantwoording van bijdragen van derden. Uitgangspunt voor de begrotingsregel is de mate waarin de provincie verantwoordelijk is (of gemaakt kan worden) voor de betreffende middelen.

11. Inzet van Rijksuitkeringen: geoormerkt of vrij besteedbaar

• 1.

  Provinciale Staten begroten van het Rijk ontvangen specifieke uitkeringen (SPUK’s) als bate bij de opgaven en doelstellingen waarvoor ze van het rijk worden ontvangen. Conform de voorwaarden die bij deze uitkeringen worden gesteld. Zie onder 7A en 7B.

• 2.

  De van het Rijk ontvangen decentralisatie-uitkeringen uit het provinciefonds worden beschouwd als algemeen dekkingsmiddel, tenzij Provinciale Staten daartoe op voorstel van Gedeputeerde Staten anders besluiten. Dergelijke middelen worden begroot als bate in het programma Middelen. Budgetten aan de lastenkant worden begroot in de betreffende programma’s.

• 3.

  Provinciale Staten begroten middelen die als onderdeel van de algemene uitkering uit het Provinciefonds worden ontvangen als algemene middelen. Dergelijke middelen worden als bate begroot in het programma Middelen.

Toelichting

Bij de inzet van Rijksmiddelen is de status van een specifieke uitkering duidelijk. Over de inzet van deze middelen moet doorgaans ook aan het Rijk worden gerapporteerd. Aan decentralisatie-uitkeringen worden geen voorwaarden gesteld. Daarmee maken zij primair deel uit van de algemene middelen. Voor de “tegenhanger” aan de lastenkant moeten Gedeputeerde Staten aan Provinciale Staten een afzonderlijk voorstel voorleggen. Aan de vanzelfsprekendheid waarmee met decentralisatie-uitkeringen werd omgegaan alsof het specifieke uitkeringen (zonder rapportageverplichting) waren, komt daarmee een einde. Datzelfde geldt ook voor zogenoemde “taakmutaties” binnen de algemene uitkering. In de praktijk zal daarvoor voor de lastenkant een budgetaanvraag aan Provinciale Staten worden voorgelegd.

12. Meerjarige autorisatie

Gedeputeerde Staten leggen bij beleidsvoorstellen met financiële gevolgen de bedragen in de jaren volgend op een door Provinciale Staten vastgestelde begroting slechts dan aan Provinciale Staten voor, als daarbij de disclaimer wordt opgenomen ‘dat instemming van de beschikking over budgetten van de jaren t+1, t+2 of t+3 geschiedt onder voorbehoud van vaststelling van de begroting voor die jaren door PS.

Toelichting

De vastgestelde (vast te stellen) begroting voor jaar t wordt vergezeld van een financiële doorkijk voor de jaren t+1, t+2 en t+3. Slechts de begroting voor jaar t is (wordt) geautoriseerd door Provinciale Staten. De overige jaren geven slechts een indicatie van de ramingen bij ongewijzigd beleid. Het komt in de praktijk wel voor, dat buiten het begrotingsproces om voorstellen worden gedaan met een meerjarig karakter. Die moeten dan nog wel aan Provinciale Staten worden voorgelegd om in de begroting op te nemen en daarmee te autoriseren.

13. Begrotingswijzigingen

• 1.

  Gedeputeerde Staten leggen bij Statenvoorstellen die leiden tot een wijziging van de lopende begroting de noodzakelijke begrotingswijziging – inclusief investeringskrediet(en) – als onderdeel van het betreffende Statenvoorstel aan Provinciale Staten ter besluitvorming voor.

• 2.

  Gedeputeerde Staten verstrekken aan Provinciale Staten voor elke Statenvergadering een overzicht van tussentijdse Statenvoorstellen met financiële consequenties met daarbij een geactualiseerde stand van de vrij besteedbare ruimte en een geactualiseerde stand van de algemene reserves.

Toelichting

Gedeputeerde Staten willen werken met Statenvoorstellen waarbij Provinciale Staten in één keer zowel een besluit kunnen nemen over de inhoudelijke voorstellen als ook over het beschikbaar stellen van de benodigde middelen.

Dit besluit treedt in werking op de dag na publicatie in het Provinciaal Blad en werkt terug tot 18 december 2024.