Controleprotocol en normenkader voor de accountantscontrole op de jaarrekening 2024

Object van controle is de jaarrekening 2024 en daarmee tevens het financieel beheer over het jaar 2024 zoals uitgeoefend door of namens het Algemeen Bestuur van de Veiligheidsregio Zuid-Holland Zuid. Ter voorbereiding op en ondersteuning van de uitvoering van de accountantscontrole, moet het Algemeen Bestuur een aantal zaken nader regelen, hetgeen in dit controleprotocol plaatsvindt.

Doelstelling

Dit controleprotocol (inclusief normenkader) heeft als doel nadere aanwijzingen te geven aan de accountant over de reikwijdte van de accountantscontrole, de daarvoor geldende normstellingen en de daarbij verder te hanteren goedkeurings- en rapporteringstoleranties voor de controle van de jaarrekening 2024 van de Veiligheidsregio Zuid-Holland Zuid.

Wettelijk kader

De Gemeentewet (GW), art. 213 lid 2, schrijft voor dat het Algemeen Bestuur één of meer accountants aanwijst als bedoeld in art. 393 lid 2 Burgerlijk Wetboek voor de controle van de in art. 197 GW bedoelde jaarrekening en het daarbij verstrekken van een controleverklaring en het uitbrengen van een verslag van bevindingen.

In het kader van de opdrachtverstrekking aan de accountant kan het Algemeen Bestuur nadere aanwijzingen geven voor te hanteren goedkeurings- en rapporteringstoleranties. Tevens zal in de opdrachtverstrekking duidelijk aangegeven moeten worden welke interne en externe wet- en regelgeving in het kader van het financieel beheer onderwerp van de rechtmatigheidscontrole zal zijn.

De aangewezen accountant voert de controle uit van de jaarrekening zoals bedoeld in art. 197 Gemeentewet. Tevens verstrekt de aangewezen onafhankelijk accountant een controleverklaring met een verslag van bevindingen.

Procedure

Ter bevordering van een efficiënte en doeltreffende accountantscontrole vindt periodiek (afstemmingsoverleg) plaats tussen de accountant en (een vertegenwoordiger uit) het algemeen bestuur, de portefeuillehouder financiën (bestuurder), de algemeen directeur en de (concern-)controller.

Zoals in artikel 213 GW is voorgeschreven zal de controle van de in artikel 197 GW bedoelde jaarrekening, die wordt uitgevoerd door de door het Algemeen Bestuur benoemde accountant, gericht zijn op het afgeven van een oordeel over:

• -

  de getrouwe weergave van de in de jaarrekening gepresenteerde baten en lasten en de activa en passiva;

• -

  getrouwheid van de door het dagelijks bestuur afgegeven rechtmatigheidsverantwoording

• -

  de inrichting van het financieel beheer en de financiële organisatie gericht op de vraag of deze een getrouwe verantwoording mogelijk maken;

• -

  het in overstemming zijn van de door het Algemeen Bestuur opgestelde jaarrekening met de bij of krachtens algemene maatregel van bestuur te stellen regels bedoeld in artikel 186 GW (Besluit Begroting en Verantwoording Provincies en Gemeenten);

• -

  de verenigbaarheid van het jaarverslag met de jaarrekening.

Bij de controle van de jaarrekening 2024 zijn de volgende regels voor de uit te voeren werkzaamheden van de accountant van toepassing:

• -

  de nadere regels die bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden gesteld op grond van artikel 213, lid 6 GW (Besluit accountantscontrole decentrale overheden);

• -

  de gedrags- en beroepsregels van de Koninklijke Nederlandse Beroepsorganisatie van Accountants (NBA);

• -

  richtinggevende uitspraken en adviezen van de commissie Besluit Begroting en Verantwoording (BBV); o.a. de Kadernota rechtmatigheid.

Bijzondere verklaringen

Ook voor bijzondere verklaringen geldt in beginsel dat deze onder het bereik van de accountantscontrole valt. De verantwoordingsinformatie van een aantal specifieke uitkeringen is onderdeel van de jaarrekening. De accountantscontrole hierop volgt het principe ‘Single information Single audit’ (SiSa). De accountantscontrole op de betreffende verantwoordingsinformatie is onderdeel van de controle op de jaarrekening.

De accountant hanteert in de controle bepaalde toleranties en richt de controle daarop in. De accountant controleert niet ieder document of iedere financiële handeling, maar richt de controle zodanig in dat voldoende zekerheid wordt verkregen over het getrouwe beeld van de jaarrekening en de rechtmatigheid van de verantwoorde baten en lasten en balansmutaties en financiële beheershandelingen met een belang groter dan de vastgestelde goedkeuringstolerantie 1 . De accountant richt de controle in op het ontdekken van belangrijke fouten en baseert zich daarbij op risicoanalyse, vastgestelde toleranties en (statistische) deelwaarnemingen en extrapolaties. Naast de kwantitatieve benadering zal de accountant ook een kwalitatieve beoordeling, ofwel ‘professioneel oordeel’ hanteren. De weging van fouten en onzekerheden vindt ook plaats op basis van professioneel oordeel.

De goedkeuringstolerantie (bestaande uit kwantitatieve criteria en kwalitatieve beoordeling) is bepalend voor de oordeelsvorming, de strekking van de af te geven accountantsverklaring.

In het Besluit accountantscontrole decentrale overheden (Bado) zijn minimumeisen voor de in de controle te hanteren goedkeuringstoleranties voorgeschreven. Naast de goedkeuringstoleranties wordt de rapporteringstolerantie onderscheiden. Dit is een norm waaraan de accountant individuele fouten toetst; wanneer fouten aan de norm voldoen, worden ze gerapporteerd zonder dat dit verdere consequenties behoeft te hebben voor de goedkeuring van de jaarrekening als geheel.

De goedkeurings- en rapporteringstolerantie wordt door het Algemeen Bestuur vastgesteld, met inachtneming van de volgende minimumeisen:

Voor de rapporteringstolerantie stelt het Algemeen Bestuur verder als maatstaf dat de accountant elke gevonden fout of onzekerheid ≥ € 50.000 rapporteert.

De accountant richt de controle in rekening houdend met de goedkeuringstolerantie, waarbij hij verder waarborgt dat alle gesignaleerde onrechtmatigheden die de goedkeuringstoleranties niet overschrijden maar wel de rapporteringstolerantie, ook daadwerkelijk in het verslag van bevindingen worden opgenomen.

De goedkeuringstolerantie wordt voor genoemde jaren vastgesteld op basis van de gerealiseerde bedragen in de jaarrekening.

In het kader van de rechtmatigheidsverantwoording kunnen 9 rechtmatigheidscriteria worden onderkend:

(1) het begrotingscriterium, (2) het voorwaardencriterium, (3) het misbruik- en oneigenlijk gebruik- criterium, (4) het calculatiecriterium, (5) het valuteringscriterium, (6) het adresseringscriterium, (7) het volledigheidscriterium, (8) het aanvaardbaarheidscriterium en het (9) het leveringscriterium. In het kader van het getrouwheidsonderzoek wordt al aandacht besteed aan de meeste van deze criteria. Voor de oordeelsvorming over de getrouwheid van de rechtmatigheidverantwoording van het financieel beheer zal extra aandacht besteed moeten worden aan de volgende rechtmatigheidscriteria:

• 1.

  Begrotingscriterium;

• 2.

  Misbruik en oneigenlijk gebruik criterium (M&O-criterium);

• 3.

  Voorwaardencriterium.

1. Begrotingscriterium

Als blijkt dat gerealiseerde lasten zoals weergegeven in de jaarrekening hoger zijn dan de geraamde bedragen met inbegrip van de laatste begrotingswijziging, is – voor zover het begrotingsoverschrijdingen betreft – mogelijk sprake van onrechtmatige uitgaven. De overschrijding kan namelijk in strijd zijn met het budgetrecht van het Algemeen Bestuur zoals geregeld in de gemeentewet. Voor de afsluitende oordeelsvorming is het van belang in hoeverre de begrotingsoverschrijding past binnen het door het Algemeen Bestuur geformuleerde beleid en/of wordt gecompenseerd door aan de lasten gerelateerde hogere inkomsten. Het bepalen óf respectievelijk welke begrotingsoverschrijdingen al dan niet verwijtbaar zijn, is voorbehouden aan het Algemeen Bestuur.

Begrotingsoverschrijdingen welke uitgaven betreffen die binnen het door het Algemeen Bestuur uitgezette beleid blijven, dienen niet meegenomen te worden in het accountantsoordeel. Dergelijke overschrijdingen kunnen achteraf via de vaststelling van de jaarrekening ter goedkeuring worden voorgelegd aan het Algemeen Bestuur. Ingevolge artikel 28 Besluit Begroting en Verantwoording dient in de programmarekening een toelichting inzake de analyse van de afwijkingen tussen de begroting na wijziging en de programmarekening te worden opgenomen.

2. M&O-criterium

Om misbruik en oneigenlijk gebruik van overheidsgelden te voorkomen zijn beheersmaatregelen nodig. In tegenstelling tot andere getrouwheids- en rechtmatigheidsaspecten gaat het bij het M&O-criterium in het bijzonder om vast te stellen dat in de organisatie effectieve maatregelen zijn getroffen om misbruik te voorkomen, dan wel op te sporen, en dat de wet- en regelgeving duidelijk is, aangepast is aan actuele omstandigheden en te handhaven is.

In het kader van de verordening ex artikel 212 Gemeentewet wordt weliswaar gesproken over een M&O- beleid, maar de aard van de activiteiten van de Veiligheidsregio Zuid-Holland Zuid maakt dat vooralsnog geen nadere inkleuring van specifiek beleid voor misbruik en oneigenlijk gebruik noodzakelijk is.

3. Voorwaardecriterium

Besteding en inning van gelden door een Gemeenschappelijke Regeling zijn aan bepaalde voorwaarden verbonden waarop door de accountant moet worden getoetst. Deze voorwaarden liggen vast in wetten en regels van hogere overheden en de eigen regelgeving. De precieze invulling verschilt per wet, regeling en verordening.

Voor alle geldstromen dient ondubbelzinnig vast te staan welke voorwaarden er op van toepassing zijn. Door de hogere overheden gestelde voorwaarden liggen volledig vast. Dit geldt niet voor de voorwaarden in de regelgeving binnen de Veiligheidsregio(VR). Het Algemeen Bestuur is op VR-niveau kader stellend en wordt geacht de norm te stellen waaraan het Dagelijks Bestuur wordt getoetst. Het Algemeen Bestuur moet op grond van een overzicht (Normenkader) van alle voor de VR geldende wet- en regelgeving het voorwaardecriterium inrichten en concretiseren. Dit betekent dat limitatief moet zijn aan welke in wet- en regelgeving vastgelegde, voor de VR relevante, voorwaarden de accountant moet toetsen.

A.Wettelijke kaders

De naleving van wettelijke kaders, zoals die in de kolom “Externe wet- en regelgeving” van de “Inventarisatie wet- en regelgeving in het kader van de rechtmatigheidsverantwoording bij de gemeenschappelijke regeling Veiligheidsregio Zuid-Holland Zuid” (Normenkader) is opgenomen (bijlage 1 van dit protocol). Dit uitsluitend voor zover deze directe financiële beheershandelingen betreffen of kunnen betreffen;

B.Kaders van de Veiligheidsregio Zuid-Holland Zuid

De naleving van de volgende “interne” kaders:

• -

  De begroting, inclusief vastgestelde wijzigingen;

• -

  De financiële verordening ex artikel 212 Gemeentewet, m.u.v. de artikelen 6,12,16,17,19,23 en 24;

• -

  De controleverordening (lees: Controleprotocol inclusief normenkader) ex artikel 213 Gemeentewet; en de overige kaders zoals opgenomen in de kolom “Interne regelgeving” van de “Inventarisatie wet- en regelgeving in het kader van de rechtmatigheidsverantwoording bij de gemeenteschappelijke regeling Veiligheidsregio Zuid-Holland Zuid” (Normenkader) in bijlage 1 van dit protocol. Dit laatste voor zover van toepassing en uitsluitend voor zover deze directe financiële beheerhandelingen betreffen of kunnen betreffen. Ten aanzien van het voorwaardencriterium vindt voor interne regelgeving uitsluitend een toets plaats naar de hoogte, duur en doelgroep/object van financiële beheershandelingen, tenzij jegens derden (bijvoorbeeld in toekenningsbeschikkingen) aanvullende voorwaarden met directe financiële consequenties.

C.Afwegingskader Algemeen Bestuur

Begrotingsafwijkingen en -overschrijdingen (beleidsmatig en/of financieel) behoeven autorisatie door het Algemeen Bestuur. In de regel zullen begrotingswijzigingen vooraf aan het Algemeen Bestuur worden voorgelegd ter autorisatie. Hiermee wordt toestemming gevraagd voor het te realiseren beleid en voor de besteding van het benodigde bedrag. Alleen als de omstandigheden een autorisatie vooraf niet mogelijk maken, zal achteraf een begrotingswijziging moeten worden voorgelegd. Indien het Algemeen Bestuur ermee instemt, wordt de besteding alsnog geautoriseerd en is deze rechtmatig.

Begrotingswijzigingen moeten volgens de Gemeentewet tijdens het jaar zelf nog door het Algemeen Bestuur worden vastgesteld. Indien een wijziging niet meer in het jaar zelf is vastgesteld zijn bestedingen boven het begrotingsbedrag strikt genomen onrechtmatig. Toch kan voor de accountant bij de controle vaststaan dat een aantal (begrotings-)overschrijdingen binnen de beleidskaders van het Algemeen Bestuur vallen.

De algemene lijn is dat begrotingsoverschrijdingen die binnen de beleidskaders van het bestuur passen niet meegewogen worden in het accountantsoordeel. Toch is het toetsen van begrotingsrechtmatigheid ingewikkelder dan het wellicht op het eerste gezicht lijkt. Er kunnen zeven verschillende begrotingsoverschrijdingen worden onderscheiden. In het overzicht op de volgende pagina wordt aangegeven wat de consequentie van betreffende overschrijding moet zijn voor het accountantsoordeel.

Begrotingsafwijkingen die in formele zin onrechtmatig zijn maar niet meetellen voor het oordeel over de rechtmatigheid van de accountant, moeten worden opgenomen in het verslag van de accountant. Het Algemeen Bestuur moet deze afwijkingen bij het vaststellen van de jaarrekening expliciet autoriseren.

Tijdens en na afronding van de controle werkzaamheden rapporteert de accountant. De opvolging van bevindingen van interne- en externe controle waaronder rechtmatigheidsonderzoeken, is een belangrijk onderdeel van de verbetercyclus. Hierna wordt in het kort toegelicht wat dit inhoudt.

• A.

  Dagelijks bestuur: Rechtmatigheidsverklaring

  Vanaf boekjaar 2023 rapporteert het dagelijks bestuur over de uitgevoerde rechtmatigheidscontroles in de bedrijfsvoeringsparagraaf van het jaarverslag en geeft hierover een rechtmatigheidsverklaring af. Gedurende het jaar worden de controlebevindingen, gespecificeerd naar proces, aard van de fout of onduidelijkheid en bedrag, met de procesverantwoordelijke besproken. Daarnaast worden er aanbevelingen gedaan naar aanleiding van de rechtmatigheidscontroles om de toekomstige fout of onduidelijkheid te mitigeren. De opvolging van de aanbevelingen zal nauwlettend worden gemonitord door concern control.

• B.

  Management Letter n.a.v. interim-controle

  In de tweede helft van het jaar wordt door de accountant een zogenaamde interim-controle uitgevoerd. De hieruit voortvloeiende bevindingen en aanbevelingen komen tot uitdrukking in de zogenaamde Management Letter. Bestuurlijk relevante zaken worden – op grond van de overeengekomen rapportage wensen van het Algemeen Bestuur – aan het Algemeen Bestuur en in afschrift aan het Dagelijks Bestuur worden gerapporteerd

• C.

  Uitgangspunten voor rapportagevorm

  Overeenkomstig de gemeentewet wordt omtrent de controle van de jaarrekening een verslag van bevindingen uitgebracht aan het Algemeen Bestuur en in afschrift aan het Dagelijks Bestuur.

  In het verslag van bevindingen wordt gerapporteerd over de opzet en uitvoering van het financiële beheer en of de beheersorganisatie een getrouw en rechtmatig financieel beheer en een rechtmatige verantwoording daarover waarborgen.

• D.

  Controleverklaring

  In de controleverklaring wordt op een gestandaardiseerde wijze, zoals wettelijk voorgeschreven, de uitkomst van de accountantscontrole van de jaarrekening weergegeven. De controleverklaring ziet toe op de getrouwheid van de jaarstukken inclusief de rechtmatigheidsverantwoording van het college. Deze controleverklaring wordt verstrekt aan het Algemeen Bestuur en is bedoeld voor openbaarmaking. De controleverklaring wordt verstrekt na vaststelling van de jaarrekening door het Algemeen Bestuur.