Nota Activabeleid 2020

In artikel 7 van de Financiële verordening gemeente Lansingerland 2017 is bepaald, dat het college ten minste eenmaal in de vier jaar een (bijgestelde) nota activabeleid aanbiedt aan de raad. Deze nota geeft de kaders weer voor het activeren van uitgaven als vaste activa en de waardering en afschrijving hiervan.

Doel van deze nota is het verschaffen van inzicht in de richtlijnen van het “Besluit Begroting en Verantwoording provincies en gemeenten” (BBV) met betrekking tot activering en waardering. Daarnaast heeft deze nota tot doel het actualiseren en waar nodig formuleren van beleid en het vastleggen van uniforme regels voor het waarderen, activeren en afschrijven van vaste activa.

Een duidelijk activabeleid draagt bij aan een goed inzicht in de vermogenspositie en de financiële resultaten van de gemeente.

Ten opzichte van de nota Activabeleid 2016 is de regelgeving vanuit het BBV meerdere malen gewijzigd. De “Notitie materieel vaste activa”, gepubliceerd in januari 2020, bevat de meeste recente (verslaggevings)voorschriften waarop wij ons beleid nu moeten baseren. De belangrijkste wijzigingen die hieruit voortvloeien, in combinatie met de lokaal gewijzigde beleidsuitgangspunten, zijn als volgt:

• –

  In geval van achterstallig onderhoud, waarbij sprake is van kapitaalvernietiging (functieverlies door technische mankementen) en/of onveilige situaties, moet er op basis van artikel 44 lid 1a BBV een voorziening worden gevormd en mag hiervoor geen hersteltermijn van 4 jaar worden gehanteerd.

• –

  Voor vastgoed met een economische functie is –ingeval van een duurzame waardevermindering- afwaardering verplicht en wordt de toets met behulp van de directe opbrengstwaarde voorgeschreven.

• –

  Bij investeringen dienen alle direct hieraan te relateren kosten te worden toegerekend. Dat betekent dat ook intern gemaakte uren van projectmedewerkers in het vervolg aan de betreffende investering moeten worden toegeschreven. Wij kiezen ervoor om de kosten voor overhead op basis van het voor calculatorisch tarief toe te rekenen. Dit is in overeenstemming met de notitie “Materiele vaste activa 2020” van het BBV.

• –

  De afschrijvingstermijnen voor diverse activa zijn bijgesteld. Hiermee sluiten de afschrijvingstermijnen beter aan op de huidige verwachte technische levensduur.

• –

  Conform de notitie Overhead en notitie Materiele vaste activa van de commissie BBV zijn gemeenten verplicht om de zogenoemde direct aan de investering toe te rekenen VAT-kosten (voorbereiding, administratie en toezicht), i.c. de uren van zowel interne als externe medewerkers, toe te rekenen aan de investering in het actief. Daarnaast heeft een gemeente de keuze om daarbij ook overhead toe te rekenen. In de Nota Activabeleid 2020 hanteren wij het uitgangspunt dat de directe uren inclusief overhead toe worden gerekend aan de investering. Dit is conform de systematiek die wij hanteren bij de grondexploitaties.

2.1 Inleiding

De nota Activabeleid 2020 is gebaseerd op het Besluit Begroting en Verantwoording Provincies en Gemeenten (BBV), aangevuld met het gestelde in de “Notitie materiele vaste activa” van januari 2020 en de vragen en antwoorden op de site van de commissie BBV, welke een dwingend karakter hebben en daarmee een nadere toelichting geven op de invulling en reikwijdte van het BBV.

2.2 Inwerkingtreding

De nota Activabeleid 2020 is van toepassing op nieuw te activeren investeringen vanaf 2021. Daarnaast gelden de hernieuwde inzichten inzake de afschrijvingstermijnen voor alle activa van de gemeente. De financiële consequenties hiervan moeten echter al in de Begroting 2021-2024 worden verwerkt. Vaststelling van de nota Activabeleid 2020 zal derhalve door de gemeenteraad voorafgaand aan de begrotingsvaststelling moeten plaatsvinden. Ten minste eenmaal in de vier jaar wordt deze nota beoordeeld op actualiteit en toepasbaarheid, of zoveel vaker als gewijzigde wet- en regelgeving of omstandigheden dit vereisen.

2.3 Hardheidsclausule

Er kunnen zich omstandigheden voordoen, die een gegronde reden vormen om af te wijken van de nota Activabeleid 2020, bijvoorbeeld omdat voldaan moet worden aan bepaalde Rijksvoorschriften.

Indien het voornemen bestaat om af te wijken van de in deze nota vermelde richtlijnen wordt dit in het betreffende raadsvoorstel gemotiveerd toegelicht. Hierbij dient vanzelfsprekend rekening te worden gehouden met de (on)mogelijkheden die het BBV en overige relevante wet- en regelgeving bieden.

3.1 Investeringen

Investeringen zijn uitgaven voor (productie)middelen, kapitaalgoederen of gebruiksgoederen waarvan het gebruiksnut zich uitstrekt over meerdere jaren. Om die reden dienen de lasten ervan ook over meerdere jaren (verwachte gebruiksduur) te worden gespreid door middel van activeren en afschrijven.

Bij activering draait het dus om de vraag of uitgaven meerjarig nut hebben en in welke gevallen dergelijke uitgaven volgens de verslaggevingsrichtlijnen moeten (of mogen) worden geactiveerd en daarmee dus als vaste activa worden beschouwd.

3.2 Kapitaallasten (afschrijvingen en rentelasten)

Afschrijven op investeringen is het zichtbaar maken van de waardevermindering van kapitaalgoederen. Afschrijven heeft tot doel:

• 1.

  Lasten toe te rekenen aan de verschillende begrotingsjaren.

• 2.

  Het presenteren van een juiste weergave van de waarde van de activa op de balans.

• 3.

  Het creëren van financiële dekking voor bijvoorbeeld onderhoudslasten of de aflossing van leningen.

Op grond van artikel 64 BBV moeten bij afschrijvingen de volgende algemene regels in acht worden genomen:

• •

  De afschrijvingen geschieden onafhankelijk van het resultaat van het boekjaar (lid 1).

• •

  Slechts om gegronde redenen mogen de afschrijvingen geschieden op andere grondslagen dan in het voorafgaande boekjaar zijn toegepast (lid 2).

• •

  Op vaste activa met een beperkte gebruiksduur wordt jaarlijks afgeschreven volgens een stelsel dat is afgestemd op de verwachte toekomstige gebruiksduur (lid 3).

• •

  In afwijking van lid 3 is de afschrijvingsduur voor kosten verbonden aan het sluiten van geldleningen en het saldo van agio en disagio maximaal gelijk aan de looptijd van de lening.

• •

  In afwijking van lid 3 is de afschrijvingsduur voor de kosten van onderzoek en ontwikkeling voor een bepaald actief ten hoogste vijf jaar.

• •

  Voor bijdragen aan de investeringen in de openbare ruimte met een maatschappelijk nut in eigendom van derden, is de afschrijvingsduur maximaal gelijk aan die van de activa waarvoor de bijdrage aan derden wordt verstrekt.

In artikel 65 BBV worden de voorwaarden opgesomd wanneer er extra, resultaatonafhankelijk, moet worden afgeschreven:

• •

  Naar verwachting duurzame waardeverminderingen van vaste activa worden, onafhankelijk van het resultaat, ten laste van de exploitatie gebracht (lid 1) en

• •

  Een actief dat buiten gebruik wordt gesteld wordt afgewaardeerd op het moment van buitengebruikstelling, dus vervroegd afgeschreven, als de restwaarde lager is dan de boekwaarde (lid 3).

Ook is in het BBV bepaald dat niet wordt afgeschreven op gronden en terreinen, omdat dergelijke activa geen beperkte gebruiksduur hebben en niet aan slijtage onderhevig zijn.

Naast afschrijvingen worden ook rentelasten ten laste gebracht van de exploitatie. Door het toerekenen van rentelasten aan investeringen wordt inzicht gegeven welke lasten de financiering van het actief met zich meebrengt. Tezamen met de afschrijvingslasten vormen zij de kapitaallasten die uit een investering van een actief voortvloeien.

4.1 Indeling van activa op de balans

Uitgaven voor zaken die een meerjarig economisch of maatschappelijk nut hebben dienen in beginsel te worden geactiveerd en in de uiteenzetting van de financiële positie (de programmabegroting) en op de balans (jaarrekening) tot uitdrukking gebracht te worden.

Het BBV schrijft voor (artikel 33) dat de vaste activa worden onderscheiden in:

• 1.

  Immateriële vaste activa

• 2.

  Materiële vaste activa

• 3.

  Financiële vaste activa

Het onderscheid is bepalend voor de vraag of bepaalde uitgaven moeten of mogen worden geactiveerd en op welke wijze deze in de financiële verslaggeving dienen te worden opgenomen.

4.2 Waarderingsgrondslag

In artikel 63 lid 1 BBV is bepaald dat in beginsel één waarderingsgrondslag wordt gehanteerd, namelijk de historische kostprijs (de verkrijgingprijs of de vervaardigingprijs). Dat is als volgt omschreven:

• •

  De verkrijgingprijs omvat de inkoopprijs en de bijkomende kosten (art. 63 lid 2).

• •

  De vervaardigingprijs omvat de aanschaffingskosten van de gebruikte grond- en hulpstoffen en de overige kosten, die rechtstreeks aan de vervaardiging kunnen worden toegerekend. In de vervaardigingprijs kunnen voorts worden opgenomen een redelijk deel van de indirecte kosten en de rente over het tijdvak dat aan de vervaardiging van dat actief kan worden toegerekend (art. 63 lid 3).

• •

  Onderhoudskosten mogen niet worden geactiveerd. Onder onderhoud worden kosten verstaan die worden gemaakt om een actief in eenzelfde kwalitatieve staat te houden.

Activering dient bruto plaats te vinden. Dit houdt in dat ingezette reserves enkel ter dekking mogen dienen van de kapitaallasten, maar niet als vermindering op de investering mogen worden verantwoord. Enkel bijdragen van derden, welke specifiek worden verstrekt voor de ontwikkeling van een actief mogen in mindering worden gebracht.

5.1 Inleiding

In dit hoofdstuk wordt de interpretatie van het regelgevend kader door de gemeente Lansingerland toegelicht. Daarbij komt ook de specifieke toepassing van een aantal artikelen van het BBV aan de orde.

5.2 Ondergrens activering

Het activeren van relatief veel kleine investeringen is vanuit bedrijfseconomisch oogpunt niet wenselijk. Door een ondergrens af te spreken kunnen kleine investeringen buiten de activering blijven en meteen in het betreffende jaar ten laste van het resultaat worden gebracht. Gronden en terreinen worden uitgezonderd van dit uitgangspunt, aangezien de gemeente altijd een actuele en volledige registratie wil hebben van de gronden in haar bezit. In het BBV is bepaald dat het instellen van een grens raadzaam is. Enige restrictie die hieraan is verbonden dat de grens niet dermate hoog mag zijn dat als gevolg van de gestelde grens activa categorieën bij voorbaat worden uitgesloten van activeren.

5.3 In erfpacht uitgegeven gronden

Volgens artikel 63 lid 4 BBV geldt voor in erfpacht uitgegeven gronden de uitgifteprijs van eerste uitgifte als verkrijgingprijs. Gronden in eeuwigdurende erfpacht worden gewaardeerd tegen registratiewaarde.

In Lansingerland wordt op dit moment geen grond in erfpacht uitgegeven.

5.4 Toerekening van VAT-kosten

Het BBV schrijft voor dat alle directe kosten in relatie tot de ontwikkeling van een actief (investering) dienen te worden toegerekend. Het gaat hier om de kosten van voorbereiding, administratie en toezicht (VAT-kosten). Om eenduidigheid te verkrijgen in de verkrijgingsprijs van een actief kiezen wij ervoor om zowel de kosten van intern personeel als van extern personeel toe te rekenen aan de investering. Deze kosten verhogen wij met het voorcalculatorisch bepaalde percentage voor overhead dat jaarlijks bij de begroting wordt bepaald. Deze verwerkingswijze is gelijk aan de wijze waarop wij de kosten toerekenen aan onze grondexploitaties. Hierdoor ontstaat vanaf nu een eenduidige wijze van activeren van kosten op investeringen en grondexploitaties.

De toerekeningen van deze interne personeelskosten zal leiden tot een beter inzicht in de werkelijke kosten die drukken op onze exploitatie en de kosten die voortvloeien uit investeringsprojecten die worden uitgevoerd. Nadeel van deze methode is dat bij achterblijvende uitvoering van investeringen de toe te rekenen uren en overhead weer ten laste van de begroting in dat jaar komen. Om dit risico te ondervangen monitoren wij de voortgang van de uitvoering van investeringen gedurende het jaar en nemen actie waar dat nodig is (terugbrengen capaciteit bij achterblijvende investeringen). De nu gekozen methodiek in het Meerjaren Investeringsplan (MIP) van het realistisch en integraal plannen van investeringen, waarbij onder meer rekening wordt gehouden met de beschikbare uitvoeringcapaciteit, verkleint het genoemde risico.

6.1 Afschrijvingsmethode

De gemeente hanteert de lineaire methode als afschrijvingsmethode. Bij de lineaire methode blijven de afschrijvingskosten constant gedurende de gehele looptijd. De totale kapitaallasten dalen in de tijd omdat de rentecomponent jaarlijks afneemt (er wordt immers rente berekend over de resterende boekwaarde).

6.2 Afschrijvingstermijnen

In bijlage 1 zijn de binnen de gemeente Lansingerland meest voorkomende investeringen met de daarbij behorende afschrijvingstermijnen opgenomen. Alle gehanteerde termijnen zijn opnieuw beoordeeld en eventueel aangepast naar de huidige inzichten in de verwachte technische levensduur. In de tabel is onderscheid gemaakt naar investeringen met uitsluitend economisch nut en investeringen in de openbare ruimte met maatschappelijk nut. De afschrijvingstermijnen voor riolering zijn gebaseerd op het huidige Gemeentelijk Rioleringsplan (GRP).

De afschrijvingstermijnen van activa welke zijn verkregen of vervaardigd voor 1 januari 2021 kunnen afwijken van de termijnen die in deze nota worden gehanteerd. Dit betreft soms objecten waarvoor de gebruiksduur wegens voortschrijdende inzichten is aangepast of activa die zijn ingebracht door een van de voormalige fusiegemeenten, waarbij andere uitgangspunten zijn gehanteerd. Deze objecten zijn in het verleden (bijvoorbeeld bij de fusie per 1 januari 2007) niet aangepast. Er is voor gekozen deze afschrijvingen volgens de oude termijn te laten aflopen. Deze werkwijze wordt gecontinueerd, waarbij de afschrijvingstabel in bijlage 1 geldt voor alle investeringen die worden voltooid na 1 januari 2021.

6.3 Aanvang van het moment van afschrijven

De commissie BBV doet de aanbeveling om in de financiële verordening c.q. de nota activabeleid op te nemen wanneer wordt aangevangen met het afschrijven van een nieuw kapitaalgoed. Hierbij zijn de volgende keuzes mogelijk:

• a)

  aanvangen in het jaar waarin het kapitaalgoed gereed komt of wordt verworven en vanaf het moment dat het door de gemeente in gebruik kan worden genomen,

• b)

  aanvangen medio het begrotingsjaar waarin het kapitaalgoed gereed komt of wordt verworven,

• c)

  aanvangen met ingang van het begrotingsjaar volgend op het jaar waarin het kapitaalgoed gereed komt of wordt verworven.

Wij kiezen er voor om voor de start van de afschrijvingen mogelijkheid c) te gebruiken. Dit leidt er toe dat afschrijvingen goed kunnen worden meegenomen in de begroting van de gemeente en niet leiden tot ongewenste fluctuaties.

6.4 Rentetoerekening

Over de boekwaarde van investeringen wordt per 1 januari van elk jaar rente doorberekend welke als last op het betreffende beleidsveld/programma wordt opgenomen. Bij investeringen vindt geen bijschrijving van rente plaats. De rentevoet die wordt gehanteerd is het bij de begroting vast te stellen omslagrentepercentage conform de notitie rente van de Commissie BBV. Mocht het werkelijke omslagpercentage op basis van de realisatie een afwijking hebben welke groter is dan 0,5%, of waarbij de toe te rekenen rentelasten meer dan 25% afwijken, wordt het werkelijke omslagpercentage gehanteerd voor de rentetoerekening.

6.5 Boekwinst en -verlies

De commissie BBV heeft de stellige uitspraak gedaan dat boekwinsten die worden gerealiseerd bij het afstoten van kapitaalgoederen als een incidentele baat in de exploitatie moeten worden verwerkt. Boekwinsten mogen dus niet worden verrekend met de boekwaarde van een actief dat ter vervanging wordt aangeschaft. Hetzelfde geldt voor eventuele boekverliezen die worden gerealiseerd bij het afstoten van activa.

6.6 Restwaarde

Aan het einde van de afschrijfperiode kan hooguit een boekwaarde overblijven ter grootte van de geschatte restwaarde op basis van het prijspeil op het moment van ingebruikneming. Aangezien activa worden gebruikt en gedurende de afschrijfperiode technisch en economisch verouderen en slijten zal de praktijk meestal zijn dat naar een boekwaarde van nul moet worden afgeschreven. Dit veronderstelt dat het voornemen bestaat om het actief tot het einde van de mogelijke gebruiksduur dus conform de verwachte technische levensduur te benutten.

7.1 Aanvragen investeringen

Om een investeringskrediet te verkrijgen, zijnde de autorisatie om een verplichting aan te gaan (contract) waarmee een investering daadwerkelijk in gang wordt gezet, is altijd goedkeuring van de raad nodig. Alle (voorgenomen) investeringen worden in het Meerjaren Investeringsplan (MIP) opgenomen om zo een integrale afweging te kunnen maken; de daarmee samenhangende kapitaallasten moeten immers gedekt kunnen worden. Het MIP maakt onderdeel uit van de begroting. De raad stelt derhalve via het vaststellen van de begroting de investeringskredieten voor het begrotingsjaar beschikbaar.

7.2 Onderbouwing investeringsaanvragen

De raad kan alleen investeringskredieten accorderen die in voldoende mate zijn onderbouwd en gespecificeerd. Investeringsaanvragen moeten dan ook de volgende elementen omvatten:

• o

  Onderbouwing van de investeringsaanvraag;

• o

  Programma waartoe de investering behoort;

• o

  Betreft het een vervanging- of uitbreidingsinvestering. Indien het een vervangingsinvestering betreft wordt aangeven of er nog een inhaalafschrijving dient plaats te vinden op het te vervangen actief;

• o

  Afschrijvingstermijn, inclusief aanvullende motivatie wanneer de termijn afwijkt van de afschrijvingstabel;

• o

  Wijze van dekking;

• o

  Jaarlijkse exploitatielasten, d.w.z. de kapitaallasten en overige exploitatiekosten;

• o

  Liquiditeitsfasering, waarin is aangegeven in welk tempo de investeringsbedragen zullen worden aangewend;

• o

  Eventueel aan te vragen subsidies;

• o

  Voor investeringen groter dan € 1,0 miljoen worden de risico’s benoemd die met de investering samenhangen en op welke wijze het college deze risico’s (gaat) beheersen.

7.3 Subsidies

Voorafgaand aan de investeringsaanvraag dient een beoordeling te worden gemaakt in hoeverre aanspraak kan worden gedaan op bepaalde subsidies. Indien achteraf een subsidie wordt toegekend die niet is geraamd, dan worden de financiële gevolgen van het investeringskrediet hiervoor aangepast en worden de gevolgen op de exploitatie via het eerstvolgende P&C-document bijgesteld.

7.4 Schuiven tussen investeringskredieten

Met het oog op het budgetrecht van de gemeenteraad is het niet toegestaan om tussen afzonderlijke investeringskredieten te schuiven. Dit is ook niet toegestaan wanneer investeringen tot eenzelfde product behoren. Een uitzondering wordt gemaakt voor kredieten die onderling samenhangen maar administratief gesplitst zijn (bv. een gebouw en de bijbehorende grond); onderling verschuivingen is daarbij wel toegestaan.

Indien het college voorziet dat een geautoriseerd investeringskrediet dreigt te worden overschreden, wordt vooraf aan de raad een voorstel inclusief dekking aangeboden om de extra lasten te autoriseren. Hierbij mag het college de volgende afwijkende bepaling in acht nemen. Voor overschrijdingen tot een maximum van € 100.000 wordt door het college in de eerstvolgende tussenrapportage aan de raad een voorstel inclusief dekking ter autorisatie aangeboden.

7.5 Termijn beschikbaarstelling investeringskredieten

Investeringskredieten die zijn gevoteerd in de jaren voorafgaande aan het verantwoordingsjaar en waar in dat jaar geen bestedingen op hebben plaatsgevonden worden afgesloten, tenzij onderbouwd wordt aangegeven dat handhaving van het krediet noodzakelijk is. Wanneer in een later stadium blijkt dat het krediet toch nog nodig is, kan een nieuw raadsvoorstel worden gemaakt. De liquiditeitsfasering van het investeringskrediet wordt aangepast wanneer de fasering van de bestedingen wijzigt.

7.6 Voorbereidings- en afwikkelingskredieten

In de aanloop van het doen van een investering kan het voorkomen dat er kosten gemaakt moeten worden (onderzoek, planvorming, etc.). De daarvoor benodigde voorbereidingskredieten worden beschouwd als onderdeel van de uiteindelijke investering. Wanneer het investeringskrediet beschikbaar is gesteld, wordt een eventueel voorbereidingskrediet opgeheven en samengevoegd met het later gevoteerde investeringskrediet.

In bijzondere gevallen, bijvoorbeeld bij complexe investeringen als de bouw van een nieuw zwembad of gemeentehuis, kan ook een afwikkelingskrediet worden ingesteld. Om de gereed melding van de investering en de start van de daarmee samenhangende afschrijvingen niet onnodig te vertragen kan een eventueel restantkrediet worden afgezonderd. Het restantkrediet blijft nog een jaar beschikbaar, bijvoorbeeld ter afhandeling van garantiebepalingen van een aannemer. Het hoofdkrediet wordt dan afgesloten, de investering wordt als gereed beschouwd en er wordt een aanvang gemaakt met afschrijven. De bestedingen van het afwikkelingskrediet worden dan in het eerste jaar van ingebruikname van het actief als vermeerdering toegevoegd.