Participatieverordening Zuid-Holland

Ondertekening

Algemene en artikelsgewijze toelichting:

Toelichting bij de Participatieverordening provincie Zuid-Holland

Participatie, of te wel, het in een vroegtijdig stadium betrekken van inwoners, bedrijven, maatschappelijke partijen, collega-overheden en (kennis-)instellingen bij het besluitvormingsproces van Gedeputeerde Staten of Provinciale Staten over onderwerpen die hen aangaan, wordt door hen van groot belang geacht. Door middel van participatie worden zij in de gelegenheid gesteld om in meer of mindere mate invloed uit te oefenen op de besluitvorming van Gedeputeerde Staten of Provinciale Staten. Met inbreng van kennis en ervaring vanuit de samenleving kunnen de kwaliteit van de besluitvorming en de hieruit voortkomende producten worden bevorderd. Participatie kan verder bijdragen aan een grotere betrokkenheid bij de politiek en het bestuur, en het begrip en draagvlak voor bestuurlijke beslissingen bevorderen. Het publiek informeren (instrumentele doelen), draagvlag creëren, het (inhoudelijk) beter maken van besluiten (inhoudelijke doelen) en het goed betrekken van de omgeving bij het proces, vergroot uiteindelijk de legitimiteit van de besluiten en het handelen van de provincie (normatieve doelen).

Door de provincie is al enige jaren geleden ingezet op participatie. Startend in de jaren 90 met de Inspraakverordening Zuid-Holland, waar vervolgens de Verordening Recht van Initiatief in 2014 is bijgekomen en eindigend in 2018 met de afronding van het provinciale programma participatie door de vaststelling van ‘De participatievisie en -principes van de provincie’. Sindsdien is participatie onderdeel van het provinciale besluitvormingsproces zonder dat dit is vastgelegd in provinciale regelgeving. Dit was destijds een bewuste keuze. Om participatief werken niet onnodig te juridificeren en juist vanuit intrinsieke motivatie ingezetenen te betrekken bij ons beleid, is toen besloten om het beleid niet in regels vast te leggen.

Ondertussen is de nodige ervaring opgedaan met participatie en kan worden geconcludeerd dat vastlegging van het beleid in een verordening voor meer duidelijkheid kan zorgen, zeker voor de ingezetenen van Zuid-Holland. Dit kan juist betrokkenheid van de ingezeten bij ons beleid bevorderen. Daarnaast is met de inwerkingtreding van de Omgevingswet en het wetsvoorstel Wet versterking participatie op decentraal niveau het opstellen van een participatieverordening noodzakelijk en straks zelfs verplicht.

Omgevingswet

De Omgevingswet stelt participatie verplicht in sommige gevallen. Participatie is verplicht bij het maken of wijzigen van de Omgevingsvisie en de Omgevingsverordening en bij projectbesluiten. Een programma dat delen van de Omgevingsvisie uitwerkt, valt ook onder die plicht. De manier waarop de participatie wordt uitgevoerd is vormvrij. De Omgevingswet gaat uit van een participatiebeginsel; het is de bedoeling dat participatie een voorname plek krijgt in het besluitvormingsproces en hoe dat gebeurt mag door de verschillende lagere overheden zelf worden ingevuld.

Wet versterking participatie op decentraal niveau

Op 4 juni 2024 heeft de Eerste Kamer ingestemd met het wetsvoorstel Versterking participatie op decentraal niveau. De wet wordt per 1 januari 2025 van kracht. Er geldt een overgangstermijn van 2 jaar, waarin we als provincie de tijd hebben om een participatieverordening op te stellen.

Ter versterking van participatie op decentraal niveau worden onder andere de artikelen 147 en 165 van de Provinciewet gewijzigd. Met deze wijziging wordt participatie zoals dit nu in de Provinciewet is opgenomen, uitgebreid van voorbereiding naar voorbereiding, uitvoering en evaluatie. Voor zover participatie in de vorm van inspraak is geregeld in een provinciale verordening is het de bedoeling dat de Provinciewet afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht hierop van toepassing verklaart, tenzij in de verordening anders is bepaald. Voorts wordt met de voorgestelde wetswijziging het zogenaamde ‘uitdaagrecht’ geïntroduceerd. Dit betekent dat in een verordening kan worden bepaald onder welke voorwaarden ingezetenen en maatschappelijke partijen voorstellen kunnen indienen om zelf provinciale taken waarvan Provinciale Staten de uitvoering aan Gedeputeerde Staten hebben opgedragen uit te oefenen. Hetzelfde geldt ook voor taken waarvan de uitvoering door de wetgever aan het provinciebestuur is opgelegd, tenzij dit in strijd zou zijn met de betreffende wet.

Opzet en inhoud

In de Participatieverordening zijn de uitgangspunten van het participatiebeleid vastgelegd. De verdere uitwerking en toepassing worden voornamelijk door het participatiebeleid vormgegeven. Om versnippering te voorkomen zijn de Inspraakverordening Zuid-Holland (hierna: de Inspraakverordening) en de Verordening recht van initiatief Zuid-Holland (hierna: de Initiatiefverordening) eveneens in deze Participatieverordening opgenomen, zodat alles rondom participatie is geregeld in één verordening. Hierbij wordt opgemerkt dat de Inspraakverordening en de Initiatiefverordening niet één op één zijn overgenomen. Vanwege de structuur en opzet van de Participatieverordening zijn onderdelen van de Inspraakverordening en de Initiatiefverordening aangepast of toegevoegd aan artikelen die het participatiebeleid betreffen. Dit betekent dat de Inspraakverordening en in het bijzonder de Initiatiefverordening niet op alle onderdelen direct herkenbaar kunnen worden teruggevonden in de Participatieverordening. In plaats daarvan is ervoor gekozen om een en ander terug te brengen tot de kern: een verzoek voor een burgerinitiatief wordt ingediend bij Provinciale Staten, Provinciale Staten besluiten hierop uiterlijk binnen 12 weken, en gedurende het besluitvormingsproces kan de initiatiefnemer tijdens de commissie – en de statenbehandeling het verzoek toelichten. Informatie over het interne proces (wie neemt het verzoek in ontvangst, beoordeelt de ontvankelijkheid, zorgt voor de doorgeleiding etc.) zal in een andere vorm worden opgenomen in de ontvangstbevestiging en uitnodigingen voor de behandelingen in de Statencommissie en in de Statenvergadering.

Paragraaf 1 Algemene bepalingen

Paragraaf 1 Algemene bepalingen bevat naast een aantal begripsbepalingen enkele uitgangspunten en verplichtingen die op alle vormen van participatie van toepassing zijn, ongeacht wie hiervoor het bevoegde bestuursorgaan is. Deze uitgangspunten zijn:

• –

  Participatie wordt altijd toegepast, tenzij zich een van de limitatief opgesomde uitzonderingssituaties of - gronden voordoet (artikel 2);

• –

  Bij de keuze voor de mate van participatie, een participatievorm en – proces wordt rekening gehouden met het onderwerp waarop participatie betrekking heeft en de rol van Gedeputeerde Staten of Provinciale Staten (artikel 3);

• –

  Inwoners van de provincie Zuid-Holland die ouder zijn dan 15 jaar, in Zuid-Holland gevestigde rechtspersonen, en belanghebbenden kunnen participeren (artikel 4);

• –

  Participatie komt tot stand op initiatief van Gedeputeerde Staten, Provinciale Staten of door een verzoeker van een burgerinitiatief.

Paragraaf 2 Burgerinitiatief

Er zijn verschillende manieren waarop een participatieproces tot stand kan komen. In de meeste gevallen gebeurt dit op initiatief van Gedeputeerde Staten en soms van Provinciale Staten. Behoudens de uitzonderingen genoemd in artikel 2 moeten zij bij ieder proces voor de vaststelling van een visie, beleid, plan, programma of project participatie toepassen.

Een participatieproces kan ook voortvloeien uit een verzoek tot uitvoering van een burgerinitiatief (artikel 7 en 8). Een burgerinitiatief kan door een of meer inwoners die gerechtigd zijn tot participatie worden ingediend bij Provinciale Staten. Een belangrijke voorwaarde om een burgerinitiatief in behandeling te kunnen nemen, is dat het door tenminste 1000 inwoners wordt gesteund. Daarnaast gelden er nog verschillende formele vereisten, die in acht moeten worden genomen om een voorstel voor een burgerinitiatief in behandeling te laten nemen door Provinciale Staten.

Provinciale Staten moeten uiterlijk binnen 12 weken besluiten op het verzoek. Gedurende het besluitvormingsproces wordt de initiatiefnemer twee keer in de gelegenheid gesteld om het voorstel mondeling toe te lichten, namelijk tijdens de behandeling door de Statencommissie en daarna tijdens de plenaire behandeling in de vergadering van Provinciale Staten.

Paragraaf 3 Participatieplan

De basis voor ieder participatietraject wordt gevormd door een participatieplan. Alvorens een participatietraject te starten moet er eerst een participatieplan worden op- en vastgesteld. In het participatieplan worden onder andere het doel, de vorm en de inrichting van het proces van de participatie beschreven (artikel 9). In geval van een burgerinitiatief wordt een participatieplan in afstemming met de initiatiefnemer(s) opgesteld.

Paragraaf 4 Inspraak

De meest basale vorm van participatie is inspraak. Dit is ook de eerste participatievorm die door de provincie is vastgelegd, namelijk in de Inspraakverordening. Inhoudelijk is de Inspraakverordening overgenomen in deze paragraaf.

Paragraaf 5 Afronding en klachten participatieproces

Ondanks dat het de bedoeling is om met een passende participatievorm en -proces de juiste mate van betrokkenheid te organiseren, kan het zijn dat de keuze voor een vorm en proces alsmede de uitvoering en het verloop hiervan niet naar ieders tevredenheid verloopt. Daarom is er een klachtenprocedure voorgeschreven. Het doorlopen van een klachtenprocedure kan vervolgens positief bijdragen aan het verdere verloop van het betreffende participatieproces, indien dat nog niet is beëindigd, en aan de versterking van het participatiebeleid.

Het participatieproces wordt, na de behandeling van eventuele klachtenprocedures, afgerond met een participatieverslag. In dit verslag wordt teruggeblikt op het proces en worden hierover conclusies worden getrokken, al dan niet in de vorm van verbetervoorstellen.

Artikelsgewijze toelichting

Artikel 1 Begripsbepalingen

Participatie is bedoeld voor de inwoners, bedrijven, maatschappelijke partners en andere overheden van de provincie Zuid-Holland. Om te kunnen bepalen of iemand een inwoner van Zuid-Holland is, wordt aangesloten bij de wet Basisregistratie Persoonsgegevens (artikel 1, eerste lid): Een inwoner is iemand die krachtens de Wet Basisregistratie zijn of haar adres in een gemeente in Zuid-Holland heeft.

Voor de omschrijving van het begrip ‘burgerinitiatief” wordt verwezen naar artikel 7, waarin is geregeld door wie een dergelijk initiatief kan worden ingediend en aan welke voorwaarden er moet worden voldaan. Ook voor een aantal andere begrippen wordt verwezen naar andere artikelen in de Participatieverordening die hierop op betrekking hebben, zoals de begrippen ‘gerechtigde’, ‘participatieplan’ en ‘participatieverslag’.

Twee belangrijke begrippen waar nog op wordt gewezen, zijn ‘participatie’ en ‘participatievisie’.

Participatie betreft de kern van deze verordening en is gedefinieerd als ‘mogelijkheid tot het uitoefenen van invloed door inwoners, bedrijven, maatschappelijke partijen, groepen en andere overheden op de voorbereiding, uitvoering of evaluatie van beleid’. Met deze omschrijving wordt zoveel mogelijk aangesloten bij de ‘participatievisie’, het door Gedeputeerde Staten vastgestelde participatiebeleid, waarvan de essentiële onderdelen nu in deze verordening zijn opgenomen.

Artikel 2 Participatie verplicht

De verordening schrijft voor dat altijd participatie plaatsvindt. Er zijn echter besluitvormingsprocessen waarin participatie wettelijk niet kan of is toegestaan, door omstandigheden niet kan of weinig tot geen toegevoegde waarde heeft. De situaties waarin dit het geval is, zijn limitatief benoemd en de beperkingen die dit stelt aan participatie vloeien vooral voort uit doelmatigheidsoverwegingen of zijn het gevolg van andere, zwaarder wegende, wettelijke vereisten. In het eerste geval gaat het er om te voorkomen dat participatie niet de voor de deelnemer gewenste of verwachte effecten heeft, omdat, gelet op de aard van het te nemen besluit, er nu eenmaal geen of weinig ruimte is om de inbreng mee te wegen. Het doorlopen van een participatieproces terwijl de deelnemers feitelijk geen of weinig invloed kunnen uitlopen, kan eerder leiden tot minder dan meer maatschappelijke betrokkenheid bij de besluitvormingsprocessen van de provincie.

Daarnaast kunnen beperkingen uit wet- en regelgeving voortvloeien. Zo is het onwenselijk dat een participatietraject een bezwaarprocedure doorkruist. Dit zou afbreuk doen aan de belangen van de bij de bezwaarprocedure betrokken partijen.

Vanwege doelmatigheidsoverwegingen is participatie ook uitgesloten voor onderwerpen, waarover korter dan een jaar geleden door Gedeputeerde Staten of Provinciale Staten is besloten of beraadslaagd. Deze uitsluitingsgrond ziet primair op het indienen van een burgerinitiatief waarover dus relatief recent al is besloten en waaraan al een besluitvormingsproces vooraf is gegaan.

Tot slot spreekt het voor zich dat participatie niet aan de orde kan zijn, wanneer dit of de mogelijke uitkomsten in strijd zijn met geldende wet- en regelgeving.

Artikel 3 Mate van participatie en participatievormen

Participatie is maatwerk. Er is niet één vorm, methode of proces waarmee participatie kan worden georganiseerd en uitgeoefend. Om tot een effectieve en daarmee voor ieder bevredigende manier van participatie te komen, moeten vorm, methode en proces aansluiten bij het beoogde doel en de rol van Gedeputeerde Staten of Provinciale Staten.

De volgende participatievormen kunnen afhankelijk van het doel en de rol van Gedeputeerde Staten of Provinciale Staten worden gehanteerd:

Meewerken: de provincie werkt mee aan een initiatief tot participatie van een of meer gerechtigden door te adviseren en te ondersteunen;

Samenwerken: de provincie bepaalt samen met een of meer gerechtigden de doelen waaraan gezamenlijk gewerkt zal worden en ten behoeve waarvan ieder kennis en bevoegdheden inbrengen, voor zover dit relevant en noodzakelijk is;

Raadplegen: de provincie bepaalt waarover en op welke manier gerechtigden kunnen participeren en weegt hun inbreng mee in het besluitvormingsproces;

Informeren: de provincie besluit tot beperkte participatie in de vorm van het informeren van gerechtigden.

Artikel 4 Gerechtigden

De provincie wil zoveel mogelijk inwoners, bedrijven, (kennis)instellingen, maatschappelijke organisaties en andere overheden laten participeren. Gerechtigd tot participatie zijn primair natuurlijke personen en rechtspersonen die zijn ingeschreven op een woonadres, respectievelijk volgens de Kamer van Koophandel zijn gevestigd, op een bedrijfsadres in Zuid-Holland. Door daarbij voor natuurlijke personen een minimumleeftijd van 15 jaar te hanteren overeenkomstig de Verordening Recht van Initiatief, kan de betrokkenheid van jongeren bij de provinciale politiek groter worden.

Omdat het ook wenselijk kan zijn dat niet in Zuid-Holland ingeschreven natuurlijke en rechtspersonen kunnen participeren, omdat zij bijvoorbeeld een vakantiewoning exploiteren of een bedrijfsfiliaal hebben in Zuid-Holland, is ook een belanghebbende als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Awb gerechtigd tot participatie. In de praktijk zal er vaak een overlap bestaan tussen deze verschillende doelgroepen. Bij het opstellen van een participatieplan moet worden aangegeven wie worden uitgenodigd om te participeren. Als het gaat om inwoners en in Zuid-Holland gevestigde bedrijven, dan zullen vaak die inwoners en bedrijven worden betrokken die een belang bij de besluitvorming hebben.

Tot slot kan afhankelijk van het onderwerp worden besloten om ook andere ingezetenen en personen de mogelijkheid tot participatie bieden. Daarbij kan worden gedacht aan jongeren onder de 15 jaar of bijvoorbeeld aan niet-belanghebbenden wiens expertise of kennis van toegevoegde waarde kan zijn in het besluitvormingsproces.

Artikel 6 Bevoegdheden provinciale staten

Zowel Gedeputeerde Staten als Provinciale Staten passen participatie toe. Voor een goed leesbare verordeningen wordt in de meeste artikelen Gedeputeerde Staten genoemd als het bestuursorgaan. In de dagelijkse praktijk zullen zij ook vaker participatie toepassen dan Provinciale Staten. Door in artikel 6 te bepalen dat de artikelen waarin Gedeputeerde Staten worden genoemd, ook van toepassing zijn op Provinciale Staten zijn zij verplicht om in een voorkomend geval op dezelfde manier te handelen.

Overigens geldt het omgekeerde nadrukkelijk niet. Artikel 7 en 8 regelen het burgerinitiatief. Het beslissen over een verzoek voor een burgerinitiatief betreft de exclusieve bevoegdheid van Provinciale Staten.

Artikel 7 Vereisten burgerinitiatief

Een verzoek voor een burgerinitiatief moet worden ingediend bij Provinciale Staten en dient aan een aantal voorwaarden te voldoen om in behandeling te worden genomen. Wordt aan een of meer voorwaarden niet voldaan, dan wordt het verzoek niet in behandeling genomen. Er is dan sprake van een niet-ontvankelijk verzoek. Van een ontvankelijk verzoek is sprake wanneer: (a) het voorstel door ten minste 1000 gerechtigden wordt ondersteund, (b) het onderwerp van het burgerinitiatief niet is uitgezonderd in artikel 2 en (c) aan de gestelde procedurele voorwaarden voldoet.

Om een initiatiefnemer behulpzaam te zijn bij het indienen van een voorstel, wordt het gebruik van een standaardformulier voorgeschreven. Met het standaardformulier wordt de initiatiefgerechtigde langs de relevante vragen en in verband hiermee aan te leveren informatie geleid. Dit vergroot de kans op een ontvankelijke aanvraag.

Een belangrijk voorwaarde is dat het voorstel door ten minste 1000 gerechtigden moet worden ondersteund. Dit moet worden aangetoond door middel van de aanlevering van duidelijk leesbare adressen, handtekeningen, geboortedata etc. Hierbij kan niet in alle gevallen worden gebruik gemaakt van openbare bronnen. Het standaardformulier bevat velden die - wanneer volledig ingevuld - een goede controle mogelijk maken. Daarom is het gebruik van dit formulier verplicht gesteld.

Artikel 8 Besluitvorming over burgerinitiatief door Provinciale Staten

Zo spoedig mogelijk na ontvangst van het verzoek voor een burgerinitiatief ontvangt de degene die het verzoek heeft ingediend, een schriftelijke ontvangstbevestiging waarin wordt beschreven hoe het proces zal verlopen en waarin wordt aangegeven wanneer uiterlijk een besluit wordt genomen. Een beslissing op het verzoek dient uiterlijk binnen 16 weken te worden genomen.

Alvorens tot een inhoudelijke beoordeling over te gaan, zal na ontvangst van een verzoek voor een burgerinitiatief wordt onderzocht of het aan alle vereisten voldoet. Een belangrijk onderdeel is daarbij de controle van de handtekeningen en persoonsgegevens van de ondersteuners van het verzoek. Uiteraard worden ook de andere vereisten gecontroleerd. Indien niet aan een of meer vereisten wordt voldaan, wordt het voorstel aan Provinciale Staten voorgelegd met het advies om het niet-ontvankelijk te verklaren. Indien het verzoek een onderwerp betreft dat niet tot de bevoegdheid van Provinciale Staten behoort, dan sturen zij het verzoek door aan Gedeputeerde Staten.

Voorafgaand aan de plenaire behandeling en besluitvorming door Provinciale Staten, wordt het verzoek behandeld door de Statencommissie die het aangaat. De indieners hebben tijdens de commissiebehandeling de mogelijkheid om het burgerinitiatief nader mondeling toe te lichten en eventuele vragen van de Statencommissie te beantwoorden. Vervolgens brengt de Statencommissie een behandelingsadvies uit aan Provinciale Staten. De indieners worden tijdens de Statenvergadering in totaal 5 minuten spreektijd gegund om het burgerinitiatief aan Provinciale Staten toe te lichten.

Provinciale Staten nemen tijdens de vergadering een besluit ten aanzien van het verzoek. Indieners ontvangen daarna zo spoedig mogelijk het schriftelijk gemotiveerde besluit, welk besluit binnen 14 dagen na besluitvorming wordt gepubliceerd op de provinciale website en in het Provinciaal Blad.

Artikel 9 Opstellen participatieplan

Indien participatie volgens artikel 2 moet worden toegepast, dan is vereist dat er een participatieplan wordt opgesteld. Aan de inhoud van het participatieplan stelt artikel 9 een aantal eisen. Op die manier wordt overeenkomstig het participatiebeleid op een heldere manier in beeld gebracht en vastgelegd wat het exacte onderwerp is, welke rol Gedeputeerde Staten of Provinciale Staten hierbij hebben, wat het doel van participatie is etc. om ervoor te zorgen dat een passende manier van participatie wordt ingezet. Een participatieplan maakt dit ook transparant en controleerbaar. Daarmee wordt het participatieplan onderdeel van de participatie. Dit geldt temeer indien sprake is van een burgerinitiatief, in welk geval er nog aanvullende eisen worden gesteld aan een participatieplan en dit moet worden opgesteld in afstemming met de indieners.

Het opstellen van een participatieplan vloeit min of meer noodzakelijkerwijs voort uit de participatievisie. In de participatievisie wordt gewezen op de noodzaak om een en ander rondom het in te zetten participatieproces schriftelijk vast te leggen. Er zijn echter ook situaties denkbaar dat het opstellen van een participatieplan niet zinvol is. Daarom is in lid 3 de mogelijkheid opgenomen om af te wijken van het eerste lid, waarin het opstellen van het participatieplan wordt voorgeschreven.

Artikel 12 Klachten

Hoewel met het kiezen voor een participatievorm en -proces passend bij het onderwerp, de rol van Gedeputeerde Staten of Provinciale Staten en het doel dat met participatie beoogd wordt, kan niet worden uitgesloten dat een of meer gerechtigden klachten hebben over de vorm, het proces of de wijze waarop er met hun inbreng of belangen wordt of is omgegaan. In die situatie kan een klacht worden ingediend door gebruik te maken van een voorgeschreven klachtenformulier.

Artikel 13 Participatieverslag

Gedeputeerde Staten en Provinciale Staten zijn verplicht om na afloop van iedere participatieproces (inclusief klachtenprocedures) een participatieverslag op te stellen. Artikel 15 schrijft voor waar dit verslag tenminste aan moet voldoen. In de kern komt het erop neer dat in het participatieverslag wordt beschreven of en op welke wijze uitvoering is gegeven aan het participatieplan, hoe er met de inbreng is omgegaan en tot welke besluitvorming het heeft geleid.

Artikel 15 Intrekking

Deze verordening dient ter vervanging en samenvoeging van de Verordening recht van initiatief Zuid-Holland en de Inspraakverordening Zuid-Holland. Beide verordeningen zijn overgenomen in deze verordening, zodat deze met de inwerkingtreding van de Participatieverordening worden ingetrokken.