Beleidsregel kwaliteitskader Maatschappelijke opvang en Vrouwenopvang 2025

Een veilig (t)huis voor iedere inwoner van de provincie Groningen, dat is één van de ambities van de Groninger gemeenten voor de komende jaren. Wij willen voorkomen dat onze inwoners hun huis verliezen. soms is die onvermijdelijk. Dan willen we inwoners zo snel mogelijk een stabiele vorm van huisvesting bieden. En als het nodig is, tijdelijke en passende noodopvang bieden.

In het kader van Maatschappelijke Opvang (MO) en Vrouwenopvang (VO) worden de volgende drie speerpunten gehanteerd:

• 1.

  Een veilig (t)huis voor iedere inwoner;

• 2.

  Middels preventie wordt uitval, resulterend in dak- en thuisloosheid, voorkomen;

• 3.

  Waar het onvermijdelijk is, wordt opvang geboden, als keerpunt in iemands leven op weg naar herstel.

Preventie: het zoveel mogelijk voorkomen dat inwoners met overwegende extrinsieke problematiek gebruik moeten maken van Maatschappelijke opvang. Inzet zou moeten zijn dat inwoners zoveel mogelijk op eigen kracht, met gebruik van het lokale (in)formele netwerk, zelfstandig mee kunnen blijven doen aan de samenleving.

Opvang: richt zich op inwoners met een voornamelijk blijvende intrinsieke problematiek en op slachtoffers van huiselijk geweld en mensenhandel. Voor deze inwoners is specialistische Maatschappelijke opvang en Vrouwenopvang beschikbaar. Dit vraagt om maatwerk en voorzieningen die aansluiten op vraag c.q. behoefte. In de samenwerking in de driehoek gemeente, zorgaanbieders en woningcorporaties worden afspraken gemaakt over mogelijke terugkeer naar de eigen woonplek of wordt gezocht naar een passend alternatief.

Subsidie en kwaliteitskader

Per 1 januari 2023 maakt Maatschappelijke Opvang geen onderdeel meer uit van het Kwaliteitskader Beschermd wonen en Maatschappelijke Opvang. Vanwege de verschillende wijze van financieren is gekozen voor het vormgeven van een specifiek Kwaliteitskader Maatschappelijke Opvang en Vrouwenopvang. Dit kwaliteitskader maakt onderdeel uit van de bijlagen die van toepassing zijn op de Programma’s van Eisen (PVE) Opvang. Het legt vast wat er nodig is om binnen de doelstellingen van de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 (Wmo 2015) de ondersteuning van de cliënten binnen de Maatschappelijke Opvang en Vrouwenopvang veilig en effectief te organiseren. Aangezien de richtlijnen binnen de Wmo ruim zijn geformuleerd heeft Centrumgemeente Groningen, binnen het Programma Beschermd wonen & Opvang, nadere invulling gegeven aan de gewenste kwaliteit van ondersteuning, om de doelgroep MO / VO een zo optimaal mogelijke kwaliteit van opvang en ondersteuning te bieden. Dit kwaliteitskader geldt vanaf 1 januari 2025 of zoveel eerder als mogelijk.

Uitleg van het begrippen

Opvang

Volgens de Wmo 2015, Hoofdstuk 1, artikel 1.1.1. wordt onder ‘Opvang’ verstaan:

“Onderdak en begeleiding voor personen die de thuissituatie hebben verlaten, al dan niet in verband met risico’s voor hun veiligheid als gevolg van huiselijk geweld, en niet in staat zijn zich op eigen kracht te handhaven in de samenleving”.

Kwaliteit

In aansluiting op de handreiking van de VNG “Kwaliteit en Rechtmatigheid Wmo 2015 en de Jeugdwet” definiëren we kwaliteit als:

“Kwaliteit is de mate waarin het geheel van eigenschappen (het gerealiseerde) van een product, proces en dienst voldoet aan de gestelde eisen (norm of verwachtingen), die voortvloeien uit een gebruikersdoel”.

Met dit kwaliteitskader beschrijven we vooraf de eigenschappen van de gevraagde activiteiten (in het kader van Maatschappelijke Opvang en specifieke Vrouwenopvang) in termen van eisen, normen of verwachtingen, waarna we systematisch (benoemd in het programma van eisen) na het uitvoeren van de activiteiten vanuit de gebruikers bepalen of de activiteiten aan de normen hebben voldaan.

Wmo 2015

In de Wmo geeft het tweede lid van artikel 2.1.1 aan dat het gemeentebestuur zorg draagt voor de kwaliteit en de continuïteit van de voorzieningen.

Op basis van artikel 3.1 Wmo 2015 dient de zorgaanbieder ervoor te zorgen dat de voorziening van goede kwaliteit is. Het tweede lid van dit artikel specificeert welke criteria in ieder geval gelden voor de kwaliteit. Een voorziening wordt in elk geval:

• a.

  veilig, doeltreffend, doelmatig en cliëntgericht verstrekt;

• b.

  afgestemd op de reële behoefte van de cliënt en op andere vormen van zorg en hulp die de inwoner ontvangt;

• c.

  verstrekt in overeenstemming met de op de beroepskracht rustende verantwoordelijkheid, voortvloeiend uit de professionele standaard en

• d.

  verstrekt met respect voor en inachtneming van de rechten van de inwoner.

De wetstekst geeft een richting aan dat er goede kwaliteit van ondersteuning moet zijn.

Voor wat betreft de kwaliteit van zorgaanbieders is de centrumgemeente, namens alle gemeenten in de provincie Groningen, verantwoordelijk voor de aansturing dat in de Wmo-verordening en (met evt. verdere uitwerking in Nadere regels) van de verschillende gemeenten eisen worden gesteld aan de kwaliteit van de ondersteuning, klachtrecht, goed bestuur en medezeggenschap van cliënten bij zorgaanbieders. Dit kwaliteitskader is dan aanvullend op het programma van eisen voor de subsidieverlening, Wmo-verordening(en) en de Nadere Regels van de Groninger gemeenten.

Daarbij legt de wet in hoofdstuk 3, zoals hierboven aangegeven, uitdrukkelijk een verantwoordelijkheid en een kader voor een goede kwaliteit van zorg bij aanbieders neer.

De verordeningen en nadere regels kunnen desgewenst worden geraadpleegd via overheid.nl:

• •

  Wmo2015: https://wetten.overheid.nl/BWBR0035362/2022-07-01

• •

  Verordening: https://lokaleregelgeving.overheid.nl/CVDR630665

• •

  Nadere regels: https://lokaleregelgeving.overheid.nl/CVDR638617/6

Kwaliteit is altijd in ontwikkeling. We monitoren de kwaliteit om deze waar nodig (weer) te verbeteren. De richtlijnen in de Wmo vragen van de beroepskrachten van het programma BW&O, Groninger gemeenten, contractering MO, de aanbieders en toezicht om meer te sturen op resultaten, het betrekken van het netwerk van de cliënten bij de ondersteuning en te kijken naar wat de cliënt en de omgeving nog zelf kunnen. Aansluiten bij en meedoen met de maatschappij is naast zelfredzaamheid een belangrijk uitgangspunt van de Wmo.

Met de achtergrond van de bovenstaande ontwikkelingen en uitgangspunten willen we de kwaliteit vanuit het wettelijke kader van de Wmo vormgeven. Aanvullend daarop hebben we specifiek aandacht voor de doelstellingen vanuit de Leidraad Maatschappelijke Opvang (2021) waarin preventie en doorontwikkeling van de Maatschappelijke Opvang als sporen zijn omschreven.

In december 2022 is het kabinet gekomen met een landelijk actieplan Dakloosheid: ‘Eerst een thuis’. We willen zo snel mogelijk samen met onze partners zorgen dat eerdergenoemde leidraad aansluit op dit landelijke actieplan, waarmee we een regionaal actieplan formuleren met een meerjarige uitvoeringsagenda die een goede basis vormt voor de invulling van de Maatschappelijk opvang richting 2030. We vragen van de zorgaanbieders zich gezamenlijk in te zetten op deze onderwerpen en hier uitvoering aan te geven. Belangrijk daarbij is een flexibele inzet van de geboden opvang en ondersteuning, zodat cliënten optimaal gefaciliteerd worden in hun herstel. De cliënt als uitgangspunt blijft daarbij van belang.

Ons doel is om een optimale balans te bereiken in grip op kwaliteit door het stellen van kwaliteitsnormen en vertrouwen in kwaliteit door aanbieders (soms) vrij te laten in de wijze waarop zij kwaliteit van zorg en ondersteuning willen bereiken. Uiteindelijk zal uit de contacten met de aanbieders vanuit inkoop, beleid, Toegang MO en Toezicht en de (monitoring van de) maatschappelijke effecten moeten blijken of we een juiste balans gehanteerd hebben tussen reguleren, controleren en het in vertrouwen overlaten aan de professionals.

Uitgangspunten

We hanteren zes uitgangspunten die terug komen in de kwaliteitsnormen, namelijk:

• 1.

  De cliënt en zijn/haar doelen staan centraal.

• 2.

  De hulp en opvang moeten bijdragen aan het creëren van een duurzame veilige situatie voor (potentiële) slachtoffers van huiselijk geweld.

• 3.

  Gemeenten gaan over het “wat” en de zorgaanbieders over het “hoe”.

• 4.

  De kwaliteitsnormen zijn zo geformuleerd dat ze het gesprek erover bevorderen.

• 5.

  Centrumgemeente Groningen geeft invulling aan toetsing en verantwoording.

• 6.

  Centrumgemeente Groningen geeft invulling aan toezicht.

Uitgangspunt 1: De cliënt en zijn/ haar doelen staan centraal

Onze kwaliteitsnormen ontwikkelen we vanuit de volgende beleidslijn:

Het vertrekpunt voor de ondersteuning zijn de wensen, voorkeuren en doelen van de cliënt,

opgenomen in het ondersteuningsplan. Van belang is wel dat uitgegaan wordt van een reëel (toekomst)perspectief. Een beroepskracht ondersteunt een cliënt vanuit de (zorg-)visie van de organisatie, waarbij (een gevoel van) veiligheid, bejegening en het aansluiten op de wensen en doelen van de cliënten belangrijke onderwerpen zijn. In de uitvoering van de ondersteuning maakt de beroepskracht een afweging tussen het inzetten van bewezen effectieve interventies en het zo nodig inzetten/ontwikkelen van andere interventies. Die afweging maakt de beroepskracht vanuit de ervaringskennis en professionele autonomie.

Werken vanuit deze uitgangspunten biedt ruimte voor maatwerk en leidt tot de best passende ondersteuning. De tevredenheid en de uitkomsten van de ondersteuning zijn inzichtelijk, doelen en resultaten worden geëvalueerd en ondersteuningsplannen worden -indien nodig- bijgesteld. Het ondersteuningstraject is continu te volgen en gericht op een zo groot mogelijke zelfredzaamheid en participatie overeenkomstig de uitgangspunten van de Wmo. Door deze werkwijze werkt de zorgaanbieder automatisch en aantoonbaar resultaat- en doelgericht en volgt de Plan Do Check Act –cyclus (PDCA).

Volgens deze beleidslijn komen de kwaliteitskenmerken uit de Wmo (veilig, cliëntgericht, doelmatig en doeltreffend) terug. Bij het formuleren van de kwaliteitsnormen vullen we vanuit de Wmo en onze visie deze kwaliteitskenmerken in. Onze beleidslijn en uitgangspunten leiden tot het volgende beleidskader voor de kwaliteitsnormen Maatschappelijke Opvang en Vrouwenopvang:

Uitgangspunt 2: De hulp en opvang moeten bijdragen aan het creëren van een duurzame veilige situatie voor (potentiële) slachtoffers van huiselijk geweld.

De kwaliteitseisen in dit document m.b.t. de Vrouwenopvang zijn gebaseerd op het landelijk Kwaliteitsdocument ‘Opvang van slachtoffers van huiselijk geweld’ dat in mei 2014 in opdracht van de VNG en Federatie Opvang is opgesteld.

De aanpak van huiselijk geweld dient vanuit de keten te worden aangepakt; zo licht als mogelijk, zo zwaar als nodig, met als doel het versterken van de eigen kracht van slachtoffers en het gezinssysteem. De doelgroep van de hulp en opvang voor slachtoffers van huiselijk geweld zijn volwassenen (18+) en/of gezinssystemen waarbij één van de ouders slachtoffer is van huiselijk geweld. Er kan ook sprake zijn van wederzijds geweld. Meegekomen kinderen zijn als slachtoffer en/of als getuige ook onderdeel van de doelgroep.

De belangrijkste doelstelling van hulp en opvang is het duurzaam stoppen van geweld, voorkomen van uitbuiting en geweld in relaties en hulp bieden bij de gevolgen van geweld. Het primaire doel is het bieden van een veilige omgeving en begeleiding gericht op duurzame veiligheid. De opvangperiode is zo kort als mogelijk en zo lang als noodzakelijk. Er wordt gewerkt volgens het uitgangspunt van ‘Ambulant, tenzij...’. Waar mogelijk wordt in een ambulante woonomgeving gewerkt aan een duurzaam veilige situatie. In praktijk betekent het dat opvang zowel wordt geboden aan slachtoffers die per direct uit een onveilige situatie gehaald moeten worden en een veilige verblijfplaats nodig hebben, als om slachtoffers in een situatie waarbij geen sprake is van direct gevaar, maar van een situatie van structurele ernstige onveiligheid.

De hulpverlening is zo ingericht dat:

• •

  er veilige opvang aan cliënten en hun kinderen geboden wordt

• •

  deze systeemgericht (waar mogelijk betrekken pleger) is

• •

  de cliënten positief zijn over de ervaren hulpverlening

• •

  escalatie en ook

• •

  revictimisatie en recidive worden voorkomen.

De begeleiding is gericht op:

• •

  het herwinnen van zelfredzaamheid

• •

  het creëren van een stabiele opvoedingsrelatie

• •

  het leren zorgdragen voor eigen veiligheid en veiligheid van kinderen

• •

  het doorbreken van intergenerationele overdracht en (als gevolg daarvan)

• •

  het verbeteren van de kwaliteit van leven.

Uitgangspunt 3: Gemeenten gaan over het ‘WAT’, zorgaanbieder over het ‘HOE’

Bij het opstellen van de kwaliteitsnormen maken we onderscheid tussen het ‘wat’ en het ‘hoe’. Gemeenten gaan over ‘wat’ er geregeld moet zijn op het gebied de voorzieningen en de kwaliteit daarvan. De zorgaanbieder en de cliënt bepalen ‘hoe’ de ondersteuning wordt geboden en ‘hoe’ de randvoorwaarden daarvoor worden ingevuld. Deze verdeling van verantwoordelijkheden schept duidelijkheid en voorkomt dat er regels ontstaan die leiden tot onnodige administratieve lasten en kwaliteit op papier in plaats van in de praktijk.

Eerder hebben we gesteld dat kwaliteit altijd in ontwikkeling is en dat het een gezamenlijke ambitie is om de kwaliteit continu te verbeteren. Dit betekent dat er structureel, op cliënt-, instellings- en gemeentelijk niveau overstijgend, gesproken moet worden over uitvoeringsaspecten waar de kwaliteitsnormen onderdeel van zijn. In het programma van eisen wordt hiervoor een gesprekscyclus benoemd. Het kwaliteitskader is hiervoor het referentiepunt. Op deze wijze wordt geborgd dat de resultaten van deze gesprekken invloed hebben op de uitvoering hiervan. De gemeente kan in dit kader de aanbieder vragen nader te onderbouwen hoe de invulling van de kwaliteitseisen in de uitvoering daadwerkelijk en onderbouwd bijdragen aan het versterken van de kwaliteit van de uitvoering.

Uitgangspunt 4: De kwaliteitsnormen zijn zo geformuleerd dat ze het gesprek over kwaliteit bevorderen

Het hanteren van basis kwaliteitsnormen bevordert goede kwaliteit van ondersteuning. Kwaliteit vangen we voor een deel op papier. Belangrijker is het continue gesprek over kwaliteit in het primaire proces en tussen gemeente(n), zorgaanbieder(s), Toegang MO, lokale sociale teams, beleid, contractmanagement en toezicht. Kwaliteitsnormen waarbij het gesprek tussen zorgaanbieder en gemeenten wordt aangegaan zijn geformuleerd in de vorm van: ‘de zorgaanbieder toont aan dat…’ of ‘de zorgaanbieder geeft aan op welke wijze…’. Als we alleen willen weten of een zorgaanbieder voldoet aan de gestelde regelgeving en randvoorwaarden voor goede en veilige ondersteuning, volstaat de formulering met ‘de zorgaanbieder geeft uitvoering aan…’ of ‘de zorgaanbieder werkt met…’.

Uitgangspunt 5: Gemeenten geven invulling aan toetsing en verantwoording

Een open formulering van de kwaliteitsnormen betekent, dat er meer tijd gestoken moet worden in afspraken, toetsing en verantwoording, omdat er niet één voorschrift is waarmee alle zorgaanbieders moeten werken. Om de ruimte die geboden wordt effectief te benutten, moeten de kwaliteitsnormen op een redelijke manier aantoonbaar gemaakt kunnen worden. In de ontwikkeling van de basiskwaliteitsnormen is bij elke norm de afweging gemaakt of het wenselijk is om het gesprek erover te voeren of dat volstaan kan worden met een checklist.

Bij toetsing is het uitgangspunt dat de cliënt met zijn/haar mogelijkheden en ondersteuningsvraag centraal staat. In de Nadere regels van de centrumgemeente Groningen zijn een aantal mogelijkheden opgenomen waarmee hier invulling aan gegeven kan worden.

Centrumgemeente Groningen onderhoudt met aanbieders een actieve overlegstructuur, met als doel gezamenlijk de beoogde resultaten te halen. Tegelijkertijd is het van belang dat ontwikkelingen bij de aanbieder zelf (w.o. organisatorisch en financieel), het kwaliteitskader en in de uitvoering bij de doelgroep (w.o. veranderingen) worden gedeeld.

De wijze waarop Centrumgemeente Groningen haar subsidieverlening heeft vormgegeven, kent een aantal formele momenten waarop aanbieders verantwoording afleggen voor de subsidie of waarop de aanvragen worden besproken en beoordeeld. Dit wordt vorm gegeven vanuit de afdeling contractmanagement (CMO), in samenwerking met beleidsadviseurs.

Uitgangspunt 6: Gemeenten geven invulling aan toezicht

In principe zijn alle Groninger gemeenten verantwoordelijk voor de kwaliteit en continuïteit van de voorzieningen die ingezet worden voor Opvang. Beleidsmatig betekent dit dat gemeenten het beleid ten aanzien van kwaliteit moeten invullen, via de Wmo verordening en uitgewerkt in deze beleidsregel. Vaststelling van beleid is niet aan de centrumgemeente opgedragen. De Centrumregeling mandateert wel de centrumgemeente om het toezicht op de naleving van het kwaliteitsbeleid ten aanzien van opvang te houden.

Rondom toezicht bepaalt de Wmo alleen dat een persoon belast wordt met het toezicht (toezichthoudend ambtenaar). Hoe het toezicht georganiseerd wordt en welke inhoud eraan gegeven wordt, wordt overgelaten aan de betrokken gemeente. De in de Wmo gestelde kwaliteitsnormen en de eisen opgenomen in de verordening en Nadere regels zijn globaal. Een specificering is noodzakelijk om toezicht in praktijk te kunnen brengen.

De kwaliteitsnormen uit dit document bieden -naast alle overige wet- en regelgeving die van toepassing is op de aanbieders en de van toepassing zijnde professionele standaard- de grondslag voor het kwaliteitstoezicht op Opvang.

Organisatie en werkwijze

Het toezicht op kwaliteit, rechtmatigheid en calamiteiten en geweld in verband met Opvang is als volgt georganiseerd: De centrumgemeente stelt toezichthouders aan. Deze toezichthouders hebben een aantal taken, zoals het toezicht op calamiteiten en geweld en het toetsen van de kwaliteit van de voorziening. Het Kwaliteitskader Maatschappelijke Opvang en Vrouwenopvang is de basis om de kwaliteit van Opvang te toetsen.

De toezichthouders worden namens de 10 Groninger colleges ingeschakeld, wanneer er zich een calamiteit of geweldsincident voordoet of wanneer de wens zich voordoet om de uitvoering van de opvang op kwaliteitsaspecten te beoordelen. De toezichthouder heeft een onafhankelijke positie en bepaalt zelf de aspecten waarop het toezicht zich richt. Dit kan zowel vooraf, proactief, als achteraf, reactief. Bij een calamiteit of geweldsincident is het toezicht achteraf. Onderzocht wordt waardoor de betreffende situatie zich voor heeft kunnen doen.

Naast het toezicht op de kwaliteit kan door de toezichthouders ook de rechtmatigheid worden getoetst. Het gaat hier om de juiste besteding van de financiële middelen.

Als de toezichthouders constateren dat de nalatigheden verwijtbaar zijn en er sancties moeten komen wordt dit ter besluitvorming voorgelegd aan het college van de gemeente Groningen (in de rol van centrumgemeente). Het college kan op basis van de uitkomsten van de toetsing van de toezichthouders beslissen op welke wijze er gehandhaafd zal worden. Het college kan dan bestuursrechtelijke maatregelen nemen en/of een civielrechtelijke procedure – in beginsel via de afgesloten overeenkomst aanspannen. In voorkomende gevallen kan ook aangifte worden gedaan gericht op een strafrechtelijk vervolg.

De toezichthouders zijn onafhankelijk en rapporteren hun bevindingen aan het verantwoordelijke college. De gemeentelijke organisatie van de centrumgemeente voert ook delen van de Maatschappelijke Opvang uit en kan dus ook onderwerp van toezicht worden.

Op deze wijze borgen we dat de toezichthouders zo onafhankelijk mogelijk hun onderzoek, zowel intern als extern, kunnen uitvoeren.

De kwaliteitsnormen hebben betrekking op de ondersteuning van maatschappelijke opvangorganisaties. Het zijn de eisen die de centrumgemeente Groningen namens de Groninger gemeenten aan de zorgaanbieders stelt. De kwaliteitsnormen beschrijven de kwaliteitsaspecten die minimaal geregeld moeten zijn door de zorgaanbieders. Verder zijn er een aantal specifieke kwaliteitsnormen opgesteld voor de opvang van gezinnen met kinderen.

Bij het opstellen van de kwaliteitsnormen is in veel gevallen gekozen voor een “open omschrijving” van de norm. Dit biedt de mogelijkheid om het gesprek te voeren tussen centrumgemeente Groningen en de zorgaanbieders, over kwaliteit, de verantwoording en toetsing.

De kwaliteitsnormen zijn samengevoegd per thema, namelijk: A. Cliënt centraal, B. Passende en effectieve ondersteuning en de randvoorwaarden C. Gezonde organisatie, D. Veiligheid, E. keten en netwerk en F. Verantwoorde bedrijfsvoering.