Regionaal Risicoprofiel Zaanstreek-Waterland 2025-2028

Dit hoofdstuk beschrijft wat het Regionaal Risicoprofiel is en waarvoor dit wordt gebruikt. Verder wordt toegelicht hoe dit risicoprofiel tot stand is gekomen.

1.1 Wat is het Regionaal Risicoprofiel en waarvoor wordt dit gebruikt?

Het Regionaal Risicoprofiel (hierna RRP) beschrijft de veiligheidsrisico’s die voor de veiligheidsregio Zaanstreek-Waterland (hierna VrZW) en onze partnerorganisaties relevant zijn om rekening mee te houden in de voorbereiding op incidenten, rampen en crises. Hierbij gaat het niet alleen om risico’s waarbij de oorzaak of bron binnen onze regiogrenzen ligt, maar zeker ook om risico’s die bovenregionaal, landelijk of zelfs internationaal spelen en waarvan effecten in onze regio optreden.

Het opnemen van een risico in het RRP betekent niet automatisch dat de VrZW aan zet is om maatregelen te initiëren om het risico te verkleinen. Het betekent ook niet automatisch dat bij optreden van dat risico, de regionale crisisorganisatie leidend is. Het gaat altijd om maatwerk waarbij door een analyse, die we crisisdiagnose noemen, de meest passende vorm van inzet van (onderdelen van) de crisisorganisatie bepaald wordt.

Tenminste elke 4 jaar stelt het bestuur van de VrZW het RRP opnieuw vast, dit is een wettelijke verplichting (wet veiligheidsregio's). Het RRP is één van de pijlers onder het Regionaal Beleidsplan dat voor dezelfde periode 2025-2028 geldt. Daarnaast kan het RRP als input gebruikt worden bij de uitwerking van kolomspecifiek beleid waarbij specifieke risico’s nader worden uitgewerkt. Voorbeelden hiervan zijn het in 2025 door de GHOR op te stellen Zorgrisicoprofiel en het brandrisicoprofiel.

De opdracht om een toegankelijk geactualiseerd RRP op te stellen dat bruikbaar is voor beleid en uitvoering heeft geresulteerd in dit relatief beknopte document. Daarbij zijn eventuele uitwerkingen en toelichtingen voornamelijk op hoofdlijnen gehouden.

Momenteel is een nieuwe landelijke methodiek voor het opstellen van een RRP in ontwikkeling. De wens is om hier de komende jaren gebruik van te gaan maken. Een van de methodieken is het jaarlijks actualiseren van het RRP, hiermee ontstaat op termijn een meer dynamisch risicoprofiel.

1.2 Hoe is deze actualisatie van het Regionaal Risicoprofiel tot stand gekomen?

Voor het actualiseren van het Regionaal Risicoprofiel is het voorgaande RRP 2021-2024 als uitgangspunt genomen en de inhoud getoetst op relevantie en nieuwe ontwikkelingen en risico’s toegevoegd. Daarnaast hebben bestuurders, vakinhoudelijke deskundigen van gemeenten, veiligheidspartners en onze eigen VrZW- medewerkers tijdens twee netwerkbijeenkomsten input gegeven. Tenslotte is gebruik gemaakt van de risicoprofielen van aangrenzende veiligheidsregio’s, de Rijksbrede Risicoanalyse Nationale Veiligheid (2022), de landelijke toekomstverkenningen brandweer en crisisbeheersing (2022) en het Integraal Meerjarenbeleidsplan Veiligheid (2024-2027) van de Politie Eenheid Noord-Holland. Het concept van dit RRP hebben wij ter commentaar voorgelegd aan onze (veiligheids)partners.

Voordat het overzicht van de in het RRP opgenomen risico’s wordt toegelicht, volgt in het volgende hoofdstuk een verkenning van een aantal relevante ontwikkelingen.

Er zijn een aantal ontwikkelingen die betrekking hebben op de fysieke en sociale veiligheid in onze regio. Deze ontwikkelingen vragen in een aantal gevallen aanpassingen of toevoegingen aan het Regionaal Risicoprofiel. De ontwikkelingen zijn vanwege de leesbaarheid van dit document op hoofdlijnen beschreven.

Klimaatverandering

We zien toenemende effecten van klimaatverandering, die steeds meer veiligheidsrisico’s gaan opleveren. Zo worden de weersomstandigheden steeds extremer. Afwisselende perioden met extreme neerslag en extreme droogte, leiden tot allerlei effecten zoals wateroverlast en risico op scheuren in dijken. Droogte en extreme hitte zorgen voor een groter brandgevaar, met name in natuurgebieden. Naast deze directe effecten, zien we ook indirecte effecten terug in het gedrag van de mens. Bij extreme hitte zien we bijvoorbeeld een toenemend water- en stroomgebruik.

Energietransitie

De lopende overgang van fossiele brandstoffen als olie en aardgas, naar duurzame groene energie levert diverse nieuwe veiligheidsrisico’s op. We zien steeds meer voorbeelden van schaalvergroting in de toepassing van duurzame energiebronnen, denk bijvoorbeeld aan steeds grotere parken met zonnepanelen en windmolens met als risico het kwetsbaarder worden van het elektriciteitsnetwerk door een grotere (piek)belasting. Daarnaast wordt ook verder gewerkt aan nieuwe technieken, zoals de productie van waterstof waarbij de opslag van dit brandbare gas en het bijbehorende transport van ammoniak nieuwe risico’s met zich meebrengen.

Digitalisering/technologie

Bijna alle belangrijke processen en systemen in Nederland zijn deels of volledig gedigitaliseerd en er zijn nog nauwelijks analoge terugvalopties of alternatieven. Onze samenleving raakt steeds meer afhankelijk van en steeds meer vervlochten met digitale systemen. Een cyberaanval op een netwerk kan leiden tot een kettingreactie en uiteindelijk zelfs tot bijvoorbeeld uitval van elektriciteit of het tijdelijk moeten sluiten van ziekenhuizen.

De ontwikkelingen op het gebied van kunstmatige intelligentie en technieken, waarmee niet van echt te onderscheiden foto’s, geluidsfragmenten en videobeelden gemaakt worden, is in een stroomversnelling gekomen.

Demografische veranderingen

De toenemende vergrijzing binnen onze samenleving blijft leiden tot verminderde zelfredzaamheid. We zien de samenredzaamheid wel toenemen. Verder zien we een grotere druk op de zorgsector en eerstelijnshulpverlening. Deze ontwikkeling, in combinatie met het beleid om ouderen langer zelfstandig thuis te laten wonen, leidt steeds vaker tot het in gebruik nemen van woongebouwen zonder extra veiligheidsvoorzieningen, zoals bedrijfshulpverlening.

Verder signaleren wij dat in ons werk steeds vaker te maken krijgen met anderstaligen en een verscheidenheid aan culturele achtergronden.

Verstedelijking en verdichting

Het grote tekort aan woningen leidt tot allerlei initiatieven die nieuwe veiligheidsrisico’s met zich meebrengen. De schaarse vrije ruimte in steden wordt waar mogelijk benut voor extra woningen. Hierdoor raken de effecten van een incident, zoals rook of explosiegevaar, sneller meer woningen en huishoudens. Verder worden steeds vaker kantoor- en bedrijfspanden omgebouwd voor bewoning of worden zogenaamde containerwoningen gerealiseerd. Door de complexiteit, achterblijvende wetgeving en met het grote belang om extra woningen te realiseren, ontstaat druk op de mate waarin geadviseerde veiligheidsvoorzieningen kunnen worden gerealiseerd.

Tenslotte zien we de ontwikkeling om vaker in de hoogte te bouwen en om ondergronds te bouwen in de vorm van bijvoorbeeld parkeergarages. Hierbij leveren branden in parkeergarages waarbij accupakketten van auto’s betrokken raken grote uitdagingen op.

Maatschappelijke spanningen en effecten van criminaliteit

De toename van spanningen in onze maatschappij kan worden gerelateerd aan diverse andere ontwikkelingen zoals gepolariseerde discussies over klimaatmaatregelen, migratie, internationale inmenging, woningtekort en het optreden van de overheid. Deze spanningen kunnen worden aangewakkerd door het (on)bewust verspreiden van desinformatie en de werking van sociale media. Wij zien in de breedte dat deze maatschappelijke spanningen, steeds vaker en sneller een rol spelen tijdens incidenten, rampen en crises. Dit kan zich bijvoorbeeld uiten in het niet meer geloven van, of zich verzetten tegen, adviezen van de overheid.

Verder constateren we dat de directe gevolgen van ondermijnende criminaliteit in onze maatschappij geregeld merkbaar zijn. Voorbeelden hiervan zijn bedreigingen en afrekeningen door middel van het gebruik van explosieven bij woningen en bedrijfspanden, maar ook het aantreffen van drugsproductielocaties. Daarnaast wordt aangegeven dat ondermijning ook doorwerkt in de structuur en opbouw van de betreffende gemeenschap: deze wordt kwetsbaarder en (wellicht) niet goed bereikbaar.

Militaire en geopolitieke dreigingen

Eind 2022 schreef de rijksoverheid in de Rijksbrede Risicoanalyse Nationale Veiligheid: “de oplopende geopolitieke spanningen tussen diverse grootmachten bedreigen onze omgeving en onze nationale veiligheid”. Die dreiging is in de afgelopen periode groter en urgenter geworden. Onder deze dreiging vallen zeker ook gecoördineerde cyberaanvallen op onze digitale infrastructuur.

Wij zien dat niet alleen de betrokkenheid van Nederland bij een eventuele oorlog effecten op de veiligheidsrisico’s in onze regio zal hebben, maar ook dat de voorbereiding op een eventuele oorlog op zichzelf al effecten heeft. Zo levert Nederland bijvoorbeeld Host Nation Support aan andere NAVO- landen waarbij de doorvoer van militaire capaciteiten naar het oosten grote impact kan hebben aangezien de betreffende infrastructuur dan alleen voor militaire transporten beschikbaar wordt gesteld.

Overkoepelende ontwikkelingen

We zien steeds vaker dat oorzaken en effecten van risico’s in elkaar overlopen en dat er thema-overstijgende stapeling van risico’s en domino-effecten kunnen optreden. Hoofdstuk 4 gaat nader in op de betekenis hiervan.

Daarnaast geven diverse veiligheidspartners aan dat personeelstekort een negatieve invloed heeft op de beschikbare expertise en paraatheid van hun crisisorganisatie. Opvallend hierbij is dat dit signaal ook komt van partners in de vitale infrastructuur.

Aanvullende rol van de veiligheidsregio

Tenslotte vinden wij het goed om bij de relevante ontwikkelingen ook te benoemen dat tijdens de coronacrisis en de vluchtelingen opvang een aanvullende rol voor de veiligheidsregio’s is ontstaan. Hierbij wordt de structuur met 25 veiligheidsregio’s ingezet als schakel tussen Rijk en gemeenten bij diverse veiligheidsonderwerpen. Daarnaast zien we dat de veiligheidsregio vaker ingezet wordt als platform om partijen te verbinden ten aanzien van diverse vraagstukken, waarbij onderdelen van de regionale crisisstructuur een nuttige bijdrage kunnen leveren. Het nut van de zelfredzaamheid en veerkracht van organisaties en burgers is tevens een belangrijk element bij de aanpak van een crisis. Uiteraard zijn dit geen ontwikkelingen die tot aanpassingen in het risicoprofiel zal leiden, maar wel belangrijk is voor de manier waarop wij omgaan met de risico’s. Hoofdstuk 4 gaat hier nader op in.

De kern van het Regionaal Risicoprofiel is het overzicht van de voor onze regio relevante crisistypen en incidenttypen. Hierbij is, anders dan in het vorige RRP, gebruik gemaakt van de landelijk gehanteerde indeling in thema’s, crisis- en incidenttypen. Experts hebben hierbij een passende selectie voor onze regio bepaald.

Om de lezer van het RRP meer ‘beeld’ te geven bij deze risico’s, hebben wij bij elk incidenttype een aansprekend voorbeeld ter illustratie opgenomen. Uiteraard zijn bij elk incidenttype nog diverse andere scenario’s te bedenken. Het opgenomen voorbeeld is alleen bedoeld voor de beeldvorming.

Belangrijkste verschillen met het vorige RRP

Door de hiervoor genoemde aangepaste indeling van de risico’s zijn meer incidenttypen opgenomen die in het vorige RRP waren samengevat onder de noemer ‘Extreem weer’ en ‘Vitale infrastructuur’.

Nieuw opgenomen in dit RRP zijn ‘Wateroverlast buitendijkse gebieden’, ‘Blokkade belangrijke verkeersroute’, ‘Effecten criminaliteit in maatschappij’ en ‘Effecten oorlogsdreiging’. Deze nieuwe incidenttypes zijn te koppelen aan een aantal in het vorige hoofdstuk benoemde ontwikkelingen.

Tenslotte hebben we in de voorbeelden geprobeerd regelmatig de stapeling van risico’s en/of domino-effecten terug te laten komen. Op de betekenis hiervan gaan we in hoofdstuk 4 nader in.

Samenhang incidenttypen met rol (crisisorganisatie) veiligheidsregio

Het opnemen van een risico als incidenttype in onderstaande tabel van het RRP betekent niet automatisch dat de veiligheidsregio verantwoordelijk is voor het verkleinen van dit risico, en ook niet dat de regionale crisisorganisatie automatisch ‘leidend’ is bij de bestrijding van een incident, ramp of crisis. Opname in het RRP betekent dat er effecten kunnen optreden waarvoor inzet van (onderdelen van) de regionale crisisorganisatie overwogen kan worden middels een crisisdiagnose. In paragraaf 4.6 gaan we hier nader op in.

Hieronder is het overzicht Regionaal Risicoprofiel 2025-2028 opgenomen.

Dit hoofdstuk gaat nader in op een aantal aspecten zoals risico-stapeling en domino-effecten die vaak meerdere thema's raken. Vervolgens staan we stil bij de veerkracht van burgers en het belang van het netwerk. Daarna volgt op hoofdlijnen de mogelijke beheersmaatregelen en het dilemma dat daarbij speelt. Vervolgens wordt het verband tussen dit risicoprofiel en de verschillende mogelijke inzetvarianten van de regionale crisisorganisatie besproken. Tenslotte een vertaalslag van het risicoprofiel naar bouwstenen voor de toekomstgerichte crisisbeheersing in de (beleidsplan)periode 2025-2028.

4.1 Risico-stapeling en domino-effecten

Het in hoofdstuk 3 weergegeven risicoprofiel met in totaal 22 verschillende incidenttypen zou de indruk kunnen wekken dat elk incidenttype op zichzelf staat. We hebben de afgelopen jaren echter ervaren dat onze maatschappij dusdanig complex en onvoorspelbaar is geworden, dat allerlei risico’s zich kunnen vermengen. Zo kunnen als het ware kettingreacties optreden waardoor nieuwe incidenten of crises ontstaan.

Een paar voorbeelden om dit te illustreren:

• •

  Tijdens langdurige droogte kunnen, naast allerlei effecten als natuurbranden, blauwalg en zorgcontinuïteitsvraagstukken door hitte, de primaire waterkeringen zo kwetsbaar worden dat de waterschappen zich samen met de veiligheidsregio’s voorbereiden op een dijkdoorbraak;

• •

  Bij een brand met langdurige rookoverlast in een woonwijk waar al veel onrust heerst, ontstaan grimmige protestacties tegen de lokale overheid die deze situatie in de ogen van de bewoners had moeten voorkomen. Verdere escalatie ligt op de loer;

• •

  Tijdens een zware storm raken belangrijke onderdelen van het elektriciteitsnetwerk zwaar beschadigd en valt uiteindelijk in een groot gebied ook nog eens de elektriciteit uit.

4.2 Veerkracht van burgers

We spreken van veerkracht wanneer mensen samenwerken om een bedreigende situatie het hoofd te bieden en te werken aan herstel. Veerkracht kan het verschil maken in het verloop van een incident, ramp of crisis. Netwerken van vrijwilligers kunnen zich (spontaan) mobiliseren bij rampen en crises, bijvoorbeeld in het verzamelen van hulpgoederen, ondersteunen van hulpverleners of bijdragen aan voorlichtingsactiviteiten. Een hoge mate van sociale cohesie en vertrouwen in de overheid en omgeving stimuleert het ontstaan en behoud van dergelijke netwerken. Burgers helpen zichzelf en elkaar en daarom moeten we de kracht van maatschappelijke veerkracht niet onderschatten maar juist ondersteunen en gebruik van maken. Door dit soort netwerken te kennen, te faciliteren en mee samen te werken, draagt dit bij aan herstel van de situatie maar ook aan het voorkomen van verdere escalatie.

4.3 Netwerken in voorbereiding van crises

Het opzetten en onderhouden van sterke netwerken voor crisisbeheersing is essentieel om een effectieve respons op noodsituaties te waarborgen. Dit vraagt om kennis van elkaars organisatie, weten wat van elkaar verwacht kan worden en het delen van informatie. Door te investeren in huidige netwerken en het opbouwen van nieuwe netwerken, kunnen betrokken partijen sneller en effectiever reageren op noodsituaties.

4.4 Beheersmaatregelen, balans tussen voorbereiding en veerkracht

Met beheersmaatregelen bedoelen we in dit document de maatregelen die de veiligheidsregio ter voorbereiding samen met netwerkpartners kan uitvoeren om de omvang en effecten van een incident, ramp of crisis te beperken. De klassieke voorbereiding op een mogelijk incident, ramp of crisis bestaat uit het, vaak samen met partners, opstellen van een plan waarin diverse scenario’s met bijbehorende mogelijke acties zijn uitgewerkt.

We hebben de afgelopen jaren echter geleerd dat het verloop van incidenten, rampen en crises nauwelijks te voorspellen is. Uitgebreide planvorming met volledige scenario’s inclusief maatregelen kunnen zelfs leiden tot een vorm van tunnelvisie. Het risico bestaat dat crisisteams als het ware zoeken naar de bevestiging van wat er in de planvorming staat en daarmee onvoldoende oog hebben voor de eerste signalen van risico-stapeling of domino-effecten.

Dit betekent dat er bij het inzetten van beheersmaatregelen, zoals planvorming en oefenen, een goede balans dient te zijn tussen voorbereiding en veerkracht. Met veerkracht bedoelen we hier dat de regionale crisisteams in staat zijn te doorgronden wat er breed speelt (ook bijvoorbeeld op maatschappelijke onrust) en welke partijen hierbij betrokken moeten worden. En door improvisatie en flexibiliteit tot de meest effectieve crisisaanpak komen.

Voor bepaalde situaties loont het om een basisscenario en eerste acties uit te werken en te beoefenen, we denken dan bijvoorbeeld aan de eerste uren na een grootschalige stroomuitval. Daarnaast is het minstens even belangrijk om dezelfde crisisteams voor te bereiden op omgaan met het onvoorspelbare en onzekerheden. Als de basisprocessen Leiding & Coördinatie, Informatiemanagement en Crisiscommunicatie robuust georganiseerd zijn en soepel functioneren, krijgen de crisisteams meer ruimte om mogelijke domino-effecten te signaleren. Ook kan er dan nagedacht worden over welke partnerorganisaties betrokken moeten worden en hoe we die samenwerking het beste vormgeven. De regionale crisisorganisatie kan hierbij in belangrijke mate ondersteund worden door een veiligheidsbeeld dat bestaat uit actuele, historische- en toekomstige informatie op alle relevante risico thema’s.

4.5 Veiligheids Informatie Knooppunt (VIK)

Het VIK heeft als doel: het in kaart brengen van kwetsbaarheden, analyseren van dreigingen en signaleren van trends en ontwikkelingen van verschillende soorten veiligheid. De veiligheidsregio’s zijn hiervoor in 2024 allemaal gestart met het inrichten van een VIK. De ontwikkeling van het VIK is van belang om risico’s vroegtijdig te signaleren en juist ook te kijken naar de risicostapeling en effecten daarvan in de maatschappij. Het veiligheidsinformatieknooppunt omvat het (in)richten van mensen, middelen en processen. De menskant is in 2024 ingericht door middel van medewerkers crisisbeheersing (Vik-ers) die informatie verzamelen maar vooral ook duiden. In 2024/2025 wordt verder gewerkt aan de processen en systemen. Er zijn samenwerkingsprocessen ingericht met partners en de meldkamer om elkaar snel en goed te informeren en duiding te geven aan de informatie. Tenslotte zijn er middelen nodig, in bijvoorbeeld systemen, waarbij de crisisorganisatie over programma's en technieken beschikt om risico's te kunnen stapelen. Er wordt onder andere via het programma KCR2, waar de Vik's op aansluiten en nauw mee samenwerken, allerlei geografische kaarten ontsloten, op thema's uit het RRP, naar de veiligheidsregio. Hiermee kan optimaal en visueel risicostapeling vormgegeven worden over de thema's heen. De veerkracht van de regionale crisisorganisatie kan hiermee optimaal worden ondersteund. De VIK’s werken bovenregionaal en landelijk samen en gaan ook steeds meer informatie uitwisselen met Ministeries en andere landelijke partners. Dit is noodzakelijk omdat veel rampen en crisis een steeds meer bovenregionale of landelijke impact hebben. Een accuraat en tijdig gemeenschappelijk (landelijk) beeld is dan cruciaal voor het nemen van de juiste beslissingen en treffen van passende maatregelen.

4.6 Mogelijke inzetvarianten van regionale crisisorganisatie bij incidenten en crises

Het daadwerkelijk plaatsvinden van een incident, ramp of crisis uit dit regionale risicoprofiel betekent niet altijd automatisch dat de regionale crisisorganisatie van de VrZW ‘in the lead’ is, of dat de volledige crisisstructuur geactiveerd zal dienen te worden. We voeren namelijk een crisisdiagnose uit waarbij we de risico’s inventariseren en de mogelijke taken voor de regionale crisisorganisatie onderzoeken. Vervolgens bepalen we de meest passende vorm van de regionale crisisorganisatie.

Bij de meer klassieke situaties zoals grote branden, ongevallen met veel slachtoffers, explosies etc. worden vrijwel alle besluiten binnen de structuur van de regionale crisisorganisatie (na GRIP-opschaling) genomen. Dit onder eindverantwoordelijkheid van de betreffende burgemeester of voorzitter veiligheidsregio.

Daarnaast hebben we geregeld te maken met incidenttypes waarbij de belangrijkste besluiten in de zogenaamde ‘functionele ketens’ door of namens de rijksoverheid worden genomen. Denk hierbij aan grootschalige stroomuitval, infectieziekte uitbraak of een dijkdoorbraak. De effecten van die besluiten treden dan echter wel in onze regio op, en vragen om inzet van de regionale crisisorganisatie. Daarbij is informatie-uitwisseling en afstemming binnen het netwerk met alle bovenregionale- of rijks-partners van cruciaal belang is.

Verder ontstaan er regelmatig incidenten die in de basis lokaal door de gemeente opgepakt worden, dus zonder formele opschaling van de regionale crisisorganisatie. Afhankelijk van aspecten als beschikbare lokale capaciteit en specifiek benodigde expertise, kan een gemeente een hulpvraag stellen aan de veiligheidsregio. Daarbij kunnen onderdelen van de regionale crisisorganisatie geactiveerd worden ten dienste van de lokale aanpak onder verantwoordelijkheid van de gemeente. Denk hierbij bijvoorbeeld aan het leveren van een crisismanager (leiding & coördinatie) of het organiseren van informatie-uitwisseling en periodieke beeldvorming (informatiemanagement).

4.7 Wat is de opgave voor de toekomstgerichte crisisbeheersing 2025-2028?

Samenvattend zijn op basis van de ontwikkelingen (hoofdstuk 2), het overzicht regionaal risicoprofiel (hoofdstuk 3) en de nadere duiding in dit hoofdstuk, de volgende punten van belang bij het verder vormgeven van de toekomstgerichte crisisbeheersing in de periode 2025-2028:

• •

  Doorontwikkelen regionale 24/7 informatiepositie in samenhang met buurregio’s en Rijkspartners binnen het Veiligheids Informatie Knooppunt (VIK);

• •

  Versterken van de netwerksamenwerking en bewustwording van keteneffecten, met bekende en nieuwe veiligheidspartners;

• •

  Voor de regionale crisisorganisatie: bewaken van de balans tussen

  • o

    Planvorming en hier periodiek mee oefenen (samengevat: voorbereiding) en

  • o

    Versterken van improvisatievermogen en samenwerken in netwerken (veerkracht);

• •

  Participeren in bovenregionale en landelijke samenwerking van veiligheidsregio’s.

Deze punten zijn in lijn met de landelijke agenda crisisbeheersing en van belang om meegenomen te worden in het regionaal beleidsplan.