Verordening voor de controle op het financieel beheer en op de inrichting van de financiële organisatie van de Regionale Belasting Groep 2025

Ondertekening

Toelichting op ‘Controleverordening RBG’

1 Algemeen kader

Op grond van artikel 213 van de Gemeentewet moet ieder algemeen bestuur een ‘controleverordening’ vaststellen die voldoet aan de eisen die dat artikel stelt. Het artikel luidt:

• 1.

  De raad stelt bij verordening regels vast voor de controle op het financiële beheer en op de inrichting van de financiële organisatie. Deze verordening waarborgt dat de rechtmatigheid van het financiële beheer en van de inrichting van de financiële organisatie wordt getoetst.

• 2.

  De raad wijst een of meer accountants aan als bedoeld in artikel 393, eerste lid, van Boek 2 van het Burgerlijk Wetboek, belast met de controle van de in artikel 197 bedoelde jaarrekening en het daarbij verstrekken van een accountantsverklaring en het uitbrengen van een verslag van bevindingen.

• 3.

  De accountantsverklaring geeft op grond van de uitgevoerde controle aan of:

  • a.

    de jaarrekening een getrouw beeld geeft van zowel de baten en lasten als de grootte en samenstelling van het vermogen;

  • b.

    de baten en lasten, alsmede de balansmutaties rechtmatig tot stand zijn gekomen;

  • c.

    de jaarrekening is opgesteld in overeenstemming met de bij of krachtens algemene maatregel van bestuur te stellen regels, bedoeld in artikel 186 en

  • d.

    het jaarverslag met de jaarrekening verenigbaar is.

• 4.

  Het verslag van bevindingen bevat in ieder geval bevindingen over:

  • a.

    de vraag of de inrichting van het financiële beheer en van de financiële organisatie een getrouwe en rechtmatige verantwoording mogelijk maken en

  • b.

    onrechtmatigheden in de jaarrekening.

• 5.

  De accountant zendt de accountantsverklaring en het verslag van bevindingen aan de raad en een afschrift daarvan aan het college.

• 6.

  Bij algemene maatregel van bestuur kunnen nadere regels worden gesteld met betrekking tot de reikwijdte van en de verslaglegging omtrent de accountantscontrole, bedoeld in het tweede lid.

Ter ondersteuning van het algemeen bestuur bij het uitoefenen van haar controlerende taak is een aantal bepalingen in de wet rond de opdracht aan de accountant opgenomen. De accountantsverklaring moet niet alleen een oordeel over het getrouwe beeld geven, maar een oordeel over het getrouwe beeld én de rechtmatigheid samen. Bovendien is expliciet bepaald dat de opdracht voor de accountantscontrole wordt verstrekt door het algemeen bestuur en niet door het dagelijks bestuur en ook niet aan het dagelijks bestuur gedelegeerd kan worden.

De doelmatigheid is geen onderdeel meer van de accountantscontrole. Opmerkingen en constateringen ter zake hoeven niet meer in het rapport van bevindingen te worden opgenomen, zoals in de oude situatie nog wel het geval was. De controle op doelmatigheid is dan ook geen taak meer van de accountant, maar wordt door het algemeen bestuur zelf uitgevoerd, mede op basis van de interne onderzoeken naar doelmatigheid en doeltreffendheid van het dagelijks bestuur.

Het tweede deel van het eerste lid van artikel 213 van de Gemeentewet, geeft aan dat de toetsing van de rechtmatigheid, oftewel van het voldoen aan externe en interne regels, een belangrijk aspect van de controle is. Als gevolg hiervan dienen zowel de RBG zelf als zijn accountant zich te richten op rechtmatigheid. In de eerste plaats zal de RBG zelf intern waarborgen moeten treffen om aan te tonen dat rechtmatig wordt gehandeld. In de tweede plaats gaat de accountant, als onderdeel van zijn verklaring bij de jaarrekening, een gekwantificeerd oordeel over de rechtmatigheid geven.

2 Controle

Interne controle

Het algemeen bestuur ziet toe op de beleidsuitvoering en gaat na of het dagelijks bestuur hierbij voldoende doeltreffend, doelmatig en rechtmatig is geweest. Het dagelijks bestuur is verantwoordelijk voor de beleidsuitvoering en zal er door middel van het tot stand brengen van een goede organisatie en een daarbinnen aangebrachte adequate administratieve organisatie voor moeten zorgen dat bij de beleidsuitvoering doeltreffend, doelmatig en rechtmatig wordt gewerkt.

Onder interne controle verstaan we: de controle die in opdracht en ten dienste van het dagelijks bestuur door eigen functionarissen van de RBG gebeurt om de verantwoording voor de beleidsuitvoering en de administratieve verwerking daarvan overeenkomstig de doelstellingen en regels te kunnen dragen. Het doel van de interne controle is het verkrijgen van zekerheid over de rechtmatigheid, doeltreffendheid en doelmatigheid van handelingen en werkzaamheden. Een goede interne controle wordt vooral tot stand gebracht door een goede organisatie en daarbinnen een juiste regeling van de administratieve organisatie van het financieel beheer. De interne controle is er dan vooral op gericht om in elke handeling of werkzaamheid een controlerend element te leggen, zodat daarmee direct of indirect controle wordt uitgeoefend. De uitoefening van deze controle verzekert een juiste verslaglegging in de administratie en een objectieve berichtgeving. De interne controle is in beginsel overal aanwezig, niet in de vorm van een speciaal daarvoor aangewezen functionaris die op elke handeling toeziet, maar juist in de handeling zelf.

Naast de interne controle die een onlosmakelijk onderdeel is van de administratieve organisatie, bestaat er de zogenaamde verbijzonderde interne controle.

Deze vorm van controle bestaat uit specifieke onderzoeken, uitgevoerd door onze interne auditor, waarin wordt nagegaan of de administratieve organisatie en de interne controlemaatregelen goed werken en goed worden nageleefd. In verband hiermee wordt door het dagelijks bestuur een Controleplan vastgesteld.

Externe controle

Deze verordening is met name gericht op de externe controle. Het begrip 'externe controle' wordt wel omschreven als: het zelfstandig, onafhankelijk van de te controleren personen en organen, door een deskundige onderzoeken van de formele en materiële juistheid van het financieel beheer. De externe controle heeft twee functies, namelijk een signalerende en een certificerende functie.

De signalerende functie van de externe controle betreft het opsporen en aangeven van onjuistheden, onvolkomenheden en ontwikkelingen in het financieel beheer. Het doel van deze functie is uiteindelijk het aanbrengen van bijsturing en (waar nodig) verbetering van het financieel beheer.

De certificerende functie (certificeren = officieel, op ambtseed verklaren) omvat de oordeelsvorming omtrent de getrouwheid en de rechtmatigheid van de verantwoording. Deze mondt uit in de accountantsverklaring, die aangeeft of de in de verantwoording (jaarrekening) vervatte informatie juist, volledig en geschikt tot oordeelsvorming is en of de beheershandelingen die ten grondslag liggen aan de financiële feiten uit de verslaggeving in overeenstemming met de daarvoor geldende regelgeving tot stand zijn gekomen. De accountantsverklaring is niet alleen binnen de organisatie van belang maar ook naar buiten toe. De certificerende functie van de externe controle is dan ook voor een deel van maatschappelijke aard.

In artikel 213 van de Gemeentewet wordt bepaald dat de externe controle slechts door accountants mogen worden uitgevoerd die voldoen aan de eisen die in artikel 393, eerste lid, van Boek 2 van het Burgerlijk Wetboek worden gesteld. Deze bepaling waarborgt de deskundigheid van de externe controleur(s).

3 Rechtmatigheid

Het extra accent op rechtmatigheid en de controle daarop zoals in de Gemeentewet is vastgelegd, uit zich in de eerste plaats in artikel 212 Gemeentewet. Het algemeen bestuur regelt via de in dit artikel genoemde verordening dat er in het beleid, in het beheer en in de inrichting van de (administratieve) organisatie waarborgen worden opgenomen die zorgen dat aan de eisen van rechtmatigheid wordt voldaan. Ook artikel 213 gaat in op de rechtmatigheid en bepaalt allereerst dat rechtmatigheidscontrole een plaats moet krijgen in de verbijzonderde interne controle. Vervolgens geeft dit artikel het kader voor de opname van de rechtmatigheidscontrole in het werk van de accountant, hetgeen uiteindelijk leidt tot een oordeel over dit aspect in de accountantsverklaring bij de jaarrekening.

Het begrip ‘financiële rechtmatigheid’ gaat om de vraag of de baten, lasten en balansmutaties die in de jaarrekening zijn opgenomen rechtmatig tot stand zijn gekomen. Aangezien deze baten, lasten en balansmutaties een optelsom zijn van diverse financiële beheershandelingen (zoals het beslissen op kwijtschelding en het betalen van rekeningen), staan deze handelingen centraal bij de maatregelen die de RBG treft en de toets die de accountant verricht; de handelingen moeten gebeuren volgens de regels die gelden. Een voorbeeld: kwijtschelding mag alleen worden toegekend als er een regeling is en als de aanvrager voldoet aan de eisen die in deze regeling worden gesteld. Verder moeten alle financiële beheershandelingen niet alleen voldoen aan specifieke regels (bijvoorbeeld de voorschriften voor het verkrijgen van kwijtschelding), maar moeten ze ook in overeenstemming zijn met ‘financiële regels’, zoals de verordeningen van de RBG op basis van de Gemeentewet. Tevens moet worden voldaan aan de Gemeentewet en de Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten (BBV). Een andere eis is dat alle uitkomsten van de handelingen van het financieel beheer worden vastgelegd in de administratie.

Toelichting op de artikelen

Artikel 1

Verschillende begrippen die in deze verordening zijn opgenomen, worden ook gebruikt in de Gemeentewet en het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten (BBV). Uiteraard zijn de definities die in die regelgeving zijn opgenomen ook van toepassing op de begrippen uit deze verordening. Belangrijke andere begrippen uit deze verordening worden in dit artikel van een definitie voorzien.

Artikel 2

Lid 1

Zoals al in het algemeen deel van deze toelichting is aangegeven, wordt de interne controle vooral vormgegeven als onderdeel van de administratieve organisatie. Voor een goede interne controle zijn echter aanvullende onderzoeken nodig. In dit artikel legt het algemeen bestuur daarom ‘bovenop’ de reguliere interne controle enkele basiscondities vast voor de verbijzonderde interne controle. Daarmee verkrijgt het algemeen bestuur een extra zekerheid dat het dagelijks bestuur aan de eisen van getrouwheid en rechtmatigheid zal kunnen voldoen.

Lid 3

Voor een goed beeld van de financiële positie is een volledige registratie van de bezittingen van de RBG onontbeerlijk. Om te garanderen dat de registratie actueel en juist is, wordt in het derde lid het dagelijks bestuur opgedragen periodiek de registratie via een verbijzonderde interne controle te controleren en bij afwijkingen maatregelen tot herstel te treffen. Daarbij wordt aangegeven met welke frequentie deze onderzoeken moeten worden uitgevoerd.

Lid 2 en 4

Het tweede en vierde lid regelen dat het dagelijks bestuur op grond van de uitkomsten van de onderzoeken bij tekortkomingen maatregelen tot herstel treft.

Artikel 3

Lid 1

Artikel 3 van de verordening regelt de opdrachtverlening van de accountantscontrole van de jaarrekening van de RBG. Na afloop van ieder begrotingsjaar moet het dagelijks bestuur verantwoording afleggen aan het algemeen bestuur over het gevoerde beleid door overlegging van de jaarrekening en het jaarverslag. Voordat deze stukken worden aangeboden, moet de jaarrekening door een bevoegd accountant zijn gecontroleerd. De accountant controleert de jaarrekening in opdracht van het algemeen bestuur. Het is dan ook het algemeen bestuur die de accountant aanwijst. Het algemeen bestuur is echter niet het bestuursorgaan dat de overeenkomst met de accountant ondertekent. Omdat de voorzitter degene is die de RBG in en buiten rechte vertegenwoordigt, is hij degene die de overeenkomst voor de accountantscontrole met de accountant formeel moet maken.

Lid 2

Het tweede lid regelt dat het dagelijks bestuur verantwoordelijk is voor de uitvoering van de aanbesteding van de accountantscontrole van de jaarrekening, maar dat er vooraf overleg met het algemeen bestuur is over de eisen waaraan de controle moet voldoen.

Lid 3

De eisen van het algemeen bestuur worden opgenomen in het programma van eisen dat in het derde lid aan de orde komt. De kaders voor deze eisen liggen vast in het onderdeel ‘accountantscontrole’ van het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten (BBV), dat krachtens het zesde lid van artikel 213 Gemeentewet is vastgesteld. Zo bevat dit besluit onder andere regels voor de goedkeuringstolerantie voor de accountantsverklaring en de rapporteringstolerantie voor het verslag van bevindingen. In artikel 3 lid 3 onderdeel a wordt de mogelijkheid opengehouden deze grenzen te wijzigen. Ze moeten al bij de aanbesteding van de accountantscontrole worden bepaald en zodoende worden opgenomen in het programma van eisen.

Daarnaast zijn onder dit lid aanvullende zaken opgenomen over eisen die het algemeen bestuur kan stellen aan de werkzaamheden van de accountant, zoals aanvullende inrichtingseisen voor het verslag van bevindingen en aanvullende extra rapportages en controles. Ook de bepaling van de looptijd van het contract met de accountant wordt opgenomen in het programma van eisen.

Lid 4

Het kan voorkomen dat het bedrag dat is gemoeid met de accountantscontrole van de jaarrekening zo hoog is, dat deze controle conform de nationale en/of Europese aanbestedingsregels moet worden aanbesteed. Dit hangt natuurlijk ook af van de contractduur die met de accountant wordt aangegaan. Bij een lange contractduur zal de prijs van het contract hoger zijn.

Bij een aanbesteding zijn het de selectiecriteria en de bijbehorende wegingsfactoren, die uiteindelijk de selectie van de accountant voor de controle van jaarrekening bepalen. Het algemeen bestuur is het bestuursorgaan dat de accountant aanwijst en dat dus de selectiecriteria en de bijbehorende wegingsfactoren moet vaststellen. Dit wordt geregeld in het vierde lid van artikel 3.

Artikel 4

In artikel 3 is de algemene opdracht aan de accountant aan de orde geweest die bij het aangaan van het contract wordt overeengekomen. Omdat er ieder jaar specifieke omstandigheden kunnen zijn, wordt er aanvullend op het contract waarin in dit artikel sprake is, ook nog een aparte opdracht gegeven. Dit gebeurt door middel van het ‘controleprotocol’. Dit is een document waarin het algemeen bestuur niet alleen aangeeft wat de rol van de accountant wordt, maar ook wat de reikwijdte van het interne rechtmatigheidstraject is.

Het protocol is ook het aangewezen instrument als het algemeen bestuur de behoefte heeft van jaar op jaar te willen vaststellen voor welke onderdelen van de jaarrekening, onderdelen van deelverantwoordingen en organisatieonderdelen afwijkende eisen gelden.

In het controleprotocol kunnen ook de kaders worden vastgelegd voor de beoordeling van de begrotingsrechtmatigheid en voor misbruik en oneigenlijk gebruik. Ook afspraken over het verloop van de accountantscontrole en eventueel uit te brengen tussentijdse rapportages kunnen een plaats in het protocol krijgen. Het controleprotocol kan op één jaar of op meerdere jaren betrekking hebben.

Omdat het algemeen bestuur opdrachtgever van de accountantscontrole is, zal uiteindelijk dit orgaan het protocol moeten vaststellen.

Artikel 5

Lid 1 en 2

Het dagelijks bestuur is verantwoordelijk voor de samenstelling van de jaarrekening en het jaarverslag, alsmede van eventuele door het algemeen bestuur geëiste deelverantwoordingen. Artikel 5 van de verordening regelt de verplichtingen van het dagelijks bestuur voor de verstrekking van de achterliggende informatie aan de accountant.

Voor de controle van de jaarrekening doet de accountant onderzoek naar de achterliggende bescheiden. Het tweede lid draagt aan het dagelijks bestuur op deze achterliggende bescheiden goed toegankelijk te maken voor de accountant.

Lid 4

De accountant verzendt de accountantsverklaring en het verslag van bevindingen rechtstreeks aan het algemeen bestuur (zie artikel 9 lid 4).

Het vierde lid van artikel 5 verplicht het dagelijks bestuur alle informatie die van invloed is op het beeld van de jaarrekening en pas na de afgifte van de accountantsverklaring, maar voor de vaststelling van de jaarrekening door het algemeen bestuur bekend is geworden, direct te melden aan het algemeen bestuur en de accountant. Dit sluit verrassingen tijdens de behandeling van de jaarverslaggeving uit.

Artikel 6

Artikel 6 van de verordening regelt de bevoegdheidsverdeling tussen de accountant en het dagelijks bestuur ten aanzien van de inrichting van de accountantscontrole. De accountant is leidend ten aanzien van de inrichting van de accountantscontrole. Het dagelijks bestuur is hierin volgend. Wel zal ter bevordering van een soepele accountantscontrole periodiek overleg worden gevoerd tussen de accountant en vertegenwoordigers van de RBG.

Artikel 7

In het vorige artikel wordt bepaald dat de accountant leidend is voor wat betreft de inrichting van de accountantscontrole. Om een goede controle uit te voeren moet hij echter ook onbelemmerd onderzoek kunnen doen. Artikel 7 van de verordening kent hem deze bevoegdheid toe. Dit natuurlijk met in acht name van de afspraken met het algemeen bestuur zoals neergelegd in het programma van eisen bij de aanbesteding en het controleprotocol. Het artikel legt aan het dagelijks bestuur de plicht op om er voor te zorgen, dat de accountant binnen de RBG onbelemmerde toegang heeft en dat de ambtenaren en bestuurders van de RBG volledig meewerken aan de accountantscontrole.

Artikel 8

Naast de controle van de jaarrekening zijn er meer werkzaamheden binnen de RBG die de inzet van een accountant (kunnen) vereisen. De aanwijzing van de accountant voor dit soort accountantscontroles is een bevoegdheid van het dagelijks bestuur. Ook kan het dagelijks bestuur besluiten om advieswerkzaamheden uit te besteden aan de door het algemeen bestuur benoemde accountant. Het betreft hier vanzelfsprekend advieswerkzaamheden die samenhangen met de natuurlijke adviesfunctie van de accountant die de onafhankelijkheid van de accountant niet in gevaar brengen.

Artikel 9

Lid 1

Naast de uiteindelijke eindcontrole van de jaarrekening verricht de accountant meestal meerdere controles. Dit kunnen door het algemeen bestuur in het programma van eisen van de aanbesteding en/of controleprotocol opgenomen tussentijdse controles (interim-controles) zijn. Het eerste lid van artikel 9 regelt, dat het dagelijks bestuur in elk geval in kennis wordt gesteld indien de accountant afwijkingen constateert die bij het niet tijdig herstellen tot het niet afgeven van een goedkeurende verklaring bij de jaarrekening zouden leiden. Dit opdat het dagelijks bestuur (eventueel in overleg met het algemeen bestuur en de accountant) mogelijk nog tijdig maatregelen tot herstel kan treffen.

Lid 2

Het tweede lid van artikel 9 regelt dat het management een rapportage krijgt van de door de accountant uitgevoerde (deel)controles. In deze rapportage worden kleine afwijkingen en tekortkomingen die niet leiden tot het niet afgeven van een goedkeurende verklaring, aan het management meegedeeld. Het management kan op grond van de rapportage actie ondernemen voor herstel van de afwijkingen en onvolkomenheden.

Lid 3

Net zoals in het eerste lid is ook in het derde lid een procedure van hoor en wederhoor opgenomen. De constateringen in het verslag van bevindingen worden voorafgaand aan verzending van de accountantsverklaring en het verslag van bevindingen aan het algemeen bestuur door de accountant besproken met het dagelijks bestuur. Het geeft dit orgaan de mogelijkheid kanttekeningen te plaatsen bij de constateringen in het (concept-)verslag van bevindingen.