Verordening participatie en uitdaagrecht gemeente Voorschoten 2025

Ondertekening

Toelichting

Algemeen

Inspraak, participatie en ontwerpwetsvoorstel

De raad is verplicht om een inspraakverordening vast te stellen (artikel 150 van de Gemeentewet).

De in 2024 aangenomen Wet versterking participatie op decentraal niveau (voluit: Wijziging van de Gemeentewet, de Provinciewet, de Waterschapswet en de Wet openbare lichamen Bonaire, Sint-Eustatius en Saba in verband met de participatieverordening en het uitdaagrecht van inwoners en lokale maatschappelijke partijen) verplicht gemeente deze inspraak uit te breiden naar ‘participatie’ en ‘uitdaagrecht’.

De wet is op 4 juni 2024 aangenomen door de Eerste Kamer en treedt op 1 januari 2025 in werking.

Definitie participatie

Participatie omvat volgens de definitie het betrekken van ingezetenen en belanghebbenden bij de voorbereiding, uitvoering of evaluatie van gemeentelijk beleid. In de memorie van toelichting op het ontwerpwetsvoorstel staat hierover het volgende:

Inwoners hebben in toenemende mate een belangrijke rol in de agendering, de voorbereiding, de totstandkoming, de uitvoering en de beoordeling van beleid. Niet alleen omdat de burger de gevolgen van beleid ervaart, maar ook omdat participatie aan het politieke proces als intrinsieke waarde van de Nederlandse samenleving wordt ervaren. Participatie mobiliseert de kennis en steun van betrokkenen bij beleidsproblemen waarvan de overheid op voorhand nog niet weet, of nog niet wil bepalen, hoe deze opgelost zullen worden.

Procedure participatie

Afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) bevat een procedure voor de voorbereiding van besluiten. Deze afdeling heeft als doelstelling het bevorderen van eenheid in de wetgeving en het systematiseren en vereenvoudigen van wetgeving. In artikel 150, tweede lid, van de Gemeentewet is afdeling 3.4 van de Awb als hoofdregel van toepassing verklaard op de inspraak. Het is ook mogelijk een andere procedure van toepassing te verklaren. Dit kan bijvoorbeeld gebeuren in gevallen waarin het wenselijk is om de participatie op andere wijze te organiseren dan via mondeling of schriftelijk naar voren brengen van zienswijzen of om te werken met andere termijnen.

Uitdaagrecht als specifieke vorm van participatie in de uitvoeringsfase

De wet Versterking participatie op decentraal niveau bevat de bevoegdheid om voorwaarden te bepalen voor het uitdaagrecht. Bij de uitvoering van beleid is het uitdaagrecht een bijzondere vorm van betrokkenheid van inwoners en lokale maatschappelijke partijen. Deze vorm houdt in dat inwoners van de gemeente of lokale maatschappelijke partijen de gemeente kunnen verzoeken om de feitelijke uitvoering van een taak van de gemeente over te nemen als zij denken deze taak beter en goedkoper te kunnen uitvoeren.

Ruimte voor initiatieven van inwoners en lokale maatschappelijke partijen

Het is van wezenlijk belang dat decentrale overheden ruimte bieden voor initiatieven van onderop en dat aan de samenleving een grote rol wordt toebedeeld bij het ontwikkelen van initiatieven voor algemene voorzieningen. Inwoners kennen hun buurt en hun gemeente, weten wat er leeft en spelen daarop in. Deze maatschappelijke initiatieven kunnen aanvullend zijn op de gemeentelijke initiatieven of kunnen sommige gemeentelijke initiatieven vervangen. Tegelijkertijd moet rekening worden gehouden met het gegeven dat de primaire verantwoordelijkheid voor de uitvoering van gemeentelijke taken bij het gemeentebestuur zelf berust.

Taken burgemeester en wethouders

Bij het overnemen van gemeentelijke taken, na een succesvolle ‘uitdaging’, gaat het in de regel om de feitelijke uitvoering van een taak van burgemeester en wethouders. Burgemeester en wethouders – als de verantwoordelijken voor de uitvoering van de betreffende taak of taken – beslissen naar aanleiding van een verzoek of ‘uitdaging’ of de feitelijke uitvoering van die taak of taken aan inwoners of de lokale maatschappelijke partij kan worden gelaten.

Samenwerkingsrecht

Onder uitdaagrecht wordt ook het zogenaamde samenwerkingsrecht begrepen, want er is geen werkelijk onderscheid tussen deze twee begrippen.

Artikelsgewijs

Enkel die bepalingen die verdere toelichting behoeven, worden hieronder nader toegelicht.

Artikel 1. Definities

Beleidsvoornemen

Het begrip beleidsvoornemen is gedefinieerd als het voornemen van het bestuursorgaan tot het vaststellen of wijzigen van beleid. Het zal duidelijk zijn dat het hierbij niet gaat om de vaststelling van concrete besluiten of maatregelen, maar om de vorming van het beleid waarop deze kunnen worden gebaseerd.

Participatie

Bij de omschrijving van participatie is aangesloten bij de tekst van de Wet versterking participatie op decentraal niveau waarbij een wijziging van artikel 150, eerste lid, van de Gemeentewet is voorzien. Hierin is bepaald dat de raad een verordening vaststelt waarin regels worden gesteld met betrekking tot de wijze waarop ingezetenen en belanghebbenden bij de voorbereiding, uitvoering en evaluatie van gemeentelijk beleid worden betrokken. Het huidige artikel 150 van de Gemeentewet omvat inspraak bij de voorbereiding van gemeentelijk beleid; bij participatie wordt dit uitgebreid met uitvoering en evaluatie van gemeentelijk beleid.

De omschrijving van participatiegerechtigden (ingezetenen en belanghebbenden) vloeit rechtstreeks voort uit de tekst van artikel 150 van de Gemeentewet. Het begrip belanghebbende is in artikel 1:2 van de Awb gedefinieerd en deze definitie heeft ook gelding voor wetgeving buiten de Awb, zoals deze verordening.

Uitdaagrecht

Bij de omschrijving van het begrip uitdaagrecht is aangesloten bij de memorie van toelichting op het ontwerpwetsvoorstel Wet versterking participatie op decentraal niveau. Het uitdaagrecht berust bij ingezetenen en lokale maatschappelijke partijen. In de begripsomschrijving is ‘lokale’ ter verduidelijking van de tekst van het ontwerpwetsvoorstel toegevoegd in aansluiting op de memorie van toelichting, waarin is toegelicht dat afhankelijk van de lokale omstandigheden het bijvoorbeeld kan gaan om lokale verenigingen of stichtingen, buurtcomités, woongroepen, vrijwilligersorganisaties, een maatschappelijke organisaties, sociale bedrijven zonder winstoogmerk of een georganiseerd collectief van inwoners die geen formele rechtsvorm hebben.

Artikel 2. Onderwerp van participatie

Eerste lid

In het eerste lid is bepaald dat elk bestuursorgaan ten aanzien van zijn eigen bevoegdheden besluit of participatie mogelijk is. Het begrip bestuursorgaan is gedefinieerd in artikel 1:1, eerste lid, van de Awb. Het begrip omvat raad, burgemeester en wethouders en burgemeester. Elk bestuursorgaan van de gemeente kan zijn eigen beleidsvoornemens aan participatie onderwerpen, of niet.

Omdat het in bepaalde gevallen doelmatiger zal kunnen zijn als participatie geschiedt door middel van bijvoorbeeld spreekrecht bij commissievergaderingen, blijft door de formulering van het eerste lid de mogelijkheid bestaan dat voor bepaalde beleidsvoornemens een andere wijze van het betrekken van ingezetenen en belanghebbenden wordt geregeld.

Tweede lid

In het tweede lid is bepaald dat participatie altijd mogelijk is als een wettelijk voorschrift daartoe verplicht.

Derde lid

In het derde lid is opgenomen wanneer geen participatie wordt verleend.

Artikel 3. Procedure participatie

Eerste lid

In artikel 150, tweede lid, van de Gemeentewet is bepaald dat inspraak wordt verleend door toepassing van afdeling 3.4 van de Awb, voor zover in de verordening niet anders is bepaald. Hier is anders bepaald door de bepaling dat het bestuursorgaan bij de start van een participatieprocedure bekendmaakt hoe de participatie wordt vormgegeven.

Tweede lid

Het bestuursorgaan legt in een participatienota een aantal zaken vast met betrekking tot de participatie. Om zoveel mogelijk duidelijkheid te verschaffen, somt het tweede lid hiertoe op dat moet worden ingegaan op: doel van de participatie, beïnvloedingsruimte, kaders, communicatie, werkwijze, tijdspad, democratische waarborgen en begroting van de kosten van de procedure. Deze participatienota kan onderdeel uitmaken van de bekendmaking van het eerste lid maar kan ook later worden uitgewerkt en bekendgemaakt.

Tweede lid, onder b

Bij beïnvloedingsruimte kan worden gedacht aan en een keuze worden gemaakt uit: informeren, raadplegen, adviseren, coproduceren, meebeslissen, zelf doen of een combinatie daarvan.

Tweede lid, onder c

Kaders zijn bijvoorbeeld de inhoudelijke financiële en procedurele kaders voor de participatie.

Tweede lid, onder f

Democratische waarden zijn bijvoorbeeld gelijkheid, transparantie en verantwoording.

Artikel 4. Procedure inspraak

Eerste lid

In artikel 150, tweede lid, van de Gemeentewet is bepaald dat inspraak wordt verleend door toepassing van afdeling 3.4 van de Awb, voor zover in de verordening niet anders is bepaald. Ter uniformering en deregulering is in het eerste lid afdeling 3.4 van de Awb van toepassing verklaard op de inspraak. In de artikelen 3:11 tot en met 3:17 van de Awb is de inspraakprocedure te vinden. Na terinzagelegging en bekendmaking van het beleidsvoornemen kunnen belanghebbenden gedurende zes weken schriftelijk of mondeling hun zienswijze naar voren brengen.

Tweede lid

Als het bestuursorgaan de procedure van afdeling 3.4 van de Awb niet passend acht voor een specifiek beleidstraject, kan op grond van het tweede lid een andere procedure worden gevolgd.

Artikel 5. Eindverslag participatie

Eerste lid

Er is hier niet gekozen voor verwijzing naar afdeling 3.4 van de Awb. Er wordt namelijk slechts bepaald in artikel 3:17 van de Awb dat een verslag wordt gemaakt van hetgeen tijdens de procedure mondeling naar voren is gebracht.

Tweede lid, onder a

Onder overzicht van de gevolgde participatieprocedure wordt verstaan: Hoe is de procedure feitelijk verlopen? Is afdeling 3.4 van de Awb onverkort toegepast? Wanneer is het beleidsvoornemen ter inzage gelegd, enz.

Tweede lid, onder b

Het eindverslag dient een volledig overzicht te bevatten van zowel de mondelinge als de schriftelijke participatiereacties. In het eindverslag kan worden volstaan met een korte zakelijke weergave van de naar voren gebrachte opvattingen en vermelding van de personen (binnen voorwaarden AVG) die hun opvatting naar voren hebben gebracht. De schriftelijke participatiereacties kunnen aan het eindverslag worden gehecht.

Tweede lid, onder c

Als het sluitstuk van participatie wordt voorgeschreven dat het bestuursorgaan aangeeft wat met de zienswijzen wordt gedaan.

Derde lid

De bekendmaking van de resultaten van de participatieprocedure is uitermate belangrijk. Dit rondt de participatieprocedure daadwerkelijk af. Het ligt voor de hand om degenen die hebben geparticipeerd een exemplaar van het eindverslag te sturen. Daarnaast kan het eindverslag algemeen worden gepubliceerd in de krant en op de gemeentelijke website. Als het aantal participanten omvangrijk is, kan worden gekozen voor het volstaan met een algemene bekendmaking. Het is belangrijk om aan het begin van de participatieprocedure al duidelijkheid omtrent de communicatie te verschaffen.

Artikel 6. Onderwerp van uitdaagrecht

Eerste lid

In het eerste lid is bepaald dat elk bestuursorgaan ten aanzien van zijn eigen taken besluit of het uitdaagrecht mogelijk is. Het zal hier meestal gaan om taken van burgemeester en wethouders als in de regel het verantwoordelijke bestuursorgaan voor de uitvoering van gemeentelijke taken (artikel 160, eerste lid, onder b, van de Gemeentewet).

Derde lid

In het derde lid is opgenomen voor welke taken het niet mogelijk is om de uitvoering van het gemeentebestuur over te nemen. Er kan ten aanzien van deze taken dus geen uitdaagrecht worden toegepast.

Derde lid, onder a

Onder lopende uitvoeringstrajecten vallen ook taken die al zijn aanbesteed of gecontracteerd.

Derde lid, onder e

Als de opdrachtwaarde boven de Europese drempelwaarde uitkomt, geldt dat in die gevallen aanbesteding is vereist.

Artikel 7. Procedure uitdaagrecht

Eerste lid

Het in het eerste lid genoemde bestuursorgaan betreft uiteraard het bestuursorgaan dat de betreffende taken uitvoert. Meestal zijn dat burgemeester en wethouders en een verzoek om overname van hun taken dient dus bij hen te worden ingediend.

Derde lid

De mate van ondersteuning wordt in overleg tussen verzoeker en bestuursorgaan bepaald.

Artikel 8. Participatie en Omgevingswet

In het nieuwe omgevingsrecht wordt participatie sterk aangemoedigd. In de Omgevingswet, het Omgevingsbesluit en de Omgevingsregeling is participatie per instrument uitgewerkt. Bij gemeenten gaat het dan om de instrumenten omgevingsvisie, (omgevings)programma, omgevingsplan en omgevingsvergunning. Zo moet de gemeente, als zij een omgevingsplan gaat maken, bij het begin al laten weten hoe inwoners, bedrijven, maatschappelijke organisaties en bestuursorganen erbij worden betrokken. En als het omgevingsplan, de omgevingsvisie of het programma worden vastgesteld, moet de gemeente uitleggen hoe belanghebbenden er bij zijn betrokken, wat de resultaten daarvan zijn en hoe de gemeente haar participatiebeleid heeft ingevuld. Ook bij een aanvraag voor een omgevingsvergunning moet de aanvrager laten weten of en, zo ja, hoe inwoners, bedrijven, maatschappelijke organisaties en bestuursorganen bij de voorbereiding zijn betrokken en wat de resultaten daarvan zijn. Opgemerkt wordt wel dat bij een aanvraag van een omgevingsvergunning participatie niet verplicht is. Behalve als het gaat om een aanvraag voor een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit waarvoor de gemeenteraad participatie van en overleg met derden heeft verplicht.

Lid 1 gaat over participatie in het omgevingsrecht als de gemeente initiatiefnemer is. Lid 2 heeft betrekking op participatie bij de aanvraag van een omgevingsvergunning door een andere initiatiefnemer dan de gemeente. En lid 3 gaat over verplichte participatie in de gevallen die de gemeenteraad heeft aangewezen.

Eerste lid

In de Omgevingswet staat niet welke vorm participatie moet hebben. De initiatiefnemer (aanvrager) mag dat zelf kiezen. In dit lid gaat het om de situatie dat de gemeente een plan heeft. Als de gemeente initiatiefnemer is, dan staat in de Participatienota ‘Samen maken we Voorschoten’ en in deze participatieverordening hoe de gemeente participatie invult. De participatienota en de verordening vormen samen het gemeentelijk participatiebeleid. In lid 1 staat daarom dat wanneer de gemeente de instrumenten van de Omgevingswet wil gebruiken, de artikelen over inwonersparticipatie van toepassing zijn. Het gaat dan om het vaststellen of veranderen van de omgevingsvisie, het (omgevings)programma of het omgevingsplan door de gemeente of het geval dat de gemeente een omgevingsvergunning aanvraagt. Hiervoor geldt paragraaf 2. Participatie van de participatieverordening (artikel 2, 3, 4 en 5).

Tweede lid

In artikel 7.4 van de omgevingsregeling staat dat bij de aanvraag van een omgevingsvergunning duidelijk moet zijn of belanghebbenden bij de voorbereiding van de aanvraag vraag zijn betrokken. En als dat zo is hoe belanghebbenden bij de voorbereiding zijn betrokken en wat de resultaten daarvan zijn.

Participatie is wel een aanvraagvereiste, maar is niet verplicht. De vraag wordt gesteld of er geparticipeerd is, het antwoord kan nee zijn. Het is bijvoorbeeld niet nodig als het plan geen gevolgen heeft voor de omgeving. Het bestuursorgaan mag daarom niet zeggen dat het een aanvraag niet behandelt alleen omdat er geen of onvoldoende participatie is geweest. Ook mag de gemeente geen aanvullende eisen stellen aan participatie bij de aanvraag van een omgevingsvergunning. Als de gemeente onvoldoende informatie heeft om een goede belangenafweging te maken, kan zij vragen om meer informatie of zelf extra informatie verzamelen om tot een goed besluit te komen.

De bedoeling van artikel 7.4 van de omgevingsregeling is vooral om de aanvrager aan te moedigen om na te denken over participatie. Participatie kan namelijk in zijn voordeel zijn, bijvoorbeeld om de steun voor het plan groter te maken en bezwaren te voorkomen. Of en hoe geparticipeerd is en wat de resultaten daarvan zijn, is onderdeel van de uitgebreide afweging die het bestuursorgaan moet maken.

Voor participatie volgens de Omgevingswet is geen bepaalde vorm verplicht. Het is vormvrij. Maar het gemeentelijk participatiebeleid is wel bindend voor de gemeentelijke bestuursorganen. Als de gemeente aanvrager is, wordt het aanvraagvereiste van participatie ingevuld door de artikelen 3, 4 en 5 van deze verordening toe te passen. Maar andere aanvragers dan de gemeente mogen hier hun eigen vorm aan geven. Participatie is maatwerk. Om hierbij te helpen en participatie bij omgevingsvergunningen aan te moedigen, krijgt het college in lid 2 de opdracht om een praktische handreiking te maken. Hiertoe heeft het college de ‘Leidraad participatie Omgevingswet Voorschoten 2024’ gemaakt. In de leidraad wordt toegelicht dat en wanneer participatie toegevoegde waarde heeft. En hoe je de omwonenden en andere belanghebbenden het best kunt bereiken en betrekken. Of op welke manieren participatie mogelijk is en hoe hiervan een verslag kan worden gemaakt. Met voorbeelden uit de praktijk, checklists, voorbeeldteksten en tips voor goede gesprekken wordt duidelijker hoe participatie kan worden ingevuld.

Derde lid

In de Omgevingswet staat dat de gemeenteraad kan bepalen dat voor bepaalde activiteiten participatie wél verplicht is. Maar dit kan alléén voor een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit (bopa) waarvoor burgemeester en wethouders het bevoegde gezag zijn. Een buitenplanse omgevingsplanactiviteit is een activiteit die niet voldoet aan de regels van het omgevingsplan. De raad van Voorschoten heeft initiatieven die in de ‘Leidraad participatie Omgevingswet Voorschoten 2024’ vallen onder niveau 2 en 3 aangewezen voor verplichte participatie.

Omdat het om verplichting gaat, kan de aanvraag buiten behandeling worden gelaten als er niet aan participatie is gedaan. De aanvrager krijgt eerst nog wel de mogelijkheid om de aanvraag aan te vullen. In de Omgevingswet staat niet wanneer er voldoende aan participatie is gedaan. Dit moet worden beoordeeld door burgemeester en wethouders. Het is dan wel belangrijk om te weten waaraan de gemeente toetst of de participatieplicht goed is uitgevoerd. Om voor de aanvrager vooraf duidelijk te maken hoe deze beoordeling wordt gedaan, bepaald lid 3 dat het college daarvoor beleid maakt. Maar ook bij de verplichte participatie mag de gemeente geen extra aanvraagvereisten stellen.

Artikel 9. Evaluatie en monitoring

Eerste lid

De evaluatie van de werking van deze verordening in de praktijk is wenselijk. Daarom wordt de uitvoering van deze verordening eenmaal per 2 jaar geëvalueerd. Er wordt een verslag aan de raad verzonden.

Tweede lid

Over de in het tweede lid genoemde gegevens verzamelen burgemeester en wethouders systematisch informatie.

Artikel 10. Overgangsrecht

in artikel 10 is het overgangsrecht geregeld. Hierin wordt aangegeven (in combinatie met artikel 11) op welke procedures welke verordening van toepassing is (de oude of de nieuwe verordening). Op de inspraakprocedures die zijn gestart voor 1 januari 2025 blijft de ‘Verordening inzake de wijze waarop ingezetenen en belanghebbenden bij de voorbereiding van gemeentelijk beleid worden betrokken’ (Inspraakverordening 2015) van toepassing. In artikel 11 staat dat de nieuwe verordening op 1 januari 2025 in werking treedt en dus dat de inspraakprocedures vanaf 1 januari 2025 conform de nieuwe verordening verlopen.