Participatiestrategie Fysieke Leefomgeving

Participatie is belanghebbenden in een vroegtijdig stadium betrekken bij het besluitvormingsproces over een project of activiteit. Belanghebbenden kunnen burgers, vertegenwoordigers van bedrijven, professionals van maatschappelijke organisaties en bestuurders van overheden zijn.

Participatie vindt plaats op initiatief van de gemeente of op initiatief vanuit de samenleving (bijvoorbeeld inwoners, ondernemers of projectontwikkelaars). Dit heet burgerparticipatie. De gemeente kan ook samen met initiatiefnemers uit de samenleving een initiatief ontplooien. Soms komt het initiatief uit de samenleving, maar is er (enige) ondersteuning vanuit de gemeente nodig. Dit heet overheidsparticipatie.

Participatie is geen doel op zich, maar een middel om te komen tot betere initiatieven en zorgvuldige vergunningverlening. Het organiseren van participatie heeft voor de initiatiefnemer de volgende voordelen:

• •

  Een beter plan

• •

  Snellere besluitvorming

• •

  Mogelijk minder bezwaar- en beroepsprocedures achteraf

Door belangen, standpunten en gemeenschappelijke waarden in kaart te brengen wordt een betere afweging van belangen mogelijk, wat kan leiden tot betere en snellere besluiten van de gemeente. Tevens kunnen via participatie goede ideeën van omwonenden vroegtijdig op tafel komen, waardoor de kwaliteit van het initiatief beter wordt.

Naast betere initiatieven kan participatie leiden tot meer steun voor een plan. Dit is echter geen doel op zich: sommige belangentegenstellingen blijven nu eenmaal bestaan, ook met een goed participatietraject. Het is de mooist denkbare bijvangst, maar geen doel of verplichting.

De Omgevingswet zegt wanneer participatie moet plaatsvinden, maar de initiatiefnemer mag zelf bepalen hoe zij participatie organiseert. Indien de initiatiefnemer voor een activiteit geen vergunning hoeft aan te vragen (vergunningvrij) of alleen een melding hoeft te maken dan gelden er géén participatieregels. De Omgevingswet stelt in de volgende gevallen wel eisen aan participatie:

• 1.

  Omgevingsvergunning

• 2.

  Omgevingsvisie en Omgevingsprogramma

• 3.

  Omgevingsplan

• 1.

  Omgevingsvergunning

De Omgevingswet kent andere participatieregels voor het aanvragen van een omgevingsvergunning voor een activiteit die binnen het omgevingsplan past of die in strijd is met het omgevingsplan. Het is niet verplicht participatie te organiseren. Het is alleen verplicht aan te geven of u participatie heeft georganiseerd, en zo ja hoe en wat daarvan de resultaten zijn. De gemeenteraad kan participatie soms wel verplichten. De initiatiefnemer is vrij om het participatietraject zelf vorm te geven.

Vergunningaanvraag voor binnenplanse activiteit

De gemeente raadt initiatiefnemers aan om “als goede buur” omwonenden en andere belanghebbenden op tijd te informeren of te betrekken bij de plannen. Bij een vergunningaanvraag moet u aangeven of er participatie heeft plaatsgevonden. Als u de belanghebbenden bij de aanvraag heeft betrokken, dan moet u beschrijven hoe u dit heeft gedaan en wat hiervan de resultaten waren.

Vergunningaanvraag voor buitenplanse activiteit (participatie niet verplicht) Soms past een vergunningaanvraag niet binnen het omgevingsplan, maar is uw initiatief wel door de gemeente als kansrijk/wenselijk aangemerkt. In dat geval gelden dezelfde regels voor participatie als bij de vergunningaanvraag voor een binnenplanse activiteit.

Vergunningaanvraag voor buitenplanse activiteit (participatie verplicht) Als u een vergunning aanvraagt voor een buitenplanse activiteit kan het zo zijn dat de gemeenteraad vooraf in het omgevingsplan heeft bepaald dat participatie verplicht is. U bent dan verplicht het participatieproces vorm te geven, te doorlopen en bij uw aanvraag te beschrijven hoe u de participatie heeft aangepakt en wat u met de resultaten heeft gedaan. Participatie is vormvrij en u bent als initiatiefnemer zelf verantwoordelijk voor het vormgeven van het participatietraject.

• 2.

  Omgevingsvisie en Omgevingsprogramma

Wanneer de gemeente een Omgevingsvisie of een Omgevingsprogramma vast laat stellen, dan eist de Omgevingswet dat participatie plaatsvindt. De gemeente heeft in dit geval een motiveringsplicht. Dat wil zeggen dat de gemeente aan moet geven hoe burgers, bedrijven, maatschappelijke organisaties zijn betrokken bij de voorbereiding en wat de resultaten daarvan zijn.

• 3.

  Omgevingsplan

Als de gemeente een omgevingsplan gaat maken dan moet ze daarvan een kennisgeving doen. In die kennisgeving staat hoe de gemeente participatie zal gaan vormgeven. Daarnaast geldt, net als bij de Omgevingsvisie en het Omgevingsprogramma, een motiveringsplicht.

Tabel 1: Participatieregels Omgevingswet:

Verschillende soorten initiatieven

Het is belangrijk om vast te stellen dat er verschillende soorten initiatieven zijn. Dit is dakkapel of afhankelijk van de vraag of een initiatief binnen- of buitenplans is en wat de impact is op omwonenden. Grofweg zijn er vier soorten initiatieven te onderscheiden:

• •

  Kleine initiatieven: dit zijn initiatieven die binnen het Omgevingssplan passen maar niet noodzakelijk om een uitgebreid participatietraject te doorlopen. en waarbij het effect op omwonenden/buren en overlast die zij kunnen ervaren klein is.

  • -

    Initiatief vanuit de samenleving: hierbij valt te denken aan een uitbouw.

  • -

    Initiatief vanuit de gemeente: bijvoorbeeld vervanging van bestrating.

  • -

    Participatieadvies: in dit geval is het aan te raden om uw buren te informeren, maar niet noodzakelijk om een uitgebreid participatietraject te doorlopen.

• •

  Middelgrote initiatieven: dit zijn meestal buitenplanse initiatieven waarbij middelmatige overlast voor omwonenden te verwachten is. Ook binnenplanse initiatieven kunnen middelgroot zijn wanneer (direct) omwonenden veel overlast kunnen verwachten.

  • -

    Initiatief vanuit de samenleving : hierbij valt te denken aan de bouw van woningen en kantoren.

  • -

    Initiatief vanuit de gemeente: bijvoorbeeld bij de aanleg van nieuwe wegen en vervanging van kabels en riolering.

  • -

    Participatieadvies: in dit geval is het aan te raden om te raadplegen/adviseren.

• •

  Grote initiatieven: dit betreft grootschalige ontwikkelingen, waarbij op meerdere punten wordt afgeweken van het omgevingsplan. De impact op omwonenden is groot.

  • -

    Initiatief vanuit de samenleving: (her)ontwikkelingen en de bouw van een groot aantal nieuwe woningen.

  • -

    Initiatief vanuit de gemeente: denk hier bijvoorbeeld aan de aanleg van een nieuwe woonwijk, zoals Westergouwe.

  • -

    Participatieadvies: bij dit soort initiatieven is het aan te raden om voor het participatieniveau raadplegen/adviseren te kiezen.

• •

  Buitencategorie: dit betreft initiatieven die een zeer grote impact op de leefomgeving hebben en waarbij op meerdere punten wordt afgeweken van het omgevingsplan.

  • -

    Initiatief vanuit de samenleving: Goudasfalt is een goed voorbeeld.

  • -

    Initiatief vanuit de gemeente: een opgave die mogelijk in deze categorie valt is de energietransitie.

  • -

    Participatieadvies: bij dit soort initiatieven is het verstandig om coproductie/ meebeslissen te overwegen.

Voor u met participatie aan de slag gaat is het dus goed om te checken in welke categorie uw initiatief valt. U kunt hiervoor de toolbox participatie raadplegen en/of contact opnemen met de gemeente.

Naast de impact van een initiatief op de leefomgeving zijn meerdere factoren van belang bij het bepalen van het participatieniveau, bijvoorbeeld gebiedskenmerken en wettelijke kaders.

Participatie is maatwerk, dus stem bij twijfel met de gemeente het juiste niveau af.

Om tot een goed participatietraject te komen moet per initiatief door de initiatiefnemer bepaald worden welke aanpak passend is, uitgaande van de opgave, de belanghebbenden, de rolverdeling en de randvoorwaarden. Om hieraan richting te geven zijn de volgende uitgangspunten geformuleerd voor initiatiefnemers:

• 1.

  Inclusiviteit

• 2.

  Transparante werkwijze

• 3.

  Heldere procesafspraken

• 4.

  Passende aanpak

• 1.

  Inclusiviteit

De initiatiefnemer van een participatietraject streeft ernaar een representatieve en diverse groep belanghebbenden te betrekken. Bij het formuleren van de aanpak geeft de initiatiefnemer aan hoe mensen die normaal niet zo snel meedoen met een participatietraject (zoals bijvoorbeeld laaggeletterden) toch kunnen participeren.

• 2.

  Transparante werkwijze

De initiatiefnemer gaat op transparante en open wijze te werk. De informatie die de initiatiefnemer met betrokkenen en belanghebbenden deelt is volledig, op tijd beschikbaar, toegankelijk voor iedereen en in begrijpelijke taal opgesteld.

• 3.

  Heldere procesafspraken

De initiatiefnemer maakt vooraf heldere procesafspraken met betrokkenen en belanghebbenden over het participatietraject. In het plan van aanpak wordt beschreven welke stappen worden gezet, met wie, wanneer en wat er met de opbrengst wordt gedaan. Alle betrokken partijen spreken uit wat van elkaar wordt verwacht en verwachtingen worden bijgesteld wanneer dat nodig is. Alle betrokken partijen in een participatietraject informeren elkaar over hun eigen acties en houden zich aan de afspraken die binnen het participatietraject zijn gemaakt.

• 4.

  Passende aanpak (participatieniveau)

De initiatiefnemer bepaalt aan de hand van het onderwerp, de stakeholders en hoe het onderwerp leeft in de samenleving vooraf een gepast participatieniveau en richt het participatietraject op basis daarvan in. In Gouda heeft iedere buurt zijn eigen unieke karakter en geschiedenis, dit vraagt een omgevingsbewuste houding en flexibiliteit om op iedere situatie, ook tijdens het participatietraject, in te kunnen spelen.

Regels:

Om te zorgen voor een goed participatietraject is het belangrijk dat iedereen dezelfde verwachtingen heeft en zich aan dezelfde regels houdt. Op basis van bovenstaande uitgangspunten formuleert deze participatiestrategie een aantal regels waaraan een participatietraject minimaal zou moeten voldoen:

• 1.

  Beginspraak: de initiatiefnemer geeft participatie zo vroeg mogelijk in het proces een plek, zodat belangen zo snel mogelijk op tafel komen. De initiatiefnemer organiseert participatie in ieder geval voordat definitieve besluiten worden genomen, zodat de opbrengst van het participatietraject kan worden meegewogen in de besluitvorming.

• 2.

  Goede afspraken: de initiatiefnemer bepaalt in overleg met alle belanghebbenden hoe het participatietraject eruit gaat zien, legt de verschillende rollen en verantwoordelijkheden vast en welk niveau van de participatieladder van toepassing is. Bij het bepalen van het participatieniveau zijn veel verschillende factoren van belang. Met name de impact van een project op de omgeving is van belang. Naast de impact van een project zijn er ook andere factoren om mee te wegen, bijvoorbeeld de gebiedskenmerken en de omgevingswaarden. In de toolbox participatie kunt u hier meer over lezen.

• 3.

  Breng belangen op tafel: u spant zich in om alle belangen, standpunten en waarden op tafel te krijgen, zodat de gemeente een afgewogen besluit kan nemen.

• 4.

  Wees zorgvuldig: u legt de resultaten van het participatietraject goed vast. Dit wordt ingediend met de vergunningaanvraag en is van belang tijdens de beoordeling van de aanvraag.

• 5.

  Sta open voor feedback: u staat open voor kritiek/feedback en gaat hier professioneel mee om. Sta open voor het feit dat plannen als gevolg van participatie kunnen wijzigen.

• 6.

  Evalueer: u voert bij het afsluiten van het participatietraject een evaluatie uit. Ieder participatietraject levert zo leerervaringen op die in de toekomst tot betere participatietrajecten kunnen leiden. Tevens kan dit de gemeente helpen om de ondersteuning/advisering bij participatietrajecten te verbeteren.

Omdat participatie maatwerk is kunnen de regels per traject verschillen. Bovenstaande regels zijn een minimumlijst. Voor ieder participatietraject kunnen indien nodig samen met de belanghebbenden aanvullende regels worden geformuleerd. Deze moeten altijd gebaseerd zijn op bovenstaande uitgangspunten.

Nu is vastgesteld wat de richtlijnen bij het organiseren van participatie zijn is het de volgende stap om rollen en verantwoordelijkheden te definiëren. Een participatietraject kan alleen slagen als duidelijk is wat alle partijen van elkaar verwachten en zij zich daaraan houden. Het is belangrijk dat hier voor de start van een participatietraject goede afspraken over worden gemaakt. Onderstaand wordt dit verder uitgewerkt.

Initiatiefnemer

De initiatiefnemer is verantwoordelijk voor het participatietraject. Dit wil zeggen dat de initiatiefnemer het traject zelf organiseert en eindverantwoordelijk is voor de resultaten. Dit wil niet zeggen dat de gemeente geen ondersteuning kan bieden: hoe meer impact het initiatief heeft, hoe meer verantwoordelijkheid en aanwezige kennis de gemeente verwacht. De gemeente is altijd met voorgaande in gedachte bereid te adviseren. De verantwoordelijkheid blijft echter bij de initiatiefnemer zolang hier geen andere afspraken over zijn gemaakt. Als initiatiefnemer mag u zelf uw participatietraject vormgeven dus u bent hierbij niet gebonden aan regels. Wij raden u aan volgens bovenstaande uitgangspunten en regels te werken, omdat het uw kans op het behalen van positieve resultaten vergroot.

Gemeente

De gemeente kan zelf initiatiefnemer zijn. In dat geval zijn naast de regels in deze Participatiestrategie ook de bepalingen uit de Inspraak- en Participatieverordening van toepassing. Voor de gemeente zijn deze regels bindend.

Wanneer een inwoner een initiatief wil indienen, kan de gemeente ervoor kiezen om een rol in het participatietraject aan te nemen. De gemeente kiest een rol afhankelijk van in welke fase van een initiatief hij betrokken wordt en op welke aspecten wordt gestuurd. Het gaat om de volgende rollen:

Als koersbepaler en procesontwerper is de gemeente vooral aan het begin van een participatieproces actief: welke inhoudelijke en financiële kaders of uitgangspunten gelden voor het participatietraject? Daarna ligt de verantwoordelijkheid voor de uitvoering bij de initiatiefnemer. De gemeente kan er ook voor kiezen om juist een rol te pakken in de uitvoering, als belangenafweger of verbinder: het streven is dan om het participatieproces zo goed mogelijk te organiseren. Welke rol de gemeente kiest is primair afhankelijk van de impact/complexiteit van het project op de fysieke leefomgeving: bij een grote impact/complexiteit gaat de gemeente meer aan de linkerkant van het assenstelsel zitten en sterker sturen op de inhoud. Daarnaast zijn factoren zoals gebiedskenmerken, omgevingswaarden en de kennis en ervaring van de initiatiefnemer van belang.

Welke rol de gemeente inneemt is in principe een keuze van het college. De gemeenteraad kan bij afwijkingen van het Omgevingsplan participatie verplicht stellen. Daarnaast heeft de gemeenteraad de bevoegdheid om bij wijzigingen van het Omgevingsplan gevallen aan te wijzen waarbij (bindend) advies nodig is. In deze situatie is het aan de gemeenteraad om te bepalen welke rol de gemeente kiest.

Belanghebbenden

Belanghebbenden zijn burgers, vertegenwoordigers van bedrijven, professionals van maatschappelijke organisaties en bestuurders van overheden. De initiatiefnemer moet de input van belanghebbenden altijd serieus nemen. Het is echter ook de verantwoordelijkheid van belanghebbenden zelf om zich op te stellen als constructieve participant. Dit wil zeggen dat ze een open houding aannemen en de gegeven input alleen betrekking heeft op de inhoud van een initiatief/project.

Ketenpartners

Ketenpartners voorzien de gemeente van inhoudelijk advies bij de beoordeling van vergunningaanvragen. Deze advisering vindt meestal plaats aan de voorkant, maar toetsing en bewaking kan ook gedurende het proces plaatsvinden. Voorbeelden van ketenpartners zijn de Provincie Zuid-Holland en het Hoogheemraadschap Rijnland. Een bijzondere ketenpartner is de Omgevingsdienst Midden-Holland (ODMH). Naast het leveren van inhoudelijk advies zijn zij ook beoordelaar bij kleine binnenplanse initiatieven.

De Omgevingswet vraagt gemeenten om de resultaten van een participatietraject mee te nemen in de inhoudelijke beoordeling van initiatieven. Net als onder de huidige wetgeving blijft de gemeente verantwoordelijk voor het besluit en de motivatie ervan om de omgevingsvergunning wel of niet te verlenen. Daarmee is ze er ook voor verantwoordelijk om de juistheid en volledigheid van de verstrekte informatie te controleren en na te gaan of aanvullende informatie over feiten of belangen nodig is.

Wanneer is er succesvol geparticipeerd? En wat doet de gemeente met de resultaten? Van primair belang voor de gemeente is dat de participatie de verschillende belangen, standpunten en waarden inzichtelijk maakt. Wanneer dit lukt is de participatie in principe succesvol.

Participatie blijft echter ook maatwerk: het lukt de initiatiefnemer niet altijd om alle belangen op tafel te krijgen, bijvoorbeeld omdat niet alle belanghebbenden mee willen doen. Daarom kijkt de gemeente naast de opbrengst van een participatietraject ook naar hoe het proces is verlopen. Daarbij wordt gekeken of dit voldoet aan de door de gemeente gestelde uitgangspunten en regels, zoals beschreven in hoofdstuk drie.

De gemeente neemt de resultaten van de participatie mee in de inhoudelijke afweging al dan niet een vergunning te verlenen. Wanneer de gemeente van mening is dat de participatie onvoldoende heeft plaatsgevonden kan dit betekenen dat het langer duurt voor de vergunning verleend wordt, bijvoorbeeld omdat er nog aanvullende informatie nodig is. Dit geldt overigens alleen bij buitenplanse initiatieven. Het verschilt per instrument hoe de participatie dient te worden beoordeeld. In Tabel 2 op de volgende pagina is dit nader uitgewerkt.

Omgevingsvergunning (participatie niet verplicht)

Wanneer gekozen wordt voor participatie bij de verlening van een omgevingsvergunning dienen de belangen die voortkomen uit de participatie en betrokken zijn bij de omgevingsvergunning te worden betrokken in de belangenafweging. Deze belangen zullen daarom moeten worden benoemd in de motivatie van het besluit.

Omgevingsvergunning (participatie verplicht)

In dat geval moet de initiatiefnemer bij de aanvraag aangeven hoe burgers, bedrijven, maatschappelijke organisaties en bestuursorganen zijn betrokken bij de voorbereiding en wat de resultaten daarvan zijn. Als dit niet is gebeurd is de aanvraag incompleet. De initiatiefnemer moet dan nog wel in de gelegenheid worden gesteld om dit te herstellen. Dit volgt uit de algemene herstel mogelijkheid uit artikel 4:5 van de Awb. Als dit niet wordt gedaan mag de aanvraag buiten behandeling worden gelaten. Als de burgerparticipatie wel heeft plaatsgevonden dienen de resultaten van de participatie betrokken te worden bij de reguliere belangenafweging. Het gaat hier om een motiveringsplicht, de participatie en de resultaten moeten daarmee blijken uit de motivering van het genomen besluit. Er bestaat geen verplichting om de resultaten over te nemen bij de beoordeling.

Omgevingsplan, Omgevingsprogramma en Omgevingsvisie

Er bestaat een kennisgevingsplicht bij het tot stand komen van het Omgevingsplan. De gemeente beschrijft in de kennisgeving wie worden betrokken, waarover en wanneer in de participatie. Verder beschrijft de gemeente haar eigen rol en die van de initiatiefnemer. De gemeente beschrijft ook waar meer informatie beschikbaar komt.