Inkoop- en Contractmanagementbeleid 2024

1.1. Doelstelling beleid

Middels inkoop en contractmanagement beogen wij zoveel mogelijk maatschappelijke (meer)waarde en “ value for taxpayers money” te creëren. Door publieke gelden efficiënt en effectief in te zetten, leveren wij een bijdrage aan beleidsdoelstellingen op het gebied van mens, economie en milieu. Concreet gaat het daarbij om: het bieden van kansen aan mensen met een afstand tot de arbeidsmarkt, het bieden van kansen aan Limburgse MKB-ondernemingen alsmede het leveren van een bijdrage aan de transitie naar een circulaire (Limburgse) economie. De Provincie Limburg tracht de doelstelling van dit beleid te behalen middels:

• •

  een professionele inkooporganisatie;

• •

  een helder en transparant inkoopproces;

• •

  een monitoring en (bij)sturing vanuit contractmanagement;

• •

  een integere en betrouwbare handelswijze.

Vanuit inkoop (en aanbesteding) komt hiermee aandacht voor het beheer en management van afgesloten inkoopcontracten. Dit draagt ertoe bij dat gemaakte afspraken ook daadwerkelijk worden waargemaakt en daarmee beoogde effecten ook daadwerkelijk worden bereikt binnen de afgesproken financiële en juridische kaders.

1.2. Integriteit

Bij aanbestedingen is het van belang dat marktpartijen vanuit een gelijk speelveld aanspraak kunnen maken op een opdracht van de Provincie Limburg. Integriteit en transparantie in onze handelwijze, zowel bestuurlijk als ambtelijk, zijn daarbij belangrijke randvoorwaarden. Derhalve houden bestuurders en ambtenaren zich aan de vastgestelde gedragscodes, te weten: de “Gedragscode integriteit commissaris van de Koning en Gedeputeerde Provincie Limburg”1 respectievelijk de “Ambtelijke Gedragscode Provincie Limburg”2. Zij handelen zakelijk en objectief om (de schijn van) belangenverstrengeling en bevoordeling te voorkomen. Verder vindt bij inkoop- en aanbestedingsactiviteiten functiescheiding plaats en wordt het zogenaamde “vier-ogen”-principe gehanteerd.

De Provincie wil vóór gunning van een opdracht weten met wie zij zaken doet. Voorop staat dat de Provincie enkel zaken wil doen met integere ondernemers. Dit betreft in ieder geval ondernemers die zich niet inlaten met criminele of illegale praktijken alsmede ondernemers waarbij geen sprake is van (de schijn) van belangenverstrengeling. In dat kader zijn verschillende maatregelen genomen om bij inkoop- en aanbestedingsactiviteiten meer inzicht te krijgen in de achtergrond en/of het netwerk van potentiële opdrachtnemers, welke vervat zijn in een “ Know Your Customer”-procedure3. De integriteit van ondernemers wordt onder meer getoetst door het opvragen van een Gedragsverklaring Aanbesteden (GVA).

De integriteit van personen kan zo nodig worden getoetst door het opvragen van een Verklaring Omtrent het Gedrag (VOG) en/of het laten ondertekenen van een geheimhoudings- en/of integriteitsverklaring. Daarnaast bestaat de mogelijkheid bij aanbestedingen informatie op te vragen over eventuele onderaannemers. Indien concrete signalen of verkregen inzichten daar aanleiding toe geven wordt (het instrumentarium van) de Wet Bevordering Integriteitsbeoordeling Openbaar Bestuur (Wet Bibob)4 ingezet, waarbij afstemming met het BIBOB-team van de Provincie Limburg plaatsvindt.

1.3. Maatschappelijk Verantwoord Opdrachtgeven en Inkopen

1.4. Toepassingsbereik

Het onderhavige Inkoop- en Contractmanagementbeleid Provincie Limburg 20248 is van toepassing op alle overheidsopdrachten voor leveringen, diensten en/of werken alsmede op alle concessieopdrachten voor werken en/of diensten van de Provincie Limburg, ongeacht de geraamde opdrachtwaarde van deze overheidsopdrachten of concessieopdrachten. Dit beleid is niet van toepassingen op overeenkomsten die geen overheidsopdracht betreffen, bijvoorbeeld: arbeidsovereenkomsten of overeenkomsten tot geldlening.

Specifiek ten aanzien van contractmanagement geldt dat contracten vanaf een initiële opdrachtwaarde vanaf € 50.000,- onder dit beleid vallen.

2.1. Organisatie van de Inkoopfunctie

De Provincie Limburg hanteert een centraal gecoördineerd inkoopmodel. Binnen de kaders van dit model heeft cluster Inkoop & Aanbesteding een regisserende en adviserende rol in de procesgang van de verschillende inkooptrajecten en het bijbehorende contractbeheer en contractmanagement.

Het inkoop- en contractmanagementproces is cyclisch van aard en wordt op clusterniveau uitgevoerd. In onderstaande figuur zijn beide processen weergegeven inclusief de onderlinge samenhang.

Het inkoopproces bestaat uit zes fasen, te weten: specificeren, selecteren, contracteren, bestellen, managen en evalueren. In de eerste drie fasen vindt de aanbesteding plaats. Parallel aan het inkoopproces vindt het contractmanagementproces plaats dat bestaat uit vijf fasen, te weten: contractinitiatie, contractvorming, contractimplementatie, contractuitnutting en contractevaluatie. Vanaf de contractimplementatie tot en met de contract(eind)evaluatie vinden ook contractbeheeractiviteiten plaats. Uit de samenhang is onder andere te herleiden dat gedurende de aanbesteding ook de contractinitiatie en contractvorming plaatsvindt. Inkoop (aanbesteden) kan dus niet los worden gezien van contractmanagement.

2.2. Operationalisering van dit Inkoop- en Contractmanagementbeleid

2.3. Marktverkenning en marktconsultatie

In het kader van de voorbereiding van een aanbesteding bieden de instrumenten van marktverkenning en marktconsultatie inzicht in de haalbaarheid van specifieke eisen en wensen op het gebied van duurzaamheid, circulariteit, kosten en innovatie. Derhalve zullen deze instrumenten laagdrempelig worden toegepast, onder andere bij duurzame/circulaire en/of innovatieve aanbestedingen.

Een marktverkenning vindt voorafgaand aan een aanbesteding plaats op basis van deskresearch. Indien noodzakelijk wordt tevens een marktconsultatie georganiseerd, waarbij de markt uitgenodigd wordt om mee te denken over (de inhoud van) de opdracht. De Provincie kan zich hierdoor een beter beeld vormen van:

• •

  de opbouw en samenstelling van de betreffende markt;

• •

  de specifieke kenmerken van de diensten, producten en werken die deze ondernemingen kunnen leveren;

• •

  de oplossingen die op de betreffende markt beschikbaar zijn.

2.4. Keuze aanbestedingsprocedure

Met in achtneming van de in de Aanbestedingswet alsmede de Gids Proportionaliteit opgenomen uitgangspunten, beziet de Provincie Limburg per opdracht welke aanbestedingsprocedure geschikt en proportioneel is. Daarbij zijn de volgende twee zaken van belang:

• 1.

  het soort opdracht dat wordt verstrekt. Hierbij wordt (onder meer) een onderscheid gemaakt tussen: overheidsopdrachten voor leveringen en/of diensten, overheidsopdrachten voor sociale- en specifieke diensten, overheidsopdrachten voor werken, concessieopdrachten voor diensten en concessieopdrachten voor werken;

• 2.

  de geraamde opdrachtwaarde van de betreffende opdracht. In onderstaande tabellen zijn per type aanbestedingsprocedure de aanbestedingsdrempels weergegeven die de Provincie Limburg hanteert en die aansluiten bij de Gids Proportionaliteit.

De Europese Commissie stelt de drempelwaarden voor Europese aanbestedingen elke twee jaar opnieuw vast11. De Provincie Limburg hanteert bij aanbestedingen steeds de meest vigerende Europese aanbestedingsdrempels.

Alle inkoopbehoeftes met een geraamde opdrachtwaarde vanaf € 20.000 ex. Btw worden vooraf door het cluster Inkoop & Aanbesteding van een aanbestedingsrechtelijk advies voorzien en ter besluitvorming voorgelegd aan het Directieteam. Alle inkopen met een geraamde opdrachtwaarde boven de nationale en Europese aanbestedingsdrempels worden tevens vooraf ter besluitvorming voorgelegd aan Gedeputeerde Staten.

2.5. Algemene Inkoopvoorwaarden

De Provincie Limburg past zoveel als mogelijk op alle opdrachten één van de navolgende algemene inkoopvoorwaarden toe:

• •

  bij leveringen en diensten12: de Algemene Inkoopvoorwaarden Provincie Limburg voor leveringen en diensten (AIV); zie: https://www.limburg.nl/over/organisatie/inkoop13;

• •

  bij leveringen en diensten op het gebied van ICT: de Gemeentelijke Inkoopvoorwaarden bij IT (GIBIT)14 of de Algemene Rijksvoorwaarden bij IT-overeenkomsten (ARBIT)15;

• •

  bij werken: de Uniforme administratieve Voorwaarden voor de uitvoering van werken en van technische installatiewerken (UAV)16 of Uniforme Administratieve Voorwaarden Geïntegreerde Contracten (UAV-GC)17.

Bij opdrachten voor leveringen en/of diensten die in gezamenlijkheid met andere aanbestedende diensten worden ingekocht, bestaat te allen tijde de mogelijkheid dat de algemene inkoopvoorwaarden van een andere deelnemende aanbestedende dienst op de opdracht van toepassing worden verklaard.

2.6. Aanbestedingsplatform

De Provincie Limburg maakt gebruik van een aan TenderNed18 gekoppeld elektronisch aanbestedingsplatform voor al haar meervoudig onderhandse, nationale en Europese aanbestedingen, alsmede voor de aanbesteding van nadere opdrachten in het kader van het Dynamisch Aankoopsysteem. Deze zogenoemde “eTender-applicatie” wordt – naast het uitvoeren van aanbestedingen – ook gebruikt voor het beheren van contracten die gesloten zijn naar aanleiding van de uitgevoerde aanbestedingen.

De Provincie Limburg kan bij meervoudig onderhandse aanbestedingen ervoor kiezen dat inschrijvingen niet via het elektronisch aanbestedingsplatform worden ingediend, maar per e-mail of via de reguliere post. Tevens kan de Provincie Limburg bij nationale of Europese aanbestedingen ervoor kiezen dat de inschrijvingen rechtstreeks via TenderNed worden ingediend, waarbij uiteraard te allen tijde de aanbestedingsrechtelijke beginselen gewaarborgd blijven.

Bij enkelvoudig onderhandse aanbestedingen wordt in beginsel per e-mail of via de reguliere post een offerte opgevraagd.

2.7. Contractmanagement

Daar waar de aanbesteding het proces betreft van een behoeftestelling tot en met het contracteren van externe partij, gaat het bij het contractmanagement over de registratie, beheersing, monitoring, evaluatie en sturing van contracten. In het geheel van het inkoopproces start het contractmanagement reeds in de fase van behoeftebepaling zoals in paragraaf 2.1 is gevisualiseerd. Derhalve is een contractmanagementstrategie een onderdeel binnen de inkoopstrategie welke aan het begin van de inkoopbehoefte wordt opgesteld. Het contractmanagement eindigt na beëindiging van het contract. Bevindingen vanuit evaluaties worden bij nieuwe contracten meegenomen.

3.1. Voorkomen afhankelijkheidsrelatie

De Provincie Limburg tracht een afhankelijkheidsrelatie met haar opdrachtnemers te voorkomen.

Dit betreft de volgende situaties:

• •

  de Provincie Limburg wordt voor bepaalde diensten of leveringen afhankelijk wordt van één opdrachtnemer (“vendor lock-in’). Dit leidt er namelijk al snel toe dat de benodigde diensten, leveringen en werken mogelijk niet (meer) tegen de beste prijs-kwaliteitverhouding worden verkregen. Dit betekent dat ofwel een niet-concurrerende prijs wordt betaald, ofwel de opdracht uitgevoerd wordt tegen voorwaarden die minder gunstig zijn voor de Provincie;

• •

  de jaaromzet van een opdrachtnemer komt (in overwegende mate) voort uit opdrachten van de Provincie. Dit leidt ertoe dat deze opdrachtnemer (grotendeels) afhankelijk wordt van én zijn directe bestaansrecht ontleent aan deze opdrachten van de Provincie, hetgeen eveneens ongewenst is

Het toepassen van functioneel specificeren van opdrachten, het aangaan van overeenkomsten voor tijdelijke duur en adequaat contractmanagement dragen bij aan het voorkomen van afhankelijkheidsrelaties.

3.2. Administratieve lastenbeperking voor ondernemers

Een aanbesteding brengt voor zowel inschrijvers als de eigen organisatie(onderdelen) in veel gevallen aanzienlijke administratieve lasten met zich. De Provincie tracht deze administratieve lasten zoveel mogelijk te beperken en de transactiekosten laag te houden. Het beginsel van proportionaliteit speelt daarbij een belangrijke rol. Zo worden uitsluitend uitsluitingsgronden van toepassing verklaard en geschiktheidseisen gesteld die proportioneel zijn in verhouding tot de omvang van de opdracht. Tevens wordt van inschrijvers niet verlangd dat zij – om in aanmerking te komen voor gunning van de opdracht – onnodig uitgebreide plannen van aanpak indienen, welke niet in verhouding staan tot de waarde van de betreffende opdracht. Ook kan de Provincie een Dynamisch Aankoopsysteem (DAS)19 instellen of een raamovereenkomst sluiten voor gangbare werken, leveringen en diensten die regelmatig nodig zijn. Nadere opdrachten binnen het betreffende DAS of binnen de betreffende raamovereenkomst kunnen dan snel en op eenvoudige wijze worden verstrekt tegen lage transactiekosten. De administratieve lasten worden ook beperkt door bij aanbestedingen zoveel mogelijk gebruik te maken van elektronische middelen20.

4.1. Aanbestedingsrechtelijke beginselen

Bij alle aanbestedingen van de Provincie Limburg worden de aanbestedingsrechtelijke beginselen in acht genomen, te weten: het beginsel van gelijke behandeling, het beginsel van non-discriminatie naar nationaliteit, het transparantiebeginsel en het proportionaliteitsbeginsel. Tevens worden bij alle aanbestedingen de algemene beginselen van behoorlijk bestuur in acht genomen, met name: het motiveringsbeginsel, het zorgvuldigheidsbeginsel en het vertrouwensbeginsel. Dit Inkoop- en Contractmanagementbeleid dient dan ook geïnterpreteerd te worden in het licht van voornoemde beginselen.

4.2. Wettelijk kader

Alle aanbestedingen van de Provincie Limburg vinden plaats met volledige inachtneming van de vigerende aanbestedingsrechtelijke wet- en regelgeving alsmede nationale en Europese aanbestedingsrechtelijke jurisprudentie. Daarbij gaat het om de navolgende wet- en regelgeving:

• •

  de Europese aanbestedingsrichtlijnen21;

• •

  de Aanbestedingswet (Aw 2012);

• •

  het Aanbestedingsbesluit;

• •

  het Aanbestedingsreglement Werken (ARW)22;

• •

  Verbintenissenrecht;

• •

  de Gids Proportionaliteit23.

4.3. Clusterverbod, perceelsgebod en splitsingsverbod

Op grond van artikel 1.5 Aw 2012 mogen opdrachten niet onnodig worden samengevoegd. Dit wordt ook wel het clusterverbod genoemd. Van clusteren is sprake indien een aanbestedende dienst twee of meer opdrachten samenvoegt tot één grotere opdracht. Indien de Provincie Limburg ervoor kiest om twee of meer opdrachten samen te voegen, moet dit op grond van voornoemd artikel uit de Aw 2012 gemotiveerd worden in de aanbestedingsstukken. Daarbij dient aandacht te worden besteed aan de navolgende drie aspecten:

• •

  de samenstelling van de relevante markt en de invloed van de samenvoeging op de toegang tot de opdracht voor voldoende bedrijven uit het MKB;

• •

  de organisatorische gevolgen en risico’s van de samenvoeging voor de Provincie Limburg en de betreffende marktpartij(en) en;

• •

  de mate van samenhang van de opdrachten.

Daarnaast is in voornoemd artikel 1.5 Aw 2012 het gebod opgenomen dat een aanbestedende dienst een opdracht in percelen opdeelt, tenzij dit niet passend wordt geacht. Dit wordt ook wel het perceelsgebod genoemd24. Het opdelen van opdrachten in percelen verhoogt de marktwerking. Bovendien maken ook kleinere ondernemingen kans op gunning van (een deel van) de opdracht. Afwijking van dit gebod dient door de Provincie Limburg gemotiveerd te worden in de aanbestedingsstukken.

Op grond van artikel 2.14 Aw 2012 mag een aanbestedende dienst een opdracht niet opknippen in meerdere opdrachten om onder de verplichting tot Europees aanbesteden uit te komen. Dit wordt ook wel het splitsingsverbod genoemd. Dit verbod wordt ook toegepast bij opdrachten onder de Europese drempel, in die zin dat (onderdrempelige) opdrachten niet opgesplitst mogen worden om te ontkomen aan een plicht tot nationaal dan wel meervoudig onderhands aan te besteden.

4.4. Mandaat(regeling)

Het aangaan van een verplichting geschiedt met inachtneming van de vigerende mandaatregelingen van de provincie. In het Mandaatbesluit Gedeputeerde Staten van Limburg25 en Mandaatbesluit directie Provincie Limburg26 zijn de bevoegdheden tot het aangaan van overeenkomsten bepaald.

4.5. Uitzonderingen op de aanbestedingsplicht

4.6. Meerwerk of aanvullende opdrachten

De wijziging van een lopende opdracht, veelal in de vorm van meerwerk of een aanvullende opdracht, is uitsluitend toegestaan indien geen sprake is van een zogenoemde ‘wezenlijke wijziging’. In een geval een lopende opdracht (wel) wezenlijk wordt gewijzigd dient deze opnieuw te worden aanbesteed.

De vraag of een wijziging van een opdracht al dan niet als ‘wezenlijk’ moet worden aangemerkt, wordt beoordeeld aan de hand van het bepaalde in hoofdstuk 2.5 van de Aanbestedingswet. Indien meerwerk of een aanvullende opdracht op grond van voornoemd hoofdstuk uit de Aanbestedingswet 2012 als een niet-wezenlijke wijziging kan worden aangemerkt, dan kan dit meerwerk of deze aanvullende opdracht rechtstreeks opgedragen worden aan de gecontacteerde opdrachtnemer of aannemer. In voornoemd hoofdstuk is bijvoorbeeld de zogenoemde “10%-regel/15%-regel” opgenomen. Deze basisregel luidt als volgt:

Professioneel contractmanagement biedt ten aanzien van meerwerkrisico’s een signalerende werking.

De Provincie Limburg past hoofdstuk 2.5 van de Aanbestedingswet 2012 óók (analoog) toe op opdrachten onder de Europese aanbestedingsdrempels, met dien verstande dat:

• (1)

  de wijziging van deze onderdrempelige opdrachten niet openbaar wordt aangekondigd én;

• (2)

  dat de analoge toetsing aan het bepaalde uit voornoemd hoofdstuk van de Aanbestedingswet – mede gelet op de geringere opdrachtwaarde – minder restrictief wordt uitgevoerd.

4.7. Klachtenmeldpunt

De Provincie heeft een onafhankelijk klachtenmeldpunt ingesteld waar gegadigden of inschrijvers de mogelijkheid hebben om een klacht of ontevredenheid over een aanbestedingsprocedure van de Provincie Limburg te uiten. De procedure voor het indienen van een klacht bij het klachtenmeldpunt is vastgelegd in een klachtenregeling33.