Preventie- & Handhavingsplan Alcohol 2024- 2027 gemeente Buren

1. Probleemanalyse

We beschrijven hier de stand van zaken met betrekking tot alcoholgebruik in de gemeente Buren. Aan de hand van de beschikbare data over het gebruik van alcoholhoudende drank en naleving van wet- en regelgeving kunnen we ervoor zorgen dat capaciteit en middelen binnen de gemeente efficiënt en doelmatig ingezet kunnen worden.

1.1 De schadelijkheid van alcohol

Alcohol is niet zomaar een consumentenproduct. Alcoholgebruik gaat gepaard met tal van fysieke, mentale en maatschappelijke problemen[1]. De mate van schade is grotendeels dosis gerelateerd: hoe meer alcohol, hoe meer schade. Er is geen veilige ondergrens. Licht en matig alcoholgebruik worden al in verband gebracht met onder meer hartritmestoornissen en diverse soorten kanker. Zwaar drinken is gerelateerd aan een nog hoger risico op acute schade door alcohol, zoals bijvoorbeeld alcoholvergiftiging en verkeersongevallen, en geeft een verhoogde kans op hersenschade. Overmatig drinken brengt bovendien een grotere kans op verslaving en op schade aan de organen met zich mee. Alcoholgebruik heeft daarnaast invloed op het psychisch functioneren; depressie, angstklachten en suïcide zijn vaak gerelateerd aan regelmatig dronken zijn en/of aan problematisch alcoholgebruik. Huiselijk geweld, agressie, uitgaansgeweld en vandalisme worden vaak onder invloed van alcohol gepleegd. In gezinnen waar alcoholgebruik door de ouders problematisch is, worden de problemen vaak van generatie op generatie doorgegeven.

Voor jongeren en jongvolwassenen zijn de risico’s van alcoholgebruik groter dan voor volwassenen. Niet alleen zijn de acute gevolgen voor hen vaak ernstiger – zij raken bijvoorbeeld eerder bewusteloos en kunnen onder invloed over hun seksuele grenzen heen gaan – maar ook heeft drinken op jonge leeftijd gevolgen voor de lange termijn. Denk aan verstoring van de hersenontwikkeling en een grotere kans op verslavingsproblemen. Agressief, asociaal en delinquent gedrag komt bovendien vaker voor bij jongeren die drinken dan bij hun niet drinkende leeftijdgenoten. Bij jongvolwassenen kunnen (de gevolgen van) alcoholgebruik leiden tot kort- en langduriger verzuim, studievertraging, afname van de studieprestaties en studie-uitval.

[1] Expertisecentrum Alcohol, 2020

Artikel 1.2 Alcoholgebruik in de gemeente Buren

In deze paragraaf schetsen we aan de hand van de beschikbare data een beeld van het alcoholgebruik, de problemen die daar mee samenhangen en de naleving van wet- en regelgeving op het gebied van alcohol in de gemeente Buren.

Alcoholgebruik onder scholieren

Het alcoholgebruik onder jongeren uit de gemeente Buren wordt elke vier jaar gepeild middels de Gezondheidsmonitor Jeugd GGD Gelderland-Zuid[1]. De GGD voert deze Gezondheidsmonitor uit onder jongeren uit klas 2 en 4 van het voorgezet onderwijs. Hierin zitten voornamelijk jongeren in de leeftijd van 13-14 jaar en 15-16 jaar.

• -

  Van de scholieren in Buren van 13-16 jaar had in 2019 69% ooit alcohol gedronken (landelijk 52%), waarvan 37% een glas of meer en 22% alleen een paar slokjes.

• -

  Het aantal scholieren van 13-16 jaar in Buren dat in 2019 de afgelopen maand gedronken heeft ligt op 36% (landelijk 27%).

• -

  Het totaal aantal scholieren van 13-16 jaar in Buren dat gebinged heeft in de laatste maand is 23% (landelijk 19%).

• -

  Van de scholieren in Buren van 13-16 jaar zegt in 2019 29% ooit dronken of aangeschoten te zijn geweest, waarvan 15% de afgelopen maand.

• -

  14% van de 13-16 jarigen in Buren drinkt thuis met anderen. Vaker drinken zij bij andere thuis (16%). Deze percentages zijn op basis van alle jongeren – dus niet alleen de drinkers onder hen.

• -

  VMBO-leerlingen in Buren drinken ten opzichte van de andere schooltypen vaker en in de laatste maand, zijn vaker bingedrinkers en vaker dronken. Ook vinden hun ouders het vaker goed dat zij alcohol drinken in vergelijking met ouders van leerlingen op andere schoolniveaus.

Het alcoholgebruik onder scholieren in Buren lag in 2019 hoger dan het gemiddelde in Nederland, maar de percentages in Buren zijn in 2019 gedaald ten opzichte van de uitkomsten van de Gezondheidsmonitor Jeugd uit 2015.Sommige groepen jongeren zijn om andere redenen extra kwetsbaar en lopen daardoor ook een groter risico op problematisch alcoholgebruik. Het gaat bijvoorbeeld om kinderen die vroeg beginnen met drinken, kinderen van ouders met een verslaving of psychische problematiek en kinderen met een licht verstandelijke beperking.

Alcohol en opvoeding

Hoewel de invloed van leeftijdgenoten en vrienden (ook wel peers genoemd) op het gedrag toeneemt naarmate kinderen ouder worden, blijven ouders invloed houden op het drinkgedrag van hun opgroeiende kind[2]. Zij doen dat expliciet door de regels die ze stellen maar ook impliciet, bijvoorbeeld via hun houding ten opzichte van alcohol of door hun eigen drinkgewoonten. Ouders die zelf veel drinken, zijn toleranter ten aanzien van alcoholgebruik bij hun kinderen.

In de Gezondheidsmonitor Jeugd 2019 van GGD Gelderland-Zuid geven middelbare scholieren uit Buren een kijkje in de mening van hun ouders bij alcoholgebruik.

• -

  Volgens 23% van de scholieren vinden hun ouders het goed dat zij alcohol drinken (klas 2: 11%, klas 4: 32%). In 2015 was dat 17%.

• -

  79% van de scholieren heeft afspraken met de ouders over alcohol drinken (80% in klas 2 en 79% in klas 4). In 2015 was dat 74%.

• -

  23% heeft met de ouders afgesproken om tot het 18e jaar niet te drinken (29% in klas 2 en 18% in klas 4). In 2015 was dat 24%.

Dit beeld komt globaal overeen met regionale en landelijke cijfers.

Alcoholgebruik onder volwassenen en ouderen

Het alcoholgebruik onder volwassenen en ouderen uit de gemeente Buren is ook inzichtelijk gemaakt middels de Gezondheidsmonitor Volwassenen en Ouderen 2022. We hebben deze vergeleken met de regionale cijfers uit 2020-2021 en de gemeentelijke cijfers uit 2016-2017.

• -

  Van de volwassenen/ouderen in Buren geeft 80% aan dat zij de afgelopen 12 maanden alcohol hebben gedronken (regionaal 81%). In 2016 was dit in Buren 81%.

• -

  8% van de volwassen/ouderen geeft aan minstens 1x per week 6 (m) of 4 (v) glazen of meer per dag te nuttigen (regionaal 9%). Hiermee zijn zij te kwalificeren als zware drinker. In 2016 was dit in Buren 9%.

• -

  5% van de volwassenen/ouderen geeft aan meer dan 21 (m) of 14 (v) glazen per week te nuttigen (regionaal 6%). Hiermee zijn zij te kwalificeren als overmatige drinker. In 2016 was dit in Buren 8%.

Naleving van alcoholverkoop door alcoholverstrekkers (nalevingsonderzoek leeftijdsgrens)

Met nalevingsonderzoek wordt onderzocht in hoeverre de leeftijdsgrens voor de verstrekking van alcoholhoudende drank wordt nageleefd door de verschillende alcoholverstrekkers.

In de winter van 2014/2015 is een lokaal onderzoek uitgevoerd in opdracht van de gemeente naar het naleven van de leeftijdsgrens door alcoholverstrekkers. Hierbij zijn enkele supermarkten, commerciële horecabedrijven en paracommerciële instellingen bezocht door jongeren die niet onmiskenbaar de leeftijd van 18 jaar hadden bereikt. De uitkomst van het nalevingsonderzoek was zeer bedroevend. Uit het rapport bleek toen dat slechts 10% van de onderzochte alcoholverstrekkers in de gemeente de leeftijdsgrens naleefde. Hiermee lag dit resultaat toen bijna 20% lager dan het landelijk gemiddelde in Nederland op dat moment.

In 2019/2020 is opnieuw een start gemaakt met het uitvoeren van een nalevingsonderzoek bij eenzelfde hoeveelheid en type alcoholverstrekkers in de gemeente. Uit het rapport bleek dit keer dat 33% van de onderzochte alcoholverstrekkers de leeftijdsgrens correct naleefde. Dit is een stijging van 23% ten opzichte van 2014/2015. Met een naleving van 33% ligt de gemeente iets onder het landelijk gewogen totale nalevingscijfer in 2018 (37,7%) en 2020 (38%)[3].  

Zowel lokaal als landelijk is er geen nalevingsonderzoek naar het verbod van doorschenken bij dronkenschap uitgevoerd. Wel wordt er in de gemeente tijdens controles op gelet of er geen zichtbaar dronken personen aanwezig zijn. Uit enkele regionale onderzoeken (niet in Gelderland-Zuid) blijkt dat de wettelijke bepalingen over doorschenken niet goed worden nageleefd. Personeel blijkt het lastig te vinden om dronkenschap te herkennen en om daar aansluitend op te acteren[4].

Toezicht & Handhaving

Gemeentelijke toezichthouders controleren vanaf 2014 bij verschillende alcoholverstrekkers in hoeverre de alcoholwetgeving en aanverwante in brede zin wordt nageleefd. Het aantal Alcoholwet gerelateerde geconstateerde overtredingen is beperkt en verdeeld over verschillende typen verstrekkers. Hierdoor geven deze cijfers onvoldoende aanknopingspunten voor beleidskeuzes. In 2020 en 2021 werden de controles grotendeels beïnvloed door de coronamaatregelen. 

[1] Laatst verschenen monitoren: Corona gezondheidsmonitor Volwassenen & Ouderen 2022, Corona gezondheidsmonitor Jongvolwassenen 2022 (regio Rivierenland 16 – 15 jaar), Gezondheidsmonitor Jeugd 2019 (12 – 18 jaar), Kindermonitor 2021 (0,5 – 12 jaar).

[2] Engels e.a. 2013

[3] Bureau Obectief, 2020

[4] Nijkamp e.a., 2020

1.3 Evaluatie preventie- en handhavingsplan 2017-2020

In het vorige preventie- en handhavingsplan alcohol waren twee doelstellingen geformuleerd.

Doelstelling 1: Verbetering in de gezondheidssituatie van jongeren op het gebied van alcoholgebruik bewerkstelligen

Onderstaande tabel laat een vergelijking zien tussen de doelstellingen uit het vorige preventie- en handhavingsplan alcohol en de meest recent beschikbare cijfers uit de GGD monitoren.

Uit de tabel blijkt dat het percentage 13/14 jarigen dat de afgelopen maand alcohol heeft gedronken met 5% is toegenomen ten opzichte van de cijfers uit 2015 (van 13 naar 18%). Hierdoor is het verschil tussen het streefcijfer van 2019 en het uiteindelijke resultaat in 2019 10%. De doelstelling blijft achter op de verwachting. Het aantal jongeren dat binged is met 1% afgenomen. De doelstelling betrof een afname van 5%. Hierbij blijft de doelstelling eveneens achter op de verwachting. De andere doelstellingen zijn behaald en zelfs (ruim) geëvenaard.  

Doelstelling 2: De bewustwording ten aanzien van alcoholgebruik door jongeren verhogen bij bestuurders en barvrijwilligers van sportverenigingen met een drank- en horecavergunning en hen te ondersteunen in hun verantwoordelijkheid hierin

In november 2017 zijn bestuurders en barvrijwilligers uitgenodigd voor een viertal bijeenkomsten waarin, mede onder leiding van IrisZorg en FrisValley, met elkaar gesproken is over de ongewenste effecten van alcoholgebruik in het algemeen en de wijze waarop verenigingen en instellingen binnen de gemeente Buren een rol kunnen spelen bij het voorkomen dat met name jongeren veelvuldig met alcohol in aanraking komen.  

Hierop volgend heeft Bureau Horeca Bijzondere Wetten in 2018 in opdracht van de gemeente een project uitgevoerd. Tijdens dit project hebben op afspraak bezoeken plaats gevonden bij de verenigingen en instellingen op locatie.

Tijdens deze bezoeken is er enerzijds op locatie aanvullende voorlichting gegeven aan de bestuurders en barvrijwilligers en anderzijds werd middels een administratieve check gekeken of de paracommerciële instellingen voldeden aan de toen geldende wet- en regelgeving. De uitkomsten van deze administratieve checks heeft ertoe geleid dat met de verenigingen en instellingen de vergunningen zijn geactualiseerd. Hierna is gestart met het uitvoeren van regulier toezicht op de Alcoholwet en aanverwante wet- en regelgeving bij de verenigingen en instellingen.

2. Ambitie en doelstellingen

2.1 Ambitie

In lijn met het nieuwe integrale sport- en gezondheidsbeleid streven we naar een gezonde leefstijl en vitaliteit bij inwoners: Leven en bewegen in goede gezondheid, op een prettige en veilige plek met voldoende ontwikkelmogelijkheden. We willen dat zoveel mogelijk (jonge) inwoners van Buren (langer) gezond, vitaal en in beweging zijn én blijven.

We leggen een langdurige basis voor een ‘Gezond Buren 2040’. Alcohol hoort daar niet bij, in elk geval niet tot het 18e jaar. Een sociale en fysieke omgeving die uitnodigt en stimuleert tot het gewenste gedrag is ondersteunend aan deze ambitie. Daarom zet de gemeente in op een adequate naleving van de Alcoholwet, het versterken van de norm NIX18 in de sociale omgeving van jongeren en het faciliteren van een fysieke omgeving die gezond gedrag stimuleert bij jongeren en (jong)volwassenen.

De Alcoholwet schrijft voor dat het preventie- en handhavingsplan alcohol dient aan te geven wat de doelstelling(en) van het plan zijn. In lijn met het vorige preventie- en handhavingsplan alcohol en het Nationaal Preventieakkoord, hanteren we de volgende twee hoofddoelstellingen:

• 1.

  Het terugdringen van alcoholgebruik onder de 18 jaar om schadelijke gevolgen van alcohol te voorkomen.

• 2.

  Het overmatig en zwaar alcoholgebruik van volwassenen terugdringen.

Beide doelstellingen zijn opgenomen in de integrale nota ‘Buren Beweegt 2024 – 2026’. In dit preventie- en handhavingsplan worden deze doelstellingen op getal geconcretiseerd met betrekking tot de afname van alcoholgebruik onder de 18 jaar. De percentages zijn afgeleid van eerdere ontwikkelingen in het alcoholgebruik in deze doelgroep en geformuleerd met onze ambitie overgenomen van het Nationaal Preventieakkoord: 0% alcoholgebruik onder de 18 jaar. Voor wat betreft het terugdringen van overmatig en zwaar alcoholgebruik van volwassenen zetten we in op een daling. We streven ernaar dat in 2030 75% van de volwassenen niet meer dan 1 glas per dag/7 glazen per week drinkt.

2.2 Doelstellingen afname alcoholgebruik onder de 18 jaar[1]

[1] We gebruiken de weergave uit 2019, 2023 en 2027 omdat 2019 de meest actuele Gezondheidsmonitor Jeugd is. De resultaten van de Jeugdmonitor 2023/2024 verschijnen pas rond de zomer 2024 en kunnen als goede vergelijking dienen of we op de goede weg zijn.

[1] We gebruiken de weergave uit 2019, 2023 en 2027 omdat 2019 de meest actuele Gezondheidsmonitor Jeugd is. De resultaten van de Jeugdmonitor 2023/2024 verschijnen pas rond de zomer 2024 en kunnen als goede vergelijking dienen of we op de goede weg zijn.

2.3 Doelstellingen betrokkenheid ouders

2.4 Doelstellingen verbeterde naleving leeftijdsgrens

De doelstellingen van de gemeente met betrekking tot de naleving van de leeftijdsgrens voor de verstrekking van alcoholhoudende drank zijn afgeleid van de ambitie van het Nationaal Preventieakkoord. De ambitie van het Nationaal Preventieakkoord is om in 2030 100% naleving van de leeftijdsgrens te realiseren.

• -

  De naleving van de leeftijdsgrens voor alcoholverstrekking in de gemeente Buren is gestegen.

• -

  2019: 33%

• -

  2023: 45%

• -

  2027; 75%

• -

  2030: 100%

3. Uitgangspunten voor beleid

3.1 Community building

Om het gewenste resultaat te bereiken is de bijdrage van iedereen in de gemeenschap nodig: scholen, sportverenigingen, ouders en ondernemers. Daarom betrekt de gemeente deze partijen bij de uitvoering. Gezamenlijk zetten we in op een gezonde bevolking, zonder alcoholgebruik onder de 18 jaar en met verantwoorde alcoholverstrekking aan en verantwoord alcoholgebruik door (jong)volwassenen.

3.2 Omgevingsbenadering

De systeemtheorie van Holder (1998) maakt duidelijk dat alcoholgebruik altijd het resultaat is van een combinatie van factoren. De persoon, zijn sociale omgeving en het overheidsbeleid vormen samen een systeem dat uiteindelijk de keuze van de gebruiker bepaalt. Holder laat daarmee zien dat alcoholpreventie nooit alleen op het individu gericht kan zijn. Het meest succesvol zijn strategieën die vooral de fysieke en sociale omgeving van de drinker beïnvloeden. In de omgeving van de jonge drinker spelen locaties waar alcohol verstrekt wordt, alcoholverstrekkers, scholen en ouders een belangrijke rol. Het preventie- en handhavingsplan alcohol volgt deze systeemtheorie en richt zich op de genoemde omgevingsinvloeden.

3.3 Integrale beleidsvisie

Het preventiemodel van Reynolds (2003) borduurt voort op de systeemtheorie van Holder en is nog steeds valide. Het preventiemodel kent drie beleidspijlers: educatie, regelgeving en handhaving. De pijlers staan deels op zichzelf maar overlappen elkaar ook (zie figuur 1). Juist in de overlap is het integrale preventiebeleid terug te zien: het model maakt duidelijk dat niet alleen educatie maar ook regelgeving en handhaving bijdragen aan het voorkómen van (problemen door) alcoholgebruik.

Dit preventie- en handhavingsplan alcohol is gebaseerd op deze integrale beleidsvisie. Er is immers sprake van een preventie- én handhavingsplan. Dat impliceert dat meerdere afdelingen binnen de gemeente - en dus ook meerdere typen maatregelen – worden betrokken dan wel ingezet worden bij de aanpak van alcoholproblematiek.

Figuur 1. Preventiemodel Reynolds:

4. Activiteiten

In dit hoofdstuk omschrijven we de aanpak en de gekozen interventies die ingezet gaan worden om de doelstellingen te realiseren. De aanpak en interventies zijn terug te leiden naar het preventiemodel van Reynolds en zijn onderverdeeld in wet- en regelgeving (4.1.), toezicht en handhaving (4.2.) en educatie en bewustwording (4.3.). In paragraaf 4.4. is een matrix opgenomen waarin te zien is hoe de toepassing van regelgeving, toezicht en educatie in samenhang ingezet worden om de doelstellingen te behalen.

4.1 Wet- en regelgeving

Alcoholwet

De Alcoholwet is primair een volksgezondheidswet met als doel om, met name onder jongeren, gezondheidsschade door alcoholgebruik te voorkomen. Daarnaast stelt de Alcoholwet als doel om alcohol gerelateerde verstoringen van de openbare orde terug te dringen. De Alcoholwet geeft invulling aan beide doelstellingen door onder andere beperkingen te stellen aan de beschikbaarheid van alcoholhoudende drank. Zo mag er bijvoorbeeld geen alcoholhoudende drank worden verstrekt aan een persoon als niet is vastgesteld dat hij of zij 18 jaar of ouder is en is de aanwezigheid van dronken personen niet toegestaan in een horeca- of slijtersbedrijf. Daarnaast sluit de Alcoholwet ook bepaalde verkooppunten uit van het verstrekken van alcoholhoudende drank en is prijsstunten door de detailhandel aan banden gelegd. In paragraaf 4.2. beschrijven we welke bepalingen van de Alcoholwet prioriteit hebben als het gaat om toezicht en handhaving.

Aanvullende regelgeving

Aanvullend op deze bepalingen kent de Alcoholwet een aantal gemeentelijke verordenende bevoegdheden. Ter bevordering van de alcoholmatiging zijn de volgende bepalingen opgenomen in de Algemene plaatselijke verordening van de gemeente Buren:

a. Alcoholhoudende drank in voer- en vaartuigen

b. Beperken schenktijden en aclohol bij bijeenkomsten en paracommercie

c. Verbod op het verstrekken van alcoholhoudende drank bij jeugdactiviteiten

d. Beperken happy hours

• a.

  Alcoholhoudende drank in voer- en vaartuigen

Sinds 1 juli 2021 is het op grond van artikel 25g van de Alcoholwet mogelijk om als gemeente in een gemeentelijke verordening de verplichting op te nemen dat op vervoermiddelen waarbij bedrijfsmatig of anders dan om niet alcoholhoudende drank wordt verstrekt een medewerker aanwezig is die voldoet aan de sociale hygiëne-eis uit artikel 8 van de Alcoholwet. Deze medewerker, die hiervoor is opgeleid, houdt op het betreffende voer- of vaartuig toezicht op een verantwoordelijke verstrekking van alcoholhoudende drank.

Met ingang van 1 januari 2022 heeft de gemeente deze verplichting opgenomen in artikel 2:28a van de Algemene plaatselijke verordening.

• b.

  Beperken schenktijden en alcohol bij bijeenkomsten paracommercie

Artikel 4 lid 3 van de Alcoholwet bepaalt dat bij gemeentelijke verordening op twee onderdelen regels moeten worden gesteld waaraan paracommerciële rechtspersonen zich moeten houden bij de verstrekking van alcoholhoudende drank. Dit ter voorkoming van oneerlijke mededinging (concurrentie). Het vastleggen van de schenktijden in de paracommercie is één van deze verplichte onderdelen.

Onderzoek laat zien dat het beperken van schenktijden de alcoholconsumptie en daaraan gerelateerde gezondheidsschade en verstoringen voor de openbare orde vermindert[1]. Daarnaast is het niet wenselijk dat jeugd tijdens sportieve, culturele of andere activiteiten geconfronteerd wordt met (overmatig) alcoholgebruik van volwassenen. Onderzoek laat immers zien dat zien drinken doet drinken[2]. Het tweede onderdeel waarover regels gesteld moeten worden is hoe om te gaan met het verstrekken van alcoholhoudende drank bij bepaalde type bijeenkomsten in de paracommercie.

De gemeente heeft de schenktijden en regels ten aanzien van bijeenkomsten respectievelijk vastgelegd in de artikelen 2:34b en 2:34c van de Algemene plaatselijke verordening.

• c.

  Verbod op het verstrekken van alcoholhoudende drank bij jeugdactiviteiten

Op het moment dat de inrichting van de paracommercie gebruikt wordt voor activiteiten die geheel of in belangrijke mate zijn gericht op personen die de leeftijd van 18 jaar nog niet hebben bereikt is het op grond van artikel 2:34d van de Algemene plaatselijke verordening niet toegestaan om alcoholhoudende drank te verstrekken.

• d.

  Beperken happy hours

In artikel 25d van de Alcoholwet is een gemeentelijke verordenende bevoegdheid opgenomen waarmee gemeenten ter bescherming van de volksgezondheid of in het belang van de openbare orde happy hours kunnen beperken. Met deze bevoegdheid kunnen de meest excessieve acties (meer dan 40% korting) worden verboden. Onderzoek[3] laat zien dat de prijs van alcohol een belangrijke voorspeller is voor gebruik en dat met prijsinterventies gebruik kan worden beïnvloed. Het verhogen van alcoholprijzen heeft specifiek impact op mensen die veel alcohol consumeren. Het beperken van mogelijkheden om met prijzen voor alcoholhoudende dranken te stunten is daarmee een geschikt instrument om de stevige consumptie in het uitgaansleven te beperken en dronkenschap te voorkomen. Het verbod is opgenomen in artikel 2:34e van de Algemene plaatselijke verordening.

[1] Babor e.a., 2010

[2] Smit e.a., 2020

[3] Meier e.a., 2008

4.2 Toezicht en handhaving

De Alcoholwet heeft zowel een gezondheids- als een openbare orde en veiligheidsperspectief. Het doel van de gemeente is om door middel van naleving van de wet bij te dragen aan het voorkomen van gezondheidsschade en verstoringen van de openbare orde. Sinds 1 januari 2013 is de gemeente grotendeels verantwoordelijk voor het toezicht op de naleving van de wet en heeft daarmee een belangrijk instrument in handen. Onderzoek[1] laat zien dat handhaving noodzakelijk is om het gewenste effect te bereiken van maatregelen zoals de leeftijdsgrens voor alcohol en het verbod op doorschenken.

Handhavingsprioriteiten

De focus van het toezicht ligt op de leeftijdsgrens en weder verstrekking, het voorkomen van dronkenschap en het beheersen van de beschikbaarheid. Het betreft de volgende bepalingen:

• 1.

  Leeftijdsgrens 18 jaar

  • a.

    Artikel 20, lid 1 Alcoholwet. Oftewel het bedrijfsmatig of anders dan om niet verstrekken van alcoholhoudende drank aan een persoon van wie niet is vastgesteld dat deze de leeftijd van 18 jaar heeft bereikt. Eveneens wordt begrepen het verstrekken van alcoholhoudende drank aan een persoon van 18 jaar of ouder, welke kennelijk bestemd is voor een persoon van wie de leeftijd niet is vastgesteld.

  • b.

    Artikel 45, Alcoholwet. Het verbod op het aanwezig hebben van alcohol onder de 18 jaar op voor publiek toegankelijke plaatsen.

  • c.

    Artikel 45a, lid 1 Alcoholwet. Het verbod voor volwassenen om op publiek toegankelijke plaatsen anders dan bedrijfsmatig alcohol te verstrekken aan een persoon die de leeftijd van 18 jaar nog niet heeft bereikt, ook bekend als wederverstrekking.

• 2.

  Dronkenschap/doorschenken

  • a.

    Artikel 20, lid 4 Alcoholwet. Het verbod om personen in kennelijke staat van dronkenschap toe te laten in een horecabedrijf, op het terras of in een slijtersbedrijf.

  • b.

    Artikel 20, lid 5 Alcoholwet. Het verbod om in kennelijke staat dienst te doen in een horecabedrijf, op het terras of in een slijtersbedrijf

• 3.

  Beheersen beschikbaarheid/voorkomen blurring

  • a.

    Artikel 25, lid 1 Alcoholwet. Verbod op het aanwezig hebben van alcoholhoudende drank in een voor het publiek (niet) toegankelijke ruimte, niet zijnde een slijtersbedrijf, horecabedrijf of een ruimte waarin rechtmatig alcohol aan particulieren wordt verstrekt voor gebruik elders dan ter plaatse.

  • b.

    Artikel 25, lid 2 Alcoholwet. Toestaan dat alcoholhoudende drank wordt genuttigd in een voor het publiek toegankelijke ruimte, niet zijnde een horecabedrijf of het laten proeven in een slijtersbedrijf op verzoek van een klant.

Controles

• -

  Risicogestuurd toezicht

De toezichtcapaciteit van de gemeente wordt zo efficiënt mogelijk ingezet. Risicogestuurd toezicht vormt daarbij het uitgangspunt. Op basis van een jaarlijkse risicoanalyse wordt voor elk verkooppunt van alcoholhoudende drank een risicoscore bepaald. Deze score is gebaseerd op het type bedrijf, risico’s voor de omgeving, meldingen, naleving en gedrag van de ondernemer. Bedrijven met nagenoeg geen risico worden minder gecontroleerd. Bedrijven met een hogere risicoscore worden vaker gecontroleerd. 

• -

  Basiscontrole

Om effectief toezicht te kunnen houden op wet- en regelgeving is het zaak dat de vergunningen actueel zijn. Met een basiscontrole wordt jaarlijks vastgesteld of de vergunning nog op orde is en of aan de globale vereisten wordt voldaan. Denk hierbij aan de aanwezigheid van de leidinggevende. Basiscontroles worden onaangekondigd uitgevoerd in uniform of burgerkleding.

• -

  Controle op de leeftijdsgrens en dronkenschap

Hotspotlocaties met een beperkt of permanent risico worden minimaal twee keer per jaar gecontroleerd. Er wordt gestreefd naar een controlefrequentie van vier keer per jaar. Verkooppunten met nagenoeg geen risico zullen relatief minder vaak gecontroleerd worden. De controles worden uitgevoerd op momenten dat er naar verwachting veel jongeren aanwezig zijn. Deze momenten zijn bekend op basis van eerdere controles of naar aanleiding van meldingen of klachten.

Voor de inspectie op dronkenschap wordt samengewerkt met de politie. De burgemeester kan op basis van de gemeentelijk toezichthouder handhavend optreden tegen overtreding van artikel 20 lid 4 en 5 (aanwezigheid toestaan aan dronken personen en onder invloed dienst doen). Handhaving met betrekking tot het doorschenken aan dronken personen (artikel 252 Wetboek van Strafrecht) is voorbehouden aan de politie. Voor de veiligheid van de gemeentelijke toezichthouders maakt de gemeente afspraken met de politie over gezamenlijke controles en ondersteuning op afroep bij risicovolle situaties.

Sanctiestrategie

Elke overtreding die geconstateerd is dient in beginsel te leiden tot handhavend optreden. Voor de opbouw van de sanctiestrategie is zowel het gezondheidsperspectief als het openbare orde en veiligheidsperspectief uit de Alcoholwet leidend. Op basis hiervan zijn de bepalingen uit de Alcoholwet ingedeeld in drie risico-categorieën (A, B en C), waarbij de overtredingen van bepalingen in een hogere categorie zwaarder bestraft worden.

• -

  Voor overtredingen in categorie A geldt een mild handhavingsregime waarbij in ieder geval eerst een waarschuwing wordt gegeven.

• -

  Voor overtredingen in categorie B geldt een normaal handhavingsregime waarbij in principe eerst een waarschuwing wordt gegeven.

• -

  Voor overtredingen in categorie C geldt een streng handhavingsregime waarbij direct handhavend wordt opgetreden.

Kortom, op overtredingen die direct van invloed zijn op de gezondheid of de openbare orde (zoals de leeftijdsgrens en dronkenschap) wordt zwaarder ingezet dan administratieve overtredingen. Na het opleggen van een sanctie volgt op korte termijn een herinspectie.

De burgemeester is bevoegd om in bijzondere situaties en wanneer de aard en omstandigheden dit vereisen gemotiveerd af te wijken van de sanctiestrategie (4:84 Awb).

Voor het vaststellen van beleid omtrent handhaving is voor wat betreft de Alcoholwet de burgemeester het bevoegd gezag. Omdat het huidige handhavingsbeleid inmiddels verouderd is zal de burgemeester - binnen de kaders gesteld door de gemeenteraad in dit plan - op termijn een nieuw handhavingsbeleid gericht op de Alcoholwet en eventueel aanverwante wet- en regelgeving vaststellen.

4.3 Educatie en communicatie

In de omgeving van jongeren en (jong)volwassenen staan drie doelgroepen centraal die invloed hebben op het alcoholgebruik:

• -

  Alcoholverstrekkers

• -

  Ouders

• -

  Scholen

Deze drie doelgroepen hebben in de uitvoering wellicht niet altijd voldoende kennis van wet- en regelgeving, de risico’s van alcohol voor jongeren of weten zij niet hoe zij in de uitvoering kunnen bijdragen aan het voorkomen van (problemen door) alcoholgebruik. Daarom vormen zowel bewustwording van de risico’s als het bieden van handelingsperspectief een rode draad in de educatieve interventies die worden ingezet.

Alcoholverstrekkers

Verstrekkers van alcohol zijn ook verantwoordelijk voor de naleving van de Alcoholwet en aanvullende lokale regelgeving. Van hen wordt verwacht dat ze de leeftijdsgrens voor de verstrekking van alcoholhoudende drank kennen en naleven, evenals het verbod op doorschenken bij dronkenschap en het toelaten van personen in kennelijke staat van dronkenschap in de onderneming, de (sport)vereniging of het evenement. Verschillende typen professionals zijn hierbij betrokken zoals onder andere bedrijfsleiders, filiaalmanagers, barpersoneel, barvrijwilligers, beveiligers of caissières.

• -

  Bespreken resultaten nalevingsonderzoek

Aan de hand van het uitgevoerde nalevingsonderzoek gaat de gemeente met de betrokken verstrekker in gesprek over de resultaten van het onderzoek. We maken afspraken over hoe het goede behouden kan blijven, hoe de verstrekker verbetering in de naleving tot stand kan brengen en welke ondersteuning daarbij geleverd kan worden. Ook de termijn waarop een en ander geregeld moet zijn en welke sancties er gelden bij het niet nakomen van de afspraken zijn onderwerp van gesprek.

• -

  Training

De gemeente stimuleert alcoholverstrekkers om het personeel/vrijwilligers (digitale) trainingen laten volgen. Daarbij wordt gebruik gemaakt van bestaande trainingsprogramma’s voor medewerkers van horecabedrijven, winkels en sportverenigingen zoals de gratis e-learnings ‘Voor elkaar’[1] en ‘Soms moet je nee verkopen’[2] en een daarop aansluitende face-to-face IVA (Instructie Verantwoord Alcoholgebruik) training door IrisZorg. Uit onderzoek is gebleken dat training van barpersoneel alleen effect heeft als deze is gekoppeld aan een adequate handhavingsstrategie[3]. Wanneer er overtredingen van de Alcoholwet geconstateerd zijn, zal ook gesproken worden over hercontroles en sancties.

• -

  Nalevingscommunicatie

Nalevingscommunicatie omvat alle vormen van communicatie (media, persoonlijk, internet etc.) die gericht is op het stimuleren van naleving. Doel van nalevingscommunicatie is om een gedragsverandering te bewerkstellingen bij de doelgroep.

Communiceren via de lokale en sociale media over toezichtresultaten vergroot te subjectieve pakkans en het aansluiten op landelijke NIX18 campagnes zoals NIXzonderID[4].

Ouders en de thuissituatie

• -

  Alcoholopvoeding

Ouders onderschatten systematisch of, wanneer en hoeveel hun kinderen drinken. Ze denken bovendien dat het gedrag van jongeren volledig wordt bepaald door vrienden en leeftijdsgenoten, terwijl ouders wel degelijk nog invloed hebben op het alcoholgebruik van hun kinderen[5]. De beschikbaarheid van alcohol in huis beperken en het stellen van regels zijn geschikte instrumenten om alcoholgebruik tegen te gaan. Uit onderzoek blijkt dat kinderen van ouders die geen duidelijke regels hebben afgesproken en geen leeftijdsgrens hebben gesteld voor het drinken van alcohol al op jongere leeftijd beginnen met drinken. Ze drinken bovendien vaker dan jongeren waarvan de ouders wel een leeftijdsgrens hebben gesteld.

Naast het stellen van regels zijn andere beschermende factoren belangrijk: voorbeeldgedrag, een goede band tussen ouder en kind en een consequente en duidelijke opvoedstijl. Bij een dergelijke opvoedstijl wordt het stellen van regels gekoppeld aan warmte en betrokkenheid. Een slechte ouder-kind relatie en psychische problematiek of middelengebruik van de ouders zijn risicofactoren. Adviezen met betrekking tot alcoholopvoeding worden in samenwerking met preventieprofessionals en het onderwijs aan ouders aangeboden. De strafbaarstelling van wederverstrekking is sinds 1 juli 2021 in de Alcoholwet een goede aanleiding voor communicatie met ouders.

• -

  Uitgaansopvoeding 

Ook door regels te stellen die niet expliciet gaan over alcoholgebruik, kunnen ouders invloed hebben op het alcoholgebruik van hun kind. Dan gaat het vooral over afspraken omtrent uitgaan, zoals waar ze heen mogen, hoe vaak ze uit mogen gaan en hoe laat zij thuis moeten zijn. Via verschillende intermediairs (GGD, IrisZorg preventie, jongerenwerk of huisartsen) en kanalen (lokale media, ouderavonden op scholen en in sportverenigingen) worden ouders herhaaldelijk bekend gemaakt met uitgaansopvoeding en gewezen op ondersteunende websites zoals Helder Opvoeden[6]. BHBW biedt daarbij ook ondersteuning door het geven van gesprekstips.

Onderwijs

De school is een belangrijke pedagogische omgeving voor kinderen en jongeren. IrisZorg kijkt in samenwerking met omliggende gemeenten met middelbare scholen en de GGD hoe zij verder aan alcoholpreventie kunnen werken. Tijdens (online) ouderavonden kan er gesproken worden over NIX18.

Iriszorg voorziet op vraag in preventieve activiteiten op het basisonderwijs. Het programma Helder op School is een programma voor scholen voor primair en voortgezet onderwijs dat aansluit op de landelijke richtlijnen. Leerlingen van klas 1 krijgen voor de kerstvakantie vier lessen vanuit het onderdeel ‘Frisse start’. In klas 2 wordt dit vervolgens voortgezet middels het onderdeel ‘Samen Fris’. IrisZorg is met omliggende gemeenten en scholen van het voorgezet onderwijs in de regio in gesprek om dit programma op alle scholen te implanteren. Helder op School is een onderdeel van de Gezonde School. De GGD ondersteunt de gemeenten en scholen hierin.

Publiekscommunicatie

Draagvlak voor (handhaving van) alcoholbeleid is niet vanzelfsprekend onder inwoners, ondernemers en andere professionals. Het draagvlak kan groeien als er meer begrip is voor de regels die er zijn rond de verstrekking en gebruik van alcohol. Dat vraagt kennis over alcohol en over de gevolgen van alcoholmisbruik bij het publiek.

Publiekscampagnes lenen zich goed voor het vergroten van kennis en het ondersteunen van de norm dat alcohol er niet vanzelfsprekend bij hoort. Waar mogelijk wordt daarom aangesloten aan de landelijke campagnes zoals NIX18, IK Pas en Zien Drinken Doet Drinken.

[1] www.verantwoordalcoholverkopen.nl 

[2] www.supermarkt.nl/trainingen/alcoholverkoop 

[3] Babor e.a., 2010

[4] www.trimbos.nl/aanbod/nix18voorprofs/toolkit/nixzonderid/ 

[5] van der Vorst e.a., 2006; Smeets e.a., 2019

[6] www.helderopvoeden.nl 

4.4 Verbinding preventie en handhaving

Om het effect van afzonderlijke preventieve- of handhavings interventies te versterken worden deze zoveel mogelijk in samenhang ingezet. Daarnaast kiest de gemeente voor het inzetten van op wetenschappelijke inzichten gebaseerde integrale aanpakken. Zie de tabel op de volgende pagina voor (de combinatie van) maatregelen en integrale aanpakken die de gemeente inzet om de doelstellingen van dit plan te behalen.

Maatregelenmatrix De tabel schetst een overzicht van de maatregelen die de gemeente de komende vier jaar per beleidspijler en per setting inzet.

5. Samenwerking, uitvoering en evaluatie

5.1 Samenwerking en uitvoering

Partners

De gemeente heeft het preventie- en handhavingsplan alcohol opgesteld in samenspraak met partners (zie onderstaande tabel). De gemeente heeft een coördinerende en deels uitvoerende rol. Op een integraal dossier als het alcoholbeleid is betrokkenheid en samenwerking essentieel voor een goede uitvoering.

De volgende externe partners zijn daarbij concreet in beeld. Zij zijn allen gesprekspartner bij de probleemanalyse, evaluatie, planvorming en uitvoering.

Uitvoeringsplan

Op hoofdlijnen maakt de uitvoering van deze doelstellingen deel uit van het uitvoeringsplan Buren Beweegt!. Daarnaast zal verkent worden hoe verdere integrale uitvoering opgepakt kan worden binnen bijvoorbeeld de doorontwikkeling van de sociale kernteams.

Communicatie

Voor de uitvoering van de nalevings- en publiekscommunicatie campagnes is afstemming met de afdeling communicatie.

5.2 Evaluatie

Goed en regelmatig integraal evalueren is een belangrijk onderdeel van dit preventie- en handhavingsplan alcohol. Om de kwaliteit van onze aanpak te behouden en waar nodig tijdig bij te stellen, gebruikt we onderstaande evaluatiemogelijkheden:

• -

  Jaarlijks worden de cijfers omtrent toezicht en handhaving aan de gemeenteraad voorgelegd ter informatie. De resultaten geven inzicht over de naleving van de Alcoholwet. Door de uitvoering van de controles zal blijken hoe het staat met de naleving en of de gestelde doelen bijgesteld moeten worden en welke acties dit vraagt;

• -

  Monitoren en analyseren van de resultaten van de Gezondheidsmonitor Jeugd en Volwassenen en Ouderen;

• -

  We gebruiken de resultaten uit de lokale-, regionale- en landelijke mysteryshoponderzoeken om effectief preventiemiddelen of toezicht en handhaving in te zetten en/of bij te stellen.

Literatuur en bronnen

Babor, T., Caetano, R., Casswell, S., Edwards, G. & Giesbrecht, N. (2010). Alcohol: no ordinary commodity: Research and public policy. Oxford, United Kingdom: Oxford University Press.

Bureau Objectief (2021). Handreiking Toezicht Alcoholwet. Geraadpleegd van www.handreikingalcoholwet.nl, augustus 2022.

Bureau Objectief (2020). Landelijk onderzoek naar de naleving van de leeftijdsgrens bij alcoholverkoop aan minderjarigen in 2020. Nijmegen: Bureau Objectief.

Burton, R., Henn, C., Lavoie, D., O'Connor, R., Perkins, C., Sweeney, K., Greaves F., Ferguson B., Beynon C., Belloni A., Musto V, Marsden J. & Sheron, N. (2017). A rapid evidence review of the effectiveness and cost-effectiveness of alcohol control policies: an English perspective. The Lancet, 389(10078), 1558-1580.

Engels, R., Kleinjan, M. & Otten, R. (2013) De rol van ouders bij alcoholgebruik van adolescenten: Stand van zaken. Nijmegen: Behavioural Science Institute Radboud Universiteit Nijmegen

Expertisecentrum Alcohol (2020). Dossier Alcohol en jongeren. Utrecht: Trimbos-instituut. Geraadpleegd van expertisecentrumalcohol.nl, 26 november 2020.

GGD Gelderland Zuid (2019). Tabellenboek Gezondheidsmonitor Jeugd. Nijmegen: GGD Gelderland-Zuid.

Holder, H. D. (1998). International research monographs in the addictions. Alcohol and the community: A systems approach to prevention. New York, NY, US: Cambridge University Press.

Meier, P. et al. (2008). The independent review of the effects of alcohol pricing and promotion. Summary of Evidence to Accompany Report on Phase 1: Systematic Reviews. United Kingdom: School of Health and Related Research, University of Sheffield, UK

Monshouwer, K. Pol, P. van der, Drost, Y.C., & Laar M.W. van (2016). Het grote uitgaansonderzoek 2016. Uitgaanspatronen, middelengebruik en preventieve maatregelen onder uitgaande jongeren en jongvolwassenen. Utrecht: Trimbos-instituut.

Nationaal Preventieakkoord (2018). Nationaal Preventieakkoord. Naar een gezonder Nederland. ’s-Gravenhage: Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport. Nijkamp. L., Smeets, L., Greeff, J. de, Scholten, K. & Voorham, L. (2020). Dronkenschap en doorschenken. De impact en aanpak van dronkenschap en doorschenken in het uitgaansleven. Factsheet. Utrecht: Trimbos-instituut.

Onrust, S., Otten, R., Lammers, J. & Smit, F. (2016). School-based programmes to reduce and prevent substance use in different age groups: What works for whom? Systematic review and meta-regression analysis. Clinical Psychology Review, 44, 45-59.

Reynolds, R.I. (2003). Building confidence in our communities. London: London Drug Policy Forum.

Rombouts, M., Dorsselaer, S. van, Scheffers, T., Tuithof, M., Kleinjan, M. & Monshouwer, K. (2020a). Jeugd en riskant gedrag 2019. Kerngegevens uit het Peilstationsonderzoek Scholieren. Utrecht: Trimbos-instituut.

Schouten, F., Tuithof, M., Hasselt, N. van & Voogt, C. (2020). Kennismonitor Alcohol 2020. Onderzoek onder volwassenen naar kennis over alcoholschade. Utrecht: Trimbos-instituut.

Smeets, L., Monshouwer, K. & Greeff, J de. (2019). De IJslandse aanpak van middelengebruik onder jongeren Een verkenning van de wetenschappelijke literatuur. Utrecht: Trimbos-instituut

Smit. K., Monshouwer. K., Leeuwen, L. van, & Voogt, C. (2020) – Zien drinken doet drinken . De invloed van de zichtbaarheid van alcohol in de sociale omgeving op kennis, opvattingen en gebruik van alcohol door jongeren. Literatuuroverzicht. Utrecht: Trimbos-instituut.

Tuithof, M., Monshouwer, K., Aalten, J. van & Dorsselaer, S. van (2018). Alcoholgebruik onder volwassenen in Nederland. Kerncijfers 2018. Utrecht: Trimbos-instituut.

Van der Vorst, H., Engels, R.C.M.E., Meeus, W., & Dekovic, M. (2006). Parental attachment, parental control, and early development of alcohol use: A Longitudinal Study. Psychology of Addictive Behaviors , Vol. 20, No. 2, 107–116