Uitvoering & handhavingsstrategie voor de uitvoering van Vergunningverlening-, Toezicht- en Handhavingstaken van de Gemeente Noordenveld voor de jaren 2024-2028

Ondertekening

Bijlage 1 Handleiding Risicomatrix

Inleiding, doel en opbouw

Deze kwalitatieve risicomethode (deels gebaseerd op het DBC-risicomodel) wordt gebruikt om voor de gemeenten van de provincie Drenthe in regio Noord (Assen, Aa en Hunze, Noordenveld en Tynaarlo) een integrale risicoanalyse uit te voeren, die uiteindelijk leidt tot een prioriteitstelling ten behoeve van de U&H-strategie.

Beleid opstellen betekent keuzes maken: nooit zal er voldoende capaciteit zijn om alle taken uitputtend uit te voeren. Het stellen van prioriteiten heeft dus als doel het bepalen van die problemen/overtredingsoorten die in potentie risicovol zijn en waar derhalve het meeste toezicht op moet worden gehouden vanuit de overheid. Een (door het bestuur vastgestelde) risicoanalyse levert inzicht in de benodigde menskracht en middelen, gebaseerd op de risico’s van activiteiten, op de specifieke lokale situatie en de ambities van het bestuur. Doel is via één uniforme werkwijze de handhaving en de vergunningverlening (ook wel uitvoering genoemd) te benaderen en daarbij de toezichtslast voor particulieren en ondernemers zo minimaal mogelijk te houden. Ook de wetgeving streeft naar meer uniformering. Zo wordt steeds meer lokale wetgeving landelijk geüniformeerd.

In deze handleiding wordt uitleg gegeven over de werking en de resultaten van het gehanteerde kwalitatieve risicomodel. Hierbij komen de volgende onderwerpen aan de orde:

• •

  uitgangspunten van het risicomodel;

• •

  vastleggen van definities risicoafweging;

• •

  toepassen en invullen van de risicomatrix;

• •

  voorbeeld ingevulde risicomatrix.

Uitgangspunten van het risicomodel

Bij gebruik van het risicomodel moeten soms keuzes worden gemaakt over hoe om te gaan met een aantal zaken. Deze keuzes worden in onderstaande tabel vastgelegd.

Vastleggen van definities risicoafweging

Voor uitvoering van de juiste risicoafweging moet een aantal variabelen worden gedefinieerd. Het gaat daarbij met name om de beoordelingscriteria, de scores 1 tot en met 5 die het risico per criterium aangeven en de risicoscore die de uiteindelijke prioriteit van een probleem/overtredingssoort beschrijft. De definities hiervan zijn hieronder gegeven, waarbij deels is aangesloten bij de algemene definities zoals deze ten behoeve van de gebruikelijke risicomodellen zijn ontwikkeld.

De risicoafweging vindt plaats op basis van een zestal beoordelingsaspecten:

• •

  Veiligheid

• •

  Duurzaamheid

• •

  Gezondheid

• •

  Leefbaarheid

• •

  Financieel Economisch

• •

  Bestuurlijk imago

Veiligheid

In hoeverre leidt een mogelijke calamiteit tot letsel. De te verwachten schade in de vorm van lichamelijk letsel als gevolg van een verstoring/ calamiteit die volgt uit het niet of onvoldoende uitvoeren van een taak. Het gaat hier zowel om direct lichamelijk letsel. Voorbeelden zijn: lichamelijk letsel (gewond raken), ademhalingsmoeilijkheden, vergiftiging, asbestbeschadiging, straling, rug/wervel beschadigingen ed.

De score ziet er als volgt uit:

• 1.

  De verstoring/calamiteit leidt niet tot enig persoonlijk letsel.

• 2.

  Pijn of gering letsel bij één of meerdere personen. Denk hierbij aan één of meerdere lichtgewonden.

• 3.

  Zwaar letsel bij één of meerdere personen. Denk hierbij aan één of meerdere zwaargewonden.

• 4.

  Eén of meerdere dodelijke slachtoffers. Zodra de inschatting is dat de verstoring/calamiteit dodelijke slachtoffers tot gevolg kan hebben moet minimaal een score 4 worden aangehouden.

• 5.

  Zwaar letsel bij meerdere personen en meerdere dodelijke slachtoffers over een groot gebied. Denk hierbij aan meerdere doden verspreid over een wijk of stad.

Duurzaamheid

In hoeverre tast het probleem het milieu/de natuur aan, welk effect heeft dit op de verstoring, verspilling van grondstoffen en energie alsmede de aantasting van de Groene Wetgeving en Erfgoedwetgeving. Bij erfgoed is het belangrijk zich te realiseren dat het verloren gaan van waarden hier eenmalig is en niet meer terug te draaien/te herstellen.

De score ziet er als volgt uit:

• 1.

  De verstoring/calamiteit leidt niet tot achteruitgang van het milieu/de leefomgeving.

• 2.

  De te verwachten afbreuk is gering. Hierbij valt te denken aan beperkte milieuschade als gevolg van (geringe) illegale stort, lozing of emissie van stoffen die slechts tijdelijk schade veroorzaken. Veelal betreft het kleine milieuovertredingen door particulieren of kleine bedrijven.

• 3.

  Er is sprake van een duidelijke aantasting van het milieu, doch deze is omkeerbaar en heeft geen effecten op de lange termijn.

• 4.

  De te verwachten milieuaantasting is evident en heeft permanente gevolgen. Hierbij valt te denken aan illegale lozing, stort of emissie van sterk vervuilende/giftige stoffen.

• 5.

  De te verwachten milieuaantasting is evident (onomkeerbaar), heeft permanente gevolgen en leidt tot grote maatschappelijke rampen. Hierbij valt te denken aan illegale lozing van enorme omvang, stort of emissie van sterk vervuilende/giftige stoffen in een zeer kwetsbare omgeving.

Gezondheid

In hoeverre leidt een mogelijke calamiteit tot een afname van de gezondheid van de mens. De te verwachten schade aan de gezondheid als gevolg van bijvoorbeeld een afname van de luchtkwaliteit, waterkwaliteit, etc. Voorbeelden zijn toename fijnstof of andere luchtvervuiling, afname waterkwaliteit, etc. die de gezondheid van mensen nadelig beïnvloedt.

De score ziet er als volgt uit:

• 1.

  De verstoring/calamiteit leidt niet tot mogelijke gezondheidsproblemen.

• 2.

  Gezondheidsproblemen bij één of enkele personen (niet blijvend). Denk hierbij aan lokale vervuiling/overlast waardoor stank bestaat of die stress oplevert.

• 3.

  Algehele (niet blijvende) gezondheidsproblemen. Denk hierbij aan ernstige lucht, water of andere vervuiling waardoor long- of oogirritaties ontstaan.

• 4.

  Blijvende gezondheidsproblemen voor meerdere personen, bijvoorbeeld permanente aantasting van luchtwegen, blindheid, langdurige psychische problemen.

• 5.

  Zware gezondheidsproblemen met de dood als gevolg, bijvoorbeeld langdurige blootstelling aan radioactieve straling of asbest.

Leefbaarheid

In hoeverre leidt een mogelijke calamiteit tot afbreuk van het omgevingsmilieu. De te verwachten afbreuk en schade aan de leefomgeving als gevolg van een verstoring/calamiteit die volgt uit het niet of onvoldoende uitvoeren van een taak door de overheid.

De score ziet er als volgt uit:

• 1.

  Er is geen sprake van een negatief effect op het maatschappelijk welbevinden of het effect is verwaarloosbaar klein.

• 2.

  De te verwachten afbreuk is minimaal/verwaarloosbaar. Hierbij valt te denken aan beperkte overlast in de vorm van stank, geluid of trillingen (zintuiglijke waarneming). De (beleving van) de veiligheid in de directe woonomgeving is niet in het geding.

• 3.

  De te verwachten afbreuk heeft gevolgen die niet ernstig en/of van korte duur zullen zijn. Hierbij valt te denken aan een geringe afname van (het gevoel van) veiligheid of een tijdelijke ernstige overlast of een permanente overlast in de vorm van stank, geluid of hinder die de kwaliteit van het leven beïnvloeden .

• 4.

  De te verwachten afbreuk heeft ernstige gevolgen die echter niet permanent zijn. Hierbij valt te denken aan een afname van (het gevoel van) veiligheid of een tijdelijke ernstige overlast in de vorm van stank, geluid of hinder die de kwaliteit van het leven sterk beïnvloeden.

• 5.

  De te verwachten afbreuk is evident en heeft permanente grote gevolgen. Hierbij valt te denken aan een sterke afname van (het gevoel van) veiligheid in de directe omgeving en/of ernstige overlast in de vorm van stank, geluid of hinder die de kwaliteit van het leven erg sterk beïnvloeden, blijvende gezondheidsklachten veroorzaken, etc.

Financieel economisch

Wat is de financieel-economische schade voor de gemeente als gevolg van de calamiteit. Het gaat hier om schade die door de gemeente moet worden vergoed dan wel die ten laste komt van de gemeentelijke economie. Voorbeelden zijn: eventuele niet verzekerde kosten die door de gemeente worden gedragen (tijdelijke opvang, vergoedingen), verlies aan werkgelegenheid, economische achteruitgang, etc.

De score ziet er als volgt uit:

• 1.

  Er is geen sprake van enige financieel - economische schade.

• 2.

  De directe financieel - economische schade is gering en blijft beperkt tot geringe directe kosten (maximaal 10.000,- euro)

• 3.

  De financieel - economische schade is aanzienlijk. Denk hierbij aan directe kosten tot maximaal 100.000,- euro en / of een geringe terugloop van economische bedrijvigheid.

• 4.

  De financieel - economische schade is hoog. Denk hierbij aan directe kosten tot 1 miljoen en / of terugloop van economische bedrijvigheid.

• 5.

  De financieel - economische schade is zeer hoog. Denk hierbij aan directe kosten van meer dan 1 miljoen en / of sterke terugloop van economische bedrijvigheid.

Bestuurlijk imago

Wat is de imagoschade van een eventuele calamiteit of het in stand houden van een illegale situatie. De te verwachten afbreuk en/of schade aan het imago, beeld, geloofwaardigheid en vertrouwen van de inwoner in het bestuurlijk apparaat en haar besluitvorming als gevolg van een verstoring/calamiteit die volgt uit het niet of onvoldoende uitvoeren van een taak. Voorbeelden: (al dan niet georganiseerde) protesten, mediacampagnes, open brieven e.d., met als gevolg gezichtsverlies, gevoel van zaakjes niet op orde, etc.

De score ziet er als volgt uit:

• 1.

  Er is geen sprake van afbreuk aan het bestuurlijk imago.

• 2.

  De te verwachten afbreuk is minimaal. Denk hierbij aan enkele brieven aan het bestuur, ingezonden brieven in de krant en/of een enkele klacht. Het algemene vertrouwen in het bestuur wordt niet geschaad. Het idee dat het bestuur haar zaken niet op orde heeft, is niet aan de orde.

• 3.

  De te verwachten afbreuk heeft gevolgen die niet ernstig en/of van korte duur zijn. Denk hierbij aan een tijdelijke stroom klachten, georganiseerde buurtprotesten, enkele juridische procedures en een brede negatieve aandacht in de media. Algemeen ontstaat het beeld dat het bestuur niet alles op orde heeft.

• 4.

  De te verwachten afbreuk is evident en heeft grote permanente gevolgen. Denk hierbij aan voortdurende klachten over het onderwerp, brede maatschappelijke protesten en onrust, georganiseerde mediacampagnes, zware juridische procedures (nalatigheid, etc.) en algeheel gezichtsverlies van het bestuur. De positie van bestuurders is in het geding (moties van wantrouwen) en het bestuur wordt door de inwoners als incompetent beschouwd.

• 5.

  De afbreuk van het bestuurlijk imago is dermate groot dat de positie van het bestuur als geheel per direct onhoudbaar is.

Toepassen en invullen risicomatrix

Voor de toekenning van de scores van 1 tot 5 is het volgende risicoscore overzicht uitgewerkt:

De risico’s van de problemen/overtredingssoorten worden beoordeeld op een zestal beoordelingscriteria. Per criterium wordt het eventuele negatieve effect uitgedrukt op een schaal van 1 (geen negatief effect) tot 5 (zeer sterk negatief effect). De volgende beoordelingscriteria worden gebruikt:

• •

  Veiligheid: In hoeverre heeft de overtredingssoort effect op mogelijk letsel?

• •

  Duurzaamheid: In hoeverre tast het probleem/de overtredingssoort het milieu aan, welk effect heeft dit op het milieu?

• •

  Gezondheid: In hoeverre heeft dit probleem/overtredingssoort effect op een afname van een gezond leefklimaat voor de mens?

• •

  Leefbaarheid: In hoeverre leidt een probleem/overtredingssoort tot schade aan het leefmilieu?

• •

  Financieel economisch: Wat zijn de effecten op de kosten van een eventueel probleem/overtredingsoort?

• •

  Bestuurlijk imago: Wat is het effect op bestuurlijk imago van een probleem/overtredingsoort

Daarnaast dient in eenzelfde riscomatrix de score ingevuld te worden voor het naleefgedrag. In het afwegingsmodel worden de risicoscores gecorrigeerd voor naleefgedrag. Dit risico model hanteert ook voor het naleefgedrag een 5-punts schaalverdeling:

De naleefscore beperkt zich op “de kans dat het probleem zich voordoet” of “de kans op het niet naleven van….”. Als het naleefgedrag niet bekend is of er is een onvoldoende eenduidig beeld is, dan wordt het naleefgedrag op 3 (gemiddeld) gezet. Dit is conform één van de uitgangspunten opgenomen in het eerder vermelde uitgangspuntentabel van deze handleiding.

VOORBEELD INGEVULDE RISICOMATRIX

Voorbeeld ingevulde risicomatrix

Hieronder staat een voorbeeld risicoanalyse met betrekking op het domein APV.

Toelichting op ingevulde tabel

Bovenstaande tabel is een gedeeltelijke uitwerking van de risicomatrix met betrekking tot domein APV. In de eerste kolom staat de uitgebreide omschrijving van de overtreding. In de tweede kolom volgt een beoordeling van het Naleefniveau (een goed naleefniveau kleurt groen met een onderliggende score van ‘1’, een zeer laag naleefniveau kleurt rood met een onderliggende score van ‘5’, zie voorbeeld het roodgekleurde vak). Vanaf kolom 3 (Veiligheid) tot en met 8 (Bestuurlijk imago) wordt het Negatief effect op de zes beoordelingscriteria toegekend. Als voorbeeld de middelste rij (gerelateerd aan “houden van bijen”) kleuren alle vlakken volledig groen. Dat wil zeggen dat er ‘een( zeer) klein/geen negatief effect’ is op de zes beoordelingsaspecten en het naleefgedrag is hoog.

Indien de volledige tabel van de risicomatrix voor de betreffende taken zijn ingevuld volgt hieronder een voorbeeld hoe de totale risicoscore tot stand komt:

De resultaten van de risicoscores zijn gebaseerd op onderstaande schaalverdeling met betrekking tot de (minimale en maximale) totaaluitkomsten (is RISICO = Kans x Negatief Effect):

Bijlage 2 Preventiestrategie

Voor een mooie, schone, veilige, gezonde en duurzame leefomgeving is het belangrijk dat inwoners, bedrijven en instellingen regels naleven. Daarom willen we overtredingen voorkomen en naleving bevorderen. Het doel van preventie is de naleving van regels vergroten. Het naleven van regels is niet altijd vanzelfsprekend. Door de inzet van communicatiemiddelen (voorlichting) en ondersteunend optreden (vooroverleg) beïnvloeden we het gedrag op een positieve manier. We vinden het belangrijk om duidelijk te maken welke regels er zijn, waarom ze er zijn en hoe we er op toe zien. Met een goede inzet van communicatiemiddelen kunnen we het naleefgedrag aanzienlijk verbeteren. Pas als regels bekend zijn kunnen inwoners, bedrijven en instellingen deze bewust naleven. Natuurlijk blijft het wel primair de verantwoordelijkheid van de inwoner, ondernemer of instelling zelf om op de hoogte te zijn en blijven van regels. Vergunningverleners en toezichthouders zijn een belangrijke schakel tussen overheid, inwoners en bedrijven en spelen een grote rol in de verbetering van het naleefgedrag. Zij hebben rechtstreeks contact met de inwoners en bedrijven en kunnen regels uitleggen en toelichten. Ook de overige medewerkers hebben een belangrijke rol in contacten met inwoners en bedrijven.

Preventie, toezicht en sanctie kunnen zowel na elkaar als naast elkaar worden ingezet om naleefgedrag te bevorderen. Preventieve instrumenten zetten we wel eerder in bij welwillend gedrag en toezicht en sanctie meer bij calculerend en bewust overtredend gedrag. Maar preventieve instrumenten kunnen ook bij calculerend gedrag bijdragen aan betere naleving. We zetten voor ons vergunningverlening-, toezicht- en handhavingsbeleid de volgende preventieve instrumenten in:

Bij het verstrekken van informatie of het verlenen van producten:

• •

  Eenvoudige en duidelijke regels

• Regels die we zelf maken of voorschriften in een vergunning die we verlenen zijn zo eenvoudig en begrijpelijk mogelijk opgesteld. Waardoor zo min mogelijk discussie over de interpretatie kan ontstaan. En we proberen te voorkomen dat iemand ze niet snapt. Bij landelijk gemaakte regels hebben we hier weinig invloed op.

• •

  Stimuleren vooroverleg

• We stimuleren vooroverleg bij initiatieven of plannen voor activiteiten. Vooroverleg is een overleg tussen een initiatiefnemer en de overheid (of overheden) die over toestemming voor de plannen gaat. Vooroverleg zorgt er voor dat we op tijd kunnen meekijken of een plan naar verwachting past binnen kaders en regels en welke voorschriften gaan gelden. De initiatiefnemer kan daar in een vroeg stadium rekening mee houden. Voor het beoordelen van vergunningaanvragen gelden ook steeds kortere termijnen. Een goede en volledige aanvraag is daarom belangrijk. Vooroverleg versnelt en stroomlijnt het vergunning proces en beperkt het aantal vergunningaanvragen dat we buiten behandeling moeten laten of het aantal vergunningen dat we moeten weigeren.

• •

  (integraal) Samenwerken

• We treden zo veel mogelijk gezamenlijk en eenduidig op. Landelijke regels passen we uniform toe. Lokale regels en voorschriften zijn zoveel mogelijk gelijk en afgestemd. Dit geeft duidelijkheid en zorgt voor meer begrip.

Tijdens het uitvoeren van het toezicht en het inzetten van handhavingsmiddelen:

• •

  Zorgen voor begrip

• We laten de reden en achterliggende gedachte van regels weten. Iemand die weet en begrijpt waarom regels er zijn is eerder geneigd deze te accepteren en te volgen. Vergunningverleners en toezichthouders kennen de regels en de achterliggende gedachte en dragen deze gevraagd en ongevraagd uit.

• •

  Handhaafbare regels

• Regels zijn zo geformuleerd dat ze uitvoerbaar zijn. Ook zorgen we dat we de regel (zo eenvoudig mogelijk) kunnen controleren. Als we zelf regels of voorschriften maken dan laten we een handhaafbaarheidstoets uitvoeren door vergunningverlening, toezicht en handhaving.

• •

  Zichtbaarheid toezicht en handhavingsactiviteiten

• We laten zien dat we toezicht houden en handhaven als dat nodig is. We communiceren over toezicht- en handhavingsprioriteiten en over grotere handhavingsprojecten. Het openbaar maken van toezichtresultaten op bedrijfsniveau is ook een preventiemiddel. Wij gebruiken dit terughoudend en eigenlijk alleen als we dit wettelijk verplicht zijn. We zijn daarnaast zelf als toezichthouder regelmatig zichtbaar aanwezig in het veld. In jaarprogramma’s en projectplannen nemen we preventie en communicatie standaard als instrument op.

• •

  Informatie delen

• Overheden delen onderling zo veel mogelijk informatie. Zo kunnen overheden risicogericht en informatie-gestuurd toezicht houden en handhaven. Maar ook de handhaving efficiënter en effectiever inrichten. Informatie over een bedrijf, inwoner of instelling is zoveel mogelijk centraal opgeslagen en raadpleegbaar voor overheden onderling, mits dit wettelijk is toegestaan.

• •

  Maatschappelijke controle stimuleren

• We juichen sociale controle toe, zoals buurtpreventie. We willen dat de omgeving de regels kent, overtredingen kan signaleren en met elkaar in gesprek gaat hierover. Vergunningen en besluiten zijn zoveel mogelijk digitaal in te zien. We vragen klagers vooral (ook) om zelf richting de overlastgever aan te geven dat ze overlast hebben. Wijkcoördinatoren, wijkmanagers, wijkagenten en Boa’s spelen een belangrijke rol in het stimuleren van maatschappelijke controle.

Bij het vaststellen van nieuwe plannen of regels

• •

  Informeren over (nieuwe) regels en processen We communiceren actief over (nieuwe) regels en geven voorlichting. Als een inwoner of ondernemer niet bekend is met de regels, dan weet die soms niet dat hij/zij in overtreding is. We communiceren via een passend communicatiemiddel voor de doelgroep. Je hebt massacommunicatie zoals een bericht op een website en gerichte communicatie zoals via een brief. We leggen regels en processen uit.

Hoe willen we communiceren?

We gebruiken een communicatiemiddel dat past bij de doelgroep en dat aansluit bij het moment of het gedrag van iemand. We communiceren bij voorkeur interactief, want dan kunnen we gelijk nagaan of de informatie goed over komt. We kijken ook naar de gedragsmotieven (dat kan bijvoorbeeld meewerkend zijn of expres tegenwerken) van degene aan wie we communiceren voor de keuze van het communicatiemiddel.

Bijlage 3 Vergunningen- en meldingenstrategie

Inleiding

Bij het uitvoeren van de vergunningenstrategie wordt onderscheid gemaakt tussen technisch-inhoudelijke complexiteit van de activiteit en de sociaal-maatschappelijke complexiteit van de activiteit. Bij meldingen, onder de Omgevingswet nadrukkelijk meer in aandacht genomen, wordt waar mogelijk een vergelijkbare benadering gevolgd.

Technisch-inhoudelijke complexiteit. In geval de aanvraag een technisch-inhoudelijke complexe situatie betreft en/of de activiteit binnen een gebied ligt of komt te liggen dat een grote dynamiek kent en/of gevoelige functies herbergt, zullen bij de beoordeling van de vergunningaanvraag veel criteria worden beoordeeld: past de aanvraag binnen het bestemmingsplan/omgevingsplan, voldoet het initiatief aan landelijk, provinciaal en gemeentelijk beleid, veiligheidsklasse, kwaliteit van de aanvraag, betreft het nieuwbouw of verbouw, zijn er mogelijk gevolgen voor flora & fauna, natuurbescherming, stikstof, redelijke eisen van welstand, publiek toegankelijk, veel personen, bouwbesluit/Bbl, brandveiligheid, innovatieve bouw, gelijkwaardigheid, et cetera.

Sociaal-maatschappelijke complexiteit. Als de sociaal-maatschappelijke complexiteit van de situatie groot is, ligt het totstandkomingsproces gecompliceerd. Bijvoorbeeld vanwege actiebereidheid, locatie van de aanvraag, bestuurlijke aandacht, gevoeligheid van de functie, media, handhavingszaak, voorgeschiedenis. In dat geval moet er bestuurlijke afwegingsruimte worden ingevuld en is het proces minstens zo belangrijk als de inhoud. Afstemming, overleg en/of samenwerking tussen samenwerkingspartners en bevoegd gezag is noodzakelijk (ambtelijk en bestuurlijk), de initiatiefnemer en belanghebbende derden.

Het speelveld van de vergunningenstrategie kan worden gevisualiseerd door vier kwadranten en twee assen. Deze assen zijn de technisch-inhoudelijke complexiteit en de sociaal-maatschappelijke complexiteit van de situatie, die klein of groot kunnen zijn. De kwadranten vormen de vier typen vergunningen.

In de afbeelding is de kleur van het type vergunning donkerder naarmate de inspanning om het type vergunning te leveren en het aantal betrokkenen over het algemeen groter is.

Toelichting op de vier typen vergunningen volgt hieronder:

Vergunning eenvoudig

De vergunning is technisch-inhoudelijk noch sociaal-maatschappelijk complex. De vergunning bestaat vooral uit standaardvoorschriften. De vergunning kan zelfstandig door de specialist worden voorbereid.

Voorbeeld: Het realiseren van een woning die past binnen wet- en regelgeving.

Vergunning specifiek

De situatie is technisch-inhoudelijk complex, maar de sociaal-maatschappelijke complexiteit is klein. De vergunning kan zelfstandig door de specialist worden voorbereid. De relatief grote technisch-inhoudelijke complexiteit maakt dat de vergunning vooral bestaat uit specifieke voorschriften.

Voorbeeld: Het verbouwen van een ziekenhuis.

Vergunning eenvoudig +

De situatie is technisch-inhoudelijk gezien niet complex, maar de sociaal-maatschappelijke impact is groot. Vanwege de relatief kleine technische-inhoudelijke complexiteit kan er een vergunning worden voorbereid die hoofdzakelijk bestaat uit standaardvoorschriften. De sociaal-maatschappelijke complexiteit gebiedt dat dit gebeurt met extra aandacht voor zorgvuldige afstemming overleg en/of samenwerking tussen samenwerkingspartners en bevoegd gezag (ambtelijk en bestuurlijk), de initiatiefnemer en belanghebbende derden.

Voorbeeld: De oprichting van een AZC.

Vergunning specifiek +

De situatie is zowel technisch-inhoudelijk als sociaal-maatschappelijk complex. De technisch inhoudelijke complexiteit maakt dat er een vergunning moet worden voorbereid die vooral bestaat uit specifieke voorschriften. De sociaal-maatschappelijke complexiteit verlangt dat dit gebeurt met extra aandacht voor zorgvuldige afstemming, overleg, en/of samenwerking tussen samenwerkingspartners en het bevoegd gezag (ambtelijk en bestuurlijk), de initiatiefnemer in kwestie en belanghebbende derden.

Voorbeeld: Het oprichten van een intensieve veehouderij (bouwen + milieu) met veel verzet uit de buurt.

Gevolgen op basis van kwadranten

Als een aanvraag technisch-inhoudelijk en/of maatschappelijk-complex is, dan leidt dit tot:

• •

  Meer aandachtspunten bij de behandeling van de aanvraag;

• •

  Meer externe communicatie; gericht contact met de omgeving;

• •

  Meer interne afstemming;

• •

  Uitgebreide motivering;

• •

  Bestuurlijke afstemming;

• •

  Minimaal de toepassing van het vier-ogen principe.

Behandelen van vergunningaanvragen op basis van de vergunningenstrategie

Voor een kwalitatief goede beoordeling wordt bij het behandelen van een vergunningaanvraag de volgende werkwijze gevolgd:

In deze bijlage beschrijven we de strategie voor vergunningverlening voor het toetsen van aanvragen voor een omgevingsvergunning. Dit betreft de activiteiten voor bouwen, aanlegwerkzaamheden, handelen in strijd met regels ruimtelijke ordening, brandveiligheid, milieu-inrichtingen, aanpassen van een monument, slopen, aanleggen inrit, kappen van bomen en het aanbrengen van reclame-uitingen.

Basiswerkwijze

Naast het bovenstaande stappenplan volgt de gemeente Noordenveld een basiswerkwijze voor de behandeling van aanvragen om een omgevingsvergunning en/of melding. Als bevoegd gezag voor het afgeven van vergunningen zorgen wij ervoor dat de werkwijze (processen) van het behandelen van vergunningaanvragen volgens een geborgd proces verloopt. De formele juridische basis is vastgelegd in wetgeving.

We onderscheiden de volgende vormen van vergunningverlening:

• •

  Reguliere procedure (8 weken, eenmalig te verlengen met 6 weken);

• •

  Uitgebreide procedure (26 weken, eenmalig te verlengen met 6 weken);

• •

  Gefaseerde aanvraag (eerste en tweede fase; verschillende termijncombinaties zijn mogelijk);

• •

  Aanvraag van deelactiviteiten (langste termijn van ieder van de deelactiviteiten);

• •

  Opleggen van maatwerkvoorschriften (milieu) of nadere voorwaarden (brandveilig gebruik en sloop).

Als een aanvrager een vergund initiatief niet realiseert, versturen we een verzoek tot intrekking. Deze toets voeren we 2-jaarlijks uit/projectmatig. Dit om te voorkomen dat we activiteiten realiseren op basis van verouderde regels. Voor het intrekken van omgevingsvergunningen hebben wij beleidsregels vastgesteld.

We hanteren een scheiding tussen vergunningverlening en toezicht en handhaving. De scheiding ligt vast in functiebeschrijvingen. Er is geen scheiding aangebracht tussen vooroverleg en vergunningverlening. We vinden het juist belangrijk dat de klant een vast aanspreekpunt heeft gedurende het hele vergunningentraject (vooroverleg en aanvraagfase). VTH of RO leveren een accounthouder of aanspreekpunt, die dat bij voorkeur vanaf het vooroverleg tot aan de vergunningverlening blijft. Zij regisseren de behandeling van de aanvraag van het eerste klantcontact tot de afgifte van de beschikking op de aanvraag. Waar nodig vragen zij andere vakdisciplines om advies over volledigheid en de beoordeling van de aanvraag en bewaken de voortgang van het gehele traject. Tijdens het vergunningenproces blijft één accounthouder verantwoordelijk voor het project. Dit geeft duidelijkheid naar de klant. Na het verlenen van de vergunning wordt de zaak overgedragen aan een toezichthouder (bouwen) en eventueel een toezichthouder (milieu) voor het toezicht tijdens de realisatie en ingebruikneming. Hoofdstuk 6 bevat een nadere toelichting van onze VTH-organisatie.

Bij initiatieven waar meerdere vergunningen of toestemmingen voor nodig zijn, stemmen we zoveel mogelijk af met andere bevoegde overheden en omgevingsdiensten. Waarbij we niet als adviesbureau functioneren maar als procesbegeleider. De initiatiefnemer is verantwoordelijk voor het aanvragen van zijn product. Dit doen we vanuit de 1-loket-gedachte. Hiermee voorkomen we dat we een activiteit deels vergunnen, maar deze op basis van andere wetgeving toch niet mag. Het vooroverleg is hierbij een belangrijk onderdeel. In de kwaliteitseisen heet dit vereiste “casemanagement”.

De Omgevingswet heeft integraal werken en beoordelen als uitgangspunt. Het vooroverleg heeft hierin een belangrijke functie. Wel staat het een aanvrager vrij bepaalde activiteiten los aan te vragen. De verwachting is dat na invoering van de Omgevingswet het vooroverleg een veel meer gebruikt instrument zal gaan worden, zeker in combinatie met de regeldrukverlaging.

De behandeling van een (concept)aanvraag omgevingsvergunning gebeurt volgens een vaste procedure met behulp van een (zaak)systeem. Een casemanager is verantwoordelijk voor het gehele proces. De inhoudelijke advisering wordt verzorgd door in- en externe specialisten.

Voor de vergunningverlening heeft de Omgevingswet aanzienlijke gevolgen. Door de komst van de Omgevingswet zijn er meer zaken vergunningvrij. De zaken waar toch nog een vergunning voor nodig is, worden complexer. Echter de tijd om te komen tot een besluit wordt korter. Het is dus zaak om te investeren in de voorkant van het proces. Dit betekent onderzoeken wat er nodig is om het vooroverleg verder te verbeteren. De praktijk leert dat meer vergunningvrij betekent dat er meer toezicht en handhaving nodig is. Deze ontwikkeling volgen wij op de voet.

Voor het gehele VTH domein wordt het meer van belang dat toezichthouders beleidsmakers adviseren bij de totstandkoming van beleid. De uitvoering kan namelijk als geen ander inschatten wat de gevolgen zijn van het beleid in de uitvoeringsfase. Zijn regels bijvoorbeeld wel toetsbaar of handhaafbaar? Daarnaast vraagt de Omgevingswet van de omgeving ook een cultuurverandering, door meer integraal te werken, de omgeving meer te betrekken én te denken vanuit oplossingen en niet vanuit wat mag conform vigerende wet- en regelgeving. Zo kan in veel gevallen een telefoontje naar een aanvrager of klager het proces versnellen of onderliggende problemen bloot leggen en oplossen.

Bij de Omgevingswet wordt de reguliere procedure het uitgangspunt. De beslistermijn voor de reguliere procedure is 8 weken. Daarna is er nog bezwaar en beroep mogelijk. Het bevoegd gezag kan de beslistermijn eenmalig verlengen met 6 weken (artikel 16.64, lid 2, Omgevingswet). Slechts in enkele gevallen kan er voor de uitgebreide procedure worden gekozen.

Onder de Omgevingswet geldt de uitgebreide procedure voor een

• •

  Rijksmonumentenactiviteit;

• •

  een milieubelastende activiteit voor zover het gaat om het exploiteren van:

  • •

    een ippc‑installatie

  • •

    van een Seveso-inrichting

  • •

    van een andere milieubelastende installatie voor het vergassen en vloeibaar maken van steenkool of andere brandstoffen

  • •

    om het storten of verzamelen van winningsafvalstoffen in een winningsafvalstoffenvoorziening;

• •

  een lozingsactiviteit op een oppervlaktewaterlichaam of een zuiveringtechnisch werk voor het lozen van afvalwater afkomstig van een ippc-installatie of Seveso-inrichting;

• •

  een stortingsactiviteit als bedoeld in artikel 7.62 van het Besluit activiteiten leefomgeving;

• •

  óf een Natura 2000-activiteit.

Een belangrijk aspect is dus dat de duur van de vergunningenprocedure sterk wordt ingekort; alle aanvragen moeten in principe via de reguliere procedure binnen 8 weken worden afgehandeld. Ook de wijze waarop vergunningaanvragen getoetst worden verandert. De Omgevingswet vraagt om een integrale afweging, met als uitgangspunt: ‘Hoe kunnen we dit initiatief mogelijk maken?’

Bij vergunningaanvragen waar meerdere overheden regels voor stellen, wordt er één bevoegd gezag aangewezen als coördinator van het afhandelingsproces. Dit zal meestal de gemeente zijn. De Omgevingswet gaat uit van een gelijkwaardige informatiepositie voor alle betrokkenen, waaronder de initiatiefnemer. Dit houdt in dat de geldende regels begrijpelijk ontsloten moeten worden en dat er zaakgericht gewerkt moet worden. Op die manier kunnen initiatiefnemers het vergunningverleningsproces volgen. Verder wordt participatie bij een vergunningaanvraag verplicht. Deze eis verplicht initiatiefnemers om informatie te verschaffen over de wijze waarop de belangen van belanghebbenden zijn gehoord en hoe het resultaat daarvan is verwerkt in het plan.

Dit alles vraagt om een zorgvuldig proces. Een proces van overleg over het initiatief met bestuurlijke partners, ketenpartners en belanghebbenden. In het geval van een complexe aanvraag zal dat naar verwachting niet binnen 8 weken kunnen worden doorlopen. Het vooroverleg wordt na invoering van de Omgevingswet wordt daarmee nog belangrijker.

Vooroverleg

Het doel van vooroverleg is om na te gaan of een voorgenomen activiteit mogelijk is. Bij strijdigheid met de (wettelijke) toetsingskaders kan vroegtijdig onderzocht worden of er een mogelijkheid is om af te wijken van deze kaders.

Onder de huidige wetgeving kent de gemeente twee vormen van vooroverleg: de conceptaanvraag en het principeverzoek:

• •

  Conceptaanvraag: toetsing van een concreet plan. Dit leidt niet tot een besluit als bedoeld in de Awb;

• •

  Principeverzoek: veelal globale toetsing van de haalbaarheid van een plan. Dit kan leiden tot een ‘principebesluit’ van het college van B&W, er is geen sprake van een besluit als bedoeld in de Awb.

Onder de Omgevingswet biedt het DSO-LV (digitale stelsel omgevingsrecht landelijke voorziening) met de zogenaamde ‘omgevingsoverleg functionaliteit’ de mogelijkheid om voorafgaand aan een vergunningsaanvraag een overleg met de gemeente aan te vragen, mits de gemeente als bevoegd gezag deze mogelijkheid voor de individuele activiteiten heeft geactiveerd. Het omgevingsoverleg kan vervolgens in verschillende overlegvormen plaatsvinden, afhankelijk van hoe de gemeente dit zelf wil gaan inrichten of wil noemen.

Enkele voorbeelden van overlegvormen zijn een principeoverleg, vooroverleg of de intake- en omgevingstafel. Als gemeente hebben wij dus de vrije keuzes te maken welke vormen van omgevingsoverleg wij willen bieden. Belangrijk aandachtspunt hierbij is dat keuzes ook vertaald moeten worden naar het DSO-LV en dat gemeenten hier duidelijk over moeten communiceren naar hun inwoners. Wij moeten hier als gemeente nog keuzes in maken en de daarbij horende vervolgstappen.

Drie voorbeelden van een ‘omgevingsoverleg, zoals we die bij verschillende gemeenten zien, zijn:

• •

  Principeoverleg; initiatiefnemer heeft concept aanvraag gereed, maar wil hier over afstemmen en de concept aanvraag laten beoordelen/bespreken.

• •

  Vooroverleg; initiatiefnemer heeft een plan dat hij graag wil bespreken met gemeente en eventuele adviespartijen.

• •

  Intake-, omgevingstafel; initiatiefnemer heeft complexere plannen, de gemeente schat in dat de doorlooptijd van de aanvraag snel op kan lopen en wil voordat de aanvraag formeel wordt ingediend inzichten en adviezen van aanvrager en adviespartijen verzamelen en de indiener bovendien uitslag kunnen geven over de haalbaarheid van het verzoek. Elke gemeente is vrij om er zelf zijn eigen definitie aan te geven. Echter de term voor overleg in het DSO-LV is omgevingsoverleg (voor het brede begrip van overleg met initiatiefnemer) en indien een gemeente leges heft voor een vorm van omgevingsoverleg, dan zullen wij dat in de legesverordening nader moeten definiëren. Wij moeten nog een keuze maken of wij gebruik willen maken van het DSO-LV om een vorm van bovengenoemde variaties van omgevingsoverleg aan te bieden.

Het is uiteindelijk aan de initiatiefnemer om te kiezen voor een ‘omgevingsoverleg, of om meteen een aanvraag voor vergunning, melding of informatie in te dienen.

Toetsing aanvraag omgevingsvergunning – algemeen

De toetsing van een aanvraag omgevingsvergunning bestaat uit een intake (ontvangst), een ontvankelijkheidstoets en een inhoudelijke toets. In deze fase worden wettelijk vastgelegde stappen uitgevoerd:

• •

  Intake: ontvangstbevestiging, publicatie en bepaling procedure;

• •

  Ontvankelijkheidstoets: toets aan de indieningsvereisten en mogelijkheid tot aanvulling van een incomplete aanvraag;

• •

  Inhoudelijke toets: (specialistische) toetsing en advisering dat leidt tot besluitvorming.

Voor bepaalde projecten kunnen overige benodigde toestemmingen (vergunning) aanhaken. In die gevallen vindt zo snel mogelijk afstemming plaats met het bevoegde gezag dat verantwoordelijk is voor de aangehaakte toestemming. Dit kan invloed hebben op de te doorlopen procedure.

Onder de Wabo doorliep een aanvraag bijvoorbeeld de uitgebreide procedure, als een Verklaring Van Geen Bedenking (VVGB) van dat bevoegde gezag noodzakelijk was. Dat kon leiden tot het verplicht stellen van voorwaarden in de vergunning. Onder de Omgevingswet keert de VVGB niet terug. Daarvoor in de plaats komt adviesrecht en instemmingsrecht. De Omgevingswet schrijft voor dat het bevoegd gezag in bepaalde gevallen advies moet vragen voor het een vergunning of een maatwerkvoorschrift verleent. Soms is er ook instemming van dat adviesorgaan nodig voor het nemen van een besluit. De wet beschrijft ook de procedures en termijnen. Als er sprake is van een advies met instemming dan betekent dat een verlenging van de beslistermijn van 8 naar 12 weken. (De Omgevingswet kent in een zeer beperkt aantal gevallen de uitgebreide procedure voor een vergunningaanvraag.)

Onder de Omgevingswet spreken we van een opa (omgevingsplanactiviteit). Voor een omgevingsplanactiviteit is een vergunning nodig. Behalve als een activiteit in artikel 2.15f van het Besluit bouwwerken leefomgeving staat genoemd en zo vergunningvrij is. Een activiteit die voldoet aan de regels in het omgevingsplan, maar waar toch een vergunningplicht voor geldt, heet een binnenplanse omgevingsactiviteit. Er zijn ook buitenplanse omgevingsplanactiviteiten. Dat is het geval als de activiteit in strijd is met het omgevingsplan. Deze vormen worden hieronder nader beschreven.

Toetsing aanvraag omgevingsvergunning – inhoudelijk

Per aangevraagde activiteit wordt inhoudelijk getoetst aan de vastgelegde weigeringsgronden (c.q beoordelingsregels). Voldoet een aanvraag niet aan deze gronden, dan moet de gevraagde vergunning geweigerd worden, tenzij daarvan gemotiveerd afgeweken kan worden.

Hieronder benoemen we de relevante weigeringsgronden per activiteit. Daar waar (enige) beleidsvrijheid mogelijk is, wordt toegelicht hoe daarmee wordt omgegaan. Een doel van de vergunningverlening is in alle gevallen het borgen van rechtszekerheid. Per activiteit wordt het verdere doel van de vergunningverlening aangegeven.

Daarnaast hanteren we diepgangsniveaus in de toetsingen. Naar mate de risicoscores afnemen, neemt ook de inspanning en het diepgangsniveau af. Onderstaande tabel geeft een overzicht van de toetsingsniveaus met bijbehorende omschrijving. Door op deze wijze te werk te gaan, zullen de vergunningen en meldingen met een hoger risico ook een intensiever beoordelingsproces kennen, waarmee risico’s beter worden beheerst en het publieke belang wordt gewaarborgd.

Een adequate risico gerichte aanpak voor het vergunningsverleningstraject draagt bij aan de efficiëntie van het houden van toezicht, omdat opgemerkte aandachtspunten bij het vergunningsverleningstraject meegenomen kunnen worden in het toezichttraject.

Bij het beoordelen van een aanvraag voor een omgevingsvergunning onder de Omgevingswet moet het bevoegd gezag de beoordelingsregels volgen. De beoordelingsregels geven aan onder welke voorwaarden het bevoegd gezag de vergunning kan verlenen of weigeren. Ook kunnen de beoordelingsregels aangeven hoe wij als gemeente de gevolgen van activiteiten moet berekenen of afwegen.

De beoordelingsregels staan in het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl) en zijn per activiteit verschillend. Bij de regels voor activiteiten staat informatie over de vergunningplicht per activiteit en welke beoordelingsregels daarbij gelden. De beoordelingsregels voor omgevingsvergunningen met een vergunningplicht die door het Rijk is geregeld staan bij elkaar in hoofdstuk 8 van het Bkl. Bijvoorbeeld voor wateractiviteiten en milieubelastende activiteiten. In hoofdstuk 8 van het Bkl staan ook regels om voorschriften op te nemen in een omgevingsvergunning. Verder staan er regels om voorschriften te wijzigen en om een omgevingsvergunning in te trekken. Voor vergunningplichten op grond van het omgevingsplan, de omgevingsverordening en de waterschapsverordening, gelden de beoordelingsregels die in het omgevingsplan of de verordening staan. Dit betekent dat wanneer wij een vergunningplicht in een omgevingsplan of verordening opnemen, wij daarbij altijd ook beoordelingsregels op moet nemen om de vergunningaanvraag te kunnen toetsen.

Bouwen bouwwerk

Een aanvraag voor een omgevingsvergunning voor het bouwen dient te worden getoetst. Het doel van deze toets is het bieden van een veilige leefomgeving en het respecteren van aanwezige, veelal cultuurhistorische, waarden. Deze activiteit wordt inhoudelijk getoetst aan de volgende onderdelen (weigeringsgronden):

• •

  Besluit bouwwerken leefomgeving

  Een aanvraag omgevingsvergunning wordt getoetst aan het Besluit bouwwerken leefomgeving. De focus bij de toetsing ligt op de onderwerpen veiligheid (o.a. brandpreventie en constructies) en gezondheid (o.a. ventilatie). Daarbij wordt onderscheid gemaakt in het type bouwwerk. Een openbaar gebouw of een gebouw bedoeld voor een kwetsbare doelgroep kent een vergaande toets op deze onderwerpen, terwijl een vergunningaanvraag voor een dakkapel op hoofdlijnen wordt getoetst.

  Na invoering van de wet Kwaliteitsborging voor het bouwen vindt geen toets meer plaats aan deze bouwvoorschriften. In eerste instantie voor een deel van de bouwwerken, later voor alle. Beoordeling van de bouwtechnische staat van het bouwwerk vindt dan plaats tijdens de bouw, aan de hand van een vooraf, landelijk, goedgekeurde methode. Toezicht wordt uitgevoerd door een, onafhankelijke, kwaliteitsborger. Deze rapporteert aan de opdrachtgever en aan de gemeente.

• •

  Bouwverordening

  De toets aan de Bouwverordening vindt volledig plaats.

• •

  Omgevingsplan

  De toets aan het omgevingsplan vindt volledig plaats. Mocht er sprake zijn van strijdigheid, dan wordt afwijking daarvan overwogen volgens het Afwijkingenbeleid.

• •

  Ruimtelijke kwaliteit

  Een bouwplan wordt getoetst aan de Gids omgevingskwaliteit Noordenveld. Afhankelijk van de omvang en de impact van het bouwplan adviseert de kleine dan wel grote commissie hierover. Het advies is zwaarwegend. Het college van B&W kan gemotiveerd (bij andere zwaarwegende redenen in het kader van een bredere afweging) afwijken van het advies.

Onder de Omgevingswet valt de toets voor bouwwerkzaamheden uiteen in twee verschillende juridische activiteiten. De bouwtechnische toets wordt de ‘bouwactiviteit’ genoemd (art. 5.1, tweede lid sub a Omgevingswet). Daarnaast is er een planologisch aspect, de ‘omgevingsplanactiviteit’ (art. 5.1, eerste lid sub a Omgevingswet). Deze scheiding noemen we 'de knip'.

Technische bouwactiviteit

De technische bouwactiviteit gaat over de toets van een aanvraag aan de regels voor de technische bouwkwaliteit uit het Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl). Bijvoorbeeld de constructieve veiligheid van een bouwwerk. Door de knip zijn er meer technische bouwactiviteiten vergunningvrij omdat ruimtelijke randvoorwaarden niet langer een rol spelen.

Omgevingsplanactiviteit die bestaat uit het bouwen

De toets van het bouwen van een bouwwerk voor het ruimtelijk bouwen, in stand houden en gebruiken van een bouwwerk aan het omgevingsplan noemen we een omgevingsplanactiviteit voor een bouwwerk. Voorbeelden zijn de bouwhoogte en het bebouwingspercentage. Maar ook regels over het uiterlijk van een bouwwerk (welstand) en de functietoedeling in het omgevingsplan.

Vergunningvrije categorieën

Zowel voor de technische bouwactiviteit als voor de omgevingsplanactiviteit voor een bouwwerk heeft het Rijk vergunningvrije gevallen aangewezen:

• •

  vergunningvrije (technische) bouwactiviteiten

• •

  vergunningvrije omgevingsplanactiviteiten

Met de Omgevingswet vindt bij verlening van een omgevingsvergunning voor de bouwactiviteit niet meer op voorhand een planologische toets plaats. Dit is een relevante systeemwijziging. De aanvraag voor de bouwactiviteit wordt alleen getoetst aan het waarborgen van de veiligheid, het beschermen van de gezondheid en de duurzaamheid en bruikbaarheid (art. 5.18 Omgevingswet). Dat is de bouwtechnische toets.

Daarnaast kan (en zal) het omgevingsplan voorschrijven dat voor bepaalde activiteiten een toets aan het omgevingsplan nodig is. Het omgevingsplan bevat dan ook zelf de regels op basis waarvan wordt beoordeeld of die activiteit wordt toegestaan. Daarnaast blijft het mogelijk om voor een specifiek bouwplan omgevingsvergunning te verlenen in afwijking van het omgevingsplan. Dit kunnen activiteiten zijn die op zichzelf vergunbaar zouden kunnen zijn binnen het omgevingsplan, maar waarvoor in dat geval niet wordt voldaan aan de voorwaarden. Maar het kunnen ook activiteiten zijn die in het geheel niet zijn toegestaan op basis van het omgevingsplan.

Uitvoeren werk(zaamheden)

Een omgevingsvergunning voor de activiteit ‘werk of werkzaamheden uitvoeren’ (voorheen aanlegvergunning) is opgenomen in het omgevingsplan en geeft toestemming om in gebieden met landschappelijke, archeologische of cultuurhistorische waarde onder andere wegen aan te leggen, sloten te graven of te dempen, bomen te planten of te rooien of sloten af te graven of te dempen. De bedoeling is het aangewezen gebied te beschermen tegen ongewenste ontwikkelingen. In het omgevingsplan staat wanneer een vergunning nodig is en wat daarvoor de toetsingscriteria zijn.

De belangen worden afgewogen op basis van een (nader) in te dienen onderbouwing of onderzoeken. De inhoudelijke advisering wordt uitgevoerd door interne en externe deskundigen.

Gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een Omgevingsplan

Het grondgebied van de gemeente wordt compleet gedekt door een ruimtelijk plan (het omgevingsplan). Daar waar oudere plannen geldend zijn, is sprake van een nog te ontwikkelen locatie. Waar nodig vindt maatwerk plaats. In alle fasen van de totstandkoming van het omgevingsplan, wordt deze voorgelegd aan de casemanagers, zodat kan worden beoordeeld of deze toetsbaar en handhaafbaar is.

Een aanvraag omgevingsvergunning die niet voldoet aan de planologische regels, kan alsnog vergund worden met de activiteit ‘Gebruik van gronden of bouwwerken in strijd met een omgevingsplan’ ( Onder de Omgevingswet spreken we van een omgevingsplanactiviteit (opa)). We handelen hierbij vanuit een ‘Ja, mits’ houding: in principe zijn we bereid om mee te werken aan initiatieven die planologisch strijdig zijn, tenzij er redenen zijn om dat niet te doen. Daarbij gaan we ervan uit dat het initiatief niet mag leiden tot een verslechtering van de ruimtelijke kwaliteit.

Bij afwijken wordt maatwerk geleverd. Waar nodig wordt getoetst aan alle ruimtelijke aspecten, o.a. planologisch en stedenbouwkundig afwijkingsbeleid, in het team van de omgevingstafel. Het afwijken mag niet strijdig zijn met lokaal, provinciaal of rijksbeleid en wordt consequent en gemotiveerd toegepast.

Er waren onder de Wabo vier mogelijkheden om medewerking te verlenen:

• •

  de binnenplanse afwijking (1°);

• •

  de buitenplanse afwijking, met toepassing van bijlage II van het Bor (2°);

• •

  de buitenplanse afwijking, met een projectafwijkingsprocedure (3°).;

• •

  het postzegelbestemmingsplan (4°).

(1°) Bij de binnenplanse wijziging bevatte het bestemmingsplan altijd het beoordelingskader.

(2°) Bij toepassing van bijlage II van het Bor ging het vooral om artikel 4. Toetsing vond onder meer plaats aan het op te stellen planologisch afwijkingsbeleid.

(3°) De projectafwijkingsprocedure was voor plannen die niet pasten in het geldende bestemmingsplan of waaraan niet met toepassing van bijlage II van het Bor kon worden meegewerkt. Met deze afwijkingsprocedure werd afgeweken van een specifieke strijdigheid van het geldende bestemmingsplan, terwijl de bestemming er niet mee wijzigde. Deze procedure richtte zich alleen op de concreet beoogde activiteit. Voor deze procedure moest aanvrager altijd een goede ruimtelijke onderbouwing aanleveren. Het college besloot of meegewerkt zou worden. In bepaalde gevallen was een verklaring van geen bedenkingen nodig van de gemeenteraad.

(4°) Het postzegelbestemmingsplan was vergelijkbaar met de projectafwijkingsprocedure. Het verschil is dat met het postzegelbestemmingsplan gezorgd werd voor een aangepaste/nieuwe bestemming. Deze bestemming hoefde niet alleen de ruimtelijke basis te vormen voor de dan beoogde concrete activiteit, maar kon ook ruimte bieden voor toekomstige ontwikkelingen. Het college besloot of meegewerkt zou worden. De gemeenteraad stelde het postzegelbestemmingsplan vast.

Het doel van deze toets was het zorgen voor een goede ruimtelijke ordening. Hierbij werd gehandeld vanuit het denken in mogelijkheden, zonder overige belangen uit het oog te verliezen.

Onder de Omgevingswet blijft de inhoudelijke werkwijze grotendeels gelijk. De terminologie wijzigt wel:

• •

  de binnenplanse afwijking (1°) heet nu een “Omgevingsplanactiviteit”;

• •

  de beide buitenplanse (2° en 3°) afwijkingen heten “Buitenplanse Omgevingsplanactiviteit”. Deze moeten binnen een periode van 5 jaar worden opgenomen In het omgevingsplan. De raad kan categorieën aanwijzen waarin zij een adviesrol willen. Het daartoe strekkende besluit is genomen.

• •

  Het postzegelbestemmingsplan (4°) wordt een wijziging omgevingsplan. Onder de Omgevingswet bestaan de zogenaamde kruimelgevallen niet meer. Het onderscheid tussen artikel 2.12, eerste lid, onderdeel a, sub 2o en 3o van de Wabo is er dan niet meer. Een belangrijke reden voor de kruimelgevallenregeling was dat de reguliere procedure gevolgd kon worden. Bij invoering van de Omgevingswet is de procedure voor een omgevingsplanactiviteit standaard de reguliere. Zo vervalt de noodzaak voor de kruimelregeling. Beleid van de gemeente over toepassing van de kruimellijst dat in beleidsnota's is vastgelegd, kan nog steeds worden gebruikt. Dat geldt nog steeds onder de vigueur van de Omgevingswet.

Brandveilig gebruik bouwwerk

Om een bouwwerk brandveilig te gebruiken gelden diverse regels waaraan getoetst moet worden. Het doel van deze toets is het bieden van een veilige leefomgeving.

Onder de Omgevingswet gelden, net als voorheen onder de Wabo, regels om een bouwwerk brandveilig te gebruiken. Die regels staan in het Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl). De gemeente kan in bijzondere gevallen in het omgevingsplan maatwerkregels stellen over de meldingsplicht voor het brandveilig gebruik van een bouwwerk. De Omgevingswet bevat geen definitie voor brandveilig gebruik van een bouwwerk. De Omgevingswet geeft wel een definitie voor het begrip bouwwerk. Bij het gebruiken van een bouwwerk moet je aan de regels voor brandveilig gebruik voldoen. Het gebruiken van het bouwwerk valt dus onder de activiteit het brandveilig gebruik van een bouwwerk.

Onder de Omgevingswet vervalt de vergunningplicht. Dat gebruik is nu meldingplichtig geworden. Meldingen worden voor advies voorgelegd aan de VRD.

Milieu-inrichtingen

Het doel van deze toets is het beschermen van het milieu, het waarborgen van gezondheidsaspecten en het respecteren van aanwezige natuurwaarden.

Inrichtingen in de zin van de Wet milieubeheer zijn onder te verdelen in;

• •

  De omgevingsvergunningplichtige inrichtingen;

• •

  De op grond van het Besluit algemene inrichtingen milieubeheer (Activiteitenbesluit) meldingsplichtige inrichtingen;

• •

  De inrichtingen die onder het Activiteitenbesluit vallen, zonder meldingsplicht.

De RUD Drenthe adviseert over de vergunningsplichtige en meldingsplichtige inrichtingen en handelt deze, indien passend binnen het mandaat, zelfstandig af. Hiervoor wordt een regionale U&H-strategie opgesteld. Het opstellen van de U&H-strategie op milieugebied vindt binnen de samenwerking van de Gemeenschappelijke Regeling (GR) plaats.

Onder de Omgevingswet gaan de regels van het Activiteitenbesluit op in het Besluit activiteiten Leefomgeving.

Aanpassen rijksmonument

De omgevingsvergunning voor monumenten (wijziging) vergt bijzondere aandacht om te voorkomen dat onomkeerbare schade wordt toegebracht aan gemeentelijk-, provinciaal- en rijks cultuurhistorisch erfgoed. Onder de Wabo was, afhankelijk van de aard van de activiteiten en de impact die ze op het rijksmonument hebben, een verklaring van geen bedenking (VVGB) vereist van de Minister van OCW. De aanvraag werd daartoe getoetst door de Rijksdienst voor het Cultureel Erfgoed (RCE). In de vergunning werden de voorwaarden die door de RCE aan deze VVGB werden verbonden onverkort overgenomen in de omgevingsvergunning.

Onder de Omgevingswet vervalt de VVGB. Daarvoor in de plaats komt Advies en instemmingsrecht. De term is anders, maar in beide gevallen dient Minister/RCE feitelijk in te stemmen met de beoogde activiteit.

Sloopwerkzaamheden

Het doel van deze toets in het geval van een omgevingsvergunning is het respecteren en beschermen van aanwezige cultuurhistorische/karakterisieke waarden, het beschermen van de gezondheid en het sturen van de afvalstroom.

De vergunningsplicht en de weigeringsgronden voor de activiteit ‘Slopen bouwwerk’ zijn met de inwerkingtreding van de Omgevingswet geregeld in het omgevingsplan. De belangen worden afgewogen op basis van een (nader) in te dienen onderbouwing of onderzoeken. De inhoudelijke advisering wordt uitgevoerd door interne en externe deskundigen. (cultuurhistorische waarden)

Op grond van het Besluit bouwwerken leefomgeving is er voor een bepaalde categorie sloopwerkzaamheden geen omgevingsvergunning nodig. Hiervoor kan worden volstaan met het doen van een sloopmelding. Voor de afhandeling van een sloopmelding, waarbij de verwijdering van asbest wordt gemeld, wordt advies ingewonnen van de RUD Drenthe. De RUD Drenthe handelt deze, indien passend binnen het mandaat, zelfstandig af. (gezondheid en het sturen van afvalstromen, melding)

Natuurwetgeving

(Bouw)plannen kunnen gevolgen hebben voor natuur en de flora en fauna. Het doel van deze toets is het respecteren en beschermen van aanwezige natuurwaarden en ecologische waarden. Als bij toetsing van het plan blijkt dat hiervan sprake kan zijn, wordt de aanvrager gevraagd een QuickScan uit te voeren. De uitkomst kan zijn dat ook een vergunning volgens de Wet Natuurbescherming (Wnb) moet worden aangevraagd. Deze activiteiten dienen tegelijkertijd te worden aangevraagd. Met de inwerkingtreding van de Omgevingswet is de Wnb daarin opgenomen.

Onder de Omgevingswet verandert de benaming van wet instrumenten en sommige procedures. De mogelijkheid om zienswijzen in te dienen op ontwerp-aanwijzingsbesluiten voor Natura 2000-gebieden en aanwijzingsbesluiten voor bijzondere nationale natuurgebieden verandert. Die geldt onder de Omgevingswet voor eenieder (artikel 16.23 Ow). Onder de Wnb alleen voor belanghebbenden. Onder de Omgevingswet kunnen activiteiten afzonderlijk worden aangevraagd bijvoorbeeld een omgevingsvergunning voor een bouwactiviteit en voor een ontheffing flora en fauna. Dit was In het verleden niet mogelijk.

Een andere verandering onder de Omgevingswet betreft het kappen van bomen. Gemeentelijke verordeningen regelen nu vaak dat een vergunning nodig is voor het kappen van bomen binnen de bebouwde kom. Met de Omgevingswet worden deze regels in het omgevingsplan opgenomen.

Vergunningplicht op grond van een verordening

In een gemeentelijke of provinciale verordening kan geregeld zijn dat voor bepaalde werkzaamheden een omgevingsvergunning nodig is. In de Apv is onder andere de vergunningsplicht vastgelegd voor het kappen van bomen en het aanpassen of maken van een uitrit. In provinciale omgevingsverordening is onder andere de vergunningsplicht vastgelegd voor het aanpassen van een provinciaal monument of het aanpassen of maken van een uitweg. Als de vergunningplicht geldt vanuit een provinciale omgevingsverordening, dan wordt de gemeente om advies gevraagd door de provincie (het bevoegd gezag).

In de betreffende verordening zijn de weigeringsgronden gesteld voor de vergunningsplichtige activiteit. De belangen worden afgewogen op basis van een (nader) in te dienen onderbouwing of onderzoeken. De inhoudelijke advisering wordt uitgevoerd door interne en externe deskundigen.

Onder de Omgevingswet bestaat de verplichting om voor het gehele gemeentelijke grondgebied één omgevingsplan vast te stellen waarin regels over de fysieke leefomgeving zijn opgenomen. Deze verplichting geldt ook voor bepaalde regels over de fysieke leefomgeving die nog in gemeentelijke verordeningen zijn gesteld. De meeste gemeentelijke verordeningen met regels over de fysieke leefomgeving komen niet in het tijdelijk deel van het omgevingsplan. Het gaat bijvoorbeeld om de ligplaatsenverordening, kapverordening of de algemene plaatselijke verordening. Het Omgevingsbesluit (artikel 2.1) bepaalt welke regels van de bestaande gemeentelijke verordening naar het omgevingsplan moeten. Dat zijn regels die dus niet in de verordening mogen achterblijven. Deze bepaling in het Omgevingsbesluit is alleen relevant als de gemeente de regel wil voortzetten.

Gemeenten hebben tot 2032 de tijd om deze verordeningen om te zetten naar het omgevingsplan. Tot dat moment is het toegestaan om deze verordeningen te wijzigen, zonder de wijziging in het nieuwe deel van het omgevingsplan te zetten.

Apv en bijzondere wetten

Het proces en de toetsingsniveaus worden beschreven voor de meest voorkomende vergunningen die worden verleend op basis van de Apv en bijzondere wetten. Specifiek wordt nog ingegaan op de evenementen- en alcoholvergunning. De vergunningenstrategie sluit aan bij de gestelde prioriteiten en doelen.

Algemene vergunningenstrategie Apv en bijzondere wetten

Het hoofdproces voor het besluiten op een vergunningaanvraag volgt op hoofdlijnen onderstaande stappen. Daarbij geldt voor vergunningaanvragen de wettelijke reguliere of uitgebreide procedure zoals vastgelegd in de Awb en de Apv.

• 1.

  Eventueel digitaliseren van de aanvraag.

• 2.

  Inboeken en registeren aanvraag (behandelstappen en documenten).

• 3.

  Sturen ontvangstbevestiging.

• 4.

  De behandelend ambtenaar is verantwoordelijk voor het afhandelen van de aanvraag:

  • a.

    toets volledigheid en ontvankelijkheid);

  • b.

    (vak)inhoudelijke toets aan alle relevante beoordelingskaders (voor Alcoholwet en Wet op de kansspelen geldt een BIBOB-toets);

  • c.

    bewaken van de termijn;

  • d.

    aanspreekpunt voor de aanvrager en ketenpartners en informeren aanvrager;

  • e.

    opstellen (concept)beschikking;

  • f.

    registratie (behandelstappen en documenten).

• 5.

  Archiveren beschikkingen.

• 6.

  Mogelijk zienswijze, bezwaar, beroep en hoger beroep, eventueel gecombineerd met een voorlopige voorziening.

• 7.

  Evaluatie evenement. Aandacht-evenementen worden standaard geëvalueerd, het evalueren van reguliere evenementen is maatwerk.

Evenementen Aanvragen

Voor evenementen moet worden getoetst aan het evenementenbeleid. Ook kunnen extra vergunningen noodzakelijk zijn, zoals melding Besluit brandveilig gebruik en basishulpverlening overige plaatsen (Bgbop), ontheffing/vergunning natuur of vergunning om af te wijken van ruimtelijke regels. De melding plichtige evenementen worden door de gemeente getoetst op eventuele vergunningplichtige elementen. De melder ontvangt altijd bericht van de acceptatie van zijn melding met daarbij eventuele aanvullende voorschriften/aandachtspunten bij het organiseren van het evenement.

De vergunningplichtige evenementen zonder vooroverleg worden standaard getoetst op compleetheid, overlast beperkende maatregelen en veiligheid. Als er constructies zoals tribunes of tenten bij het evenement worden gebruikt, dan wordt standaard een advies gevraagd over de constructieve veiligheid en de aanvraag indien nodig afgestemd met de veiligheidsregio en de politie.

De vergunningplichtige evenementen met vooroverleg zijn evenementen van grote omvang, nieuwe of met een evenementen organisator die nog niet bekend is bij de gemeente. Bij het vooroverleg worden alle aspecten van het evenement met elkaar doorgenomen. Deze categorie aanvragen wordt ook standaard besproken in een overleg met de politie, brandweer en de gemeente. Worden er constructies zoals tribunes of tenten bij het evenement gebruikt, dan wordt standaard een advies gevraagd over de constructieve veiligheid.

Onder de Omgevingswet heeft de gemeente meer mogelijkheden om evenementen in het omgevingsplan op maat te reguleren. De gevolgen van emissies van onder meer geluid door bedrijfsmatige milieubelastende lokale activiteiten worden niet meer via een Algemene Maatregel van Bestuur (het Activiteitenbesluit) geregeld, maar bij de Omgevingswet via het omgevingsplan. Juist bij evenementen, die veelal een korte duur hebben en waarbij omwonenden dus een beperkte tijd overlast ervaren, is het goed denkbaar dat niet langer wordt aangesloten bij de normen uit het Activiteitenbesluit maar wordt gekozen voor andere, hogere geluidsnormen. Belangrijk punt is dat ook onder de Omgevingswet evenementen ook een bevoegdheid van de burgemeester blijven. Daardoor moeten ze, net als nu het geval is, gedeeltelijk buiten het Omgevingsplan worden geregeld in bijvoorbeeld een evenementenvergunning op grond van de Apv. Ook onder de vigeur van de Omgevingswet blijven voor evenementen gemeentelijke verordeningen van belang. Daarbij is er wel een verschil tussen de verschillende onderwerpen:

• •

  Onderwerpen die alleen de fysieke leefomgeving betreffen. Deze worden geregeld in het omgevingsplan. In de overgangsfase van het omgevingsplan blijven de regels uit de gemeentelijke verordeningen, zoals een evenementenverordening ook voor evenementen gewoon van kracht. Deze moeten voor eind 2029 worden omgezet naar het omgevingsplan.

• •

  Onderwerpen die vooral openbare orde betreffen. Dergelijke onderwerpen mogen niet in het omgevingsplan worden opgenomen en blijven onderdeel van de Apv.

Alcoholwet

Deze wet vereist dat ieder bedrijf of organisatie die alcoholhoudende dranken schenkt en/of verkoopt daarvoor een geldige vergunning heeft. De aanvragers van een Alcoholwetvergunning kunnen hun aanvraag mondeling op afspraak toelichten. Indien de aanvraag niet compleet is of er andere belemmeringen zijn, dan wordt er altijd contact opgenomen met de aanvrager om deze belanghebbende zorgvuldig te horen en voldoende uitleg te geven.

Bij het beoordelen van de aanvraag voor een Alcoholwetvergunning wordt ook gekeken of de aanvrager nog verwante vergunningen of ontheffingen nodig heeft zoals bijvoorbeeld een vergunning op basis van de Wet op de kansspelen.

Bij een wijziging van bestaande vergunning, bijvoorbeeld als de bedrijfsvoerder wijzigt of er is sprake van een capaciteitsuitbreiding, wordt de aanvraag alleen getoetst aan het te wijzigen onderdeel. De Wet Bibob, Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur, geeft de gemeente de mogelijkheid de achtergrond van een bedrijf of persoon laten onderzoeken. Als er ernstig gevaar dreigt dat de vergunning of de subsidie wordt misbruikt, kan de gemeente de aanvraag weigeren of de afgegeven vergunning intrekken.

De Alcoholwet is een zelfstandige wet met een eigen toetsingskader, deze gaat niet op in de Omgevingswet. Ook de regels over de evenementenvergunning blijven in de APV staan en gaan niet over naar het omgevingsplan.

Overige

Alle overige vergunningen die op basis van de Apv, bijzondere wetten en/of andere gemeentelijke verordeningen worden aangevraagd, worden geheel getoetst aan de vigerende (gemeentelijke) regels.

Bijlage 4 Handhavingsstrategie

Inleiding

Handhavingsinstanties moeten een strategie hebben. Deze geven we in deze bijlage weer. De handhavingsstrategie geeft aan op welke wijze en met de inzet van welke instrumenten de gestelde doelen en naleving van wet- en regelgeving worden bereikt. Het geeft weer welke activiteiten de gemeente kan ondernemen om naleving van regelgeving zoveel mogelijk te verbeteren. De handhavingsstrategie bestaat uit de volgende onderdelen:

• •

  Toezichtstrategie

• •

  Sanctiestrategie

• •

  Gedoogstrategie

Basiswerkwijze

Bij het uitvoeren van de handhavingsstrategie gaat het niet alleen maar om het inzetten van instrumenten. De gemeente Noordenveld vindt het van belang om oog te houden voor de betrokken personen bij een handhavingskwestie. Op het moment dat handhavingsmiddelen worden ingezet, zorgt dit vaak voor extra druk op onderlinge relaties tussen betrokken personen. Het streven is dan ook om een oplossing te zoeken waarbij er een structurele oplossing wordt gezocht. Het zoeken naar een structurele oplossingen gaat via verschillende methodes:

• •

  In gesprek gaat om elkaars belangen en grieven te begrijpen.

• •

  Verkennen welke mogelijke oplossingen er zijn.

• •

  Het stimuleren van onderling contact en gesprekken.

• •

  Mediation

Mocht niet anders mogelijk zijn en de desbetreffende situatie daartoe aanleiding geven, dan zullen de in deze bijlage omschreven handhavingsstrategieën worden ingezet.

Landelijke handhavingsstrategie

De gemeente maakt gebruik van de Landelijke Handhavingsstrategie Omgevingsrecht. Dit is een landelijk geldend afwegingsinstrument dat wordt gebruikt om van bevinding naar interventie te komen. De landelijke handhavingsstrategie had in eerste instantie betrekking op de Wabo (hoofdstuk 18). Lokale bestuurlijke afwegingsruimte zit in keuzes over toezichtprioriteiten en de manier van toezicht houden, maar niet in het toepassen van de landelijke handhavingsstrategie. Het afwijken van de landelijke handhavingsstrategie is alleen toegestaan indien dit aantoonbaar effectiever is.

Uit het oogpunt van rechtsgelijkheid is het doel van de landelijke handhavingsstrategie uitvoering geven aan de beginselplicht tot handhaven, passend interveniëren bij iedere bevinding, in vergelijkbare situaties vergelijkbare keuzes maken en interventies op vergelijkbare wijze kiezen en toepassen, lands breed door het bestuurlijk bevoegd gezag / de Omgevingsdiensten, landelijke inspecties, politie en het OM.

De term ‘handhavingsstrategie’ drukt uit dat interveniëren breder is dan het opleggen van sancties naar aanleiding van overtredingen. Omdat interveniëren ook tijdens toezicht kan plaatsvinden, bijvoorbeeld in de vorm van aanspreken en informeren, raakt de landelijke handhavingsstrategie aan de toezichtstrategie. Ook raakt de landelijke handhavingsstrategie aan de gedoogstrategie. Dit betekent dat de landelijke handhavingsstrategie erkent dat er omstandigheden kunnen zijn om van (bestuurlijk) handhaven af te zien.

Toezichtstrategie

In de toezichtstrategie worden de verschillende vormen van toezicht onderscheiden en wat daarbij de basiswerkwijze is. Niet voor elke situatie kan het toezicht hetzelfde zijn. De soort controle moet afgestemd zijn op de situatie.

Grofweg kan er een onderscheid gemaakt worden in actief toezicht en ad hoc toezicht. Actief toezicht vindt planmatig plaats en kan onderverdeeld worden in routinematig toezicht, projectmatig toezicht en ook toezicht op tijdelijke activiteiten. Dit zijn de controles bouwtoezicht bij te realiseren bouwwerken en –werkzaamheden en bij evenementen. Routinematige controles vinden plaats bij doorlopende activiteiten. Voorbeelden hiervan zijn de controles in het kader van milieutoezicht bij bedrijven, DHW-controles, de rondes van de Boa’s in de dorpen en de rondes van bouwtoezichthouder in wijken in het kader van planologische regels. De frequentie en intensiteit waarop deze controles uitgevoerd worden is afhankelijk van de prioriteit van het betreffende onderwerp. Projectmatig toezicht richt zich op een specifiek thema, branche of gebied en vraagt om een projectmatige aanpak.

Ad hoc toezicht vindt plaats naar aanleiding van klachten, meldingen, calamiteiten en handhavingsverzoeken. Klachten en meldingen van inwoners en bedrijven vormen een waardevolle aanvulling op het actieve toezicht. Immers, het is onmogelijk dat de toezichthouders altijd alles zelf kunnen constateren. Zo nodig wordt er handhavend opgetreden en de indiener van de klacht of melding wordt van de resultaten op de hoogte gesteld. In het handboek de basiswerkwijze voor de voorbereiding van een toezichtsbezoek, de feitelijke uitvoering en de rapportage van het toezichtbezoek beschreven.

De gemeente Noordenveld streeft naar een efficiënte en effectieve inzet van de beschikbare capaciteit. Prioriteiten en inzet worden weloverwogen gemaakt aan de hand van de risicoanalyse. De keuzes en prioriteiten worden jaarlijks uitgewerkt en gemotiveerd In het uitvoeringsprogramma.

Door de inwerkingtreding van de Omgevingswet wijzigt het toezichtniveau, met name voor bouwactiviteiten, omdat een deel van het toezicht wordt overgenomen door gecertificeerde bedrijven. Daarnaast krijgt de gemeente een andere rol bij het toezicht op bouwactiviteiten: deze rol is minder (bouw)technisch van aard, maar meer organisatorisch en procesmatig (toezicht of gecertificeerde bedrijven aan alle voorschriften hebben voldaan). Een actualisering van het toezichtniveau vindt plaats op basis van ervaringen en praktijkcasussen.

In de toezichtstrategie geven we aan welke vormen van toezicht worden onderscheiden en wat de basiswerkwijze daarbij is. Bij toezicht kan grofweg onderscheid worden gemaakt tussen actief toezicht en passief toezicht. Actief toezicht vindt planmatig plaats en komt tot uiting in routinematig en projectmatig toezicht. Passief toezicht vindt plaats naar aanleiding van klachten, meldingen, calamiteiten en handhavingsverzoeken. De wijze waarop toezicht wordt gehouden op naleving van wet- en regelgeving waarover de gemeente bevoegd is, heeft grote invloed op de handhaving. We gaan eerst in op de functies en bevoegdheden in het toezichthouden. Vervolgens komt het volgende in de toezichtstrategie aan bod:

• •

  soorten toezicht en/of controles die de gemeente hanteert;

• •

  de te doorlopen stappen bij een (her)controle;

• •

  afstemming intern/extern;

• •

  voorlichting;

• •

  verantwoording toezicht.

Functies en bevoegdheden

Toezichtbevoegdheid

De Omgevingswet (hoofdstuk 18) vormt voor gemeentelijke toezichthouders het algemeen kader voor beschikbare toezichtsbevoegdheden. Daarna heeft de Algemene wet bestuursrecht aanvullende werking. In het algemeen is bij toezichthandelingen sprake van feitelijk handelen, waar ook de beginselen van behoorlijk bestuur uit afdeling 3.2 Awb op van toepassing zijn voor zover de aard van de toezichthandeling zich daar niet tegen verzet. De toezichthouder maakt slechts gebruik van zijn bevoegdheid voor zover dat redelijkerwijs voor de vervulling van zijn taak nodig is. Hieruit vloeit voort dat de toezichthouder zijn bevoegdheid moet uitoefenen op de wijze die voor de inwoner het minst belastend is.

Een toezichthouder mag elke plaats betreden en mag daarbij ter ondersteuning personen meenemen en zich desnoods met behulp van de politie toegang verschaffen. Voor het betreden van een woning is toestemming van de bewoner nodig. Indien nodig kan de toezichthouder op basis van de Algemene wet op het Binnentreden daartoe worden gemachtigd. Ook mag een toezichthouder in het kader van de uitoefening van toezicht personen vragen om zich te identificeren, inlichtingen en inzage vorderen, zaken alsmede voertuigen onderzoeken, monsters nemen. Men is verplicht hieraan medewerking te verlenen.

Toezichthouders

Onder toezichthouder wordt verstaan een persoon bij of krachtens wettelijk voorschrift belast met het houden van toezicht op de naleving van het bepaalde bij of krachtens enig wettelijk voorschrift. Aan de toezichthouders wordt een legitimatiebewijs verstrekt waarop ook de wet- en regelgeving staat vermeld ten aanzien waarvan de toezichthouder bevoegd is om toezicht uit te oefenen. Binnen de gemeente zijn verschillende ambtenaren door middel van aanwijzingsbesluiten door het college aangewezen als toezichthouder. Daarin is aangegeven op welke grondslag een toezichthouder wordt aangewezen en welke bevoegdheden hij heeft. Toezichthouders worden over het algemeen belast met het houden van toezicht op de naleving van een groot deel van de wet- en regelgeving die betrekking heeft op bouwen en ruimtelijke ordening en openbare ruimte. Zo kan ook naar aanleiding van bevindingen die inspecteurs doen buiten hun eigen vakgebied actie worden ondernomen (signaaltoezicht).

Toezichthouders hebben geen verbaliserende bevoegdheid of opsporingsbevoegdheid, dit is voorbehouden aan BOA’s. Zij kunnen wel overtredingen signaleren en in samenwerking met de juridisch medewerkers handhaving (met in achtneming van een groot aantal tussenstappen) overgaan tot het toepassen van bestuursrechtelijke dwangmiddelen.

Buitengewoon opsporingsambtenaar (BOA)

Een BOA is een opsporingsambtenaar die niet in dienst is bij de politie of de marechaussee maar wel opsporingsbevoegdheden heeft. De Minister van Justitie verleent deze bevoegdheden. Toekenning van opsporingsbevoegdheden geschiedt alleen wanneer is aangetoond dat het verkrijgen van die bevoegdheden noodzakelijk is voor het verrichten van een functie en wanneer de BOA voldoet aan eisen van vakbekwaamheid en van onbesproken gedrag is. In een akte van opsporingsbevoegdheid worden de verleende opsporingsbevoegdheden genoemd. Bij de werkzaamheden van de BOA gaat het zowel om preventief als repressief toezicht. Zijn aanwezigheid in de wijk is preventief, zodra hij een overtreder bekeurt is het repressief.

Opsporing is gericht op de ontdekking van strafbare feiten en uiteindelijk op het bestraffen van plegers. Dit is wezenlijk anders dan het houden van toezicht om overtredingen te ontdekken zodat deze ongedaan kunnen worden gemaakt. Vaak hebben BOA’s echter ook toezichtbevoegdheden. Deze toezichtbevoegdheden mogen niet worden gebruikt ter opsporing van strafbare feiten. Wanneer een BOA in het kader van het houden van toezicht op enig moment vermoedt dat een strafbaar feit is gepleegd dient hij belanghebbenden in te lichten dat zij verdachten zijn (cautie). Dit moment dient ook in het proces-verbaal te worden beschreven. Een buitengewoon opsporingsambtenaar kan van een strafbaar feit een proces verbaal opmaken, dat bewijskracht heeft. Op basis daarvan kan het Openbaar Ministerie (OM) besluiten om tot vervolging over te gaan.

Soorten controles

Binnen de gemeente worden de volgende soorten controles uitgevoerd:

• •

  geplande periodieke (integrale) controles;

• •

  incidentele controles (n.a.v. vergunningverlening, klachten, meldingen e.d.);

• •

  bijzondere projecten;

• •

  hercontroles;

• •

  administratieve controles;

• •

  controles door een BOA.

Stappen (her)controles

Bij (her)controles zijn de volgende stappen te onderscheiden:

• 1.

  Voorbereiding;

• 2.

  Controle ter plaatse;

• 3.

  Rapportage

Afstemming intern/extern

In het kader van toezicht moet/kunnen en aantal zaken afgestemd worden op andere organisaties of organisatieonderdelen. Het betreft hier beleidsmatige afstemming, uitvoering en het voorkomen van rolconflict. In de samenwerkingsstrategie gaan we nader in op samenwerking en afstemming.

Voorlichting

Voorlichting voor, tijdens en na een controle heeft een preventieve werking. De wijze van communicatie is daarbij belangrijk. Hierover schrijven we meer in de preventiestrategie.

Verantwoording toezicht

Op het gebied van toezicht en handhaving wordt er ieder jaar een VTH-jaarverslag opgesteld. Het jaarverslag legt verantwoording af over uitgevoerde werkzaamheden (beleidsmatig, gepland en ongepland). In deze rapportage wordt onder andere aandacht besteed aan het aantal controles (verdeeld naar soort controles), aantal overtredingen (verdeeld naar type overtredingen) en het naleefgedrag van dat jaar. Naar aanleiding van het naleefgedrag en eventueel veel voorkomende overtredingen kan de wijze van toezicht bijgesteld worden.

Sanctiestrategie

Inleiding

Wanneer tijdens toezicht een overtreding wordt geconstateerd start de handhaving. Daarbij worden twee uitgangspunten gehanteerd:

• 1.

  Iedere bevinding krijgt een passende interventie;

• 2.

  Het proces om tot een passende interventie te komen is in alle gevallen gelijk.

Voor een passende interventie is het essentieel dat deze plaatsvindt met het oog op de verzamelde feiten en een beoordeling van de aard en omstandigheden van het geval. Een interventie is passend wanneer het zo effectief en efficiënt mogelijk leidt tot snel herstel van de gewenste situatie, naleving teweegbrengt, herhaling voorkomt en eventueel straft waar dat passend of noodzakelijk is om de overtreder tot naleven te brengen of de norm te bevestigen.

Dit betekent dat twee keuzes noodzakelijk zijn:

• 1.

  Hoe wordt er opgetreden: alleen bestuursrechtelijk, bestuurs- en strafrechtelijk, of alleen strafrechtelijk?

• 2.

  Welke interventies worden ingezet?

De LHS is de basis voor de sanctiestrategie. Uit de Landelijke handhavingsstrategie blijkt het principe van zo licht mogelijk starten met interveniëren, gericht op herstel, en het vervolgens snel inzetten van zwaardere interventies als naleving uitblijft. De handhaver gebruikt de interventiematrix uit de strategie, zie figuur. De handhaver weegt daartoe de ernst van de bevinding, het gedrag van de overtreder en de feiten en omstandigheden van de situatie. Dit is verder uitgewerkt in de Landelijke Handhavingsstrategie.

Minnelijke handhaving

Minnelijke handhaving betreft de inspanningen gericht op het ongedaan maken van ongewenste situaties waarbij nog geen handhavingsinstrumenten worden toegepast. Dit kan beperkt blijven tot het aanspreken of informeren van een overtreder. Denk hierbij aan de toezichthouder die overtreders aanspreekt op hun gedrag, gevolgd door het versturen van een waarschuwingsbrief of een vooraankondiging.

Anderzijds kan dit ook een langdurig proces betreffen waarbij meerdere malen wordt overlegd met overtreders over het beëindigen van ongewenste situaties. De achtergrond bij deze wijze van handhaving is echter het gegeven dat er reeds een overtredingssituatie bestaat of dat deze zich zal aandienen. Behoudens situaties waarin legaliseren of gedogen is aangezegd, geldt dat deze overtredingen dienen te worden beëindigd. De wijze waarop overtredingen ongedaan dienen te worden gemaakt, de te volgen procedure en benodigde medewerking van de gemeente, de termijnen die daarvoor worden gegund en (in mindere mate) de hoogte van sancties zijn onderwerp van gesprek. Idealiter worden langs deze weg overtredingen ongedaan gemaakt terwijl toch zo veel mogelijk rekening wordt gehouden met belangen van overtreders. Ook kan schriftelijke informatie worden verstrekt of kan verwezen worden naar websites. Aanspreken of informeren is vooral aan de orde bij goedwillende overtreders die onbedoeld niet naleven en die gemotiveerd zijn de niet naleving zo snel mogelijk zelf op te heffen.

Repressieve handhaving

Repressieve handhaving is globaal onder te verdelen naar drie soorten: bestuursrechtelijke, strafrechtelijke en privaatrechtelijke. Het college heeft op basis van de Gemeentewet de mogelijkheid om bestuursrechtelijk te handhaven. De wijze waarop bestuursrechtelijke handhaving dient plaats te vinden is in hoofdzaak beschreven in de Awb. De inventarisatie van de handhavingsinstrumenten betreft dan ook in hoofdzaak bestuursrechtelijke instrumenten.

Bij bestuursrechtelijke handhaving staat in de eerste plaats het ongedaan maken of voorkomen van overtredingen en de gevolgen daarvan voorop. Sancties die met dit doel worden opgelegd noemen we herstelsancties. Het gaat hierbij dus om het adresseren van ongewenste situaties en niet om het bestraffen van degene die deze situatie veroorzaakt. Vaak is de overtreder ook de persoon die het in zijn macht heeft om een overtreding te beëindigen maar dat hoeft niet. Uitgangspunt is dat degene die deze macht heeft wordt verplicht om overtredingen te beëindigen. Ook vallen enkele bestraffende sancties onder het bestuursrecht.

Strafrechtelijke handhaving richt zich tegen de overtreder door deze te bestraffen. In wezen gaat het om door de rechtsstaat gelegitimeerde vergelding door leedtoevoeging aan overtreders. Strafrecht richt zich daarmee dus niet op het ongedaan maken van ongewenste situaties maar op bestraffing van overtreders. Hier gaat ook een afschrikkende werking vanuit, wat preventief kan werken.

Privaatrechtelijke handhaving heeft een geheel andere invalshoek. Privaatrechtelijke handhaving door de gemeente vindt zijn herkomst in rechten van de gemeente. Daarbij treedt de gemeente op als elk andere rechtspersoon en natuurlijke persoon. De te handhaven rechten kunnen ofwel grondslag vinden in overeenkomsten waarbij het bestuursorgaan partij is en kan optreden vanwege het niet nakomen van deze overeenkomsten, ofwel het bestuursorgaan kan optreden vanuit een rechtspositie ten opzichte van bij een overtreding betrokken objecten en/of vanuit het aansprakelijkheidsrecht.

In onderstaande tabel geven we de verschillende vormen van repressieve handhaving overzichtelijk weer per categorie. Toelichting of verdere beschrijving van de sancties is te vinden in het Handboek .

TABEL VORMEN VAN REPRESSIEVE HANDHAVING

Een herstelsanctie is een op herstel gerichte interventie voor het ongedaan maken van overtredingen en/of het voorkomen van verdere of herhaalde overtreding. Een bestraffende sanctie is gericht op leedtoevoeging en kan naast een herstelsanctie worden opgelegd. Een strafrechtelijke sanctie is eveneens gericht op leedtoevoeging maar valt onder het strafrecht. Ook kan met privaatrechtelijke handhaving worden opgetreden.

Gedoogstrategie

Bij gedoogsituaties dient te worden aangesloten bij de huidige (constante) jurisprudentie van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State. ‘Slechts onder omstandigheden kan worden gedoogd. Dat kan zich voordoen als sprake is van concreet zicht op legalisatie. Ook kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee gediende belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.’ In deze bijlage worden enkele handreikingen gegeven over gedogen van overtredingen.

Het landelijke beleidskader inzake gedogen opgesteld destijds door de minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieu en de minister van Verkeer en Waterstaat en de jurisprudentie van de bestuursrechter zijn als uitgangspunt gebruikt bij het opstellen van de gedoogstrategie. Aan het landelijke beleidskader voor gedogen kunnen geen rechten worden ontleend.

Het motto vanuit de preventie is: ‘Handhaven is goed, maar preventie is beter.’ Wanneer toezicht echter tot handhaven leidt is daadwerkelijk handhaven de regel en gedogen de uitzondering. Uitsluitend met uitzicht op legalisatie en/of opheffen van de strijdigheid kan het middel gedogen onder voorwaarden uitkomst bieden en aanvaardbaar worden ingezet. Op de juiste wijze ingezet, kan gedogen dan zorgen voor de nodige flexibiliteit die in de sfeer van een bepaald normencomplex noodzakelijk is.

Karakter van de gedoogstrategie. Deze gedoogstrategie heeft het karakter van een beleidsregel (in de betekenis die de Awb daaraan toekent): ’een algemene regel over de afweging van belangen, de vaststelling van feiten of de uitleg van wettelijke voorschriften bij het gebruik van de handhandhavingsbevoegdheden van een bestuursorgaan.’ De Awb bepaalt ook het volgende: ‘Het bestuursorgaan handelt overeenkomstig de beleidsregel, tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou kunnen hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen.

Wat is gedogen? De bevoegdheid om te gedogen kan worden afgeleid uit het discretionaire karakter van handhavingsbevoegdheden. In de jurisprudentie wordt een aantal eisen aan het gedogen gesteld:

• •

  Uitdrukkelijk schriftelijk gedogen;

• •

  Tijdelijk karakter (bij voorkeur vooruitlopend op vergunningverlening);

• •

  Verbonden aan voorwaarden;

• •

  Betrokkenheid van belanghebbenden (hoorplicht van art. 4:7 en 4:8 Awb).

Definitie van gedogen: Het bestuur dat bevoegd is tot handhaving ziet willens en wetens (tijdelijk) af van handhavend optreden.

Verschillende vormen:

• •

  stilzwijgend (achteraf)

• •

  uitdrukkelijk (vooraf of achteraf)

• •

  al dan niet onder bepaalde voorwaarden

• •

  al dan niet vooruitlopend op legalisatie (gekwalificeerd gedogen)

Grensvlak tussen handhaven en gedogen. De overgang tussen handhaven en gedogen is vloeiend. Wanneer houdt handhaving op en begint gedogen? Formeel gezegd: handhaving is het opleggen van een sanctie tegen een overtreding. Als geen sanctie wordt opgelegd, gedoogt het bestuur. En juist hier schijnt enige differentiatie op zijn plaats. Is het de bedoeling een evenwichtig handhavingsbeleid te voeren (het optreden tegen overtredingen om een adequaat niveau van normbevestiging en naleving te bereiken) dan vraagt dat om een zekere prioriteitstelling.

Wanneer voor bepaalde normovertredingen geen actief handhavingsbeleid wordt gevoerd, dan is er geen sprake van gedogen. Als een bestuursorgaan na een zorgvuldige belangenafweging gedoogt - al dan net onder het stellen van voorwaarden – is er sprake van expliciet gedogen. Komt gedogen voort uit het onvermogen of uit onwil tot handhaven (regelgeving is slecht uitvoerbaar, handhavende instantie is slecht geëquipeerd, weinig capaciteit, etc.), dan is sprake van impliciet gedogen. Gedogen op laatstgenoemde gronden is onaanvaardbaar.

Als voldaan wordt aan de vereisten voor gedogen, maar de te gedogen overtreding is ontstaan als gevolg van verwijtbaar gedrag van de zijde van de overtreder, wordt door de politie proces-verbaal opgemaakt. Wanner de gedoogtermijn is verstreken en de strijdigheid bestaat nog of voorwaarden van een gedoogbeslissing worden niet nageleefd, kan er alsnog handhavend worden opgetreden.

Wanneer is gedogen aanvaardbaar? Op de juiste wijze ingezet, kan gedogen zorgen voor de nodige flexibiliteit die in de sfeer van een bepaald normencomplex noodzakelijk is. Het bestuur kan de gevolgen van het gedogen voor een groot deel zelf in de hand houden door:

• •

  Duidelijkheid te verschaffen over wat wordt gedoogd;

• •

  Hoelang zal worden gedoogd;

• •

  Wiens overtreding wordt gedoogd;

• •

  En onder welke condities wordt gedoogd.

Gedogen is slechts in uitzonderingsgevallen aanvaardbaar en onder de voorwaarde dat de situatie is beperkt in omvang en/of tijd. Gedogen dient expliciet en na zorgvuldige kenbare belangenafweging plaats te vinden, en aan controle te zijn onderworpen.

Gelet op het algemeen belang dat is gediend met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat of als er sprake is van een overmacht- of overgangssituatie. Dit is een situatie waarbij het achterliggende belang beter gediend is met het tijdelijk afzien van handhavend optreden. Hieronder worden deze situaties kort toegelicht.

Overmacht situatie

Bij een dergelijke situatie heeft het handhaven van wettelijke regels ongewenste consequenties uit het oogpunt van het door de overtreden rechtsregel beschermde belang. In dit soort situaties biedt de afweging van belangen weinig ruimte. De situatie dwingt tot het laten prevaleren van een bepaald belang boven de andere betrokken belangen. Het is een onvoorziene situatie waarin de overtreding in beginsel niet voor (tijdelijke) legalisatie in aanmerking komt en het ontstaan van de situatie het resultaat is van omstandigheden die buiten de beschikkingsmacht en schuld van de overtreder liggen.

Overgangssituatie

In overgangssituaties kan gedogen aanvaardbaar zijn als de consequenties van handhaving niet in redelijke verhouding staan tot de belangen die met (onmiddellijke) handhaving gemoeid zouden zijn.

Bij een overgangssituatie kan het bijvoorbeeld gaan om:

• •

  De situatie waarin nieuwe regelgeving in voorbereiding is en redelijkerwijs mag worden verwacht dat daarmee de overtreding spoedig wordt gelegaliseerd;

• •

  Situaties waarin een overtreding voortvloeit uit een uitspraak van de bestuursrechter waarbij een verleende vergunning door de bestuursrechter is vernietigd op formele gronden, terwijl de activiteiten redelijkerwijs alsnog (ten volle) vergunbaar moeten worden geacht.

Gedogen kan aanvaardbaar zijn als het achterliggende belang, dat een norm primair beoogt te beschermen, in uitzonderingsgevallen, die de wetgever niet heeft voorzien, beter gediend is met (tijdelijk) al dan niet onder voorwaarden afzien van handhaving. Ook kan een zwaarder wegend belang gedogen som rechtvaardigen. Rechtsbeginselen kunnen ertoe leiden dat ook andere belangen dan het door de norm te beschermen belang moeten worden meegenomen in de afweging. Voor al deze omstandigheden geldt dat zij slechts in uitzonderingsgevallen en onder zorgvuldige belangenafweging kunnen worden toegepast mits het gedogen zoveel mogelijk in omvang en tijd beperkt is.

Gedogen beperken in omvang en/of tijd

Gedogen is slechts aanvaardbaar zolang en voor zover zich de betreffende uitzonderingssituatie voordoet. Zodra de formele gedoogtermijn is verstreken, of er andere omstandigheden zijn die de gedoogsituatie doen beëindigen, wordt overgegaan tot handhaving. Ook kan de noodzaak om te gedogen worden weggenomen door de situatie te legaliseren. Is (tijdelijke) legalisering van de overtreding mogelijk, dan verdient dit altijd de voorkeur boven gedogen. De situatie mag slechts tijdelijk worden gedoogd. Dit betekent dat er een duidelijke eindtermijn moet worden genoemd. De totale tijdspanne waarover wordt gedoogd, moet zo kort mogelijk zijn.

Gedogen expliciet en na zorgvuldige kenbare belangenafweging

Gedogen moet altijd in de vorm van een schriftelijke beslissing. Een gedoogbeslissing dient expliciet en na zorgvuldige kenbare belangenafweging te worden genomen. Alleen als gedoogbeslissingen expliciet en dus ook schriftelijk zijn genomen en tevens van een zorgvuldige en kenbare motivering zijn voorzien, zijn ze ook daadwerkelijk onderworpen aan de mogelijkheid van controle. De beslissing zal ook duidelijk moeten zijn over de gedragingen die gedoogd worden en over de (eind)termijnen en voorwaarden die aan het gedogen gesteld worden. Ook moet in de beslissing een verwijzing staan dat derden alsnog tegen de toestemming bezwaar kunnen maken. Noodzakelijk is ook dat in de beslissing vermeld staat dat het de verantwoordelijkheid van het Openbaar Ministerie voor de strafrechtelijke rechtshandhaving onverlet laat.

Gedogen aan controle onderwerpen

Wil de overheid geloofwaardig zijn, dan is het van evident belang dat de gedogende instantie zelf de controle uitoefent. Een actieve houding en extra aandacht zijn dus vereist.

Dat gedoogbeslissingen niet moeten worden verward met echte vergunningen, blijkt vooral wanneer de handhaving van gedoogvoorwaarden aan de orde is. Gedoogvoorwaarden bevatten de condities waaronder het bestuur bereid is geen gebruik te maken van de handhavingsbevoegdheid. Indien de overtreder zich niet aan de condities houdt, riskeert hij een sanctie. Omdat de overtreding van gedragsvoorwaarden niet kan worden gezien als de overtreding van een wettelijk voorschrift, kan de overtreding van dergelijke voorwaarden geen grondslag vormen voor het nemen van een sanctiebeschikking. Welk kan een dergelijke overtreding de aanleiding vormen voor een sanctie ter zake van de oorspronkelijke overtreding.

Uitgangspunt is dat voorafgaand aan de inzet van bestuurlijke handhavingsinstrumenten een belangenafweging wordt gemaakt. Het feit dat het bestuur een bepaalde overtreding heeft gedoogd, is een factor die op verschillende plaatsen in die belangenafweging een rol speelt waarbij de belangen van de overtreder, van derden en het algemeen belang zorgvuldig dienen te worden afgewogen. Dat kan ertoe leiden dat ondanks het eerdere gedogen toch kan worden opgetreden. Om te voldoen aan de evenredigheidseis kan het echter nodig zijn de overtreder enigszins tegemoet te komen, door hem bijvoorbeeld een langere termijn te gunnen, feitelijk medewerking te verlenen bij het ongedaan maken van de overtreding en – in een uitzonderlijk geval – door financiële compensatie aan te bieden voor tenietgedane investeringen (bijvoorbeeld indien er sprake was van vooraf gekwalificeerd gedogen en de overtreder onder invloed daarvan investering heeft verricht).

Afstemming met handhavingspartners

- Interne afstemming: Binnen een handhavende organisatie dient een gedoogbeslissing goed afgestemd te worden. Zo zal er binnen een gemeente veelal overleg moeten plaatsvinden tussen milieu, brandweer, ruimtelijke ordening en bouwen, om te voorkomen dat een situatie uit het ene oogpunt zou worden gedoogd terwijl dit op andere gebieden niet mogelijk is.

- Externe afstemming: Om een weloverwogen belangenafweging te kunnen maken is het van belang dat ook de handhavingspartners bij het nemen van gedoogbeslissingen betrokken worden.

Een afschrift van de gedoogbeslissing wordt gezonden aan de betrokken instanties.

Nieuwe jurisprudentie over gedogen

Uit de Algemene wet bestuursrecht en de door de bestuursrechter gevormde jurisprudentie volgt ondubbelzinnig dat de schriftelijke beslissing om te gedogen moeten berusten op een verzoek van inrichtinghouder.

De aanvrager moet in zijn gedoogverzoek gemotiveerd ingaan op de bijzondere omstandigheden die naar diens oordeel gedogen in zijn geval rechtvaardigen. Daarbij kan aansluiting worden gezocht bij de bijzondere omstandigheden die in het algemeen aanleiding kunnen zijn voor een gedoogsituatie: concreet zicht op legalisatie (ontvankelijke aanvraag is ingediend, en voorlopige inschatting is ‘vergunbaar’), onevenredigheid van handhaving in het licht van de daarmee in te dienen belangen, andere verantwoorde bescherming van het belang dat de overtreden rechtsregel beoogt te beschermen.

Een gedoogbeslissing is geen besluit in de zin van de Awb en wordt niet met een Awb-besluit gelijk gesteld. En daarom kunnen tegen een gedoogbeslissing geen bestuursrechtelijke rechtsmiddelen (meer) worden aangewend. Dit blijkt uit de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) van 24 april 2019. Overigens heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op 13 september 2023 bepaald dat tegen een gedoogverklaring voor de verkoop van softdrugs voortaan bezwaar en beroep kan worden ingesteld.

Gedoogvoorwaarden bevatten de condities waaronder het bevoegde gezag bereid is geen gebruik te maken van ter beschikking staande bestuursrechtelijke handhavingsinstrumenten. Daarbij moet vooral gedacht worden aan beschermende voorwaarden die ervoor zorgen dat het door de overtreden rechtsregel beschermde belang genoegzaam is gewaarborgd en voorkomen wordt dat in zoverre (materieel) gezien een verslechtering optreedt ten opzichte van een legale situatie. Voor zover aan de orde en mogelijk sluiten de gedoogvoorwaarden aan bij de voorschriften die aan een nog te verlenen vergunning zullen worden verbonden. Bij overmacht situaties worden aan de beslissing om te gedogen zodanige voorwaarden verbonden dat de mogelijk nadelige gevolgen voor het door de rechtsregel beschermde belang zoveel mogelijk worden beperkt en geneutraliseerd. In de beslissing kan worden opgenomen dat de gedoogvoorwaarden gedurende de geldigheidsduur van de gedoogbeslissing kunnen worden aangevuld of gewijzigd. Als één of meerdere gedoogvoorwaarden niet worden nageleefd zal het bevoegde gezag in de meeste gevallen eerst manen tot naleving van de gedoogvoorwaarden. Als de situatie daarna niet verandert dan wordt de beslissing tot gedogen ingetrokken en wordt alsnog handhavend opgetreden tegen de overtreding. Dit handhavend optreden zal geschieden overeenkomstig de handhavingsstrategie.

Op een aanvraag om te gedogen wordt beslist overeenkomstig afdeling 4.1.3 van de Awb. Dit betekent dat op een aanvraag om te gedogen in principe binnen acht weken na ontvangst worden beslist (art. 4:13 Awb). De aanvraag moet dan wel voldoen aan de eisen: de aanvrager moet gemotiveerd aangeven welke bijzondere omstandigheden naar diens oordeel gedogen in dit geval rechtvaardigen. Is het verzoek niet of onvoldoende gemotiveerd en zijn er aanvullende gegevens nodig om te kunnen beslissen op de aanvraag dan kan de beslistermijn worden opgeschort (artikelen 4:5 en 4:15 Awb). De beslistermijn wordt in dat geval opgeschort met ingang van de dag waarop het betreffende bestuursorgaan de aanvrager uitnodigt aan te vullen, tot de dag waarop de aanvraag is aangevuld of de daarvoor gestelde termijn ongebruikt is verstreken. Soms is het niet mogelijk om binnen acht weken te beslissen om een aanvraag om te gedogen bijvoorbeeld omdat de zaak heel complex is. In dat geval kan het betreffende bestuursorgaan een andere beslistermijn vaststellen. Deze termijn moet echter wel redelijk zijn en de aanvrager moet daarvan in kennis worden gesteld (artikel 4:15 Awb).