Beleidsnotitie Mijnbouw

1.2 Ontwikkelingen

Onderstaand schetsen we de ontwikkelingen die van invloed zijn op het beleid van Wetterskip Fryslân, naast de ontwikkelingen in wet- en regelgeving en beleid die we in hoofdstuk 2 uiteenzetten:

• 1. Sluiting Groningenveld: in 2023 is het Groningenveld gesloten om de schade door trillingen te stoppen/verminderen. Wel ziet het Rijk aardgas op de korte termijn als economisch onmisbare transitiebrandstof. De gaswinning in onder andere Fryslân wordt gecontinueerd, verlengd en uitgebreid.

• 2. Bescherming Waddenzee: over de vergunningen voor gas- en zoutwinning in de Waddenzee is veel onduidelijkheid omdat economische en natuurbelangen botsen en ministeries hier niet op één lijn zitten. De zoutwinning bij Harlingen is in 2020 vergund, de gaswinning in Ternaard nog niet.

• 3. Maatschappelijke weerstand: mede onder invloed van de gaswinning en het gebrekkige schadeherstel in de provincie Groningen, merken we in een toenemende weerstand bij burgers en organisaties tegen mijnbouwactiviteiten. In Fryslân was dit voor het eerst aan de orde in de omgeving van Sexbierum, waar de bodem meer daalde dan verwacht. De onzekerheid over de effecten van gaswinning en herstel van schade enerzijds en een onbalans in de lasten en lusten van mijnbouw anderzijds, leiden tot zorgen over en weerstand tegen deze activiteiten.

• 4. Maatschappelijke plus: de staatssecretaris van (toen nog) Economische Zaken & Klimaat (EZK) heeft in december 2019 een pilot voor een maatschappelijke plus aangekondigd, waardoor het gebied, in het geval de gaswinning doorgaat, na de winning met een plus kan achterblijven. Een pilot omdat dit geval de eerste keer is, een maatschappelijke plus omdat er naast het normale schadeherstel ook geïnvesteerd wordt in de streek. De uitrol van deze pilot is vanwege het uitblijven van een besluit over gaswinning gestagneerd, waardoor ook voor de andere gaswinningsgebieden onduidelijk blijft of een maatschappelijke plus voor het gebied kan worden verwacht. Op dit moment is voor geen enkele winning in Fryslân een maatschappelijke plus toegezegd.

• 5. Nulmetingen: In Harlingen zijn steekproefsgewijs nulmetingen aan gebouwen uitgevoerd voorafgaand aan de zoutwinning in de Waddenzee. Deze nulmetingen bieden eigenaars extra informatie bij eventuele schadeprocedures en kunnen hiermee de rechtszekerheid van eigenaars beter borgen. Ook voor de komende gaswinning in Oppenhuizen zullen deze nulmetingen naar verwachting worden uitgevoerd. In het Fries Manifest van 2016 is hier expliciet om gevraagd. Tegelijk is dit nog geen beleid van het ministerie van KGG. Bij iedere nieuwe gaswinning vraagt dit aandacht. (Het Fries Manifest is in 2016 opgesteld door de gezamenlijke Friese gemeenten en Provinsje Fryslân, om vanuit de zorgen rondom gaswinning aanbevelingen en randvoorwaarden aan te reiken voor de winningsvergunningen.)

• 6. Integrale gebiedsgerichte aanpak: waar in het verleden het schadeherstel als sectorale maatregel werd voorbereid en uitgevoerd, vraagt de huidige tijd om een integrale aanpak. Een voorbeeld hiervan zijn de gebiedsprocessen van uit het Fries Programma Landelijk Gebied. Dat vraagt een andere omgang met de vormen van herstel (optie functiewijziging: bevoegdheid provincie), met de financiering van herstel (optie vergoeding vooraf) en met afspraken over de claimafhandeling (zoals in gebiedsproces Dongeradielen).

• 7. Geothermische energie: als alternatief voor gebruik van fossiele brandstoffen ontwikkelt zich het gebruik van bodemwarmte voor verwarming. Voor projecten met een hoge energievraag wordt daarbij ook warmte uit de diepe ondergrond gezocht en benut. Daarbij worden mijnbouwtechnieken gebruikt en ontstaan er risico’s in de vorm van bodemdaling, bodemtrilling en vervuiling van het diepe grondwater. Ofwel: aan deze duurzame ontwikkeling (waar we als waterschap in principe sympathiek tegenover staan) zijn risico’s verbonden die wij kritisch willen blijven volgen.

• 8. Claimafhandeling: te midden van al deze ontwikkelingen is er één constante: de schade door bodemdaling aan het watersysteem in Fryslân wordt geclaimd en afgehandeld via de onafhankelijke “Commissie Bodemdaling Aardgaswinning Friesland” (CBAF). Daarmee is de schadeafhandeling van de bodemdaling bij NAM en later Vermilion weggehaald. De schade door zoutwinning valt hierbuiten: die wordt in direct contact met de winner afgehandeld. De schade aan gebouwen valt hier eveneens buiten: die worden door de Commissie Mijnbouwschade afgehandeld.

1.3 Korte inhoud van deze beleidsnotitie

De beleidsnotitie is gericht op de positionering van Wetterskip Fryslân ten opzichte van voorgenomen en lopende mijnbouwactiviteiten. De belangrijkste uitgangspunten daarbij zijn:

• • we vergroten onze beïnvloedingsmogelijkheden ten opzichte van gas- en zoutwinning, geothermie en gasopslag;

• • we willen alle schade aan het watersysteem herstellen en verhalen de kosten daarvan;

• • in gebieden met een stapeling van opgaven wordt schade vooraf vergoed;

• • we steunen de wens tot een maatschappelijke plus passief.

1.4 Leeswijzer

• Hoofdstuk 1 beschrijft de inleiding (aanleiding, ontwikkelingen en korte inhoud).

• Hoofdstuk 2 beschrijft de relevante Wet- en regelgeving en het beleid van de betrokken overheden.

• Hoofdstuk 3 beschrijft het voorgestelde, aangescherpte beleid.

2.1 Rijksbeleid

Mijnbouwwet

De Mijnbouwwet stelt de kaders voor delfstoffenwinning. Uitgangspunt is dat delfstoffen eigendom van de Staat zijn en dat winning zonder een daartoe strekkende vergunning van de centrale overheid niet is toegestaan waarbij de plicht om schade als gevolg van de delfstoffenwinning moet worden vergoed. De winningsvergunning, het instemmingsbesluit en de daaruit voortvloeiende vergunningen kunnen op een aantal gronden 1 worden geweigerd. Ze kunnen niet worden geweigerd om een andere reden dan de redenen die in de wet zijn opgesomd: het is een limitatieve lijst gronden. Gaswinning kan onder de huidige Mijnbouwwet dus zeer beperkt worden geweigerd.

De risico’s van bodemdaling, trilling en vervuiling van het grondwater worden bewaakt door twee adviseurs van het ministerie van KGG: SODM (Staatstoezicht op de Mijnen) en TNO. De TCBB (Technische Commissie Bodembeweging) heeft haar adviseurschap per 1 januari 2024 beëindigd.

De Mijnbouwwet regelt ook het adviesrecht van overheden. De provincie heeft adviesrecht bij een winningsvergunning en moet onder meer het waterschap en gemeenten om advies vragen. Het waterschap en de gemeenten hebben adviesrecht bij nieuwe winningsplannen en bij wijzigingen van winningsplannen.

De minister of staatssecretaris neemt het uiteindelijke besluit over een gaswinningsplan. Na het besluit kunnen overheden en andere stakeholders beroep instellen tegen het genomen besluit. Maar decentrale overheden kunnen niet in beroep tegen Rijksbesluiten die zijn genomen onder de Crisis- en Herstelwet: het rijksinpassingsplan en de daaruit volgende besluiten. Dan moeten decentrale overheden naar de burgerlijke rechter.

Voor het proces van vergunningverlening voor het opsporen en winnen van delfstoffen (een mijnbouwwerk) geldt in beginsel de projectprocedure uit de Omgevingswet (Ow) (voorheen rijkscoördinatieregeling uit de Wet ruimtelijke ordening (Wro)). Over mijnbouwwerken besluit het Rijk, afhankelijk van de specifieke situatie zijn hier een of meer departementen bij betrokken.

Onder verantwoordelijkheid en regie van KGG worden in de projectprocedure alle voor het mijnbouwwerk noodzakelijke besluiten tegelijk en in overleg met de bevoegde overheden genomen. Namelijk het rijksinpassingsplan (Wro) of projectbesluit (Ow) en de besluiten ter uitvoering daarvan: de noodzakelijke vergunningen/ontheffingen. De ontwerpen van de beslissingen worden ter inzage gelegd, daarop kan de omgeving een zienswijze indienen. Tegen de uiteindelijke besluiten kan beroep worden ingesteld.

1) Deze limitatieve gronden zijn: 1) de veiligheid voor omwonenden of het voorkomen van schade aan gebouwen of infrastructurele werken of de functionaliteit daarvan, voor zover het winnen van delfstoffen niet geschiedt in het continentaal plat; 2) het planmatig gebruik of beheer van delfstoffen, andere natuurlijke rijkdommen, waaronder grondwater met het oog op de winning van drinkwater, of mogelijkheden tot het opslaan van stoffen; 3) nadelige gevolgen die voor het milieu worden veroorzaakt; 4) nadelige gevolgen die voor de natuur worden veroorzaakt (artikel 9, lid f Mijnbouwwet).

Structuurvisie Ondergrond (2018)

De ministeries van I&W en (toen nog) EZK hebben in de Structuurvisie Ondergrond uitgewerkt hoe de ondergrond wordt gebruikt, vooral bij botsende belangen over energie- en drinkwatervoorziening. De gedragscode NOGEPA wordt ook genoemd. De visie stelt vast dat de totale productie uit kleine velden afneemt en de komende jaren snel zal teruglopen, tot circa 10 miljard m3 in 2030. Ook wordt benadrukt dat aardgas steeds meer beperkt zal worden tot die energiefuncties waarvoor (nog) geen alternatief beschikbaar is. Daar zal gebruik van aardgas vervangen moeten worden door gasvormige energiedragers uit duurzame bronnen (groen gas) of gecompenseerd moeten worden door CO2-opslag. Geothermie, winning van aardgas uit kleine velden en CO2-opslag worden in de waterwingebieden, grondwaterbeschermingsgebieden en boringvrije zones rondom bestaande grondwaterwinningen voor de drinkwatervoorziening op voorhand uitgesloten.

Klimaatakkoord

Het Rijk heeft in 2019 met bedrijven en organisaties het Klimaatakkoord gesloten. Nederland moet in 2030 49% minder CO2 uitstoten vergeleken met 1990.

Beleidsbrief Water en bodem sturend in de ruimtelijke ordening (Wabos-brief)

Op 25 november 2022 heeft de (toen nog) minister van EZK met de staatssecretaris van I&W een brief aan de Tweede Kamer gestuurd over Water en bodem sturend in de ruimtelijke ordening. In de brief staat over bodemdaling het volgende:

• • Niet afwentelen van privaat naar publiek: bij investeringen wordt voldoende rekening gehouden met o.a. bodemdaling en met de kosten die daaraan verbonden zijn. Oog hebben voor de totale levenscyclus.

• • Structurerende keuze: we maken de risico’s van o.a. bodemdaling sturend bij de locatiekeuze en inrichting van woningbouw. Provincies nemen in hun ruimtelijk arrangementen het (concept) richtinggevend kader mee.

• • De Wabos-brief is vertaald in de Blauwe Omgevingsvisie (BOVI)/Visie Fryslân Klimaatbestendig 2050+, verderop in dit hoofdstuk genoemd. De brief zet in op minimalisatie van de bodemdaling in laagveengebieden (door beperken van veenoxidatie).

De koppeling met mijnbouw wordt in de brief gelegd, waar het gaat om de regie op de inrichting van de ondergrond en om het doorboren van afsluitende bodemlagen. De Wabos-brief is vertaald in de Blauwe Omgevingsvisie (BOVI)/Visie Fryslân Klimaatbestendig 2050+ (verderop in paragraaf 2.3 genoemd) en in de Omgevingsvisies van provincie (POVI) en gemeenten (GOVI).

Contourennota aanpassing Mijnbouwwet

In een brief aan de Tweede Kamer van 20 januari 2023 heeft de staatssecretaris van EZK de contouren geschetst om de Mijnbouwwet te moderniseren en op onderdelen fundamenteel te herzien. De brief geeft de denkrichtingen van het ministerie aan, maar is nog geen vastgesteld beleid. De belangrijkste koerswijziging is dat de intentie voor mijnbouwontwikkelingen veranderd van een “ja, mits”, naar een “nee, tenzij”. Een samenvatting van de onderdelen van de brief staat in bijlage 1. Voor het onderdeel ‘betere verdeling lusten en lasten’ is inmiddels een extern onderzoek uitgevoerd. De verwachting is dat de nieuwe Mijnbouwwet in 2027 in werking treedt.

Commissie Mijnbouwschade

In 2020 heeft het Rijk de Commissie Mijnbouwschade ingesteld, waar burgers en micro-ondernemingen schade aan hun pand kunnen melden. De commissie neemt in de praktijk de bewijslast over. Het advies dat de commissie uitbrengt is bindend voor de mijnbouwonderneming. De Commissie heeft met de CBAF werkafspraken gemaakt over de behandeling van meldingen die net niet aan de voorwaarden van CM voldoen.

Werelderfgoed Waddenzee

De Waddenzee is in 2009 mede op initiatief van het Rijk opgenomen op de werelderfgoedlijst van Unesco. Daarbij is rekening gehouden met alle mijnbouwactiviteiten die destijds al plaatsvonden. Daarover zijn voorwaarden opgenomen, zodat er geen impact op de natuur van de Waddenzee plaatsvindt. Nieuwe delfstoffenwinningen zijn daarbij uitgesloten. De voorgenomen gaswinning in Ternaard vormt een knelpunt tussen de ministeries van Natuur & Stikstof (N&S) en KGG, omdat de boring naar dit veld weliswaar onder land zal plaatsvinden, maar de winning en de bodemdaling grotendeels plaatsvindt onder de Waddenzee. Per 1 mei 2024 sluit de Mijnbouwwet gaswinning binnen het Natura2000-gebied Waddenzee uit en zullen daarna ingediende aanvragen over opsporing en/of winning worden geweigerd.

2.2 Provinciaal beleid

Manifest van Friese overheden over gas- en zoutwinning

Begin 2016 hebben de Friese gemeenten en provincie de Tweede Kamer een manifest aangeboden waarin ze de zorgen adresseren onder inwoners en bedrijven in gebieden waar gas- en zoutwinning plaatsvindt. Gezien de zorgen over veiligheid, leefbaarheid en waardebehoud van onroerend goed, vinden de overheden dat:

• • het Rijk en de gas- en zoutwinningsbedrijven grotere maatschappelijke betrokkenheid moeten tonen, waarbij:

• • de informatievoorziening over gaswinning, risico’s, effecten en schade-procedures duidelijk, begrijpelijk moet zijn en toegankelijk via één loket/portaal;

• • leefbaarheid en economische vitaliteit in de winningsbieden op peil moeten blijven en er een goede balans moet zijn tussen lusten en lasten in het gebied;

• • er een grotere rol moet zijn voor de lokale overheid,

• • het Rijk winningsbedrijven moet verplichten om nulmetingen van onroerend goed in winningsgebieden uit te voeren met periodieke herhalingsmetingen;

• • de Mijnbouwwet voor alle gebieden in Nederland een omgekeerde bewijslast moet bevatten voor mijnbouwschade door gas- en zoutwinning en decentrale overheden meer invloed moet geven in het voorbereidingstraject voor de winningsvergunningverlening;

• • elk winningsplan een duidelijke balans in de lusten en lasten moet bevatten waarbij de vertegenwoordigers van belanghebbenden, lokale en regionale overheden een harde financiële tegemoetkoming voor winningsregio’s afspreken; en

• • dat de Rijkscommunicatie aan burgers en bedrijven in winningsbieden over onder meer effecten, risico’s, onzekerheden en monitoring moet worden verbeterd.

Regionaal waterprogramma 2022-2027 (RWP) van Provincie Fryslân

In het RWP schetst de provincie de kaders voor het waterbeleid in onze provincie. Voor onderhavige beleidsnotitie zijn de volgende passages uit het RWP relevant:

• • ‘Vanuit het oogpunt van het voorkomen van verzilting in de kustzone, bodemdaling in veengebieden en verdroging van de hogere zandgronden is peilverlaging geen oplossing om de kans op wateroverlast te verminderen’ (blz. 40).

• • ‘Gemaalcapaciteit in polders mag niet worden vergroot’ (blz. 40).

We kunnen hieraan de conclusie verbinden dat peilverlagingen en technische maatregelen in het watersysteem zoals vergroten van gemaalcapaciteit definitief geen passende oplossing meer vormen voor bodemdaling. En dat hierdoor schadeherstel slechts gedeeltelijk mogelijk is, en in lijn met de beleidstrits “vasthouden, bergen, afvoeren” herstel van bergingsverlies nu de meest passende vorm van schadeherstel vormt.

Visie Fryslân Klimaatbestendig 2050+

Zie onder waterschapsbeleid / BOVI.

Bodemdalingscommissie aardgaswinning Fryslân

De provincie heeft samen met de waterschappen en de NAM in 2000 een onafhankelijke commissie bodemdaling door aardgaswinning Fryslân opgericht om schadeherstel te organiseren. Zie ook onder waterschapsbeleid.

Mijnbouwtafel Fryslân

Op initiatief van Provincie Fryslân is de Mijnbouwtafel Fryslân opgericht om vanuit de gezamenlijke Friese overheden de ontwikkelingen op het gebied van Mijnbouw binnen de provincie te volgen, gezamenlijke belangen te behartigen en in de advisering en bezwaarmaking tegen winningsplannen gezamenlijk op te trekken.

2.3 Beleid waterschap (en aanverwante afspraken)

Omgevingswet en waterschapsverordening Wetterskip Fryslân

Wetterskip Fryslân neemt in het kader van gaswinningsprojecten uitvoeringsbesluiten op grond van onder andere de Omgevingswet en de waterschapsverordening (vastgesteld d.d. 31 oktober 2023). Het zijn randvoorwaardelijke toestemmingen om bijvoorbeeld aardgastransportleidingen te leggen die (hoofd)watergangen en keringen in ons beheergebied doorkruisen, waarbij tijdens de aanleg grondwater wordt onttrokken.

Als er sprake is van een projectprocedure, dan is de vergunningverlening van het waterschap hier onderdeel van en is het ministerie de coördinerende partij die alle besluiten en vergunningen in één keer publiceert.

Coalitieakkoord

In het Coalitieakkoord 2023-2027 (Mei-inoar wurkje oan wetter, foat no en foar letter) heeft het bestuur van Wetterskip Fryslân zich duidelijk uitgesproken over de delfstoffenwinning: “Zo blijven we duidelijk in ons standpunt over delfstofwinning: we zijn tegen elke aanvraag die leidt tot een versnelde daling van de bodem en zullen nadrukkelijk alle (vervolg)schade in rekening brengen bij degene die alsnog plannen doorzet”. Hiermee wordt de beleidslijn van de afgelopen jaren gecontinueerd.

Veenweideprogramma 2021-2030

• •

  Via maatwerk in peilbeheer komen we tot gemiddeld hogere peilen (blz. 24)

• •

  We compenseren maaivelddaling en peilverhoging door waterberging (blz. 27)

• •

Blauwe OmgevingsVisie Friesland (BOVI) / Visie Fryslân Klimaatbestendig 2050+

Wetterskip Fryslân en provincie Fryslân hebben samen de Visie Fryslân Klimaatbestendig 2050+ opgesteld. De visie is door het algemeen bestuur van het waterschap vastgesteld op 18 juli 2023, voor de provincie maakt deze visie onderdeel van het FPLG en de NOVEX. De visie is een vertaling van de Wabos-brief voor de klei-, veen- en zandgebieden in onze provincie. En is daarmee een belangrijke basis voor de eigen wateropgave. In de Visie Fryslân Klimaatbestendig 2050+ is bodemdaling door mijnbouw geen specifiek thema. Wel worden in de visie richtinggevende uitspraken gedaan die ook van belang zijn bodemdaling als gevolg van mijnbouw:

• • ‘Peilverlagingen worden niet meer toegestaan’ (diverse bladzijden, in lijn met waterbeheer- en veenweideprogramma). Dit betekent dat reguliere schadeherstel waarvan peilverlaging onderdeel is, niet meer mogelijk is.

• • ‘Het zoveel mogelijk combineren van vormen van ruimtegebruik en opgaven is nodig’ (blz.8). Dit betekent dat bodemdaling als gevolg van mijnbouw niet altijd meer via de sectorale weg kan worden opgelost, dit kan betekenen dat herstel kan worden geïntegreerd in gebiedsprocessen.

• • ‘We streven naar een verminderde uitstoot van broeikasgassen en bewuster gebruik van energie, grondstoffen en materialen. We putten geen eindige grondstofvoorraden uit en zetten reststoffen zo veel mogelijk opnieuw in het systeem in. Als we als waterbeheerder energie gebruiken komt het uit duurzame lokale bronnen, bijv. aquathermie, wind en zon’ (blz. 33). Dit past in de lijn om negatief te adviseren over aanvragen voor bijv. gaswinningen.

Programmaplan Klimaatneutraal en circulair 2030

Wetterskip Fryslân richt zich naast het omgaan met een veranderd klimaat ook op het terugdringen van de klimaatverandering door het blijvend reduceren van CO2 uitstoot. Het gaat om een programma met 5 sporen en een investeringsbudget van €5 miljoen per jaar (30 miljoen tot 2030). Vanuit dat oogpunt heeft het waterschap moeite met de vergunningen die het ministerie van KGG verleent voor het uitbreiden van gaswinningen en de daaraan verbonden CO2 uitstoot.

Advisering Ministerie van Economische Zaken en Klimaat Mijnbouwwet (AB-besluit 26 april 2016)

Dit besluit bevat criteria voor adviezen voor winningsplannen bij inwerkingtreding van de gewijzigde Mijnbouwwet in 2016. Daarbij is aandacht voor de groeiende complexiteit voor het herstel van schade, de versterking van verzilting, het beëindigen van het beleid “peil volgt bodemdaling”, het principe van de trits “vasthouden – bergen – afvoeren”, de noodzaak van de energietransitie en de positie van het kleine veldenbeleid daarin, de democratische spelregels en het veranderde maatschappelijke debat rond gaswinning.

Waterbeheerprogramma 2022-2027:

• • “Delfstoffenwinning is een specifiek aandachtspunt voor de samenleving in ons beheergebied. De gaswinningen lijken door te gaan. Dit heeft gevolgen voor de bodemdaling en het watersysteem. Wetterskip Fryslân blijft zich samen met de andere Friese overheidspartijen verzetten tegen de gaswinning. Bij herstelclaims zullen wij ons richten op klimaatinclusieve maatregelen, zoals berging van water, overloopgebieden en mogelijk op functiewijziging van gebieden”. (blz. 9) (korte toelichting: Klimaatinclusieve maatregelen zijn maatregelen die ook bij een veranderend klimaat bijdragen aan een goed functionerend watersysteem, functiewijzigingen behoren tot de bevoegdheid van de provincie).

• • Peilverlagingen: (blz. 22)

• • In zandgebieden ligt het accent van peilbeheer op waterconservering en het vasthouden van vrij afstromend water

• • In het noordelijk zeekleigebied is het peilbeheer gericht op het vertragen van verzilting en het niet meer toestaan van peilverlagingen

• • In het veengebied is het peilbeheer gericht op het vertragen van oxidatie van het veenpakket. Uitgangspunt voor het peilbeleid is het veenweideprogramma. We richten het peilbeheer in via maatwerk per gebied en streven naar een grondwaterstand van gemiddeld 40 cm onder het maaiveld (blz. 44)

• • In gebieden met natuurfuncties zijn peilverlagingen niet toegestaan

• • Compensatie waterberging in veenweidegebieden “waterberging ter compensatie van peilverhoging, maaivelddaling …” (blz 45).

Beleidslijn:

Het aantal adviesaanvragen voor uitbreiding van bestaande gaswinningen en nieuwe gaswinningen vanuit KGG neemt toe. De advisering vanuit Wetterskip Fryslân wordt geënt op de meest recente beleidsnota’s zoals hierboven genoemd. Vanuit de casuïstiek van de adviezen die het waterschap aan het ministerie van EZK en KGG heeft gegeven (alle vastgelegd via een DB-besluit) zijn de volgende beleidslijnen te herleiden:

• • Peilverlagingen vormen geen passende herstelmaatregel meer voor bodemdaling.

• • Alle schade dient te worden hersteld.

• • Afkoop van schade of vergoeding vooraf kan soms wenselijk zijn.

2.4 Gedragscode Bedrijven

Gedragscode NOGEPA gaswinning kleine velden (2017)

Na gesprekken met maatschappelijke, bestuurlijke en milieuorganisaties heeft NOGEPA (de brancheorganisatie voor de olie- en gassector) een gedragscode voor de winning uit kleine gasvelden opgesteld en getekend. Doel van de gedragscode is om projecten veilig en verantwoord uit te voeren en de directe omgeving daarbij goed te betrekken. In deze gedragscode geven de leden van NOGEPA onder meer aan wat hun omgeving mag verwachten wanneer ze met een mijnbouwproject beginnen. Zo geeft de sector zelf aan dat de bedrijven die olie en gas winnen een positieve bijdrage moeten leveren aan de omgeving:

• - maatschappelijke bijdrage (synergiën met lokale projecten, activiteiten en doelstellingen, en/of

• - economische bijdrage, en/of

• - bijdrage aan de energietransitie ter plaatse.

2.4 Beleid brancheorganisaties olie en gassector

Gedragscode NOGEPA gaswinning kleine velden (2017)

Na gesprekken met maatschappelijke, bestuurlijke en milieuorganisaties heeft NOGEPA (de brancheorganisatie voor de olie- en gassector) een gedragscode voor de winning uit kleine gasvelden opgesteld en getekend. Doel van de gedragscode is om projecten veilig en verantwoord uit te voeren en de directe omgeving daarbij goed te betrekken. In deze gedragscode geven de leden van NOGEPA onder meer aan wat hun omgeving mag verwachten wanneer ze met een mijnbouwproject beginnen. Zo geeft de sector zelf aan dat de bedrijven die olie en gas winnen een positieve bijdrage moeten leveren aan de omgeving:

• • maatschappelijke bijdrage (synergiën met lokale projecten, activiteiten en doelstellingen, en/of

• • economische bijdrage, en/of

• • bijdrage aan de energietransitie ter plaatse.

3.1 Positionering WF met betrekking tot mijnbouw

In het Coalitieakkoord 2023 -2027 hebben we ons duidelijk uitgesproken over mijnbouw/ delfstoffenwinning: we zijn tegen elke aanvraag die leidt tot een versnelde daling van de bodem en zullen nadrukkelijk alle (vervolg)schade in rekening brengen bij degene die alsnog plannen doorzet.

Effecten bodemdaling op het watersysteem:

• • Toepassing van de traditionele peilverlaging leidt tot verdere verzilting van belangrijke landbouwgebieden (vooral noordelijk kustgebied); tot extra CO2-uitstoot, schade aan infrastructuur en gebouwen, en oprukkend zout grondwater in diepere watervoerende grondlagen (vooral in het veenweidegebied); en tot verdere verdroging in de zandgronden. Peilverlaging was jarenlang een gangbare en eenvoudige methode om bodemdaling te compenseren en is daarom geen optie meer. De afgelopen jaren hebben wij in onze adviezen aan het ministerie van EZK en nu KGG deze omslag al meegenomen.

• • Bij gelijkblijvende waterpeilen verliezen keringen hun hoogte, moeten gemalen soms aangepast worden doordat de in- of uitstroom-constructies niet meer aansluiten, vermindert de berging in het watersysteem, zakken oeverconstructies in het water weg, kan de afwateringsrichting van gebieden veranderen, en dergelijke. Bovendien zijn er voor particulieren de effecten van de verminderde drooglegging op hun eigendommen.

Effecten gebruik fossiele brandstoffen op klimaat:

Als waterschap merken wij direct de effecten van de klimaatverandering: periodes met (extreme) droogte doen zich steeds vaker voor en worden afgewisseld door perioden met veel neerslag. De huidige klimaatverandering is een gegeven waar we als waterschap mee om moeten gaan, maar op de toekomst hebben we invloed. Als waterschap zijn we er van overtuigd dat het niet langer verantwoord is om te kiezen voor gaswinning, zeker vanuit onze rol als waterautoriteit. We kiezen daarom zelf voor mitigerende maatregelen (we kiezen voor hernieuwbare energie om zo onze CO2-uitstoot te verminderen) en voor adaptieve maatregelen (we nemen maatregelen om met het gewijzigde klimaat om te gaan.

Binnen het Rijksbeleid is er ruimte voor uitbreiding van de gaswinning in Fryslân. Als waterschap verzetten we ons hiertegen door gebruik te maken van de ons beschikbaar staande middelen op het vlak van advisering, vergunningverlening en de weg van bezwaar en beroep. Dit geldt zowel voor nieuwe aanvragen voor winningsplannen als voor bestaande winningsplannen waarbij de duur van de gasproductie wordt verlengd en/of het productievolume wordt verhoogd.

Draagvlak en integrale, gebiedsgerichte aanpak:

Delfstoffenwinning leidt, door alle gebeurtenissen in Groningen, tot veel zorgen en weerstand bij inwoners en andere stakeholders die hier (in)direct mee te maken krijgen. Wij begrijpen deze zorgen en vinden dat er naast een adequate schadeafhandeling meer balans moeten komen in de lasten en de lusten voor regio’s die te maken hebben met delfstoffenwinning. Daarbij zien we ook dat de toenemende zorgen en weerstand contraproductief kunnen werken op de gezamenlijke opgaven waar we in de streek voor staan. Opgaven zoals de aanpak van de klimaatverandering, het verhogen van de dijken, meer ruimte zoeken voor water, het terugdringen van de CO2-uitstoot in het veenweidegebied. Bodemdaling door delfstoffenwinning vormt een extra complicerende factor bovenop deze grote en complexe opgaven. Daar komt bij dat eenvoudige oplossingen zoals peilverlaging niet langer mogelijk zijn, en dat schadeherstel hierdoor slechts gedeeltelijk mogelijk is. Wij kiezen er daarom voor om, waar nodig, de bodemdalingsopgaven in samenhang met opgaven van onze medeoverheden uit te voeren.

Risico’s bij duurzame technieken:

In de zoektocht naar een duurzamere energievoorziening zien we in Fryslân de eerste initiatieven voor geothermie ontstaan. Het waterschap steunt de zoektocht naar duurzame energie, maar volgt nieuwe vormen van het gebruik van de ondergrond, zoals geothermie kritisch. De techniek hiervan is nieuw en over de lange-termijn-effecten (bodemdaling, vervuiling grondwater en trillingen) is nog weinig bekend.

Ontwikkelen nieuwe werkwijzen bodemdalingscommissie

Wetterskip Fryslân heeft belang bij een betrouwbaar en adequate vorm van schadeherstel. Daarvoor is in 2000 door de Provincie, NAM en waterschappen, via een overeenkomst, een onafhankelijke commissie ingesteld om schadeherstel te organiseren. In de loop van de jaren zijn ook Vermilion en een aantal gemeenten tot deze overeenkomst toegetreden. Afspraken over schadeberekening zijn in methoden voor kaden, gemalen en oevers vastgelegd, en een methode over herstel van bergingsverlies is in de maak. De ervaring is dat de onafhankelijke rol van de bodemdalings-commissie borg staat voor een effectieve claimafhandeling.

Nu peilverlaging in veel gevallen geen passende maatregel meer vormt voor herstel van bodemdaling, wordt gezocht naar andere maatregelen en naar een integrale gebiedsgerichte aanpak, waarbij maatregelen meerdere doelen kunnen dienen. Dit vraagt om een gedeeltelijk gewijzigde aanpak, met behoud van de taak en de onafhankelijkheid van de commissie. Wij zijn hierover in gesprek met de bodemdalingscommissie en zullen dat gesprek voortzetten, ook met de partners (Provincie, NAM, Vermilion en gemeenten).

3.2 Beleidskeuzes

Beïnvloedingsmogelijkheid gaswinning vergroten

Wetterskip Fryslân kan vooral invloed uitoefenen op (de vergunningverlening voor) gaswinning:

• • via het adviesrecht ter zake van gaswinningsbesluiten op basis van de Mijnbouwwet;

• • via zienswijzen op en/of beroep tegen gaswinningsbesluiten;

• • via het (al dan niet) vergunnen van uitvoeringsbesluiten;

• • via informeel overleg met KGG en de delfstoffenwinners.

Daarnaast kan het waterschap procederen als de winning niet conform winningsplan wordt uitgevoerd.

Opgemerkt wordt dat de reikwijdte van onze invloed op basis van de huidige Mijnbouwwet beperkt is: ons advies kan terzijde worden gelegd, zienswijzen en beroepsgronden kunnen worden weerlegd; en in de projectprocedure is geregeld dat de minister van KGG de betrokken decentrale overheid buiten spel kan zetten door het uitvoeringsbesluit zelf te nemen.

Voorgesteld wordt om:

Gaswinning tegen te gaan, binnen onze wettelijke bevoegdheden en daarbij alle proceduremogelijkheden te gebruiken die beschikbaar zijn, mits ze enige kans van slagen hebben. Bij de besluitvorming rond gasveld Ternaard krijgt het Dagelijks Bestuur de ruimte om gas- en andere delfstoffenwinning tegen te gaan binnen de wettelijke bevoegdheden en daarbij alle juridische instrumenten te gebruiken die beschikbaar zijn, mits ze enige kans van slagen hebben. We vinden, in lijn met het Fries Manifest (paragraaf 2.2), dat binnen de nieuwe Mijnbouwwet de omgekeerde bewijslast ook voor Fryslân van toepassing moet zijn. Als er binnen ons wettelijk kader echt geen ruimte is om te weigeren, nemen we altijd de passage op dat we juridisch geen grond hebben om te weigeren, maar dat we tegen delfstoffenwinning zijn die leidt tot versnelde bodemdaling.

Omgang met geothermie

Geothermie is de wetenschappelijke naam voor aardwarmte. De thermische energie wordt dieper dan 500 meter gewonnen en valt onder de Mijnbouwwet: uit één put komt het warme water omhoog, via de andere put gaat het afgekoelde water weer de grond in. Bij geothermie wordt water met een temperatuur van 80 á 90 graden uit de bodem gehaald. De omgang met geothermie vormt voor het waterschap een dilemma: we willen graag deze duurzame energiemethode stimuleren vanwege de positieve klimaateffecten (verminderen gebruik fossiele brandstof), maar willen de risico’s van de mijnbouwtechnieken (bodemdaling, trilling, vervuiling van het diepe grondwater, temperatuurverschillen in diep grondwater) zoveel mogelijk beperken.

Een gevoelig onderwerp bij mijnbouwtechnieken (zowel bij gaswinning als geothermie) is de Fracking-methode, waarbij met hoge druk water, zand en chemicaliën in het winningsgesteente wordt gespoten. Daardoor ontstaan er barsten en komt het gas makkelijker vrij. De methode kent risico’s voor onder meer vervuiling van het grondwater. De risico’s van bodemdaling, trilling en vervuiling van het grondwater worden bewaakt door drie adviseurs van het ministerie van KGG: SODM, TNO en de Mijnraad die op basis van de adviezen van SODM en TNO de minister adviseert. Wij kiezen er voor om in dit onderwerp geen eigen expertise in te zetten, maar de adviezen van deze partijen serieus te nemen.

Voorgesteld wordt om:

• • in onze adviezen ten aanzien van vergunningen de kleine risico’s te accepteren (daling < 1,0 cm, trillingen binnen de categorie van het laagste trillingsrisico) om zowel de belangen van klimaat (verminderen CO2 uitstoot) als van ons watersysteem te dienen (zo weinig mogelijk bodemdaling). Ingeval van één negatief advies van de adviseurs van KGG zullen wij vanuit het voorzorgsbeginsel het ministerie trachten te bewegen om van instemming met de aanvraag af te zien en om in situaties waarin we mede-advies geven de risico’s van geothermie bij onze partners onder de aandacht te brengen.

• • vanuit onze rol als vergunningverlener beperken we ons tot de wettelijke bevoegdheden ten aanzien van het ondiepe grondwater.

Alle schade herstellen en kosten verhalen.

Tot op heden hebben wij de afspraak met de bodemdalingscommissie dat (afgezien van waterkeringen) geen schade aan het watersysteem wordt geclaimd bij een bodemdaling kleiner dan 5 cm. Dit berustte op het destijds gehanteerde praktische uitgangspunt van het waterschap om geen peilwijzigingen door te voeren die kleiner waren dan 5 cm. Wij willen dit beleid aanscherpen, in lijn met de boodschap die we aan de minister van KGG afgaven over winningsplan Wergea-Warten: “Iedere centimeter bodemdaling is er één die bergingsverlies oplevert, die in de basis het Lage Midden van Fryslân/het veenweidegebied onherstelbaar lager maakt”.

Juridisch is dit steekhoudend: volgens het burgerlijk Wetboek (boek 6 art.177 lid 4) is alle schade verhaalbaar op de exploitant van het mijnbouwwerk. De keuze om alle schade te willen herstellen past ook binnen het principe van de bovengenoemde Wabos-brief, dat schade niet op derden wordt afgewenteld. Daarbij bereidt het waterschap claims voor, voor vergoeding van schade aan het eigen watersysteem en waar passend en mogelijk brengen we daarbij ook de belangen van de gezamenlijke particulieren in beeld, omdat individuele verrekening van schade een moeilijk begaanbare weg is. Tegelijkertijd zijn we ons ervan bewust dat niet alle schade herstelbaar is, zoals onder paragraaf 3.1 genoemd.

Voorgesteld wordt om zowel naar de bodemdalingscommissie, het ministerie van KGG als naar de delfstoffenwinners uit te dragen dat alle schade bij bodemdalingen groter dan 1 cm wordt geclaimd (kleiner dan 1 cm is nog niet aantoonbaar/kwantificeerbaar) of groter dan 2 cm indien geen nauwkeuriger dalingscontour te berekenen is. En daarbij bevorderen dat de belangen van individuele burgers en bedrijven collectief worden behartigd, bijvoorbeeld in gebiedsprocessen.

De 1 cm grens geldt in ieder geval voor de daling van keringen en het verlies van waterberging. De bodemdalingscommissie heeft aangegeven graag deze discussie te voeren.

Vergoeding van schade vooraf

Tot op heden hebben wij in overeenstemming met de afspraken met de bodemdalingscommissie schade aan onze watersystemen achteraf gekwantificeerd en de kosten daarvan geclaimd. Wij willen dit beleid aanscherpen door meer ruimte te scheppen voor vergoeding van schade vooraf, zodat bij integrale gebiedsprocessen het schadebedrag kan worden aangewend als medefinanciering van het plan. Dit is in lijn met de boodschap die we aan de minister van KGG afgaven over winningsplan Oppenhuizen: “dat we als waterschap alle schade aan het watersysteem ….. ook bij een bodemdaling als gevolg delfsstofwinning kleiner dan 5 cm, op voorhand afgekocht willen hebben”.

Tegelijkertijd zijn we hierbij afhankelijk van de medewerking van de delfstoffenwinners en de bodemdalingscommissie. Afkoop kan maatschappelijk wenselijk zijn, maar is niet afdwingbaar. Daarom hanteren we de lijn: “vergoeding vooraf indien maatschappelijk noodzakelijk, traditionele claimafwikkeling waar die vergoeding vooraf niet per se noodzakelijk is”. Maatschappelijk noodzakelijk is in ieder geval aan de orde in gebieden met een stapeling van (complexe) opgaven zoals bijvoorbeeld het veenweidegebied. Aandachtspunt daarbij is dat we niet alleen de schade aan ons watersysteem vooraf vergoed willen zien, maar dat daarbij ook oog is voor de particuliere belangen, zoals die van individuele landbouwbedrijven.

Voorgesteld wordt om zowel naar de bodemdalingscommissie, het ministerie van KGG als naar de delfstoffenwinners uit te dragen dat het waterschap met hen wil werken richting een methode waarbij schade voor gebieden met een stapeling van (complexe) opgaven vooraf wordt vergoed, bijvoorbeeld in de vorm van een pilot. En dat daarbij ook oog is voor de particuliere belangen.

Maatschappelijke plus

Tot op heden vereist de Mijnbouwwet wel schadeherstel, maar geen compensatie voor het gebied door dit na gaswinning met een plus achter te laten. Het groeiende bewustzijn dat niet alle schade kan worden hersteld (zie paragraaf 3.1) versterkt onze overtuiging dat gaswinning moet worden gestaakt, maar indien het ministerie anders beslist, dat een maatschappelijke plus voor het gebied dan wenselijk en reëel is.

De ontwikkeling van een pilot voor zo’n maatschappelijke plus voor Ternaard ligt echter stil en de discussie hierover lijkt verstomd. Alleen binnen de gebiedsontwikkeling Franekeradeel-Harlingen hebben de betreffende delfstoffenwinners (Frisia en Vermilion) middelen voor een maatschappelijke plus beschikbaar gesteld. Bij Slochteren en Schoonebeek loopt zo’n proces en ook bij de VDW-velden is toegezegd dat er een maatschappelijke plus komt. Hoewel wij als waterschap primair onze eigen belangen behartigen, kan via de Friese Mijnbouwtafel een lobby worden ingezet om deze ontwikkeling in gang te zetten, ook voor de bestaande (relatief) grote gaswinningen in Tytsjerksteradiel en Noardeast Fryslân, zo mogelijk met terugwerkende kracht.

Voorgesteld wordt om via de Friese Mijnbouwtafel passief steun te geven aan de lobby van de medeoverheden voor een maatschappelijke plus in de gaswinningsgebieden. Wij geven daarbij de voorkeur aan brongerichte maatregelen in het kader van de energietransitie. Zoals bijdragen aan warmtepompen, faciliteren van lokale energiecoöperaties.

Lobby

Voor een effectieve belangenbehartiging kunnen we ervoor kiezen om te lobbyen bij het Rijk (voor bijvoorbeeld aanpassing van de Mijnbouwwet). Dit is geen kerntaak van het waterschap, maar dit instrument kan worden ingezet om te voorkomen dat de belangen van de overheden, bedrijven en inwoners ondersneeuwen ten opzichte van de lobby van de delfstoffenwinners. Bij een gezamenlijke lobby (en bij een gezamenlijk beroep) zijn de kosten lager en de effecten groter. Binnen de Mijnbouwtafel trekken we als Friese overheden al samen op. Die samenwerking kunnen we versterken zodat er één geluid uit Friesland komt wanneer het gaat om bijvoorbeeld: de aanpassing van de Mijnbouwwet, het herstel van schade in kwetsbare gebieden, de advisering over en de procedures tegen nieuwe winningsplannen, en het streven naar aanwijzing van gebieden waar wel/geen mijnbouwactiviteiten plaatsvinden. Als laatste: we vinden dat bij het opstellen van winningsplannen een Maatschappelijke Kosten en Baten Analyse (MKBA) onderdeel van de procedure en de besluitvorming moet zijn. In een MKBA dienen naast de baten ook de kosten (schade, kosten ambtelijke inzet) van betrokken stakeholders breed in beeld te worden gebracht. Zo kan worden voorkomen dat bijvoorbeeld gaswinning in het veenweidegebied wordt vergund omdat de exploitatie van de mijnbouwonderneming rond te krijgen is, terwijl de maatschappelijke kosten ervan bij de afweging buiten beeld blijven. We willen samen met de Friese mijnbouwpartners verkennen op welke wijze dit een plek kan krijgen in de Mijnbouwwet en in procedures voor winningsplannen.

Voorgesteld wordt om meer in te zetten op lobbyactiviteiten om het beleid van Rijk, provincie Fryslân en andere medeoverheden effectief te beïnvloeden.