Nota reserves en voorzieningen gemeente Beesel 2024

1.1 Aanleiding

Reserves en voorzieningen zijn van belang voor de financiële stabiliteit van een gemeente. Het is daarom van belang dat er sprake is van een goed inzicht in én van een goede kaderstelling ten aanzien van reserves en voorzieningen. Het inzicht wordt verschaft via de P&C cyclus o.a. in de begroting en de jaarrekening. Een goede kaderstelling wordt verkregen door het vastleggen van spelregels.

In de financiële verordening is daarom vastgelegd dat er een nota reserves en voorzieningen aan de gemeenteraad wordt aangeboden, waarin het beleidsmatige kader wordt vastgelegd hoe om te gaan met de vorming en besteding van reserves en voorzieningen.

Ook zijn er regels opgenomen in het Besluit Begroting en Verantwoording van gemeenten, het BBV. Dit BBV bevat de wettelijke voorschriften waar de gemeente op het terrein van financiën aan moet voldoen.

Het opstellen van deze nota is een dynamisch proces en zal regelmatig worden geëvalueerd en geactualiseerd om te blijven voldoen aan veranderende omstandigheden en nieuwe ontwikkelingen binnen de gemeente Beesel

1.2 Doelstelling

De nota reserves en voorzieningen 2024 heeft als doel:

• •

  Inzicht te geven in het wettelijk kader rond reserves en voorzieningen;

• •

  De richtlijnen en kaders vast te stellen voor het gebruik, de vorming en het beheer van reserves en voorzieningen;

1.3 Verschillen tussen reserves en voorzieningen

Reserves en voorzieningen worden vaak in één adem genoemd. Toch is er een wezenlijk verschil.

Reserveren is een vorm van sparen. Meestal gaat het om lasten die niet direct in de exploitatie kunnen worden opgevangen en die incidenteel van aard zijn. Reserves kunnen in principe vrij worden bestemd. De raad heeft beleidsvrijheid in hoe zij reserves wensen in te zetten.

Bij voorzieningen ligt dit anders. Hier bestaat niet of nauwelijks een keuze tot het al dan niet instellen ervan. Ze zijn veelal gebaseerd op het matchingprincipe (kosten toerekenen aan de periode waarop ze betrekking hebben; bijvoorbeeld onderhoudskosten) en het voorzichtigheidsprincipe. Voorzieningen hebben als doel om uitgaven uit te smeren over meerdere jaren om het resultaat of bepaalde tarieven niet te veel te laten fluctueren.

In onderstaande tabel zijn de belangrijkste verschillen tussen reserves en voorzieningen weergegeven.

Bij de reserves en voorzieningen zijn de volgende functies te onderscheiden:

• 1.

  Bufferfunctie: een algemene reserve heeft een bufferfunctie en dient om bepaalde (onvoorziene) risico’s en exploitatietekorten op te kunnen vangen. Reserves met een bufferfunctie maken onderdeel uit van de weerstandscapaciteit.

• 2.

  Egalisatiefunctie: voorzieningen kunnen worden gevormd om baten en lasten over de jaren heen gelijkmatig te verdelen. Extreme pieken en dalen in de exploitatiebegroting kunnen zo worden vermeden. Ook kunnen ongewenste schommelingen in tarieven die aan derden in rekening worden gebracht door middel van een egalisatievoorziening worden opgevangen.

• 3.

  Financieringsfunctie: Alle reserves hebben een financieringsfunctie. De aanwezigheid van een reserves betekent dat minder vreemd vermogen nodig is. Doordat het beroep op de geld- en kapitaalmarkt wordt beperkt, wordt rente bespaard op af te sluiten leningen. De exploitatie van de gemeente wordt minder gevoelig voor renteschommelingen.

• 4.

  Bestedingsfunctie: de gemeente kan besluiten te sparen voor toekomstige uitgaven voor een specifiek doel. Dit kan zijn om een impuls te geven aan een bepaald doel (reserve) of op basis van een risico-inschatting (voorziening). In dat geval drukken er geen of minder lasten op de exploitatie.

• 5.

  Inkomensfunctie; van al gedane investeringen in het verleden worden de kapitaallasten (rente en afschrijvingen) gedekt vanuit de zogenaamde bruteringsreserves. Als deze reserves voor een ander doel worden ingezet zal er in de meerjarenbegroting een tekort ontstaat.

2.1 Algemeen

Het eigen vermogen van een gemeente bestaat uit de reserves en het rekeningsaldo. De omvang ervan geeft weer in hoeverre het bezit van een gemeente niet is belast met schuld.

Reserves zijn dus geen potjes met geld maar zitten vast in de stenen van gebouwen, het asfalt van wegen en het beton van viaducten. Met de reserves kan een gemeente dus niets betalen of financieren. Dit betekent dat het besluit tot dekking van uitgaven uit een reserve tot een financieringsbehoefte leidt die mogelijk de schuld vergroot. Inzet van een reserve betekent een verschuiving van het eigen vermogen naar het vreemd vermogen.

De raad heeft grote beleidsvrijheid in de omgang met reserves. Er is alleen een wettelijke verplichting om een algemene reserve en reserve rekeningsaldo te hebben. Verder zijn er geen wettelijke beperkingen/ voorschriften voor de raad om reserves in te stellen, op te heffen of de bestemming ervan te wijzigen. De regelgeving in het BBV over de reserves is hoofdzakelijk beperkt tot definities en de wijze van rapporteren in de P&C-documenten.

We hanteren als gemeentelijk uitgangspunt bij reserves:

We beperken zoveel mogelijk de (bestemmings)reserves.

Het beperken van de reserves bevordert de inzichtelijkheid in de financiële positie van de gemeente. Als het gaat om het realiseren van een bepaald beleidsdoel, loopt dit zo veel mogelijk via de exploitatie. Voorkomen moet worden dat de aanwezigheid van veel bestemmingsreserves leidt tot uitholling van het bestuurlijk afwegingsproces. Een beperkt aantal reserves geeft daarnaast een beter overzicht en inzicht.

2.2 Incidenteel/structureel

In de toelichting op het BBV staat dat in principe alle toevoegingen en onttrekkingen aan reserves incidenteel van aard zijn. Daarom worden er geen structurele lasten ten laste van de reserves gebracht. Het risico is anders aanwezig dat de begroting in de toekomst zwaarder belast wordt, als een reserve is uitgeput, terwijl de activiteit door blijft gaan. De kosten moeten dan in de begroting worden opgevangen.

Er zijn echter enkele uitzonderingen op deze regel. Dit zijn:

• •

  De bestemmingsreserve ter dekking van kapitaallasten;

• •

  Inzet surplus algemene reserve bij voldoende solvabiliteit en afdekking risico’s.

De bestemmingsreserve ter dekking van kapitaallasten

Wanneer een bestemmingsreserve ter dekking van kapitaallasten wordt gevormd, is de dekking van de kapitaallasten van een geactiveerde investering structureel geregeld. Dit zijn de zogenaamde bruteringsreserves. We onttrekken uit deze reserves jaarlijks het bedrag waarmee we de kapitaallasten (afschrijving) van de betreffende investering dekken. Op het eind van de looptijd hebben we de investering afgeschreven en is de reserve leeg

Inzet surplus algemene reserve bij voldoende solvabiliteit en afdekking risico’s

In het Gemeenschappelijk Financieel Toezichtkader (GTK) is een regeling opgenomen voor de inzet van een surplus binnen de algemene reserve. Het surplus van de algemene reserve is dat deel dat niet nodig is voor het afdekken van risico’s (weerstandscapaciteit).

Van dit vrij besteedbare deel (surplus) kan een gemeente jaarlijks maximaal 10% inzetten voor het dekken van structurele lasten. Met de voorwaarde dat de solvabiliteit groter of gelijk aan 20% is en blijft. De inzet van het surplus algemene reserve wordt door dit gebruik als structurele baat bestempeld.

De ondergrens van 20% voor de solvabiliteit sluit aan bij de signaalwaarde van het financiële kengetal solvabiliteit zoals ook opgenomen in het Gemeentelijk Toezicht Kader (GTK).

2.3 Soorten reserves

Reserves worden op de balans verantwoord onder het eigen vermogen. In het BBV (artikel 43) worden reserves onderscheiden in twee soorten reserves:

• 1.

  de algemene reserve: dit is de reserve waaraan geen bestemming is gegeven en heeft een permanent karakter en vormt het vrij besteedbare eigen vermogen van de gemeente. De algemene reserve draagt veelal het karakter van spaarfunctie en buffer. Een buffer voor financiële tegenvallers en onvoorziene risico’s en eventueel afdekking van structurele lasten (zie 2.2).

• 2.

  bestemmingsreserves: dit zijn reserves waaraan de raad een bepaalde bestemming heeft gegeven. Bestemmingsreserves worden gevormd om tijdelijk een bepaald doel te realiseren of om ongewenste schommelingen in lasten en baten te egaliseren. Bestemmingsreserves zijn niet bedoeld om structurele lasten te dekken, waarvoor de ruimte in de structurele meerjarenbegroting ontbreekt. Een uitzondering hierop vormen de eerder benoemde bruteringsreserves.

Daarnaast zijn er ook nog de zogenaamde stille reserves. Deze stille reserves zijn niet zichtbaar op de balans. Stille reserves vertegenwoordigen het verschil in waarde van bezittingen in het economisch verkeer (dit is de prijs die via vraag en aanbod onder normale omstandigheden tot stand komt) en de waarde waarvoor deze bezittingen op de balans moeten worden opgenomen. De verslaggevingsvoorschriften in het BBV schrijven voor dat alleen waardering tegen verkrijgings- of vervaardigingsprijs of (duurzaam) lagere marktwaarde is toegestaan. Het is niet toegestaan activa te herwaarderen naar waarde in het economisch verkeer.

Stille reserves kunnen daardoor pas ingezet worden als de betreffende bezitting wordt verkocht. Een voorbeeld hiervan is ons aandelenbezit bezitten. Op het moment van verkoop wordt de stille reserve zichtbaar.

2.4 Instellingscriteria reserves

Zoals eerder aangegeven is het uitgangspunt het zoveel mogelijk beperken van bestemmingsreserves, zowel qua aantal als qua omvang. Voorkomen moet worden dat onnodig middelen worden vastgelegd waarvoor een andere bestemming mogelijk is.

Bij het instellen van reserves gelden de volgende criteria:

• •

  De vorming van een reserve dient via een raadsbesluit plaats te vinden.

• •

  Bij de instelling moet worden aangegeven:

  • ○

    De naamstelling van de reserve.

  • ○

    Het doel waarvoor de reserve wordt gevormd.

  • ○

    De gewenste of noodzakelijke, minimale en/of maximale omvang, inclusief onderbouwing.

  • ○

    De autorisatie met betrekking tot de mutaties in de reserve.

  • ○

    De looptijd van de reserve (start- en eventueel einddatum).

De naam, het doel, de omvang, autorisatie en looptijd van een reserve kan altijd door de raad worden gewijzigd. Deze wijziging vindt plaats middels een raadsbesluit. Dit hoeft geen afzonderlijk besluit te zijn maar kan ook als onderdeel van een raadsbesluit bij een P&C-product zijn. Als de vastgestelde einddatum van een bestemmingsreserve wordt bereikt c.q. het doel van de reserve is behaald, wordt de reserve opgeheven. Het eventueel resterend saldo valt dan vrij ten gunste van de vrije (algemene) reserve.

2.5 Mutaties reserves

In beginsel is het toevoegen en onttrekken aan reserves een bevoegdheid van de raad. Hierbij gelden de volgende criteria:

Toevoegingen

• -

  Toevoegingen aan reserves worden door de raad goedgekeurd via de reguliere rapportagemomenten in de P&C cyclus (begroting, beraps en jaarrekening) of via een afzonderlijk raadsbesluit.

• -

  In de jaarrekening worden de toevoegingen aan elk van de reserves verwerkt tot het begrote bedrag dat door de raad is goedgekeurd. Daarboven is een expliciet raadsbesluit vereist.

Onttrekkingen

• •

  Onttrekkingen aan reserves worden door de raad goedgekeurd via de reguliere rapportagemomenten in de P&C cyclus (begroting, beraps en jaarrekening) of via een afzonderlijk raadsbesluit.

• •

  De uitgaven vinden door omstandigheden soms sneller plaats, soms langzamer dan vooraf in de jaarschijven is begroot, waardoor een verschuiving van de begrote uitgaven tussen jaarschijven plaatsvindt. Zolang het doel waaraan de middelen worden besteed gelijk is aan hetgeen de raad heeft vastgesteld is er geen noodzaak dit separaat aan de raad voor te leggen en kan volstaan worden met een toelichting op de gewijzigde begrote onttrekkingen in jaarschijven in de reguliere rapportagemomenten van de P&C cyclus. Het totaal aan begrote onttrekkingen mag door deze verschuiving in jaarschijven niet worden overschreden.

• •

  Het college is bevoegd om onttrekkingen aan bestemmingsreserves, die niet in het begrotingsjaar zijn begroot, tot een bedrag van maximaal € 25.000 uit te voeren, zolang het doel waaraan de middelen worden besteed gelijk is aan hetgeen de raad heeft vastgesteld.

• •

  Deze begrotingsafwijking wordt via de vaststelling van de jaarrekening door de raad geautoriseerd. Bij onttrekkingen die dit bedrag te boven gaan, informeert het college de raad zo spoedig mogelijk en wordt aan de raad bij het eerstvolgende rapportagemoment in de P&C cyclus voorgesteld de begroting te wijzigen.

• •

  Onttrekkingen mogen niet tot gevolg hebben dat de reserve negatief wordt.

• •

  Uitgaven die worden gedaan ten laste van een bestemmingsreserve, dienen incidenteel van aard te zijn omdat een reserve eindig is. Als de reserve besteed is, zijn er geen middelen die deze uitgaven kunnen opvangen. Vandaar dat structurele uitgaven, structureel gedekt moeten worden in de begroting. Incidentele uitgaven kunnen wel worden gedekt uit een reserve.

2.6 Rentetoerekening reserves

Het is wel toegestaan om rente toe te rekenen aan reserves. De Commissie BBV adviseert om dit niet te doen omdat dit uiteindelijk alleen “rondpompen” van geld is. Deze lijn volgen we: er wordt geen rente toegerekend aan reserves. Uitzondering hierop is het toerekenen van rente aan reserves ter dekking van kapitaallasten (rente en afschrijvingen). Dit is momenteel nog niet het geval, zodra we in de toekomst wel rente moeten betalen zullen we ook rente toevoegen. Dit omdat deze specifieke reserves ook bedoeld zijn om de rentelasten van de betreffende investeringen af te dekken.

3.1 Algemeen

Voorzieningen zijn verplichtingen die op de balans zijn opgenomen waarvoor de uitgaven pas in de toekomst zullen plaatsvinden. Voorzieningen moeten voldoen aan 3 criteria:

• •

  ze komen voort uit een gebeurtenis of handeling in het verleden;

• •

  ze zijn waarschijnlijk;

• •

  ze zijn betrouwbaar te schatten.

De vorming van voorzieningen is veel dwingender voorgeschreven door het BBV dan de vorming van reserves. De uitgangspunten voor het instellen van een voorziening en het in stand houden daarvan zijn binnen het BBV aan strikte regelgeving gebonden. Het vormen van voorzieningen is geregeld in artikel 44 BBV. De verplichting tot instellen betekent dat de noodzakelijk te vormen voorzieningen voor verplichtingen, verliezen en risico’s ook daadwerkelijk gevormd moeten worden. Dit ongeacht of de raad hiertoe vooraf heeft besloten.

Het doel of de bestemming van een voorziening kan niet gewijzigd worden. Voorzieningen worden opgeheven als de verplichting en/of het risico waarvoor de voorziening is gevormd, is vervallen of is opgehouden te bestaan. Aangezien opheffing van de voorziening volgens het BBV in deze situatie verplicht is, is voor het opheffen geen raadsbesluit nodig.

Voor voorzieningen ter egalisatie van kosten geldt dat deze na besluitvorming door de raad worden opgeheven. Bij opheffing valt het resterende saldo van de voorziening vrij ten gunste van de exploitatie.

3.2 Soorten voorzieningen

De voorzieningen worden onderverdeeld in de volgende categorieën:

• •

  Voorzieningen voor verplichtingen, verliezen en risico’s,

• •

  Voorzieningen ter egalisatie van kosten

• •

  Voorzieningen voor middelen van derden waarvan de bestemming gebonden is.

3.3 Criteria voorzieningen

Bij het instellen van voorzieningen gelden de volgende criteria:

• •

  Het instellen van een verplichte voorziening is een bevoegdheid van het college.

• •

  Van elke voorziening moet een financiële onderbouwing aanwezig zijn in de vorm van een actueel beheerplan.

• •

  Over de vorming van voorzieningen ter dekking van verplichtingen en verliezen, risico’s en bijdragen van derden wordt de gemeenteraad geïnformeerd in de P&C-cyclus en worden vervolgens verwerkt in de begroting.

• •

  Bij de instelling moet worden aangegeven:

  • ○

    De naamstelling van de voorziening.

  • ○

    Het doel waarvoor de voorziening wordt gevormd.

  • ○

    De gewenste of noodzakelijke, minimale en/of maximale omvang, inclusief onderbouwing.

  • ○

    De autorisatie met betrekking tot de mutaties in de voorziening.

3.4 Mutaties voorzieningen

Voorzieningen dienen dekkend te zijn voor verplichtingen en risico’s. Ze mogen daarom niet hoger of lager zijn dan de verplichtingen of risico’s waarvoor ze zijn gevormd. Als blijkt dat een voorziening te hoog is doordat verplichtingen wegvallen of risico’s afnemen dan valt een gedeelte van de voorziening vrij ten gunste van de exploitatie. Het beschikkingsrecht ligt bij het college.

Toevoegingen

• •

  Toevoegingen moeten zijn gebaseerd op de gewenste of noodzakelijke omvang.

• •

  Voorzieningen ter egalisatie van kosten worden afgestemd op de door de raad bepaalde kaders (in het bijzonder de meerjarige onderhoudsplannen). De verwachte totale lasten worden gelijkmatig verdeeld over een aantal begrotingsjaren.

• •

  De voeding van voorzieningen vindt plaats via de exploitatie. Bij (verwachte) tekorten per balansdatum moeten de voorzieningen worden aangevuld.

Onttrekkingen

• •

  De uitgaven worden rechtstreeks ten laste van een voorziening gebracht en blijven buiten de exploitatie.

• •

  Bestedingen ten laste van voorzieningen vinden alleen plaats als de onttrekkingen zijn gepland bij de vorming van de voorziening. Deze staan in directe relatie tot het doel van de voorziening.

• •

  Voorzieningen mogen niet negatief zijn.

3.5 Rentetoerekening voorzieningen

Aan voorzieningen wordt geen rente toegerekend. Dit is niet toegestaan (artikel 45 BBV).

4.1 Citeertitel

Deze regeling kan worden aangehaald als “nota reserves en voorzieningen gemeente Beesel 2024”.

4.2 Inwerkingtreding

Deze nota treedt in werking met ingang van het begrotingsjaar 2024 en vervangt de bestaande nota reserves en voorzieningen uit 2018.