Aanwijzingsbesluit voetbalactiviteit met een commercieel/(semi)professioneel karakter als vergunningplichtige bedrijfsmatige activiteit

Algemene toelichting

Juridisch kader

Op het vergunningstelsel dat door middel van dit aanwijzingsbesluit van kracht wordt is de Dienstenrichtlijn4 van toepassing. Het exploiteren van een commerciële c.q. (semi)professionele voetbalclub(s)(onderdelen) is namelijk een dienst5. Dit betekent op grond van artikel 9 van de Dienstenrichtlijn dat voldaan moet worden aan de volgende voorwaarden: (a) het vergunningstelsel mag geen discriminerende werking hebben jegens de betrokken dienstverrichter(s), (b) aan het vergunningstelsel is behoefte wegens een dwingende reden van algemeen belang en (c) het met het vergunningstelsel nagestreefde doel kan niet door een minder beperkende maatregel worden bereikt, met name omdat een controle achteraf te laat komt om werkelijk doeltreffend te zijn.

In afdeling 13 van de APV Oostzaan (Tegengaan onveilig, niet leefbaar en malafide ondernemersklimaat) is in artikel 2:87 bepaald dat de burgemeester gebouwen, straten, gebieden, bedrijfsmatige activiteiten of een combinatie daarvan kan aanwijzen als vergunningplichtig wanneer in of rondom dat gebouw, die straat, dat gebied of ten gevolge van die bedrijfsmatige activiteit de leefbaarheid, de openbare orde of veiligheid onder druk staat of aannemelijk is dat deze onder druk kan komen te staan of indien er signalen zijn van ondermijnende activiteiten. Deze vergunningplicht is een middel om de openbare orde en de leefbaarheid te verbeteren en te waarborgen, mede door toepassing van een Bibob-toets.

Algemene fenomeenbeschrijving

Voetbalverenigingen met een commercieel/(semi)professioneel elftal zijn niet alleen gevoelig, maar ook daadwerkelijk vatbaar gebleken voor ondermijnende activiteiten. Zo is uit landelijke studies gebleken dat een gevaar bestaat van misbruik van beschikkingen of andere bestuurlijke beslissingen van amateurvoetbalverenigingen en dat deze verenigingen gevoelig zijn voor criminele activiteiten en innesteling vanuit het criminele circuit. Een tweetal op de lokale situatie van Oostzaan toegespitste bestuurlijke rapportages laat zien dat dit ook bij OFC het geval is of is geweest. Dat wordt bevestigd in een nadien ontvangen Bibob-advies ter zake van beschikkingen die aan OFC zijn gegeven.

De criminogene gevoeligheid van amateurvoetbalverenigingen valt (mede) te verklaren doordat zij een maatschappelijke functie hebben en malafide partijen en personen daardoor beschouwd worden als “goede burgers/weldoeners” en draagvlak creëren voor hun activiteiten (een “menselijke buffer”), de verenigingen als dekmantel kunnen fungeren voor criminele activiteiten, er met name rondom sponsoring en financiële bijdragen weinig inzicht en kennis bestaat en ook weinig controles en omdat het “hebben” van een voetbalclub een zekere status kan opleveren. Daarnaast fungeren activiteiten van dergelijke verenigingen als geschikte ontmoetingsplek voor criminelen om zaken te bespreken of handel te drijven.

Lokale fenomeenbeschrijving

In de gemeente Oostzaan is bij voetbalclub OFC gebleken van een criminele innesteling. In korte tijd is een commercieel/(semi)professioneel elftal opgericht en gepromoveerd tot de hogere amateurklasse. De financiële achtergronden hiervan zijn ondoorzichtig gebleken. Wel is gebleken, uit onder andere Bibob-onderzoek, dat hier één persoon achter zat die al dan niet vermoedelijk banden heeft/had met het criminele drugscircuit. Deze persoon bemoeide zich vermoedelijk met spelers en financierde vermoedelijk het commercieel/ (semi)professioneel elftal. Hierover is in de media ook een en ander gepubliceerd.

Laatstgenoemd elftal is vanuit OFC opgericht maar ondergebracht in een afzonderlijke stichting, waarmee de gemeente geen directe relatie heeft of had. De gemeente heeft alleen een vergunning- en subsidierelatie met OFC. Het commercieel/(semi)professioneel elftal van OFC kenmerkt zich doordat zij speelde in de hoogste amateurklasse, ticketprijzen werden gerekend voor wedstrijden, betaalde amateurspelers (van buiten Oostzaan) bij het elftal speelden en er ook semiprofessioneel (betaald) personeel bij dit elftal betrokken was.

Eerdere pogingen van de gemeente om via subsidievoorschriften de banden tussen OFC en de betreffende persoon te verbreken zijn vruchteloos gebleken. Uit informatie van de politie en een later Bibob-onderzoek is gebleken dat de betreffende persoon nog steeds vergaande bemoeienis had bij (vooral) de exploitatie van het commercieel/(semi)professioneel clubonderdeel.

Nadat vorig jaar de betreffend persoon strafrechtelijk is vervolgd is het commercieel /(semi)professioneel elftal – kort gezegd – gestopt. De stichting waarin het clubonderdeel is ondergebracht bestaat echter nog steeds. Niet kan worden uitgesloten dat vanuit OFC of op een andere wijze in Oostzaan nogmaals een commercieel/(semi)professioneel elftal zal worden geëxploiteerd, bijvoorbeeld als de betreffende persoon op “vrije voeten” komt.

Aanwijzingsbesluit in het belang van de leefbaarheid, veiligheid en openbare orde

Uit de hiervoor beschreven studies, mediaberichten, politie- en Bibob-informatie, alsook concreet gebleken feiten rondom OFC kan geconcludeerd worden dat de gemeente Oostzaan kwetsbaar is voor een commercieel/(semi)professioneel voetbalelftal dat onder invloed staat personen uit het criminele milieu. Vanwege de maatschappelijke functie van de amateurvoetbalsport draagt dit bij aan een onveilig en malafide klimaat. Concreet staat naar het oordeel van de burgemeester de openbare orde en veiligheid hierdoor in de gemeente onder druk, als bedoeld in artikel 2:87 van de APV.

Het aanwijzingsbesluit strekt er mede toe om naast de directe sturing via vergunning- en subsidievoorwaarden (preventief) te voorkomen dat binnen of buiten de bestaande organisatie van OFC en de stichting (voornoemd) een nieuw commercieel/(semi)professioneel voetbalelftal in de gemeente vestigt, die onder invloed staat van personen met achtergronden in het criminele circuit. Gelet op de ervaringen met het commercieel/(semi)professioneel voetbalelftal binnen OFC, bestaan hierover ernstige zorgen binnen de gemeentelijke samenleving, alsook bij de gemeente en haar veiligheidspartners.

Niet-discriminerend

Het vergunningstelsel dat door het aanwijzingsbesluit wordt geïntroduceerd geldt daarbij voor elke partij die in de gemeente Oostzaan een (nieuw) commercieel/(semi)professioneel voetbalelftal exploiteert of wenst te exploiteren, ongeacht diens nationaliteit, levensbeschouwelijke overtuiging, plaats van vestiging, feitelijke of juridische verblijfplaats of de plaats waar de dienstenactiviteit voornamelijk wordt uitgeoefend. Het vergunningstelsel heeft daarmee geen discriminerende werking jegens de betrokken dienstverrichter (artikel 9, eerste lid onder a, van de Dienstenrichtlijn).

Behoefte wegens een dwingende reden van algemeen belang

De invoering van het vergunningstelsel is gerechtvaardigd vanwege het risico voor verstoringen van de openbare orde, vanwege de concrete dreiging die uitgaat vanwege de criminele aantrekkelijkheid van een commercieel/(semi)professioneel voetbalelftal, de vermenging tussen boven- en onderwereld en de directe confrontatie tussen die boven- en onderwereld vanwege de maatschappelijke functie van een lokale voetbalvereniging, alsook de (financiële) afhankelijkheid van de (criminele) betrokkenen. Het aanwijzingsbesluit strekt er daadwerkelijk toe om de openbare orde, veiligheid en de leefbaarheid te beschermen, alsook – in termen van de Dienstenrichtlijn – consumenten, afnemers van diensten en werknemers te beschermen, door een malafide ondernemersklimaat in deze sector in de gemeente tegen te gaan en tevens om fraude te bestrijden. Daarmee is het aanwijzingsbesluit ingegeven door een behoefte wegens een dwingende reden van algemeen belang (artikel 9, eerste lid onder b, van de Dienstenrichtlijn).

Proportionaliteit en subsidiariteit

Andere instrumenten dan een vergunningstelsel zijn om een aantal redenen niet effectief gebleken om het daarmee beoogde doel te bereiken en de hiervoor genoemde dwingende redenen van algemeen belang te dienen. In de eerste plaats heeft de gemeente eerder gepoogd om door middel van vergunningvoorschriften en subsidievoorwaarden grip te krijgen op de situatie. Dat is echter (solistisch) niet voldoende gebleken. Daarbij zij benadrukt dat aan de vergunning voor de openbare voetbalkantine en de subsidie van OFC opnieuw voorwaarden zijn verbonden. Het is echter niet uitgesloten dat buiten OFC om, zoals in de meergenoemde stichting, een nieuw commercieel/(semi)professioneel voetbalelftal wordt opgericht en geëxploiteerd. Daarop heeft de gemeente in dat geval geen invloed. Bovendien vinden malafide praktijken in deze sector veelal in de sfeer van administratie of persoonlijke ontmoetingssfeer plaats. Door middel van fysieke controles kunnen daarom met criminaliteit verband houdende misstanden niet of nauwelijks worden vastgesteld. Dat kan alleen (effectief) bij een beoordeling van verstrekte gegevens in verband met bijvoorbeeld een vergunningaanvraag, in het kader waarvan eventueel ook een Bibob-toets kan plaatsvinden. Daarnaast kan, voor zover een controle al zinvol zou zijn, alleen achteraf worden vastgesteld of sprake is van misstanden zoals op het gebied van witwassen. Daarmee komt een dergelijk minder ingrijpend middel vrijwel per definitie altijd te laat om werkelijk doeltreffend te zijn.

De vergunningplicht daarentegen, maakt een preventieve toetsing ter bescherming van de in artikel 2:87 van de APV en de hiervoor genoemde belangen mogelijk. Onderdeel van de beoordeling van de vergunningaanvraag kan het uitvoeren van een Bibob-toets zijn. De vergunningplicht maakt het mogelijk om door middel van voorschriften te sturen op een commercieel/(semi)professioneel voetbalelftal, teneinde de hiervoor genoemde risico’s weg te nemen of zoveel mogelijk te beperken. De basis hiervoor is artikel 1:4 van de APV en eventueel artikel 3, zevende lid, van de Wet Bibob. De vergunningvoorschriften kunnen betrekking hebben op zowel de persoon van de exploitant(en) als op de bedrijfsvoering. Voor wat betreft de bedrijfsvoering kunnen eisen gesteld worden aan de administratie en kan een meldplicht worden voorgeschreven bij misstanden. Tevens geldt dat de bedrijfsvoering de openbare orde niet mag aantasten en de leefbaarheid niet nadelig mag worden beïnvloed. Dit geldt ook voor wijzigingen in de uitoefening van zijn bedrijf waardoor deze niet langer in overeenstemming is met de in de vergunning opgenomen gegevens (artikel 2:91 van de APV). Op de naleving van de aan de vergunning verbonden voorschriften kan worden toegezien.

De vergunningplicht werpt daarmee een drempel op voor exploitanten met een discutabele bedoeling. Deze algemene (preventieve) werking kan, zoals hiervoor toegelicht, niet worden bereikt met individuele repressieve maatregelen. De vergunningplicht beoogt tevens te zorgen voor bewustwording bij (on)bewust criminaliteit faciliterende bedrijven, zoals sponsoren, evenals voor vertrouwen in de overheid. Hierdoor zijn burgers en ondernemers sneller geneigd misstanden te melden. Een verleende vergunning kan bovendien worden uitgedragen als een kwaliteitskeurmerk en is ook een steun in de rug van goedwillende exploitant.

Het vergunningstelsel maakt dan ook het exploiteren van een commercieel/(semi)professioneel voetbalelft in de gemeente Oostzaan ook niet (absoluut) onmogelijk. Evenmin wordt een onnodige, onoverbrugbare drempel opgeworpen. In feite wordt namelijk slechts geëist dat degene die een nieuw commercieel/(semi)professioneel voetbalelftal exploiteert of wenst te gaan exploiteren voldoet aan de wettelijke eisen en (on)geschreven normen die toch al voor hen gelden. Is dat laatste het geval dan kan in beginsel een vergunning worden verkregen. Uiteindelijk is het vergunningstelsel daarmee juist in het belang van de branche. De aan de behandeling van de vergunningaanvraag administratieve en financiële lasten, zoals verschuldigde leges, zijn niet zodanig – temeer omdat deze in beginsel eenmalig zijn – dat daaraan doorslaggevend gewicht zou moeten worden toegekend ten opzichte van de met het aanwijzingsbesluit te dienen doelen. Het vergunningstelsel voldoet daarmee tevens aan het vereiste proportionaliteit en van subsidiariteit (artikel 9, eerste lid onder c, van de Dienstenrichtlijn).

Overgangsperiode

Omdat er op dit moment geen commercieel/(semi)professioneel voetbalelftal in Oostzaan actief is, wordt geen aanleiding gezien om een overgangsperiode op te nemen zoals bedoeld in artikel 2:93 van de APV. Dat betekent dat zodra dit aanwijzingsbesluit in werking treedt, direct een vergunningplicht geldt voor een ieder die een commercieel/(semi)professioneel voetbalelftal wenst te gaan exploiteren.

Geldigheidsduur aanwijzingsbesluit

De duur van het aanwijzingsbesluit is bepaald op vijf jaar om daadwerkelijk effectief te zijn. In de eerste plaats houdt dit ermee verband dat gebleken is dat het mogelijk is om binnen een termijn van vijf jaar te kunnen bouwen aan een commercieel/(semi)professioneel voetbalelftal. Daarnaast houdt de vijfjaarstermijn verband met het volgende. Hoewel het aanwijzingsbesluit formeel zijn werking heeft na de bekendmaking ervan, staat hiertegen rechtsbescherming open. Op voorhand is niet te zeggen of daarvan gebruik wordt gemaakt. Indien er bezwaar, beroep en hoger beroep wordt ingesteld tegen het aanwijzingsbesluit, is de proceduretijd op dit moment lang. Intussen wordt de uitvoerbaarheid van het aanwijzingsbesluit materieel bemoeilijkt, zolang het besluit nog niet onherroepelijk is. De doorzettingsmacht van de burgemeester is beperkt als bijvoorbeeld geen gegevens worden aangeleverd in verband met de behandeling van een vergunningaanvraag, omdat het in dat geval prematuur is, mede met het oog op de evenredigheid, om verstrekkende maatregelen te treffen, zoals het buiten behandeling laten of weigeren van de aangevraagde vergunning. Het voorgaande geldt ook voor de behandeling en eventuele vervolgprocedures van vergunningaanvragen die gebaseerd zijn op het aanwijzingsbesluit. De (maximale) geldigheidsduur vijf jaar die aan het aanwijzingsbesluit is toegekend is daarmee noodzakelijk en evenwichtig met het oog op de daarmee te dienen doelen.

Bezwaar

Bent u het niet eens met dit besluit, dan kunt u bezwaar maken. Het maken van bezwaar doet u door het indienen van een bezwaarschrift bij de burgemeester van Oostzaan, Postbus 20, 1530 AA Wormer. U moet uw bezwaarschrift indienen binnen 6 weken nadat het besluit, waartegen u bezwaar maakt, is verzonden.

In uw bezwaarschrift moet u in ieder geval vermelden:

• a.

  uw naam en adres van de indiener;

• b.

  een dagtekening;

• c.

  een omschrijving van het besluit waartegen het bezwaar is gericht;

• d.

  de gronden van het bezwaar;

• e.

  eventueel een volmacht indien het bezwaarschrift door een ander namens u wordt ingediend.

• f.

  in de linkerbovenhoek dient vermeld te worden: Awb-bezwaarschrift.

Het indienen van een bezwaarschrift heeft geen schorsende werking. Dit betekent dat het genomen besluit waartegen u bezwaar maakt wel geldt. Het kan zijn dat de werking van dit besluit onherstelbare gevolgen voor u heeft. U kunt dan tijdens de bezwaarschriftprocedure de rechter vragen een ‘voorlopige voorziening’ te treffen. Zo’n voorlopige voorziening wordt vaak een schorsing genoemd.

U kunt hiertoe zelf een verzoekschrift opstellen en deze vervolgens naar de rechtbank sturen. Dit verzoek moet u dan richten aan: de Voorzieningenrechter van de Rechtbank Noord-Holland, postbus 1621, 2003 BR, Haarlem.

Aan de procedure voor ‘voorlopige voorziening’ zijn kosten verbonden (griffierecht).