Rechtmatigheidsprotocol 2023-2025

Inleiding en context

In artikel 213 van de gemeentewet is opgenomen dat iedere Gemeenschappelijk Regeling een controleverordening dient op te stellen. Onderdeel hiervan vormt een rechtmatigheidsprotocol dat naast het controleprotocol vanaf boekjaar 2023 van toepassing wordt. Het controleprotocol regelt een aantal zaken ten aanzien van de jaarrekeningcontrole, het rechtmatigheidsprotocol gaat in op het opstellen van de rechtmatigheidsverantwoording. Daarmee regelt het tevens een aantal zaken ten aanzien van het financieel beheer.

Genoemd protocol wordt geactualiseerd als de ontwikkelingen daar aanleiding toe geven. Met ingang van boekjaar 2023 wordt de verantwoordelijkheid van het bestuur voor de rechtmatigheid benadrukt doordat het bestuur een rechtmatigheidsverantwoording moet opnemen in de jaarrekening.

Dit protocol heeft een geldigheidsduur van het verantwoordingsjaar 2023 tot en met het verantwoordingsjaar 2025. Daarmee sluit het naar verwachting aan bij de opdracht voor accountantsdiensten. Landelijke wetswijzigingen, een verzoek van het bestuur of wijziging van accountant kan aanleiding geven tot tussentijdse aanpassing van het protocol en kan tevens aanleiding vormen om de controleverordening te actualiseren. Het normenkader wordt jaarlijks geactualiseerd aan het bestuur ter vaststelling voorgelegd indien daartoe aanleiding is.

Doelstelling

Het bestuur (her)bevestigt met het vaststellen van dit protocol:

• •

  de te hanteren verantwoordingsgrens ten behoeve van de rechtmatigheidsverantwoording door het bestuur;

• •

  de rapporteringsgrens ten behoeve het opnemen en toelichten van geconstateerde onrechtmatigheden door het bestuur.

Dit protocol heeft als doel nadere aanwijzingen te geven aan:

• •

  het bestuur van de Gemeenschappelijke Regeling ICT NML over de reikwijdte van de rechtmatigheidsverantwoording en de daarbij te hanteren verantwoordingsgrens en rapporteringsgrens.

In de bijlage bij dit protocol is het bij de controle te hanteren normenkader opgenomen. Dit kader wordt jaarlijks door het bestuur vastgesteld.

Daarnaast is het Verbijzonderd Interne Controleplan (VIC) 2023 – 2025 als bijlage toegevoegd. Op basis van de VIC-plan worden intern de controle- werkzaamheden uitgevoerd die de basis zijn voor de rechtmatigheidsverantwoording van het bestuur.

Rechtmatigheidsverantwoording door het bestuur

Met ingang van 2023 wordt het bestuur verantwoordelijk voor een rechtmatigheidsverantwoording. Op grond van artikel 212 Gemeentewet heeft het bestuur reeds bij verordening regels vastgesteld voor de controle op het financiële beheer en op de inrichting van de financiële organisatie. Deze verordening waarborgt dat de rechtmatigheid van het financiële beheer en van de inrichting van de financiële organisatie wordt getoetst.

Voor een toelichting op het begrip rechtmatigheid in relatie tot de (accountants)controle bij Gemeenschappelijke Regelingen wordt onder meer verwezen naar de het Besluit accountantscontrole decentrale overheid (bado), Notitie Rechtmatigheidsverantwoording (bado) en de Kadernota Rechtmatigheid van het Besluit Begroting en Verantwoording (BBV).

In het kader van de rechtmatigheidscontrole worden negen rechtmatigheidscriteria onderkend, te weten:

In het kader van het getrouwheidsonderzoek wordt aandacht besteed aan de meeste van deze criteria.

Voor de oordeelsvorming over de rechtmatigheid van het financieel beheer wordt aandacht besteed aan de rechtmatigheidscriteria:

• •

  Het begrotingscriterium;

• •

  Het voorwaarden criterium;

• •

  Het misbruik en oneigenlijk gebruik criterium (M&O-criterium).

Vorenstaande wordt toegelicht in de volgende paragraaf.

De accountant stelt de getrouwheid van de jaarrekening vast, inclusief de rechtmatigheidsverantwoording – als een onderdeel van de jaarrekening. In de controleverklaring wordt geen afzonderlijk oordeel meer gegeven over het aspect van de rechtmatigheid. Het bestuur neemt de rechtmatigheidsverantwoording op in de jaarrekening. De accountant zal toetsen of de jaarrekening getrouw is, en toetst daarbij dus ook of de rechtmatigheidsverantwoording een getrouwe weergave geeft.

De controle van de jaarrekening door de accountant is gericht op het afgeven van een oordeel over:

• •

  de getrouwe weergave van de in de jaarrekening gepresenteerde baten en lasten en de activa en passiva;

• •

  de getrouwheid van de door het bestuur afgegeven rechtmatigheidsverantwoording;

• •

  de inrichting van het financieel beheer en de financiële organisatie gericht op de vraag of deze een getrouwe en rechtmatige verantwoording mogelijk maken;

• •

  bij of krachtens algemene maatregel van bestuur te stellen regels bedoeld in artikel 186 Gemeentewet (Besluit Begroting en Verantwoording Provincies en Gemeenten);

• •

  de verenigbaarheid van het jaarverslag met de jaarrekening.

Bij de controle zijn de nadere regels die bij of krachtens algemene maatregel van bestuur zijn gesteld op grond van artikel 213, lid 6 Gemeentewet, het Besluit accountantscontrole decentrale overheden, de Kadernota Rechtmatigheid en de stellige uitspraken van de commissie BBV, bepalend voor de uit te voeren werkzaamheden.

Reikwijdte rechtmatigheidscontrole

Onder rechtmatigheid wordt begrepen de definitie volgens het Besluit Accountantscontrole Decentrale Overheden (Bado) dat “de in de rekening verantwoorde lasten, baten en balansmutaties rechtmatig tot stand zijn gekomen, dat wil zeggen “in overeenstemming zijn met de begroting en met de van toepassing zijnde wettelijke regelingen, waaronder de verordeningen".

De controle op rechtmatigheid is gericht op de naleving van externe en interne regelgeving, zoals die opgenomen zijn in het normenkader. Het normenkader wordt jaarlijks geactualiseerd en vastgesteld door het bestuur.

De controle op rechtmatigheid is uitsluitend van toepassing voor zover deze directe financiële beheershandelingen betreffen of kunnen betreffen.

De commissie BBV heeft een standaardtekst opgesteld voor de rechtmatigheidsverantwoording. De standaardtekst zal door de Gemeenschappelijke Regeling worden toegepast in de jaarrekening.

Het kader van de (financiële) rechtmatigheidsverantwoording bestaat uit de volgende criteria:

• •

  begrotingscriterium;

• •

  voorwaardencriterium;

• •

  misbruik en oneigenlijk gebruik (M&O).

Bovenstaande criteria komen expliciet tot uitdrukking in de rechtmatigheidsverantwoording. Rechtmatigheidscriteria die ook de getrouwheid raken zijn geen onderdeel van de rechtmatigheidsverantwoording. Bijvoorbeeld: constatering van een verslaggevingsfout is geen onderdeel van de rechtmatigheidsverantwoording. Ook de constatering dat een post in de jaarrekening niet voldoet aan de uitgangspunten van het BBV (Besluit Begroting en Verantwoording) hoeft niet opgenomen te worden in de rechtmatigheidsverantwoording.

Het begrotingscriterium

Het begrotingscriterium houdt in dat financiële beheershandelingen, die ten grondslag liggen aan de baten en lasten, alsmede de balansposten, tot stand zijn gekomen binnen de grenzen van de geautoriseerde begroting en hiermee samenhangende programma's. In de (programma)begroting zijn de maxima voor de lasten vermeld die door het Bestuur zijn vastgesteld. Dit houdt in dat de financiële beheershandelingen moeten passen binnen de begroting, waarbij het juiste programma, de toereikendheid van het begrotingsbedrag, alsmede het begrotingsjaar van belang zijn. Met de controle op de juiste toepassing van het begrotingscriterium wordt getoetst of het budgetrecht is gerespecteerd. Het begrotingscriterium is uitgewerkt in de vigerende kadernota rechtmatigheid 2018 (aangevuld met Kadernota rechtmatigheid 2023) van de commissie Besluit begroting en verantwoording (commissie BBV). Hierin is opgenomen dat bestedingen die uitstijgen boven de in de begroting opgenomen programmabudgetten niet als onrechtmatig worden aangemerkt, als voor de accountant bij de controle vaststaat dat de begrotingsoverschrijding binnen de beleidskaders van de gemeenteraad valt of compensatie mogelijk is door met de hogere lasten rechtstreeks samenhangende inkomsten.

Binnen het begrotingscriterium is sprake van verschillende typen begrotingsoverschrijdingen. Deze begrotingsoverschrijdingen zijn reeds nader beschreven in het controleprotocol ICT NML. Derhalve wordt voor de nadere uiteenzetting van deze begrotingsoverschrijdingen verwezen naar paragraaf 3.3. onderdeel I.

Het voorwaardencriterium

Besteding en inning van gelden door een Gemeenschappelijk Regeling zijn aan bepaalde voorwaarden verbonden, waarop door het bestuur wordt getoetst. Deze voorwaarden liggen vast in wetten en regels van hogere overheden en de (eigen) verordeningen.

Bij het voorwaardencriterium wordt vooral gekeken of de financiële beheershandelingen binnen de Gemeenschappelijke Regeling voldoen aan de voorwaarden zoals die gesteld zijn in de wet- en regelgeving.

In het Normenkader zijn de interne en externe regels opgenomen, die het bestuur in zijn controle van het voorwaardencriterium moet betrekken.

Het voorwaardencriterium veroorzaakt in belangrijke mate de inspanningen die nodig zijn voor de rechtmatigheidscontrole. Door het aanbrengen van beperkingen in de toepassing van genoemde aspecten kunnen de te verrichten interne controle-inspanningen beperkt worden en is de kans op een niet-goedkeurend oordeel verkleind. Ten aanzien van de verordeningen worden uitsluitend financiële consequenties verbonden aan die bepalingen, die recht, hoogte en duur van financiële beheershandelingen betreffen. Oftewel voor de interne regelgeving vindt uitsluitend een toets plaats naar recht, hoogte en duur van financiële beheershandelingen.

Indien en voor zover bij de controle financiële onrechtmatige handelingen worden geconstateerd worden deze in de rapportage en oordeelsweging uitsluitend betrokken indien en voor zover het door de raad of hogere overheden vastgestelde regels en kaderstellende besluiten betreft. Met andere woorden: interne regels van bestuur naar ambtelijke organisatie en andere dan kaderstellende bestuursbesluiten vallen hier buiten.

Mocht tijdens de toetsing toch blijken dat het normenkader niet juist of compleet is en dit consequenties heeft gehad voor de controles, dan geeft het bestuur in de jaarstukken aan welke regels het betreft. De accountant moet dit in zijn verslag bevestigen.

Tenslotte is de Kadernota Rechtmatigheid van de commissie Besluit Begroting en Verantwoording (BBV) van toepassing bij de controle. Deze commissie heeft de opdracht zwaarwegende adviezen uit te brengen. Afwijking daarvan is in beginsel niet mogelijk, tenzij er doorslaggevende argumenten zijn om af te wijken. Deze dienen dan door de Gemeenschappelijke Regeling en accountant te worden gedocumenteerd.

Het misbruik en oneigenlijk gebruik criterium

Onder misbruik wordt verstaan:

• •

  “Het opzettelijk niet, niet tijdig, onjuist of onvolledig verstrekken van gegevens met als doel ten onrechte overheidssubsidies of -uitkeringen te verkrijgen of niet dan wel een te laag bedrag aan heffingen aan de overheid te betalen”.

Onder oneigenlijk gebruik wordt verstaan:

• •

  “Het door het aangaan van rechtshandelingen, al dan niet gecombineerd met feitelijke handelingen, verkrijgen van overheidsbijdragen of het niet dan wel tot een te laag bedrag betalen van heffingen aan de overheid, in overeenstemming met de bewoordingen van de regelgeving, maar in strijd met het doel en de strekking daarvan”.

De Gemeenschappelijke Regeling dient effectieve maatregelen te nemen om misbruik en oneigenlijk gebruik (afgekort M&O) te voorkomen. De controle richt zich op:

• •

  toetsing in hoeverre in bestaande procedures deugdelijke maatregelen ter voorkoming van misbruik- en oneigenlijk gebruik zijn genomen alsmede de werking van de getroffen maatregelen vaststellen.

• •

  actualiteit van het M&O-beleid.

Wij hebben structurele, preventieve maatregelen tegen fraude genomen in kwetsbare processtappen binnen de financiële processen. Door interne beheersmaatregelen als systeemcontrole, 4 ogen principe en bestandsvergelijking wordt het voorkomen van financiële misstanden geborgd. Ook bij de kwaliteitscontroles en de verbijzonderde interne controles is aandacht voor fraudesignalen.

Als aanvulling op de beheersmaatregelen laat het bestuur een frauderisicoanalyse uitvoeren. De frauderisicoanalyse is een middel om bewustzijn, inzicht, passende beheersmaatregelen en borging daarvan te verschaffen. Het doel is de mogelijkheden van doelbewust frauduleus handelen te voorkomen of te beperken. Doordat de frauderisicoanalyse elk jaar wordt herhaald, waarbij de eerder genomen beheersmaatregelen worden geëvalueerd, ontstaat een dynamisch en cyclisch verbeterproces.

Het rapport start met een samenvatting en wordt vervolgd met de oorzaak en het gevolg. Daarna wordt het tijdpad met toelichting per stap omschreven. Tijdens de verstoring zijn er een aantal zaken geconstateerd en mede daaruit zijn actiepunten gehaald en daarmee wordt het rapport gecomplementeerd.