Vaststelling Uitvoerings- en handhavingsstrategie Drenthe 2023-2027

Ondertekening

Bijlagen

Bijlage I: De risicomatrix in detail

6.1 De bouwstenen van de matrix

De risicomatrix (zie figuur 1) is opgebouwd uit de volgende bouwstenen: branches en de indicatoren milieu-effect, maatschappelijke en bestuurlijke impact, ondermijning en naleving. In deze bijlage wordt de werking in detailniveau verder toegelicht.

Figuur 1: De beoordeling van drie subbranches in de Drentse risicomatrix

6.1.1 De indeling in branches

Binnen de branches is gekozen voor een hoofdindeling van zes groepen. Deze hoofdindeling wordt tevens gehanteerd binnen de teams toezicht als het gaat om de verdeling in taken en rollen behorend bij de uitvoering van het toezicht binnen deze hoofdgroepen. De volgende hoofdgroepen zijn onderscheiden:

• 1.

  Agrarisch

• 2.

  Groothandel, bouw, metaal en mobiliteit

• 3.

  Afval, sloop, asbest

• 4.

  Gebouwen en het Midden en Kleinbedrijf (MKB)

• 5.

  Procestechniek industrie (exclusief BRZO)

• 6.

  Restgroep

De verscheidenheid van de bedrijven die voorkomen binnen deze hoofdgroepen is dermate groot dat de gemiddelde waarden geen betekenis kennen bij de risico-inschatting. Deze vindt plaats op de onderliggende branchegroepen. De keuze in onderverdeling is gebaseerd op een inschatting van overlappende activiteiten en risico’s binnen deze branches.

Tabel 1: de indeling van branches binnen de risicomatrix

Voor de hoofdbranche Procestechniek industrie komt het voor dat er slechts één of enkele grote bedrijven vallen onder een benoemde subbranche. Dit is belangrijk in het kader van de interpretatie van bijvoorbeeld de mate van naleving. De mate van naleving heeft hier dan een betekenis op locatieniveau en geen betekenis op brancheniveau.

Ons zaaksysteem: SBI-branches

In ons zaaksysteem zijn de branches gedefinieerd op basis van de standaardbedrijfsindeling (SBI) behorend bij de VNG publicatie Bedrijven en milieuzonering 2009. Het gebruik van deze bron is uitgangspunt geweest bij de toepassing van de Drentse Maat. Voor iedere milieulocatie binnen het zaaksysteem behoort de bijbehorende SBI-branche geregistreerd te zijn.

Een subbranche kan een verzameling zijn van verschillende SBI-branches, maar soms zijn ze ook gelijk aan elkaar. In de matrix is de relatie tussen een branchegroep in de matrix en de bijbehorende SBI-codes van ons zaaksysteem aangegeven, waarmee de link naar de bijbehorende milieulocaties binnen het zaaksysteem is gelegd.

Voorbeeld van een verzameling van verschillende SBI-branches:

Branchegroep uit de matrix: Restaurants, cafetaria’s, snackbars, ijssalons met eigen ijsbereiding, viskramer e.d., cateringbedrijven, kantines, hotels en pensions, Casino’s, amusementshalen, kampeerterreinen, vakantiecentra, e.d. (met keuken) Bijbehorende SBI-branche: negen branches

Voorbeeld van een branchegroep uit de risicomatrix die gelijk is aan een SBI-branche: -

Tankstations zonder LPG

Toezicht op basis van checklisten per branche

Bij het uitvoeren van het toezicht op bedrijfsactiviteiten die opgenomen zijn in het Activiteitenbesluit wordt gebruik gemaakt van Digitale checklisten.nl. De checklisten die worden gebruikt zijn eveneens gebaseerd op een branche indeling. Bij de indeling die hier gehanteerd is aangesloten bij de indeling van de risicomatrix. De bijbehorende milieulocaties zijn via de geregistreerde SBI-branche hier aan gekoppeld. Binnen deze checklisten wordt afhankelijk van de aanwezige activiteiten binnen een milieulocatie verder maatwerk toegepast.

6.1.2 Milieueffect

De indicator milieueffect is een gemiddeld cijfer. Per branche is voor acht milieuthema’s beoordeeld hoe groot de milieueffecten kunnen zijn bij niet naleving van de regels. Vertrekpunt bij de keuze van de thema’s was de VNG-publicatie Bedrijven en milieuzonering.

Bij het scoren zijn alle toezichthouders betrokken geweest. De werkwijze vond plaats door per subbranche een beoordeling te geven voor de verschillende milieuthema’s. Bij een duidelijk uiteenlopende score werden degenen die het hoogst en het laagst hadden gescoord gevraagd om hun beoordeling te motiveren. Vervolgens volgde er een tweede ronde van scoren. Van die score werd vervolgens het gemiddelde genomen.

Deze achterliggende beoordeling is weer van belang op het moment dat binnen een brancheplan de uitwerking plaatsvindt op welke thema’s het toezicht zich moet richten en op welke wijze dit het meest effectief kan plaatsvinden.

Figuur 2 : screenshot van de onderliggende beoordeling van de indicator Milieueffect

Naast het milieueffect per branche is ook de kans op het ontstaan van een milieueffect op basis van dezelfde werkwijze ingeschat.

6.1.3 Ondermijning

Naast milieueffecten wordt in deze matrix ook aandacht gevraagd voor mogelijke relaties die bestaan tussen de brancheactiviteiten en criminele activiteiten. Dit wordt met de term ondermijning aangeduid.

Het gaat hierbij om de potentie op het verweven van de onderwereld met de bovenwereld. Milieucriminaliteit staat op de derde plaats in de ondermijningsladder binnen een subbranche. Om dit verschijnsel goed te kunnen betrekken binnen de matrix is onder andere gebruik gemaakt van de kennis van het RIEC (regionaal informatie- en expertise centrum).

Bij onze bestuurders bestaat er een concrete behoefte om de RUD Drenthe te betrekken bij het formuleren en uitvoeren van ondermijningsbeleid. Binnen ondermijning wordt onderscheid gemaakt tussen:

• •

  het effect van ondermijning;

• •

  de kans op het ontstaan van ondermijning.

De beoordeling per branche is uitgevoerd door de functionarissen bij de gemeenten die belast zijn met de openbare orde en veiligheid, die hier voor hun werkgebied het beste zicht op hebben. In een aantal gevallen is door afwezigheid van de AOV-er de gemiddelde score genomen van de deelnemers binnen dezelfde regio.

De beoordeling heeft plaatsgevonden per deelnemer, waardoor rekening is gehouden met de bestaande verschillen per branche op dit aspect tussen onze deelnemers.

Figuur 3: screenshot van de onderliggende beoordeling van de indicator Ondermijning

6.1.4 Maatschappelijke en bestuurlijke impact

De derde indicator heeft betrekking op de mate waarop de branche een maatschappelijke en/of bestuurlijke impact kent. De beoordeling op dit onderdeel is verricht door de accounthouder per deelnemer.

Net als bij milieu-effecten en ondermijning is ook hier onderscheid gemaakt tussen: De mate van bestuurlijke en/of maatschappelijke impact; de kans op het ontstaan van een dergelijke impact.

Figuur 4: screenshot van de onderliggende beoordeling van Maatschappelijke en bestuurlijke impact

6.1.5 Bepalen van risico’s

Op basis van de beoordelingen op kans en het effect is het risico bepaald per bovengenoemde indicator.

6.1.6 Naleving

In tegenstelling tot de voorgaande indicatoren is de mate van naleving niet gebaseerd op een ervaringsinschatting, maar op een data-analyse. Deze data-analyse is uitgevoerd door het bureau Ynformed. Het onderzoek kent twee analyse-sporen:

• •

  naleefgedrag op basis van de registratie binnen Digitalechecklisten.nl;

• •

  naleefgedrag op basis van ons zaaksysteem.

Per analyse wordt per branche een waarderingscijfer toegekend. Het gemiddelde hiervan is het eindcijfer wat in de matrix wordt toegepast. De exacte wijze van totstandkoming van de cijfers wordt in bijlage 2 behandeld.

Met deze data-analyse wordt beoogd op een objectieve wijze inzicht te krijgen in de naleving van de regels door de verschillende branches. Het onderzoek van Ynformed toont echter ook aan dat de cijfers nog met diverse kanttekeningen zijn omgeven. Veel data bleek onbruikbaar. Belangrijkste oorzaken hierbij zijn:

• •

  niet iedere locatie is voorzien van de vereiste SBI-branche;

• •

  de registratie voor zaakafhandeling en Digitalechecklisten door de medewerker komt niet overeen met de daarbij behorende werkafspraken;

• •

  de wijze van de huidige inrichting van ons zaaksysteem geeft belemmeringen in de analysemogelijkheden.

In hoofdstuk 6 zijn deze belemmeringen vertaald als kritische succesfactoren voor doorontwikkeling

Naleving: gemiddelde van de naleving uit het LOS en de milieuscore naleefgedrag uit DC

Figuur 5: screenshot onderliggende beoordeling van de indicator naleving

6.1.7 Het gemiddelde risico

Het gemiddeld risico bestaat uit het gemiddelde van de risico’s op milieueffecten, ondermijning en maatschappelijke/bestuurlijke impact en de geanalyseerde mate van naleving.

6.1.8 De draaiknop

De draaiknop heeft als doel om bij gewijzigde inzichten (en niet ingecalculeerde gebeurtenissen) binnen het programmajaar op een transparante wijze bij te sturen, om vervolgens met de bijgestelde focus de uitvoering weer ter hand te nemen. Deze knop zal bij de verdere ontwikkeling van het RGT worden getoetst op de beoogde werking en op basis van deze resultaten worden bijgesteld.

6.1.9 De wijze van prioritering

De toewijzing van de prioritering is gebaseerd op de volgende classificering van het gemiddelde risico (na eventueel gebruik van de draaiknop) :

Bij de totstandkoming van de prioritering is uiteindelijk afgeweken van de risicomatrix van het CCV. Dit had te maken met een sterk ongelijke verdeling van de subbranches over de prioriteitsklassen. De uitkomsten waren tevens niet in lijn met wat op basis van ervaring verwacht kon worden als eindresultaat. De systematiek is vervolgens aangepast totdat de bepaling een beeld gaf die overeenkwam met ons verwachtingspatroon.

Bijlage II: Data-analyse naleefgedrag Omgevingsdienst Drenthe door Ynformed

Ynformed

30 augustus, 2019

Inleiding

Deze rapportage geeft inzicht in het naleefgedrag van bedrijven binnen Drenthe op het gebied van de geldende milieu wet- en regelgeving. Dit naleefgedrag is gebaseerd op de uitgevoerde inspecties door de Omgevingsdienst Drenthe sinds 2018. Het belangrijkste doel van de rapportage is om het naleefgedrag per branche inzichtelijk te maken. Samen met de vastgestelde prioritering per branche kan deze informatie bijdragen aan meer informatie- en risicogestuurde manier van toezicht houden. De rapportage is opgesplitst in twee onderdelen: ‘Naleving’ en ‘Datakwaliteit & totstandkoming’.

Onder naleving worden de afzonderlijke resultaten op basis van het zaaksysteem en Digitale Checklisten teruggekoppeld. Onder het hoofdstuk ‘’Datakwaliteit & totstandkoming’ staat een nadere toelichting over de gebruikte databronnen en de stappen die genomen zijn. Hierbij wordt vooral uitgelicht wat de tekortkomingen zijn in de huidige beschikbare bronnen en wat er nodig is om in de toekomst meer inzicht over het naleefgedrag per branche te kunnen verkrijgen.

Zaken per branche

We hebben het naleefgedrag per branche samengevat door te kijken naar alle uitgevoerde zaken sinds 2018. In de grafiek hieronder is weergegeven welke zaaktypen hierbij onderscheiden worden en hoe vaak die voorkwamen sinds 2018:

Klachten: gegrond/ongegrond

Van alle klachten die binnenkomen wordt vastgesteld of de klacht gegrond of ongegrond is. In totaal zijn er sinds 2018 783 meldingen van klachten aangemaakt in het zaaksysteem (zaken). In dezelfde periode zijn 484 digitale checklisten ingevuld m.b.t de behandeling van een klacht. Van die checklisten zijn er 371 te koppelen aan zaaknummer (77%). De tabel hieronder laat zien wat de verhouding is tussen gegronde en ongegronde klachten:

Naleefgedrag Zaaksysteem

Hieronder is per branche weergeven hoe vaak de verschillende zaaktypen zijn aangemaakt en in welke naleefscore dit resulteert. Allereerst is een overzicht weergegeven met een gemiddelde naleefscore per hoofdbranche, gevolgd door een overzicht van alle subbranches. Op de overige tabbladen zijn de hoofdbranches uitgesplitst met de bijbehorende subbranches. De zoekfunctie in de tabel kan gebruikt worden om gericht naar een bepaalde branche te zoeken. Door op een van de kolomnamen te staan kan de tabel gerangschikt worden op naleefscore.

Naleefscore

De naleefscore is als volgt berekend (zie tabblad ‘Totstandkoming’ onderin dit document):

• •

  aan een VLOD/LOD wordt 5 punten toegekend;

• •

  aan een Hercontrole wordt 2 punten toegekend;

• •

  aan een klacht wordt 0.5 punt toegekend.

Per branche worden deze punten bij elkaar opgeteld en gedeeld door het totaal aantal zaken.

Tot standkoming:

Naleefscores Zaaksysteem

Gebruikte data

Alle zaken die zijn aangemaakt vanaf 2018 dienen als uitgangspunt om het naleefgedrag per branche te bepalen. Op basis van de volgende stappen (in hoofdlijnen) is een dataset totstandgekomen waarover we een naleefscore per branche hebben berekend:

• 1.

  filteren van alle zaken op de juiste zaaktypen vanaf 2018;

• 2.

  koppelen van een SBI-betekenis (uit tabel met unieke inrichtingen/locaties) aan een zaak op basis van het zaaknummer;

• 3.

  koppelen van een adres (uit tabel met adressen/locaties) aan inrichtingen-tabel op basis van het instelling-id;

• 4.

  koppelen van een SBI-betekenis (uit tabel met unieke inrichtingen/locaties) aan een zaak op basis van samengesteld adres;

• 5.

  hercategoriseren/samenvoegen van verschillende SBI-betekenissen om subbranches gelijk te maken aan de geformuleerde susbbranches in de Risicomatrix van het RUD;

• 6.

  extraheren/samenvatten van het aantal zaaktypen per branche;

• 7.

  berekenen naleefscores.

Berekening naleefscore

De naleefscore is gebaseerd op het aantal keer dat bepaalde zaaktypes voorkomen per branche sinds 2018. Hierbij hebben we gekeken naar de volgende zaaktypen met tussen haakjes het aantal punten dat we toekennen per keer dat het zaaktype voorkomt in een branche:

• •

  VLOD/LOD (5 punten)

• •

  Hercontroles (2 punten)

• •

  Klachten (0.5 punt)

De berekening (per branche) is als volgt:

Naleefgedrag = (Aantal VLOD/LOD x 5) + (aantal hercontroles x 2) + (aantal klachten x 0.5) / Totaal aantal zaken

Deze score hebben we vervolgens op basis van de hoogste en laagste waardes geschaald op een getal van 1 tot 5.

Doordat we per instelling in veel gevallen niet kunnen terugredeneren welke zaaktypen elkaar opvolgen was het niet mogelijk om te bepalen of er sprake was van een directe of indirecte VLOD/LOD en of deze succesvol werden opgevolgd. Dit hebben we daarom buiten beschouwing gelaten.

Daarnaast hebben we ervoor gekozen om alle klachtmeldingen per branche mee te wegen en hierbij niet slechts te kijken naar de gegronde klachten. De reden hiervoor is dat de we Digitale Checklisten nodig hebben om te zien of een klacht (on)gegrond is. Doordat die koppeling matig is, weten we van het merendeel van de klachten niet of deze gegrond of ongegrond zijn. Op basis van de data weten we wel dat ongeveer de helft van alle klachten in Digitale Checklisten als gegrond worden beoordeeld. Daarom hebben we besloten om alle klachten voor een half punt mee te wegen (in plaats van 1 punt per gegronde klacht) in de totstandkoming van de naleefscore.

Milieuscores Digitale Checklisten

Gebruikte data

Alle digitale checklisten die zijn aangemaakt vanaf 2018 dienen als uitgangspunt om de milieuscore per branche te bepalen. Op basis van de volgende stappen (in hoofdlijnen) is een dataset totstandgekomen waarover we de milieuscore per branche hebben berekend:

• 1.

  filteren van de checklisten sinds 2018 op relevante categorieën op basis van een Excel-overzicht van het RUD;

• 2.

  koppelen van een hoofdbranche aan een checklist-categorie op basis van hetzelfde Exceloverzicht;

• 3.

  koppelen van de SBI-betekenis (uit bovenstaande omschreven dataset uit het zaaksysteem) aan de checklisten op basis van het zaaknummer;

• 4.

  koppelen van een SBI-betekenis aan de overgebleven (niet te koppelen) checklisten op basis van het samengestelde adres;

• 5.

  filteren van de relevante-checklist vragen op basis van de checklist id’s;

• 6.

  extraheren van het aantal (overschreven) overtredingen uit de tabel met relevante checklistvragen;

• 7.

  berekenen van de milieuscores per branche.

Berekening milieuscore

Een vraag in Digitale Checklisten kent een prioriteit van 1 tot en met 4. Hierbij is een overtreding op een vraag met prioriteit 4 gecategoriseerd als zwaarste categorie overtreding. Op basis van de deze prioritering per vraag is van alle overtredingen (nee + overschreven nee) de gemiddelde prioriteit genomen om de gemiddelde zwaarte van de overtredingen te bepalen.

Een overtreding in eerste instantie met ‘nee’ is beantwoord. Dus ook de vragen die in een later stadium (bijvoorbeeld bij een hercontrole) zijn overschreven met een ‘ja’. Open vragen en vragen die zijn ingevuld met n.v.t. zijn buiten beschouwing gelaten. De milieuscore per branche is als volgt berekend:

Gemiddelde zwaarte van overtreding = gemiddelde prioriteit van alle overtredingen: getal tussen 1 en 4 Percentage overtredingen = (aantal overtredingen / aantal vragen) x 100 Milieuscore = Gemiddelde zwaarte overtredingen x Percentage overtredingen

Deze score hebben we vervolgens op basis van de hoogste en laagste waardes geschaald op een getal van 1 tot 5. Hierbij wordt dus rekening gehouden met het relatieve aantal overtredingen en de zwaarte van de overtredingen.

Datakwaliteit

Op deze pagina wordt de datakwaliteit uitgelicht van de bronnen die gebruikt zijn bij het maken van de rapportage. We maken hierbij een onderscheid tussen het zaaksysteem en Digitale Checklisten. In het zaaksyteem staan alle aangemaakte zaken met bijbehorende zaaktypen. In de Digitale Checklisten staat de terugkoppeling op deze zaken.

Zaaksysteem (LOS)

In het zaaksysteem worden alle zaken met bijbehorende zaaktypen geregistreerd. Sinds 2018 zijn er 4.334 unieke zaken geregistreerd (uitgaande van relevante zaaktypen voor rapportage). Helaas ontbreken de SBI-gegevens in zakentabel. Om het naleefgedrag per branche te kunnen bepalen is het noodzakelijk dat de SBI-gegevens hieraan gekoppeld worden. Deze SBI-gegevens kunnen opgehaald worden vanuit de tabel met ‘unieke locaties/inrichtingen’ op basis van een gemeenschappelijk locatie-id (inst-id in onderstaande tabel) of een samengesteld adres (straatnaam + postcode). Voor 80 procent van de zaken kan de SBI-betekenis eraan gekoppeld worden door een match op locatie-id. Van de overgebleven zaken kan er nog eens 24 procent gekoppeld worden op basis van het samengesteld adres.

Onderstaande tabel laat zien wat de uiteindelijke dekking is van verschillende relevant velden uit het zaaksysteem:

Dekking waardevelden:

Issues en opmerkelijk

• •

  Het is onduidelijk welk adres (correspondentie, object of vestigings) er wordt ingevuld in de zakentabel.

• •

  275 van de 4334 uitgevoerde zaken valt onder meerdere branches. In de rapportage worden deze zaken bij alle gekoppelde branches meegenomen

• •

  Aan 73 zaken zijn meerdere adressen gekoppeld

• •

  45 zaken kennen meer dan 1 instelling-id.

VLOD vaak niet te achterhalen

Het is niet te achterhalen in hoeveel gevallen er sprake is van een VLOD (zowel direct als indirect). Dit is geen zaaktype in het LOS. We weten dat een VLOD opgevolgd wordt door een niet gepland toezicht. Aangezien een niet gepland toezicht wel een zaaktype is kan je tot op zekere hoogte terugredeneren in hoeveel gevallen sprake was van een VLOD. Bijvoorbeeld door te kijken hoeveel ongeplande inspecties er plaatsvonden na een gepland toezicht of een klachtmelding.

Het probleem is echter dat het in veel gevallen niet te achterhalen is welke zaken met elkaar in verband staan (elkaar opvolgen). Onderstaand voorbeeld laat dit zien. Hierbij weten dat we er 4 keer een ongepland toezicht heeft plaatsgevonden op een locatie, maar kunnen we niet achterhalen hoe vaak het hier een VLOD betrof. De verschillende scenario’s laten zien dat er sprake kan zijn maximaal twee VLOD’s, maar het ook kan dat er geen enkele VLOD aan te pas kwam.

Daarnaast ontbreken er van sommige zaken locatie-id’s of adressen, waardoor er zaken kunnen missen als je groepeert per unieke locatie. Oftewel het is geen waterdichte oplossing om op locatie- id logische terug te redeneren hoe vaak er een VLOD heeft plaatsgevonden.

Het ontbreken van een overkoepelend ID waaronder opeenvolgende zaken vallen, mist hiervoor en zou de beste oplossing zijn om dit te achterhalen. Dan zouden we bijvoorbeeld weten welke ongeplande inspecties volgen op een klacht of op een reguliere inspectie.

Digitale Checklisten

• •

  Checklisten worden overschreven na een opvolgende zaak.

• •

  Bij slechts 47 % van alle checklisten sinds 2018 is een zaaknummer vermeld.

• •

  Als gevolg daarvan is slechts 35% van de zaken te koppelen aan checklist op basis van een zaaknummer.

• •

  Koppeling op samengesteld adres is lastig omdat je niet weet welke checklist bij welke zaak hoort (in geval van eerdere zaken per inrichting)

Koppelen van branche aan Digitale Checklisten

• •

  In totaal vielen 2944 van de 6.328 checklisten onder een van de vijf hoofdbranches. In totaal bevatten deze 2.944 checklisten 93821 vragen. Hiervan waren er 59.565 (63%) te koppelen aan (minstens) één SBI-betekenis op basis van zaaknummer of samengesteld adres. Als gevolg hiervan is bij een groot deel van de digitale checklisten de subbranche onbekend (SBI-betekenis). We hebben de checklisten wel kunnen onderverdelen in vijf hoofdbranches op basis van de checklist categorie en een Excel schema met de bijbehorende hoofdbranches.

• •

  Bij de terugkoppeling van het naleefgedrag bij Digitale checklisten nemen we het eerst ingevulde antwoord mee. In de praktijk komt het echter ook voor dat men een nieuwe checklist aanmaakt bij een nieuwe zaak(bijvoorbeeld hercontrole). In dit geval worden zowel de resultaten van de eerste als de tweede controle meegenomen. Het is in de toekomst aan te raden om hier op een eenduidige manier mee om te gaan: ofwel het overschrijven van een bestaande checklist, ofwel een nieuwe checklist aanmaken.

Bijlage III: het wettelijke kader vanuit het Besluit omgevingsrecht (BOR)

7.2. Procescriteria

Artikel 7.2. Uitvoerings- en handhavingsbeleid

• 1.

  De bestuursorganen die bevoegd gezag zijn en belast zijn met de bestuursrechtelijke uitvoering en handhaving van het bepaalde bij de wet en bij of krachtens de betrokken wetten en met het toezicht op de naleving door de onder hun gezag werkzame toezichthouders, stellen ieder voor zich voor de taken, niet zijnde de taken, bedoeld in het tweede lid, het uitvoerings- en handhavingsbeleid vast in een of meer documenten waarin gemotiveerd wordt aangegeven welke doelen zij zichzelf stellen bij de uitvoering en handhaving en welke activiteiten zij daartoe zullen uitvoeren. Voordat een document wordt vastgesteld wordt, indien nodig, onderling afgestemd. Het handhavingsbeleid wordt ook afgestemd met de organen die belast zijn met de strafrechtelijke handhaving.

• 2.

  De bestuursorganen, bedoeld in het eerste lid, die deelnemen in een omgevingsdienst dragen er gezamenlijk zorg voor dat een uniform uitvoerings- en handhavingsbeleid voor de taken, bedoeld in artikel 7.1, eerste lid, wordt vastgesteld in een of meer documenten waarin gemotiveerd wordt aangegeven welke doelen de omgevingsdienst moet behalen bij de uitvoering en handhaving en welke activiteiten daartoe door de omgevingsdienst worden uitgevoerd en stemmen dit, indien nodig, gezamenlijk af met andere bestuursorganen en met de organen die zijn belast met de strafrechtelijke handhaving. Het handhavingsbeleid wordt vastgesteld in overeenstemming met het Openbaar Ministerie.

• 3.

  Het uitvoerings- en handhavingsbeleid, bedoeld in het eerste en tweede lid, dient mede ter uitvoering van het bovenregionale handhavingsbeleid.

• 4.

  Het uitvoeringsbeleid is gebaseerd op toepasselijke algemeen verbindende voorschriften, beleidskaders en een analyse van inzichten, technieken en werkwijzen die gebruikt kunnen worden voor de uitvoering.

• 5.

  Het handhavingsbeleid is gebaseerd op een analyse van de problemen die zich kunnen voordoen met betrekking tot de naleving van het bij of krachtens de wet en de betrokken wetten bepaalde in de gevallen waarin de zorg voor de handhaving daarvan aan hen is opgedragen.

• 6.

  Het uitvoerings- en handhavingsbeleid geeft ten minste inzicht in:

• a.

  de prioriteitenstelling met betrekking tot de uitvoering van de krachtens het eerste en tweede lid voorgenomen activiteiten;

• b.

  de methodiek die de bestuursorganen gebruiken om te bepalen of de krachtens het eerste en tweede lid gestelde doelen worden bereikt;

• c.

  de daarin opgenomen objectieve criteria voor het beoordelen van aanvragen voor en beslissen over een omgevingsvergunning en het afhandelen van meldingen, en

• d.

  de werkwijze bij vergunningverlening en het afhandelen van meldingen.

• 7.

  Het handhavingsbeleid geeft voorts inzicht in:

• a.

  de afspraken die door de bestuursorganen onderling en met de organen die belast zijn met de strafrechtelijke handhaving zijn gemaakt, over de samenwerking bij en de afstemming van de werkzaamheden;

• b.

  de wijze waarop het toezicht op de naleving van het bij of krachtens de betrokken wetten bepaalde wordt uitgeoefend om de krachtens het eerste en tweede lid gestelde doelen te bereiken;

• c.

  de rapportage van de bevindingen van degenen die toezicht hebben uitgeoefend en het vervolg dat aan die bevindingen wordt gegeven, waarbij tevens aandacht wordt besteed aan de aard van de geconstateerde overtredingen;

• d.

  de wijze waarop bestuurlijke sancties alsmede de termijnen die bij het geven en uitvoeren daarvan worden gehanteerd en de strafrechtelijke handhaving onderling worden afgestemd, waarbij tevens aandacht wordt besteed aan de aard van de geconstateerde overtredingen;

• e.

  de wijze waarop de bestuursorganen handelen na overtredingen die zijn begaan door of in naam van die bestuursorganen of van andere organen behorende tot de overheid.

• 8.

  De bestuursorganen, bedoeld in het eerste en tweede lid, bezien regelmatig maar in ieder geval naar aanleiding van de evaluatie, bedoeld in artikel 7.7, tweede lid, het op grond van het eerste en tweede lid vastgestelde beleid en passen dit in ieder geval bij gebleken noodzaak zo spoedig mogelijk aan.

• 9.

  Burgemeester en wethouders, gedeputeerde staten en het dagelijks bestuur van een waterschap geven kennis van het uitvoerings- en handhavingsbeleid aan de gemeenteraad en provinciale staten onderscheidenlijk het algemeen bestuur van het waterschap.

Artikel 7.3. Uitvoeringsprogramma

• 1.

  De bestuursorganen, bedoeld in artikel 7.2, eerste en tweede lid, werken jaarlijks het uitvoerings- en handhavingsbeleid uit in een uitvoeringsprogramma voor de desbetreffende rechtspersoon waarin wordt aangegeven welke van de vastgestelde activiteiten zij het komende jaar zullen uitvoeren. Daarbij houden ze rekening met de krachtens die leden gestelde doelen en de krachtens artikel 7.2, zesde lid, onder a, gestelde prioriteiten.

• 2.

  De bestuursorganen stemmen het uitvoeringsprogramma af met de organen die belast zijn met de strafrechtelijke handhaving.

• 3.

  De bestuursorganen, bedoeld in artikel 7.2, tweede lid, dragen zorg voor een uniform uitvoeringsprogramma voor de taken, bedoeld in artikel 7.1, eerste lid, op het niveau van de met die taken belaste omgevingsdienst.

• 4.

  Burgemeester en wethouders, gedeputeerde staten en het dagelijks bestuur van een waterschap maken het uitvoeringsprogramma bekend aan de gemeenteraad, provinciale staten onderscheidenlijk het algemeen bestuur van het waterschap.

Artikel 7.4. Uitvoeringsorganisatie

• 1.

  De bestuursorganen, bedoeld in artikel 7.2, eerste en tweede lid, richten hun organisaties zodanig in dat een goede uitvoering van het uitvoerings- en handhavingsbeleid, bedoeld in artikel 7.2, en de uitvoeringsprogramma’s, bedoeld in artikel 7.3, gewaarborgd is.

• 2.

  De bestuursorganen dragen er in ieder geval zorg voor dat:

• a.

  de personeelsformatie ten behoeve van de uitvoering en de handhaving en de bij de onderscheiden functies behorende taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden worden vastgelegd;

• b.

  de personen die zijn belast met de voorbereiding van besluiten ten aanzien van aanvragen om een omgevingsvergunning voor zover deze betrekking hebben op activiteiten met betrekking tot een inrichting als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e, en categorieën activiteiten als bedoeld in artikel 2.2a, van de wet of met de voorbereiding van beschikkingen als bedoeld in artikel 8.40a, eerste lid, van de Wet milieubeheer of het stellen van voorschriften als bedoeld in artikel 8.42, eerste lid, van de Wet milieubeheer niet worden belast met: 1°. het toezicht op de naleving van het bij of krachtens de wet of de betrokken wetten bepaalde met betrekking tot een inrichting, en

2°. het voorbereiden of uitvoeren van bestuurlijke sancties met betrekking tot een inrichting;

• c.

  een krachtens de artikelen 5.10 of 5.11 van de wet aangewezen ambtenaar niet voortdurend feitelijk wordt belast met het uitoefenen van toezicht op de naleving van het bij of krachtens de wet of de betrokken wetten bepaalde met betrekking tot dezelfde inrichting;

• d.

  e organisatie van de bestuursorganen en van de omgevingsdienst ook buiten de gebruikelijke kantooruren bereikbaar en beschikbaar is.

• 3.

  De bestuursorganen, bedoeld in artikel 7.2, eerste en tweede lid, dragen er tevens zorg voor dat:

• a.

  een beschrijving van de werkprocessen, de procedures en de bijbehorende informatievoorziening inzake de uitvoerings- en handhavingstaken van het bij of krachtens de wet of de betrokken wetten bepaalde en het voorbereiden, geven en uitvoeren van bestuurlijke sancties wordt vastgesteld;

• b.

  de uit te voeren werkzaamheden plaatsvinden overeenkomstig deze beschrijving.

Artikel 7.5. Borging van middelen

De bestuursorganen, bedoeld in artikel 7.2, eerste en tweede lid, dragen er zorg voor dat:

• a.

  de voor het bereiken van de krachtens die leden gestelde doelen en de voor het uitvoeren van de daarin bedoelde activiteiten benodigde en beschikbare financiële en personele middelen inzichtelijk worden gemaakt en in de begroting van de desbetreffende rechtspersonen en van de omgevingsdienst worden gewaarborgd;

• b.

  de wijze van berekening van de benodigde financiële en personele middelen, bedoeld onder a, inzichtelijk wordt gemaakt;

• c.

  voor de uitvoering van de uitvoeringsprogramma’s, bedoeld in artikel 7.3, eerste en derde lid, voldoende financiële en personele middelen beschikbaar zijn en dat deze middelen zo nodig worden aangevuld of de uitvoeringsprogramma’s zo nodig worden aangepast.

Artikel 7.6. Monitoring

• 1.

  De bestuursorganen, bedoeld in artikel 7.2, eerste en tweede lid, bewaken de resultaten en de voortgang van:

• a.

  het bereiken van de krachtens die leden gestelde doelen;

• b.

  de uitvoering van de uitvoeringsprogramma’s, bedoeld in artikel 7.3, eerste en derde lid.

• 2.

  De bestuursorganen dragen zorg voor de registratie van gegevens die zijn verkregen in het kader van de uitvoering en handhaving.

Artikel 7.7. Rapportage

• 1.

  De bestuursorganen, bedoeld in artikel 7.2, eerste en tweede lid, rapporteren periodiek over:

• a.

  het bereiken van de krachtens die leden gestelde doelen;

• b.

  de uitvoering van de voorgenomen activiteiten, bedoeld in die leden, in verhouding tot de prioriteitenstelling, bedoeld in artikel 7.2, zesde lid, onder a;

• c.

  de uitvoering van de afspraken, bedoeld in artikel 7.2, zevende lid, onder a.

• 2.

  De bestuursorganen evalueren jaarlijks of de activiteiten die zijn opgenomen in de uitvoeringsprogramma’s, bedoeld in artikel 7.3, eerste en derde lid, zijn uitgevoerd en in hoeverre deze activiteiten hebben bijgedragen aan het bereiken van de krachtens artikel 7.2, eerste en tweede lid, gestelde doelen.

• 3.

  Burgemeester en wethouders, gedeputeerde staten en het dagelijks bestuur van een waterschap delen de rapportage, bedoeld in het eerste lid, en het verslag van de evaluatie, bedoeld in het tweede lid, mee aan de gemeenteraad, provinciale staten, onderscheidenlijk het algemeen bestuur van het waterschap.

7.3. Inspectieview Milieu

Artikel 7.8. Verplichte aansluiting

Aan de verplichting, bedoeld in artikel 5.8, eerste lid, van de wet is in ieder geval voldaan, indien Onze Minister, Onze Minister van Veiligheid en Justitie en het algemeen bestuur van de omgevingsdiensten de gegevens die zij beheren in verband met de uitvoering van de taken, bedoeld in artikel 7.1, eerste lid, via het beveiligd digitaal systeem voor informatie-uitwisseling, voor de toepassing van dit besluit Inspectieview Milieu geheten, raadpleegbaar maken.

Preventiestrategie

De bijlage Preventiestrategie maakt een integraal onderdeel uit van de U&H-strategie Drenthe 2022-2026.

Het doel van preventie is de naleving van regels vergroten. Het naleven van regels is niet altijd vanzelfsprekend. Door de inzet van communicatiemiddelen (voorlichting) en ondersteunend optreden (vooroverleg) beïnvloeden we het gedrag op een positieve manier. We vinden het belangrijk om duidelijk te maken welke regels er zijn, waarom ze er zijn en hoe we erop toezien. Met een goede inzet van communicatiemiddelen kunnen we het naleefgedrag aanzienlijk verbeteren. Pas als regels bekend zijn kunnen inwoners, bedrijven en instellingen deze bewust naleven. Natuurlijk blijft het wel primair de verantwoordelijkheid van de inwoner, ondernemer of instelling zelf om op de hoogte te zijn en blijven van regels. Vergunningverleners en toezichthouders zijn een belangrijke schakel tussen overheid, inwoners en bedrijven en spelen een grote rol in de verbetering van het naleefgedrag. Zij hebben rechtstreeks contact met de inwoners en bedrijven en kunnen regels uitleggen en toelichten. Ook de overige medewerkers hebben een belangrijke rol in contacten met inwoners en bedrijven.

Preventie, toezicht en sanctie kunnen zowel na elkaar als naast elkaar worden ingezet om naleefgedrag te bevorderen. Preventieve instrumenten, worden eerder ingezet bij welwillend gedrag, maar kunnen ook bij calculerend gedrag bijdragen aan betere naleving. De RUD Drenthe zet voor haar VTH-taken de volgende preventieve instrumenten in:

• •

  Eenvoudige en duidelijke regels

Voorschriften in een vergunning die de RUD Drenthe verleent zijn zo eenvoudig en begrijpelijk mogelijk opgesteld. Waardoor zo min mogelijk discussie over de interpretatie kan ontstaan. De RUD Drenthe probeert de voorschriften zo te formuleren dat iedereen ze snapt/begrijpt.

• •

  Stimuleren vooroverleg

De RUD Drenthe stimuleert het indienen van een vooroverleg bij initiatieven of plannen voor het ontwikkelen van nieuwe activiteiten. Vooroverleg is een overleg tussen een initiatiefnemer en het bevoegd gezag (RUD Drenthe namens bevoegd gezag) die over toestemming voor de plannen gaat. Vooroverleg zorgt ervoor dat vooraf kan worden beoordeeld of een plan naar verwachting past binnen kaders en regels en welke voorschriften gaan gelden. De initiatiefnemer kan daar in een vroeg stadium rekening mee houden in zijn planvorming. Vooroverleg versnelt en stroomlijnt het vergunningenproces. Daarnaast beperkt het ook het aantal vergunningaanvragen dat buiten behandeling moet worden gesteld of geweigerd. Door het stimuleren van vooroverleg wordt door de RUD Drenthe invulling gegeven aan participatie.

• •

  (integraal) Samenwerken

Er wordt zo veel mogelijk gezamenlijk en eenduidig opgetreden. Landelijke regels worden uniform toegepast. Lokale regels en voorschriften zijn zoveel mogelijk gelijk en afgestemd. Dit geeft duidelijkheid en zorgt voor meer begrip.

• •

  Zorgen voor begrip

De RUD Drenthe laat in gesprekken de reden en achterliggende gedachte van regels weten. Iemand die weet en begrijpt waarom regels er zijn is eerder geneigd deze te accepteren en te volgen.

Vergunningverleners en toezichthouders kennen de regels en de achterliggende gedachte en dragen deze gevraagd en ongevraagd uit.

• •

  Handhaafbare regels

Regels zijn zo geformuleerd dat ze uitvoerbaar zijn. Ze zijn zo eenvoudig mogelijk te controleren. Bij het opstellen van regels of voorschriften wordt een handhaafbaarheidstoets uitgevoerd door vergunningverlening, toezicht en handhaving.

• •

  Zichtbaarheid toezicht en handhavingsactiviteiten

De RUD Drenthe laat zien dat er toezicht wordt gehouden en handhaaft als dat nodig is. Er wordt gecommuniceerd over toezicht- en handhavingsprioriteiten en grotere handhavingsprojecten. Het openbaar maken van toezichtresultaten op bedrijfsniveau is ook een preventiemiddel. Dit wordt terughoudend toegepast en eigenlijk alleen als dit wettelijk verplicht is (bijvoorbeeld cross compliance). Toezichthouders van de RUD Drenthe zijn regelmatig zichtbaar aanwezig in het veld. In jaarprogramma’s en projectplannen worden preventie en communicatie standaard als instrument opgenomen.

• •

  Informatie delen

Overheden en de RUD Drenthe delen onderling zo veel mogelijk informatie. Zo kunnen handhavingspartners risicogericht en informatiegestuurd toezicht houden en handhaven. Maar ook de handhaving efficiënter en effectiever inrichten. Informatie over een bedrijf, inwoner of instelling wordt zoveel mogelijk centraal opgeslagen en is raadpleegbaar voor overheden onderling, mits dit wettelijk is toegestaan.

• •

  Maatschappelijke controle stimuleren

Buurtpreventie is een mooie vorm van sociale controle die kan bijdragen aan het oppakken van de eigen verantwoordelijkheid. De RUD Drenthe wil dat de omgeving de regels kent, overtredingen kan signaleren en met elkaar in gesprek gaat hierover. Daarom zijn vergunningen en besluiten zoveel mogelijk digitaal in te zien. Daarnaast vraagt de RUD Drenthe klagers vooral (ook) om zelf in gesprek te gaan met de overlastgever om aan te geven dat ze overlast hebben. Dit draagt bij aan het onderling bespreekbaar maken van problemen. Wijkcoördinatoren, wijkmanagers, wijkagenten en Boa’s spelen een belangrijke rol in het stimuleren van maatschappelijke controle.

• •

  Informeren over (nieuwe) regels en processen

De RUD Drenthe communiceert actief over (nieuwe) regels en geeft voorlichting. Als een inwoner of ondernemer niet bekend is met de regels, dan weet die soms niet dat hij/zij in overtreding is. De RUD Drenthe houdt rekening met de doelgroep bij de keuze van een communicatiemiddel. Er kan bijvoorbeeld gekozen worden voor het plaatsen van een bericht op een website waarmee je meer mensen bereikt of gerichtere communicatie via een geadresseerde brief.

Vergunningenstrategie

De bijlage Vergunningenstrategie maakt een integraal onderdeel uit van de U&H-strategie Drenthe 2022-2026.

1. Inleiding

Om te komen tot een kwalitatief goede beoordeling bij vergunningverlening en het behandelen van meldingen worden de volgende uitgangspunten gehanteerd:

• •

  inwoners en bedrijven zijn verantwoordelijk voor het indienen van goede en volledige (conform indieningsvereisten) aanvragen/meldingen. De RUD Drenthe, gemeenten en provincie houden zich bij de taakuitvoering aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, zoals het zorgvuldigheidsbeginsel, het rechtszekerheidsbeginsel, het vertrouwensbeginsel en het gelijkheidsbeginsel;

• •

  vergunningen zijn afgestemd op de geldende wet- en regelgeving (landelijk, provinciaal en lokaal) alsmede op lokaal en provinciaal beleid;

• •

  vergunningen zijn afgestemd op landelijke standaarden (zoals de Landelijke Redactie voor Standaardteksten voor de Omgevingsvergunning (LRSO), op gangbare en beproefde methodieken en op de eigen standaarden van de RUD Drenthe die, na consultatie door de deelnemers, worden/zijn ontwikkeld;

• •

  vergunningen zijn duidelijk leesbaar, uitvoerbaar, naleefbaar en handhaafbaar;

• •

  besluiten op vergunningaanvragen worden tijdig genomen, conform de wettelijke termijnen en conform specifieke afspraken met deelnemers;

• •

  het proces dat wordt doorlopen is voorspelbaar, transparant, juridisch juist en achteraf verifieerbaar;

• •

  advies wordt ingewonnen voor in ieder geval de aanvragen waar een advies van een ketenpartner wettelijk verplicht is.

• •

  bij een meervoudige vergunningaanvraag worden de verschillende aspecten en wetten op samenhangende wijze behandeld;

• •

  er vindt afstemming, coördinatie of contact plaats met het bevoegd gezag en andere bestuurs- of adviesorganen of belanghebbende derden.

We verstaan onder vergunningverlening: de taken in het kader van vergunningverlening die worden uitgevoerd door de RUD Drenthe.

Onder vergunningverlening vallen de volgende taken:

• •

  het voorbereiden van en het verlenen, weigeren, wijzigen of (gedeeltelijk) intrekken van een omgevingsvergunning, geheel of gedeeltelijk voor de activiteit milieu;

• •

  het voorbereiden van en het nemen van besluiten en beschikkingen in kader van Wet bodembescherming Wbb;

• •

  het behandelen van een melding (enkele voorbeelden zijn melding Activiteitenbesluit, melding lozingen buiten inrichtingen, en melding mobiel puinbreken),

• •

  het besluiten over maatwerk en/of gelijkwaardigheid;

• •

  het besluit nemen over het al dan niet vereisen van een MER (project m.e.r.-beoordeling);

• •

  herlenen van Ontheffing (Verboden, in het kader van route gevaarlijke stoffen, geluidshinder);

• •

  verlenen vergunning ontbranden vuurwerk (Vuurwerkbesluit);

• •

  verlenen van overbrengingsvergunning, toestemming vervoer explosieven voor civiel gebruik;

• •

  het (integraal) adviseren op vergunningaanvragen van (ander) bevoegd gezag;

• •

  het opleveren van producten aan het bevoegd gezag voor archivering.

2. Integraal werken

De Wabo verplicht werken als 1-loket en een integrale, omgevingsgerichte beoordeling van vergunningaanvragen en meldingen. Dit blijkt bijvoorbeeld uit de doelstellingen van deze wetten en komt terug in wettelijke voorschriften over de coördinatie- en doorzendplichten en de verplichte integrale omgevingsgerichte belangenafweging.

Ook de Omgevingswet heeft integraal werken en beoordelen als uitgangspunt. Het vooroverleg heeft hierin een belangrijke functie. Wel staat het een aanvrager vrij bepaalde activiteiten los aan te vragen.

Bij de uitvoering worden wetten en besluiten integraal benaderd. Dit betekent dat we plannen en initiatieven zo vroeg mogelijk integraal beoordelen. De betrokken bevoegde gezagen en RUD Drenthe werken gericht met elkaar samen voor een integrale en samenhangende besluitvorming.

Het belangrijkste instrument van integraal werken is casemanagement. Dit is een strategisch uitgangspunt en staat los van waar het binnen de organisatie ondergebracht is.

3. Uitvoeren vergunningverlening

De manier waarop invulling wordt gegeven aan vergunningverlening en casemanagement is sterk afhankelijk van het kader waarbinnen aanvragen worden beoordeeld. Hierbij wordt onderscheid gemaakt tussen:

• •

  omvang en aard van aangevraagde activiteiten (technische complexiteit);

• •

  de specifieke omgeving waarin de activiteiten worden uitgevoerd (sociaal-maatschappelijke context);

• •

  daarnaast wordt de aanvrager beoordeeld op naleefgedrag en in sommige gevallen op integriteit volgens het Bibob beleid van de deelnemers;

• •

  het kader voor de bodem beschikkingen/BUS is de huidige Bodemnota, tot aan de inwerkingtreding van de Omgevingswet, als kader voor “maatwerk” voor provincie Drenthe en gemeente Emmen. De deelnemers hebben aangegeven dat er integraal Bodembeleid onder de Omgevingswet wenselijk is.

De indicatoren spelen bij vergunningverlening een belangrijke rol bij het formuleren van een bij de omgeving passend kader voor de activiteiten. De indicatoren zijn ook belangrijk bij het behandelen van meldingen, het verlenen van ontheffingen, het opstellen van maatwerkvoorschriften of bij toepassing van een gelijkwaardigheidsbepaling.

Zo kan een initiatief technisch inhoudelijk niet complex zijn voor wat betreft milieu-, bouw-, en brandveiligheid-voorschriften maar wel complex zijn voor wat betreft de sociale maatschappelijke context omdat er grote bezwaren zijn vanuit de omgeving. Dan speelt casemanagement een grote rol en is extra aandacht nodig voor zorgvuldige communicatie, overleg en/of samenwerking tussen het bevoegd gezag en de RUD Drenthe.

Technisch-inhoudelijke complexiteit

Elke vergunning bestaat uit een mix van standaard- en specifieke voorschriften. Als de technisch- inhoudelijke complexiteit van de specifieke situatie (de inrichting of activiteit in kwestie en/of het gebied waar de inrichting is gelegen of de activiteit plaatsvindt) klein is, ligt het accent vooral op standaardvoorschriften en minder op specifieke voorschriften. Omgekeerd ligt het accent vooral op specifieke voorschriften en minder op standaardvoorschriften als de technisch-inhoudelijke complexiteit van de situatie (inrichting, activiteit en/of omgeving) groot is.

Sociaal-maatschappelijke complexiteit

De omgeving wordt ingedeeld naar objectieve en subjectieve kwetsbaarheid. De typologie van de omgeving houdt de bepaling in of op relatief korte afstand sprake is van kwetsbare objecten. Dit is belangrijker naarmate de potentiële impact van een bedrijf groter is. Het gaat hier om de objectieve typering van de omgeving. Daarnaast moet worden geïnventariseerd of er sprake is van weerstand in de omgeving. Het kan zijn dat er veel klachten zijn of dat er een actiegroep actief is. Hier betreft het de subjectieve typering van de omgeving.

Wanneer de sociaal-maatschappelijke complexiteit van de omgeving gering is, kan het proces van tot stand brengen van een vergunning rechttoe rechtaan zijn. Als de sociaal-maatschappelijke complexiteit van de omgeving daarentegen groot is, ligt het totstandbrengingproces gecompliceerder. Bijvoorbeeld vanwege de betrokken inrichting of initiatiefnemer en diens voorgeschiedenis of economisch belang en/of aanwezige belangenorganisaties die zich roeren.

In dit geval moet er bestuurlijke afwegingsruimte worden ingevuld en is het proces minstens zo belangrijk als de inhoud. Afstemming, overleg en/of samenwerking is noodzakelijk tussen het bevoegd gezag (ambtelijk en bestuurlijk) en bijvoorbeeld de omgevingsdienst, de inrichting of initiatiefnemer in kwestie en belanghebbende derden.

NB: Hier ligt ook een link met de Landelijke Handhavingstrategie (LHS), waarin verschillende typen normadressaten worden onderscheiden (belanghebbende personen of organisaties en bedrijven waarvoor de regels gelden). Een vergelijkbare werkwijze is gebruikt in deze strategie, in de as sociaal- maatschappelijke complexiteit.

De beoordeling op sociaal-maatschappelijke complexiteit wordt bepaald via:

• •

  internet en andere open bronnen (bedrijf/naam aanvrager)

• •

  klachtenregistratie

• •

  de accounthouder

• •

  personen met gebied specifieke kennis/branche kennis

• •

  andere afdeling of overheid

4. Basiswerkwijze voor vergunningverlening en afhandeling van meldingen

Er is een basiswerkwijze voor vergunningverlening en de afhandeling van meldingen. Bij de toedeling van gemeentelijke taken is het uitgangspunt dat het frontoffice is ondergebracht bij het bevoegd gezag en voor wat betreft de provinciale taken ligt dit bij de RUD Drenthe.

Het frontoffice is hiermee voor inwoners en bedrijven dé ingang ten aanzien van het omgevingsrecht. In de backoffice bevinden zich de afzonderlijke gemeentelijke of provinciale disciplines en de omgevingsdiensten voor de taken ten aanzien van milieu (veiligheid, geluid, energie, lucht), bodem en asbest.

Het bevoegd gezag verzorgt van iedere aanvraag en melding:

• •

  de registratie en intake van de klantvraag;

• •

  het bepalen van bevoegd gezag;

• •

  het onderzoek welke toestemmingen nodig zijn voor een bepaalde activiteit;

• •

  het digitaliseren (met ontvangstbevestiging);

• •

  het casemanagement van de aanvraag;

• •

  het uitzetten bij behandelende dienst (ODG of RUD) en overige interne- en externe adviseurs, evenals bepalen van overlegvorm, zoals omgevingstafel;

• •

  het publiceren van aanvragen, (ontwerp)beschikkingen en meldingen;

• •

  het bewaken van termijnen van lopende procedures en de voortgang;

• •

  het aanspreekpunt voor de aanvrager en informeren aanvrager;

• •

  de besluitvorming op aanvragen en na zienswijzen;

• •

  het archiveren van de melding, beschikking (analoog en digitaal) en alle relevante stukken;

• •

  het bijwerken van de gegevens om het inrichtingenbestand volledig te houden.

• •

  de RUD Drenthe kan op verzoek van het bevoegd gezag een of meerdere van bovenstaande activiteiten uitvoeren.

• •

  het bewaken van termijnen van lopende procedures. Dit heeft betrekking op de enkelvoudige procedures.

De taken voor de RUD Drenthe zijn:

• •

  het toetsen van volledigheid en ontvankelijkheid op basis van indieningsvereisten en opstellen advies richting bevoegd gezag bij buiten behandeling laten;

• •

  het (vak)inhoudelijk toetsen aan alle relevante beoordelingskaders;

• •

  het uitvoeren van een handhaafbaarheidstoets;

• •

  het bewaken van de afgesproken (advies)termijnen aan het bevoegd gezag;

• •

  het opstellen van de (ontwerp)beschikking of het advies aan het bevoegd gezag.

De volgende procedures zijn mogelijk:

• •

  meldingen

• •

  reguliere aanvraagprocedure

• •

  uitgebreide aanvraagprocedure

• •

  gefaseerde aanvraag (eerste fase en tweede fase)

Bij het besluiten op een vergunningaanvraag en het beoordelen van een melding volgen wij de wettelijke reguliere of uitgebreide procedure zoals vastgelegd in de Awb en thans de Wabo (toekomst: de Omgevingswet).

Op meldingen volgt geen besluit. Bij de behandeling wordt inhoudelijk getoetst én beoordeeld of aanvullende onderzoeken noodzakelijk zijn. Indien op de algemeen geldende voorschriften aanvullende of concretere uitwerking van voorschriften nodig is voor het voorkomen van risico’s en/of voor een betere handhaafbaarheid, worden nadere voorwaarden (in geval van sloop) of maatwerkvoorschriften (in geval van milieu) opgelegd of een gelijkwaardigheidsbesluit genomen. Na beoordeling ontvangt de melder een bevestigingsbrief.

De basiswerkwijze voor het behandelen van een aanvraag/melding is vastgelegd in het zaak/registratiesysteem van de RUD Drenthe, waarbij de processtappen worden doorlopen en wordt aangegeven wie waarvoor verantwoordelijk is. Het gaat hier om de processtappen op hoofdlijnen.

Voor de meest voorkomende correspondentie, (ontwerp) besluiten, beschikkingen, adviezen en vergunningvoorschriften zijn standaarden (LSRO) beschikbaar. Hierop wordt het vierogen-principe en juridische toetsing gehanteerd om de kwaliteit te borgen. Er wordt indien nodig een opleveringscontrole gepland in samenspraak met toezichthouder die de handhaafbaarheidstoets heeft uitgevoerd. Voor voorschriften wordt gebruik gemaakt van een standaard voorschriftenpakket.

Meldingen en besluiten worden (als de omgevingsdienst een mandaat heeft) ter kennisname aan het bevoegd gezag beschikbaar gesteld.

5. Ontvankelijkheid/volledigheid

Een goede en inhoudelijk juiste beoordeling van aanvragen is alleen mogelijk, wanneer de vereiste stukken aanwezig zijn. De indieningsvereisten zijn landelijk geüniformeerd en toegeschreven op de verschillende categorieën van activiteiten. Het consequent toetsen op ontvankelijkheid voorkomt dat in het vervolg van het proces de toetsing niet (geheel) kan worden uitgevoerd. Als detailuitwerkingen ontbreken wordt wel alvast een inhoudelijke beoordeling van de overige stukken gemaakt. We verrichten een volledige ontvankelijkheidstoets bij alle aanvragen en meldingen. Voor de toetsing en beoordeling van vergunningaanvragen en meldingen wordt gewerkt met checklists. Als de ontbrekende stukken niet, niet op tijd of niet volledig worden aangeleverd, wordt de aanvraag buiten behandeling gelaten. Dat wil zeggen dat de aanvrager een besluit krijgt dat zijn aanvraag buiten behandeling blijft, waartegen bezwaar kan worden ingediend. Bij een melding kan de melder erop gewezen worden dat, als de gegevens niet aangeleverd worden of onvolledig blijven, deze de activiteit niet kan uitvoeren. Tegen het niet óf onvolledig indienen van een melding of vergunningaanvraag kan handhavend worden opgetreden.

Wanneer er een risico bestaat dat door het verlenen van een vergunning strafbare feiten worden gefaciliteerd, of uit strafbare feiten verkregen geld benut gaat worden vindt er een Bibob-toets plaats. De situaties waarbij een Bibob-toets wordt uitgevoerd, zijn vastgelegd in het Bibob-beleid van het bevoegd gezag.

6. Actuele vergunningen

Actuele omgevingsvergunningen dragen bij aan verlaging van de druk op de fysieke leefomgeving, bescherming van natuur en verbetering van naleefgedrag. Een actuele omgevingsvergunning met de laatste stand der techniek en kennis erin verwerkt is beter toetsbaar en handhaafbaar. De Wabo verplicht actualisatie van omgevings-vergunningen milieu. Dit geldt niet voor andere typen vergunningen.

De Europese Richtlijn Industriële Emissies verplicht daarnaast extra actualisatie van vergunningen van IPPC-installaties.

Een actualisatoets van een vergunningendossier vindt plaats als:

• •

  sprake is van nieuwe wet- en regelgeving waardoor vergunningen binnen een in de wet gestelde termijn aanpassing behoeven;

• •

  vergunningen ten minste eenmaal per tien 10 jaar te toetsen (en bij BRZO/RIE4 bedrijven eenmaal per 5 jaar) op inhoud, actualiteit van de voorschriften en overzichtelijkheid;

• •

  als er een nieuwe vergunning wordt aangevraagd;

• •

  als vanuit toezicht is geconstateerd dat de vergunning niet meer actueel is en sprake is van ernstige overtreding van en tekortkomingen in de vergunning.

Bij de frequentie van toetsing wordt rekening gehouden met de omvang van emissies en aard van de risico’s.

In het kader van risicogericht vergunnen zal een nadere strategie worden opgesteld met betrekking tot de actualisatietoets van vergunningen.

7. Intrekken vergunningen

Vergunningen (niet zijnde Wet bodembescherming beschikkingen) met activiteiten die niet worden gebruikt, kunnen worden ingetrokken. Daarmee wordt voorkomen dat activiteiten gerealiseerd worden volgens verouderde normen in wetgeving.

Het laten voortbestaan van ongebruikte rechten uit vergunningen, is ongewenst omdat:

• •

  voorkomen moet worden dat (nieuwe) planologische en stedenbouwkundige of andere inzichten over de fysieke leefomgeving doorkruist worden door vergunde, nog te realiseren of te slopen bouwwerken en het gebruik ervan;

• •

  het vanuit administratief oogpunt gewenst is dat het vergunningenbestand zoveel mogelijk overeenstemt met de feitelijke situatie;

• •

  voorkomen van ongelijkheid in de verplichtingen voor bedrijven als gevolg van verouderde vergunningen en/of voorschriften.

• •

  het belang van omwonenden. Rechtszekerheid en duidelijkheid voor omwonenden. Opdat zij niet worden verrast met een ontwikkeling of activiteit op basis van een oude/slapende vergunning. Waardoor geen rechtsmiddelen meer open staan.

We kunnen vergunningen intrekken als:

• •

  een vergunning op basis van onjuiste of onvolledige informatie verleend is;

• •

  de aanvrager erom verzoekt;

• •

  de aanvrager is overleden (bijvoorbeeld in APV-vergunningen);

• •

  het gevaar bestaat dat de vergunning misbruikt wordt voor criminele activiteiten;

• •

  van de vergunning een bepaalde periode geen gebruik is gemaakt.

De wet bepaalt deels wanneer wij een vergunning mogen intrekken en deels is het gebaseerd op jurisprudentie (bijvoorbeeld bij omgevings-vergunningen milieu).

De RUD Drenthe adviseert (vooral bij veehouderijen) aan het bevoegd gezag tot het geheel of gedeeltelijk intrekken van een omgevingsvergunning voor de activiteit milieu indien gedurende drie jaar geen handelingen zijn verricht met gebruikmaking van de vergunning. Het intrekken van een omgevingsvergunning heeft met betrekking tot stikstofemissie zin als ook een voor een locatie verleende vergunning Wet natuurbescherming wordt aangepast aan de gewijzigde situatie. Hiervoor is afstemming nodig tussen provincie Drenthe en de RUD Drenthe.

Toezichtstrategie (Risico Gestuurd Toezicht(RGT))

De bijlage Toezichtstrategie maakt een integraal onderdeel uit van de U&H-strategie Drenthe 2022-2026.

We houden toezicht om het ontstaan van risico’s voor de leefomgeving zo klein mogelijk te houden. We vinden het belangrijk om op dezelfde manier toezicht te houden in gelijke gevallen.

We bereiken hiermee:

• •

  transparantie

• •

  professionaliteit

• •

  rechtszekerheid en rechtsgelijkheid voor burgers, bedrijven en instellingen waarop we toezicht houden

• •

  Eefectiviteit en efficiency bij uitvoering, zo kunnen we met zo min mogelijk inspanning en zo laag mogelijke kosten zo veel mogelijk bereiken.

Voorwaarde daarbij is wel dat regels eenduidig, correct, duidelijk en toepasbaar zijn op de (zelfde) situatie(s). De toezichtstrategie gaat over de werkwijze van het vaststellen van het toezichtprogramma tot en met het al dan niet constateren van de overtreding. Bij overtredingen reageren we volgens de Landelijke Handhaving Strategie (LHS). Vaak betekent dit dat we handhaven om te zorgen dat de overtreding stopt of zich niet herhaald.

Wanneer houden we toezicht?

We richten het toezicht op de meest risicovolle situaties: waar de kans het grootst is dat het naleefgedrag onvoldoende is en dit leidt (of kan leiden) tot schade aan de leefomgeving, de volksgezondheid, de veiligheid en natuur (vrije veld controles). Het is namelijk onmogelijk om binnen de beschikbare capaciteit, middelen en tijd alle objecten, activiteiten en locaties op alle punten te controleren. Dit is ook niet nodig, want niet alle situaties zijn even risicovol. Voor de evaluatie van toezicht, registreren we het uitgevoerde toezicht en het naleefbeeld (waarop is toezicht gehouden en de overtreding soorten). Zo kunnen we de output maar ook de outcome evalueren.

Naast toezicht hebben we ook andere mogelijkheden om het naleefgedrag te verbeteren, bijvoorbeeld communicatie en/of subsidiëring. Hier staat meer over in de preventiestrategie. Met een probleem- en risicoanalyses stellen we de prioriteiten voor toezicht.

Wat is toezicht?

De term toezicht wordt vaak zowel in brede als in enge zin gebruikt. In brede zin is het de overkoepelende term voor al het inspectiewerk in combinatie met het woord handhaving. In enge zin bedoelt men het als het concrete werk van een toezichthouder.

Toezicht is het verzamelen van de informatie over de vraag of een handeling of zaak voldoet aan de daaraan gestelde eisen. En het daarna vormen van een oordeel daarover en het eventueel naar aanleiding daarvan ingrijpen.

Speciaal daarvoor aangewezen toezichthouders voeren het toezicht uit. Een toezichthouder is een persoon namens het bevoegd gezag belast met het houden van toezicht op de naleving van het bepaalde bij of krachtens enig wettelijk voorschrift. Toezicht zorgt voor een belangrijk preventief effect. Bij toezicht voeren we een controle uit ook zonder dat we een overtreding vermoeden of daarvan weten. We kunnen een bezoek aan een activiteit, een bedrijf, een locatie, een bouwwerk of een persoon brengen.

Samengevat: onder toezicht verstaan we het controleren of en in hoeverre burgers, bedrijven of instellingen regels naleven.

Integraal toezicht

We willen voorkomen dat burgers en bedrijven onnodig vaak gecontroleerd worden. Daarom stemmen we toezicht acties zoveel mogelijk af en voeren we als verschillende instanties of verschillende onderdelen van instanties controles bij bedrijven of activiteiten zoveel mogelijk tegelijkertijd uit. Dan gaat het om gezamenlijk toezicht, signaaltoezicht of integraal toezicht.

Toezichtmethode

We houden toezicht op de voor de doelgroep meest effectieve en meest efficiënte methode. De keus voor de methode hangt onder andere af van:

• •

  kennis van regelgeving

• •

  kosten en baten

• •

  mate van acceptatie

• •

  gezagsgetrouwheid doelgroep naar aanleiding van naleefgedrag

Voor ons betekent de toezichtstrategie ook:

• •

  het krijgen van inzicht in het naleefgedrag en de motieven voor naleving;

• •

  het krijgen van inzicht door het samenbrengen van specifieke en gezamenlijke gegevens. Bijvoorbeeld om het effect van toezicht en handhaving te meten of om trends en ontwikkelingen zichtbaar te maken. Met deze gegevens kunnen we onze strategie eventueel aanpassen.

Voor de doelgroep betekent dit:

• •

  heldere communicatie over het naleefgedrag en waar dat onvoldoende is en wat daarvan de consequenties zijn (voor de omgeving, voor doelgroep zelf);

• •

  inzicht in de mogelijkheden om het gedrag te verbeteren;

• •

  kennis van algemene preventieve werking en kennis dat we toezicht houden en overtredingen opmerken;

• •

  kennis van wat de consequentie is van voortdurend niet naleven.

Voor de omgeving betekent dit:

• •

  vertrouwen dat de veiligheid, gezondheid en leefbaarheid voldoende gewaarborgd zijn. Preventief of repressief toezicht

We gebruiken twee hoofdvormen van toezicht:

• •

  Preventief toezicht: Dit zijn controles die we op basis van de risicomethodiek in de verschillende planningen opnemen. Uit de risicomethodiek volgt de controlefrequentie. Een preventieve controle is gepland en terugkerend;

• •

  Repressief toezicht: Dit zijn controles met een specifieke aanleiding zoals signalen, klachten, handhavingsverzoeken, meldingen maar ook de bevindingen van eerdere controles en gegeven hersteltermijnen (hercontroles).

Vormen van toezicht

Bij preventieve en repressieve controles zetten we verschillende toezichtinstrumenten of combinaties van instrumenten in. De methode bevat de meest voor de hand liggende vorm van toezicht, de prioriteit of het thema.

Vormen van toezicht:

• •

  aangekondigd of onaangekondigd;

• •

  aspectcontroles (RGT-controles) of reguliere controles/steekproeven;

• •

  fysiek toezicht, zichtbare aanwezigheid of digitaal toezicht (n.a.v. corona!);

• •

  administratief toezicht;

• •

  opleveringscontroles;

• •

  gebiedsgerichte controles;

• •

  concerntoezicht (bijvoorbeeld op het compliance-systeem, werken volgens verschillende soorten regelgeving bij een concern met meerdere vestigingen).

• •

  controles in projectvorm (bijvoorbeeld mobiele dieseltanks bij grootschalig grondverzet)

De meest geschikte toezichtvorm leggen we vast in het jaarlijkse uitvoeringsprogramma, in een projectplan, in een samenwerkingsprogramma of in een toezichtplan.

Klachten en ongewone voorvallen

In het uitvoeringsprogramma reserveren we ook uren voor niet gepland toezicht, dit zijn onder meer ongewone voorvallen en klachten. Ongewone voorvallen of klachten onderzoeken we altijd. We voeren een administratieve controle of een controle ter plaatse uit om te beoordelen of de klacht gegrond is. Als dat nodig is ondernemen we actie en informeren we de klager.

Toezicht bij gedogen

We houden actief toezicht op gedoogsituaties. Regelmatig controleren we of de overwegingen van de beslissing om af te zien van handhaving, nog actueel zijn. We kijken of de vergunninghouder de opgelegde beperkingen en voorwaarden naleeft. Zo niet, dan handhaven we volgens de gedoogstrategie.

Bijlage 5 U&H Strategie Drenthe 2022-2026: Landelijke Handhaving Strategie Omgevingsrecht (LHSO)

Landelijke Handhavings- strategie Omgevings- recht (LHSO)

12 oktober 2022

Hoofdstuk 1

Inleiding

1.1 Aanleiding en achtergrond

De Omgevingswet is gericht op het bereiken en in stand houden van een veilige en gezonde fysieke leefomgeving en een goede omgevingskwaliteit. Deze wet heeft daarbij oog voor de duurzame ontwikkeling, bewoonbaarheid van het land en de bescherming en verbetering van het leefmilieu. De wet is ook gericht op de intrinsieke waarde van de natuur, en op het doelmatig beheren, gebruiken en ontwikkelen van de fysieke leefomgeving ter vervulling van maatschappelijke behoeften.

Met de Omgevingswet is (nagenoeg) alle voorheen bestaande wet- en regelgeving die ter bescherming van de fysieke leefomgeving dient, gemoderniseerd en gebundeld. Het gaat om een stelselherziening waarmee zowel integratie als vereenvoudiging van het omgevingsrecht is beoogd.

Dat is een grote hoeveelheid regels en voorschriften. Het omgevingsrecht is niet alleen neergelegd in de Omgevingswet, maar ook in de bijbehorende uitvoeringsregelgeving: het Omgevingsbesluit (Ob), het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl), het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal), het Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl) en de Omgevingsregeling (Or). Daarnaast maken ook Rijk, provincies, gemeenten en waterschappen regels en voorschriften in het omgevingsrecht. Een groot aantal bestuursorganen en 29 regionale omgevingsdiensten zijn met de uitvoering van die regels belast. Die bestuursorganen en omgevingsdiensten, de politie, de bijzondere opsporingsdiensten, de inspectie leefomgeving en transport (ILT), gemeenten, provincies, waterschappen, en het Openbaar Ministerie zijn met de bestuursrechtelijke en strafrechtelijke handhaving belast. Tezamen vormen zij de handhavingspartners.

De Omgevingswet gaat uit van vertrouwen. Bij vertrouwen hoort het nemen van verantwoordelijkheid. De overheid wil erop kunnen vertrouwen dat burgers en bedrijven zich houden aan de voor hen geldende regels. Burgers en bedrijven mogen erop vertrouwen dat de overheid degenen aanspreekt die de regels overtreden. Dat draagt bij aan een gelijk speelveld en doet recht aan het rechtsgevoel van de samenleving. Handhaving is dan ook één van de instrumenten waarmee de overheid het bereiken en in stand houden van een veilige en gezonde fysieke leefomgeving en een goede omgevingskwaliteit nastreeft. Handhaving is een essentieel element van de werking van de rechtsstaat.

Om effectief te kunnen handhaven, moeten de handhavingspartners intensief en loyaal samenwerken. Dat geldt voor de bestuurlijke overheden onderling, voor de instanties binnen de strafrechtsketen en, omdat vrijwel alle omgevingsrechtelijke regels zowel bestuursrechtelijk als strafrechtelijk worden gehandhaafd, bovenal voor de bestuurlijke organen en instanties enerzijds en het Openbaar Ministerie en andere strafrechtelijke instanties anderzijds.

Afstemming en samenwerking tussen bestuur en justitie zijn ook noodzakelijk omdat niet alleen via het strafrecht (strafrechter of OM ) een straf kan worden opgelegd, maar in toenemende mate ook het bestuur overtredingen kan bestraffen met een bestuurlijke boete. Afstemming en samenwerking tussen bestuur en justitie zijn bovendien in talloze wettelijke bepalingen voorgeschreven.

Het gaat daarbij niet alleen om de Omgevingswet en de Algemene wet bestuursrecht, maar ook om het Wetboek van Strafvordering en de Wet op de economische delicten.

De inwerkingtreding van de Omgevingswet is de aanleiding voor het vaststellen van de Landelijke Handhavingsstrategie Omgevingsrecht (LHSO). De LHSO heeft een breder werkings- bereik dan zijn voorganger, de Landelijke handhavingsstrategie (LHS) uit 2014. Een deel van de taken, het basistakenpakket, moet worden uitgevoerd door de regionale omgevingsdiensten. Voor die basistaken moeten de bestuursorganen die in een omgevingsdienst deelnemen gezamenlijk een uniforme handhavingsstrategie vaststellen.

Die strategie moet zo nodig worden afgestemd met de instanties belast met de strafrechtelijke handhaving. Het Omgevingsbesluit stelt eisen aan de kwaliteit van vergunningverlening, toezicht en handhaving (VTH). De decentrale bestuursorganen stellen op basis daarvan kwaliteitscriteria vast voor het VTH-beleid.

De LHSO is daarvan een belangrijk onderdeel. De decentrale bestuursorganen stellen op basis van deze eisen een uitvoerings- en handhavingsstrategie vast. Deze twee strategieën vormen in feite het uitvoerings- en handhavingsbeleid. Het is noodzakelijk dat hierin ook het handhavingsbeleid wordt opgenomen, bij voorkeur wordt er hier de LHSO voor gebruikt. Voor de omgevingsdiensten is het verplicht om, voor dit onderdeel, aan te sluiten bij de LHS en zijn opvolgers; nu dus de LHSO1).

1) Op grond van de modelverordening uitvoering en handhaving van de VNG en het IPO. De link voor de omgevingsdiensten met de LHS en de LHSO staat beschreven in deel C (procescriteria), onder de 9b (de sanctiestrategie.

1.2 Doelstelling en werkingssfeer

De overheid is verantwoordelijk voor het handhaven van het omgevingsrecht. Voor het bestuur geldt (bij herstelsancties) de zogenoemde beginselplicht tot handhaving. Het Openbaar Ministerie is belast met de strafrechtelijke handhaving van de rechtsorde. De kwaliteitseisen die het Unierecht aan nationale handhaving stelt – handhaving moet doeltreffend, evenredig en afschrikkend zijn –, gelden door de toenemende invloed van het Unierecht op het omgevingsrecht voor een steeds groter deel van het omgevingsrecht en worden in de LHSO dan ook als uitgangspunt genomen.

Wanneer regels worden overtreden – en het vertrouwen daardoor wordt geschaad –, is een passende interventie geboden. Welke interventie passend is, hangt af van de aard, zwaarte, oorzaken en gevolgen van de overtreding en van het verwachte effect van de interventie. Het gedrag van de overtreder speelt vooral bij bestraffende interventies ook een belangrijke rol.

Uit een oogpunt van rechtsgelijkheid behoren interventies in vergelijkbare situaties op eenzelfde wijze te worden toegepast. Interveniëren is daarbij breder dan het opleggen van sancties; ook aanspreken, waarschuwen en informeren kunnen in een concreet geval passende interventies zijn. De LHSO biedt een afwegingsinstrument om in concrete gevallen afgestemd, eenduidig, effectief en evenredig te kunnen interveniëren.

De LHSO dient als hulpmiddel voor een effectieve en rechtmatige handhaving.

Brede toepasselijkheid; werkingssfeer ook naast de verplichte basistaken mogelijk

De LHSO heeft betrekking op de Omgevingswet en de daarop gebaseerde regels. Ze is bedoeld als instrument voor de organisaties belast met de handhaving daarvan. Toepassing van de LHSO leidt tot afgestemd en effectief bestuursrechtelijk en/of strafrechtelijk optreden. Daarom is de LHSO met de daarin neergelegde visie, uitgangspunten en richtsnoeren, breed toepasbaar. De LHSO kan dan ook door bestuursorganen worden vastgesteld voor andere taken dan de verplichte basistaken. Ook zou de LHSO kunnen worden toegepast door andere bestuursorganen. De uiteindelijke werkingssfeer hangt dus af van de mate waarin bestuursorganen de LHSO toepassen en in hun handhavingsbeleid overnemen.

Alle bij de LHSO betrokken handhavingspartners hebben de wens en zien de verplichting om te komen tot integrale en effectieve handhaving op het geheel van ordeningswetgeving, en het omgevingsrecht in het bijzonder. De noodzaak ligt besloten in de wijze waarop de Europese en Nederlandse wetgever toezicht en opsporing en handhaving hebben geregeld. De noodzaak komt ook naar voren uit een reeks onderzoeksrapporten. De LHSO is de tussen de handhavingspartners afgestemde strategie om tussen bestuursrechtelijke en strafrechtelijke handhaving af te wegen.

Met de vaststelling van de LHSO door het Bestuurlijk Omgevingsberaad (BOb) vervalt de landelijke handhavingsstrategie van 4 juni 2014. De LHSO zal vijf jaar na de vaststelling op initiatief van het Interprovinciaal overleg worden geëvalueerd.

1.3 Opzet van dit document

Het grote bereik van de Omgevingswet brengt mee dat de LHSO een brede reikwijdte heeft. Er is daarom gekozen voor de volgende opzet. In hoofdstuk 2 worden de uitgangspunten en beginselen voor de handhaving van het omgevingsrecht uiteengezet, waaronder die voor de noodzakelijk samenwerking tussen de handhavingspartners. Die beginselen en uitgangspunten spelen een belangrijke rol bij de wijze waarop de passende interventie wordt gekozen. De algemene strategie hiervoor is te vinden in hoofdstuk 3 (visie) en hoofdstuk 4 (stappenplan). In hoofdstuk 5 worden de randvoorwaarden en processtappen voor het werken met de LHSO gegeven. In aanvulling op de LHSO kunnen er handhavings- of sanctiestrategieën zijn voor specifieke deelterreinen van het omgevingsrecht vergelijkbaar met de aanvulling voor Seveso-overtredingen (Brzo) uit 2012.

Landelijke handhavingsstrategie (algemeen/basis)

De handhavingsstrategie bestaat inhoudelijk uit een visie op de handhaving, een beschrijving van de keuzes tussen interventies, de processtappen om - in het licht van de uitgangspunten en beginselen – in een concreet geval tot de juiste keuze voor een passende interventie te komen en de beslispunten voor het bevoegd gezag. De landelijke VTH kwaliteitscriteria2) vereisen voor het basistakenpakket een uniforme handhavingsstrategie op het niveau van de regio; door het overnemen van de landelijke handhavingsstrategie kan aan deze verplichting van met name de deelnemers aan een Omgevingsdienst worden voldaan.

2) In dit document wordt uitgegaan van de VTH Kwaliteitscriteria 2.2 uit 2019.

De handhavingsstrategie in hoofdstuk 3 ziet dan ook primair op de basistaken, waarvoor het vaststellen van een uniforme handhavingsstrategie op het niveau van de omgevingsdienst voor met name de deelnemers aan een Omgevingsdienst wettelijk verplicht is, maar kan ook worden vastgesteld voor en toegepast bij de uitvoering en handhaving van de niet-basistaken. De LHSO kan op deze manier worden gebruikt voor (veel) meer delen van of zelfs het gehele omgevingsrecht. Dat heeft als voordeel dat ook handhavingspartners zoals de politie en bijzondere toezicht- en opsporingsinstanties er meer mee zouden kunnen gaan werken.

Keuzemodules niet-basistakenpakket: keuzestrategieën Vanwege de breedte van het omgevingsrecht is de handhavingsstrategie naar zijn aard algemeen. De keuze van bestuursorganen om de LHSO ook vast te stellen voor handhaving buiten de verplichte basistaken kan verder worden ondersteund met een aantal modules waarin bouwstenen en modellen zijn opgenomen voor specifieke deelterreinen van het omgevingsrecht buiten dat basistakenpakket. Te denken valt aan bouwregels en erfgoedregels, vanwege de daarvoor bestaande bestuurlijke boetebevoegdheden, maar het is denkbaar dat in de loop van de komende tijd andere modules worden toegevoegd die geschikt zijn voor een landelijke benadering3).

3) De landelijke handhavingsstrategie Brzo die van toepassing is bij de handhaving van Seveso-voorschriften, is een voorbeeld van een landelijke module die al bestond vóór inwerkingtreding van de Omgevingswet. Het gaat hier om een module ‘bovenop’ de algemene landelijke handhavingsstrategie voor een basistaak waarvoor de specifieke deskundigheid is vereist die bij een klein aantal (6) omgevingsdiensten is gebundeld. Er valt ook te denken aan modules voor andere taken dan de verplichte basistaken.

Deze domeinspecifieke strategieën kan het bevoegd gezag (het OM daaronder begrepen) naar keuze vaststellen, al dan niet aangepast aan de lokale situatie. Ook kan het bevoegd gezag ervoor kiezen samen met het vaststellingsbesluit LHSO of in een latere aanvulling daarop eigen lokale, bovenlokale of regionale strategieën vast te stellen voor bepaalde deelterreinen naar keuze. De elektronische bekendmaking van zo’n besluit maakt deze beleidskeuze transparant.

Hoofdstuk 2

Uitgangspunten en beginselen

Aan het Unierecht en het Nederlandse geschreven en ongeschreven recht kan een aantal uitgangspunten en beginselen worden ontleend die centraal staan bij de handhaving van het omgevingsrecht en de samenwerking tussen de handhavingspartners. Dat zijn de volgende.

2.1 Uitgangspunten

A. Veilige en gezonde fysieke leefomgeving. Handhaving door de overheid van het omgevingsrecht draagt bij aan het bereiken van de doelen van de Omgevingswet: duurzame ontwikkeling, bewoonbaarheid van het land en de bescherming en verbetering van het leefmilieu. Ook handhaving is gericht op het bereiken en in stand houden van een veilige en gezonde fysieke leefomgeving, een goede omgevingskwaliteit, ook vanwege de intrinsieke waarde van de natuur, en op het doelmatig beheren en ontwikkelen van de fysieke leefomgeving.

B. Vertrouwen.

De Omgevingswet gaat uit van vertrouwen. Bij vertrouwen hoort het nemen van verantwoordelijkheid. De overheid wil erop kunnen vertrouwen dat burgers en bedrijven zich houden aan de voor hen geldende regels. Burgers en bedrijven moeten er op kunnen vertrouwen dat de overheid degenen die regels overtreden daarop aanspreekt. Het spreekt vanzelf dat burgers en bedrijven erop kunnen vertrouwen dat de overheid ook zelf de regels naleeft. En de instanties die met de uitvoering en handhaving van het omgevingsrecht zijn belast, handelen op basis van onderling vertrouwen en respect.

C. Integraal, risico gestuurd en effectgericht. Handhaving in het omgevingsrecht is integraal (de activiteiten van de betrokken overheidsorganisaties zijn onderling afgestemd), risico gestuurd (prioritering op basis van regelmatige risico-inventarisatie om met beperkte capaciteit een zo groot mogelijke beperking van risico’s te bereiken) en effectgericht (het doel is een zo groot mogelijke naleving om bij te dragen aan de doelen van de Omgevingswet).

Vanzelfsprekend wordt waar nodig en/of op verzoek van handhavingspartners ook buiten vooraf gestelde prioriteiten opgetreden.

D. Onafhankelijk en professioneel.

Het tot handhaving bevoegde gezag is sterk, slagkrachtig en onbevangen. Het heeft een onafhankelijke houding, is deskundig en professioneel, en handelt zonder vooringenomenheid. Handhavingsinstanties en hun medewerkers handelen consequent en vasthoudend op basis van de geldende wet- en regelgeving en de landelijke handhavingsstrategie. Het belang van sterke, slagkrachtige en onafhankelijke handhaving is groot. De handhavingsinstanties zijn daarom robuust, hebben voldoende kritische massa en beschikken over de benodigde professionele afstand tot het politiek-bestuurlijke gezag. Ook is het belangrijk dat er ruimte is voor medewerkers om hun professionele mening naar voren te brengen. Alle bevoegde bestuursorganen en handhavingsorganisaties dragen hier aan bij. Indien en voor zover omgevingsdiensten met de uitvoering van handhavingstaken op grond van de Omgevingswet zijn belast, verstrekken de bevoegde bestuursorganen deze diensten een duidelijke opdracht en een ruim mandaat om die opdracht op professionele wijze uit te kunnen voeren.

E. Loyale samenwerking.

Met het oog op effectieve handhaving werken de met handhaving belaste bestuurlijke, politiële en justitiële autoriteiten loyaal met elkaar samen, hebben ze regelmatig overleg en handelen ze op basis van vertrouwen en respect. Ze wisselen waar mogelijk en noodzakelijk informatie met elkaar uit en delen kennis met elkaar. Ze stemmen hun handhavingsprogramma’s op elkaar af om planmatig effectief en integraal te handhaven en ze stemmen hun handhavingsactiviteiten af om te komen tot passende interventies en de gekozen interventies effectief te doen zijn. Ze beseffen dat het delen van beschikbare informatie een noodzakelijke voorwaarde is voor een toereikende informatiepositie en effectieve handhaving.

De handhavingspartners voldoen zo aan de verplichtingen uit het Unierecht die zijn neergelegd in vele richtlijnen en verordeningen en worden afgeleid uit de algemene verplichting tot loyale samenwerking bij handhaving. Ook de aangifteplicht uit artikel 162 Sv en de voorlegplicht bij bestuurlijke boetes op grond van artikel 5:44 Awb zijn invulling van loyale samenwerking.

F. Adequate overlegstructuur.

Effectieve handhaving gaat uit van een adequate overlegstructuur waarin de bevoegde instanties en de bij hen werkzame toezichthouders en opsporingsambtenaren elkaar op het juiste moment informeren, overleg hebben en de vereiste loyale samenwerking tot stand brengen. De LHSO gaat uit van het bestaan van deze adequate overlegstructuur op zowel zaaksniveau als op meer algemeen, strategisch en beleid vaststellend niveau, met inachtneming van organisatorische verschillen per regio. Met deze overlegstructuur wordt ook de samenwerking tussen het bestuur en de politie en het openbaar ministerie loyaal en effectief gemaakt.

G. Dienstbaar.

Het tot handhaving bevoegde bestuurlijk gezag verwacht van zijn bestuurders en medewerkers dat zij handelen in het algemeen belang en dat zij zich dienstbaar opstellen en rolvast zijn richting betrokken burgers en bedrijven, verzoekers om handhaving en overtreders.

H. Transparant.

Het tot handhaving bevoegde gezag is transparant over zijn afwegingen, beleid, prioriteiten, activiteiten en resultaten.

2.2 Beginselen

A. Handhaving van het omgevingsrecht is gelijkwaardig, doeltreffend, afschrikwekkend en evenredig om een goede naleving te bereiken. Het Unierecht normeert een steeds groter deel van het omgevingsrecht en in toenemend detail. Dat betekent dat de nationale handhaving aan unierechtelijke kwaliteitseisen moet voldoen. De handhaving van unierechtelijke regels dient gelijkwaardig te zijn aan die van nationale regels, en ze dient doeltreffend, afschrikwekkend en evenredig te zijn. Deze algemene, op artikel 4, derde lid, van het Verdrag betreffende de Europese Unie gebaseerde eisen horen daarom thuis in de Landelijke Handhavingsstrategie Omgevingsrecht.

Het evenredigheidsbeginsel brengt met zich dat de herstelsancties, bijvoorbeeld de hoogte van de dwangsom, evenredig zijn aan het doel ervan en dat bij bestuurlijke boetes maatwerk wordt betracht. Bij de strafrechtelijke handhaving geldt het opportuniteitsbeginsel en is het evenredigheidsbeginsel beter bekend als beginsel van proportionaliteit en subsidiariteit.

B. Beginselplicht tot handhaving.

Gelet op het algemeen belang dat is gediend met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken (of een handhavingstraject in gang moeten zetten dat tot het gebruiken van die bevoegdheid zal of kan leiden). Slechts onder bijzondere omstandigheden mag het bestuursorgaan weigeren dit te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.

Het bevorderen van normconform gedrag staat bij handhaving centraal. In het omgevingsrecht is vaak herstel van de rechtmatige situatie mogelijk. Voor herstelsancties geldt de beginselplicht tot handhaven. Het overheidsoptreden is erop gericht dat eenieder zich uit eigen beweging normconform gedraagt. De beginselplicht tot handhaving biedt in veel gevallen ruimte om eerst te waarschuwen.

Een bepaald gedrag of de aard van de overtreding kan echter aanleiding zijn om niet te waarschuwen, en dan wordt normconform gedrag in beginsel afgedwongen door de inzet van steviger handhavingsinstrumenten.

Indien de geconstateerde overtreding nog voortduurt, is het handhavend optreden in ieder geval gericht op het beëindigen van de overtreding, herstel van de rechtmatige situatie (het naleven van de norm) en het voorkomen van herhaling, en bestraffing. Het bevoegd gezag beziet in voorkomende gevallen of er aanleiding is om ook een bestuurlijke boete op te leggen aan de overtreder of om in nauw overleg met het openbaar ministerie strafrechtelijk te reageren. Bestraffende sancties en herstelsancties kunnen immers naast elkaar voor dezelfde overtreding worden opgelegd. Met algemene kaders of in een concreet geval moet dan ook steeds worden bezien of er aanleiding is voor strafrechtelijke of bestuursrechtelijke bestraffing.

C. Gelijkheidsbeginsel

De overheid behoort gelijke gevallen gelijk te behandelen. Voor het bestuurlijk bevoegd gezag vloeit dat voort uit de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Het waarborgen van een level playing field is daarvan een onderdeel. Bij handhaving is dat van zo mogelijk nog groter belang. Dit vergt van de handhavende instanties dat zij stelselmatig en consistent handelen. Het uitgangspunt van transparantie en het gelijkheidsbeginsel betekenen dat het bestuursorgaan voorspelbaar handelt bij overtredingen. Het Openbaar Ministerie weegt bij zijn strafrechtelijke beslissingen het opportuniteitsbeginsel met het gelijkheidsbeginsel af. De werking van dat beginsel is in het strafprocesrecht niet altijd gelijk aan de werking in het bestuursrecht. Onderlinge afstemming en overleg is van groot belang om recht te doen aan zowel de bestuursrechtelijke als de strafrechtelijke invulling van het gelijkheidsbeginsel met het oog op effectieve handhaving en naleving.

D. Verdedigingsbeginsel

De persoon of onderneming die als overtreder of als klager te maken krijgt met handhavend overheidsoptreden moet in de gelegenheid worden gesteld haar of zijn zienswijzen kenbaar te maken, en daarvoor een redelijke termijn te krijgen. Bij bestuursrechtelijke handhaving heeft dit beginsel mede uitwerking gekregen in de hoorplicht van artikelen 4:7 en 4:8 Awb (spoedeisende gevallen uitgezonderd). In voorkomend geval betekent dit dat de verklaring van een deskundige of getuige moet kunnen worden ingebracht. Het draagvlak van de handhaving wordt versterkt door een overheid die recht doet aan de beginselen van behoorlijk bestuur, waaronder het verdedigingsbeginsel. Dat beginsel is ook neergelegd in tal van verdragsbepalingen (zoals artikel 6 EVRM) en in het Unierecht. In het strafrecht wordt de verdachte (onderneming) ook beschermd door zijn verdedigingsrechten.

E. Respect voor fundamentele rechten

Het spreekt vanzelf, en het staat zeker niet op de laatste plaats: respect voor fundamentele rechten. Juist bij handhaving – waar veel handelen inbreuk (kan) maken op deze rechten - is dat respect van groot belang. Er moet daarbij in het bijzonder worden gedacht aan fundamentele rechten zoals het recht op bescherming van de persoonlijke levenssfeer, het huisrecht en het zwijgrecht.

Hoofdstuk 3

Visie op een passende interventie

De LHSO zet in op een passende interventie bij iedere overtreding. Handhavers hanteren de strategie bij iedere constatering van een overtreding en maken daarbij gebruik van de daarin aangegeven instrumenten. Dit waarborgt een effectieve en doelmatige handhaving. Het draagt bij aan passend en eenduidig optreden. Het waarborgt rechtszekerheid en rechtsgelijkheid.

Een passende interventie is een interventie die is gebaseerd op de verzamelde feiten en op een beoordeling van de aard en ernst van de overtreding en van de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd, en die zo effectief en efficiënt mogelijk leidt tot spoedig herstel van de rechtmatige toestand, verdere naleving waarborgt, herhaling voorkomt en/of straft indien dit passend of noodzakelijk is om de normadressaat tot naleving te bewegen dan wel om de norm te bevestigen (speciale en generale preventie).

Om in het omgevingsrecht tot een passende interventie te komen, zijn de volgende twee hoofdvragen leidend:

Inzake herstel

1a. Is herstel mogelijk? Zo ja, dan is in elk geval bestuursrechtelijk optreden aangewezen en is de vervolgvraag:

1b. Welke bestuursrechtelijke interventie is in dit geval het meest geschikt?

Inzake bestraffing

2a. Is er aanleiding voor bestraffing? Zo ja, dan is de vervolgvraag:

2b. Welke weg (bestuursrechtelijk of strafrechtelijk) is het meest passend?

Dit zijn twee vragen met gelijk belang. Positieve beantwoording van de één betekent niet dat beantwoording van de andere hoofdvraag achterwege zou moeten worden gelaten. De vragen zijn nevengeschikt. Het zijn vragen die zowel door de bestuurlijke als door de strafrechtelijke handhavingspartners behoren te worden gesteld. In combinatie met het beginsel van loyale samenwerking betekent dit bijvoorbeeld ook dat het Openbaar Ministerie zich dient af te vragen of er herstel mogelijk is met bevoegdheden van de bestuurlijke handhavingspartners, en deze laatste partners of er bestraffende interventies kunnen zijn aangewezen waar het Openbaar Ministerie een taak heeft. Loyale samenwerking betekent onder meer ook dat waar mogelijk tijdig informatie wordt gewisseld om het beantwoorden van deze hoofdvragen op het juiste moment mogelijk te maken voor de ander in de handhavingssamenwerking.

Ad 1a en 1b (inzake herstel)

Centrale doelstelling van het omgevingsrecht is het bereiken en in stand houden van een veilige en gezonde fysieke leefomgeving en een goede omgevingskwaliteit. Dit betekent dat bij de handhaving van het omgevingsrecht herstel van de rechtmatige toestand altijd het eerste doel moet zijn, indien herstel uiteraard mogelijk is. Herstel wordt hier ruim opgevat: het beëindigen van de overtreding, het wegnemen of beperken van de gevolgen van de overtreding en/of het voorkomen van herhaling van de overtreding. Het aansturen op herstel ligt primair op de weg van het bestuur, dat zo nodig namelijk een herstelsanctie (last onder bestuursdwang of last onder dwangsom) kan opleggen en effectueren. Dit volgt ook uit de beginselplicht tot handhaving. Welke bestuurlijke interventie het meest passend is, hangt af van de omstandigheden van het geval, zoals de aard en ernst van de overtreding, kenmerken van de overtreder en de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd of ontstaan. De keuze vindt plaats aan de hand van het stappenplan en de interventiematrix uit hoofdstuk 4.

Ad 2a en 2b (inzake bestraffing)

In het kader van integrale handhaving moet steeds worden beoordeeld of er aanleiding is om de overtreder te bestraffen.

Redenen voor bestraffing worden ontleend aan de feiten en omstandigheden rond de overtreding, de overtreder of een combinatie daarvan. Het kan bijvoorbeeld zijn dat de overtreder al eerder in de fout is gegaan (recidive) of dat de overtreder de overtreding calculerend of welbewust heeft gepleegd. Ook de ernst van de overtreding, de wens om wederrechtelijk genoten economisch voordeel af te romen, het belang van ontmoediging, normbevestiging, individuele en algemene preventie etc. kunnen dergelijke redenen vormen.

Strafrechtelijke handhaving is vaak aangewezen bij overtreding van de regels door een bepaalde functionaris of onderneming die in ethisch opzicht of in verband met het bijzondere vertrouwen dat in haar of zijn nastreven van normconform gedrag wordt gesteld een voorbeeldrol heeft. Dit kan per geval en ook per domein verschillen en wordt beoordeeld aan de hand van het stappenplan en de toepasselijke interventiematrix alsmede aan de hand van tussen de betrokken handhavingspartners gemaakte (afgestemde) afspraken. Als herstel niet meer mogelijk is, kan geen herstelsanctie worden opgelegd. Dat kan een indicatie zijn om een bestraffende sanctie op te leggen. Zie verder hoofdstuk 4 van deze strategie. Indien in een concreet geval aanleiding bestaat voor bestraffing en het bestuursrecht voor de betrokken overtreding een bestraffende sanctie mogelijk maakt (bestuurlijke boete), moet worden bekeken welke weg in dat geval het meest passend is: de bestuursrechtelijke of de strafrechtelijke. Dit kan per geval en per domein verschillen. Het OM en het bestuur zullen hierover afspraken moeten maken. Bij deze afspraken zal in de eerste plaats rekening moeten worden gehouden met de wens van de wetgever in het betrokken domein over de verhouding tussen de bestuurlijke of strafrechtelijke bestraffing. Juist waar de wetgever bepaalde overtredingen niet uitsluitend beboetbaar heeft gesteld, maar zowel strafbaar als beboetbaar kan de wens van de wetgever over de keuze tussen strafrechtelijke en bestuursrechtelijke bestraffing per domein of zelfs per (soort) overtreding uiteenlopen. Ook bij de inzet van het strafrecht is de effectiviteit in relatie tot de inzet van andere instrumenten leidend (optimum remedium in plaats van ultimum remedium). Doeltreffendheid, afschrikwekkendheid en evenredigheid zijn eisen die aan zowel de bestuursrechtelijke als de strafrechtelijke handhaving worden gesteld. Echter, het accent van deze eisen ligt bij strafrechtelijke handhaving iets anders dan bij bestuursrechtelijke handhaving.

Zo zal de doeltreffendheid bij de bestuursrechtelijke handhaving meer gewicht hebben, en afschrikwekkendheid meer bij de strafrechtelijke handhaving. De scherpte van de sancties in het strafrecht en de kracht van de strafprocesrechtelijke bevoegdheden en methoden voor waarheidsvinding onderscheiden zich van bestuursrechtelijke handhaving. Dat betekent vaak dat bestuursrechtelijke handhaving sneller en breder effect kan hebben, terwijl strafrechtelijke handhaving dieper kan en moet gaan, en mede daardoor in voorkomend wat meer tijd kan vergen. Dit zijn factoren die bij de keuze tussen bestuursrechtelijke en strafrechtelijke bestraffing en bij de daarover te maken afspraken een rol zullen (moeten) spelen. OM, politie en andere opsporingsdiensten evenals het bestuur werken in voorkomende gevallen loyaal samen om tot een passende bestraffing te komen.

Hoofdstuk 4

Stappenplan om te komen tot een passende interventie

Dit hoofdstuk geeft een stappenplan voor het toepassen van de visie uit hoofdstuk 3. Startpunt van het stappenplan zijn de bevindingen van het toezicht (al dan niet na een melding of aangifte): de constatering van feiten en omstandigheden en het oordeel van de toezichthouder, boa of handhaver daarover (de vaststelling dat sprake is van een overtreding). Het stappenplan is een hulpmiddel om de juiste afwegingen te maken en moet in geen geval als een rigide beslisboom worden beschouwd. De LHSO is immers vooral een afwegingsinstrument voor uitvoerders en richt zich tot hen. Aan de hand van het stappenplan, waartoe de hierna weer te geven interventiematrix behoort, kan worden gekomen tot onderling afgestemd en effectief handelen van de handhavingspartners.4 (4. Dit is ook de reden waarom de LHSO – evenals haar voorgangster – niet als recht in de zin van artikel 79 RO kan worden beschouwd (zie onder meer HR 17 maart 2020, ECLI:NL:HR:2020:436 en Hof Arnhem-Leeuwarden 7 juli 2021, ECLI:NL:G- HARL:2021:640). Uit rechtspraak vloeit voort dat op het openbaar ministerie niet de verplichting rust om in individuele, concrete gevallen te motiveren waarom de omstandigheden van die zaak het OM tot afwijking van de LHSO deden besluiten.)

Het stappenplan bestaat uit de volgende vijf stappen:

stap 1: positionering van de bevindingen in de basisinterventiematrix;

stap 2: bepalen van de verzwarende aspecten die aanleiding kunnen geven voor een ingrijpender herstelsanctie of voor strafrechtelijk onderzoek of bestraffing;

stap 3: optreden aan de hand van de [algemene of domeinspecifieke] interventiematrix;

Stap 4: bepalen of afstemmingsoverleg nodig is;

stap 5: vastleggen stappen en beslissingen.

Het stappenplan wordt hieronder per stap toegelicht. Het begrip ‘handhaver’ ziet op iedere functionaris – toezichthouder, opsporingsambtenaar, handhavingsjurist – die binnen de betrokken organisatie (een of meer onderdelen van) het stappenplan doorloopt.

4.1 Stap 1: positionering van de bevindingen in de basisinterventiematrix

De handhaver5 bepaalt in welk segment van de in figuur 1 opgenomen matrix (de basisinterventiematrix) hij zijn bevindingen positioneert door (1) het beoordelen van de gevolgen van de overtreding voor de fysieke leefomgeving, zoals milieu, erfgoed, natuur, water, ruimtelijke ordening, veiligheid, gezondheid en dergelijke en (2) het typeren van de (vermeende) overtreder.6 (5 Afhankelijk van de organisatie of het complexe karakter van de betrokken kwestie kan dit positioneren door twee (of meer) handhavers plaatsvinden.) (6 Uit een oogpunt van duidelijkheid wordt de term overtreder gebruikt, ook al kan in de praktijk op enig moment in een procedure blijken dat betrokkene toch niet als overtreder kan worden aangemerkt (bijvoorbeeld – vgl. bij rechtspersonen – omdat de overtreding hem/haar niet kan worden toegerekend of omdat er achteraf beschouwd geen sprake was van een overtreding).

Figuur 1 Basisinterventiematrix voor het positioneren van de overtreding naar gevolgen en typering overtreder

Ad 1 Typering van de gevolgen voor de fysieke leefomgeving De handhaver beoordeelt de gevolgen van de geconstateerde overtreding voor de fysieke leefomgeving als:

1. (vrijwel) nihil of

2. beperkt of

3. van belang of

4. aanzienlijk en/of onomkeerbaar

Onder gevolgen worden ook dreigende gevolgen verstaan, dat wil zeggen als de overtreding (mogelijk) leidt tot (bij categorie 3 en 4: aanmerkelijke) nadelige gevolgen van belang (of het risico daarop) voor de fysieke leefomgeving, zoals hinder, schade aan beschermde waarden (zoals milieu, natuur of erfgoed), verontreiniging, zieken, gewonden of doden (mens, plant en dier). Ook kunnen daaronder de gevolgen van een overtreding worden verstaan die de mogelijkheden van controle beperken of onmogelijk maken, en de gevolgen of verstorende effecten die de overtreding heeft of kan hebben voor het gezag van de overheid of voor het systeem van ordening- of normering van de betrokken bedrijfstak als zodanig. Bij gevolgen is sprake van een glijdende schaal en het verschilt per (type) overtreding wat de gevolgen kunnen zijn en hoe ernstig die kunnen zijn. In zijn algemeenheid gaat het bij categorie 1 en 2 om lichte overtredingen. Het onderscheid tussen gevolgen van belang (categorie 3) en aanzienlijke gevolgen (categorie 4) zit vooral in de ernst en omvang van de (dreigende) schade. Schade van enige omvang die onomkeerbaar is, wordt in beginsel ingedeeld in categorie 4.

Voor specifieke domeinen of specifieke (bijvoorbeeld veelvoorkomende) overtredingen kan de kwalificatie van de gevolgen van een geconstateerde overtreding nader worden uitgewerkt om de handhavers houvast te bieden.

De handhaver baseert zijn kwalificatie van de gevolgen op de bevindingen van het toezicht. Als duidelijk is dat de overtreding nadelige gevolgen voor de fysieke leefomgeving heeft of kan hebben maar de precieze omgeving daarvan nog niet kan worden vastgesteld, hanteert hij als uitgangspunt dat er gevolgen van belang zijn.

Ad 2 Typering van (het gedrag van) de overtreder De handhaver typeert de overtreder aan de hand van zijn gedrag als:

• A.

  goedwillend (indien de overtreder proactief is, geneigd is om de regels te volgen en/of de overtreding het gevolg is van onbedoeld handelen); of

• B.

  neutraal/onverschillig (indien de overtreder passief of reactief is, een houding van ‘moet kunnen’ heeft en/of de bevinding en de gevolgen van zijn handelen hem koud laten); of

• C.

  calculerend/opportunistisch (indien de overtreder wist of moest weten wat de gevolgen van de bevinding zouden zijn en die op de koop toe neemt, alleen tot normconform gedrag overgaat indien de toezichthouder daar uitdrukkelijk op wijst (of daarvoor een sanctie laat opleggen of oplegt), bewust risico(’s) op overtreding neemt); of

• D.

  notoir/crimineel (indien de overtreder bewust en structureel de regels overtreedt, controle bewust belemmert, criminele activiteiten ontplooit en/of deel uitmaakt van een criminele organisatie, sprake is van fraude, oplichting of witwassen).

Van professionele marktpartijen en ervaren personen of bedrijven mag worden verwacht dat zij de regels kennen en streven naar de naleving daarvan.7 (7. Dit neemt uiteraard niet weg dat van de overheid kan worden verwacht dat burgers en bedrijven goed worden voorgelicht over nieuwe regels en wijzigingen van regels. Goede voorlichting en transparantie draagt bij aan grotere naleving.) En voor de overheid als overtreder geldt hier dat voor de kennis over en de naleving van regels gelet op haar voorbeeldfunctie strenge maatstaven gelden. Dat betekent dat een geconstateerde overtreding al snel wijst op een onverschillige houding of zelfs aanknopingspunt kan zijn voor het aannemen van calculerend gedrag. Dat geldt sterker indien een overtreding (steeds) pas ongedaan wordt gemaakt nadat een toezichthouder erop heeft gewezen.

De handhaver baseert de typering op de bevinding van het toezicht en neemt daarbij het gedrag van de overtreder en de toezicht- en handhavingshistorie mee in de beschouwing. De typering van de overtreder moet objectief en controleerbaar zijn en mag niet zijn gebaseerd op ‘onderbuikgevoelens’.

Als de handhaver niet in staat is om de overtreder te typeren, dan is typering A het uitgangspunt bij overtredingen waarvan de gevolgen vrijwel nihil zijn (categorie 1) en typering B het uitgangspunt bij overtredingen met beperkte gevolgen, gevolgen van belang of aanzienlijke/onomkeerbare gevolgen (categorie 2, 3 en 4).

4.2 Stap 2: bepalen van de verzwarende aspecten die aanleiding kunnen geven voor een ingrijpender herstelsanctie of voor strafrechtelijk onderzoek of bestraffing

De handhaver bepaalt of er verzwarende aspecten zijn die aanleiding geven voor een meer ingrijpende op herstel gerichte interventie of voor bestraffing. Bij de op herstel gerichte interventie hangen de verzwarende aspecten samen met de mate waarin er op feiten en omstandigheden gebaseerd vertrouwen is dat de overtreder terugkeer naar normconformiteit nastreeft en herstel. Dat vertrouwen is bijvoorbeeld geschonden wanneer er sprake is van recidive. (hoofdvragen 1a en 1b)

De handhaver bepaalt of er aspecten zijn die aanleiding geven voor bestraffing (hoofdvraag 2a), hetzij, - indien wettelijk mogelijk - met een bestuursrechtelijke bestraffing (bestuurlijke boete), hetzij met een strafrechtelijke bestraffing (strafbeschikking of strafvervolging).

Hieronder valt ook de beslissing dat (nader) strafrechtelijk onderzoek aangewezen lijkt. De uitkomst van beantwoording van de hiervoor beschreven twee hoofdvragen (herstel of bestraffing) kan in veel gevallen zijn dat met herstel kan worden volstaan. Bij sommige aspecten is sowieso strafrechtelijke handhaving geïndiceerd.

In zijn algemeenheid geldt dat de keuze voor de soort bestraffing afhankelijk is van de wens van de wetgever in het betrokken domein. De wens van de wetgever over de keuze tussen strafrechtelijke en bestuursrechtelijke bestraffing loopt per domein of zelfs per (soort) overtreding uiteen. Zoals hiervoor is toegelicht, zal de doeltreffendheid bij de bestuursrechtelijke handhaving met bestraffende sancties meer gewicht hebben, en afschrikwekkendheid meer bij de strafrechtelijke handhaving. De scherpte van de sancties in het strafrecht en de kracht van de strafprocesrechtelijke bevoegdheden en methoden voor waarheidsvinding onderscheiden zich van bestuursrechtelijke handhaving. Dit zijn factoren die bij de keuze tussen bestuursrechtelijke en strafrechtelijke bestraffing en bij de daarover te maken afspraken in zijn algemeenheid een rol zullen (moeten) spelen.

De volgende aspecten worden in elk geval meegewogen bij de keuze voor strafrechtelijke bestraffing:

A. Onomkeerbare gevolgen/geen herstelsanctie mogelijk:

de overtreding heeft nadelige gevolgen voor de fysieke leefomgeving die niet (meer) kunnen worden weggenomen, zoals onherstelbare milieuschade, of de normadressaat heeft het anderszins niet (meer) in zijn macht om de rechtmatige toestand te herstellen. Hoe groter en/of ernstiger de schade, hoe eerder strafrechtelijke handhaving is geïndiceerd. Een overtreding met onomkeerbare gevolgen zal overigens veelal al meteen bij het indelen in de basisinterventiematrix (stap 1) in de zwaardere interventiecategorie vallen.

B. Recidive: de normadressaat was al eerder in de fout gegaan en eerdere herstelsancties en/of een bestuurlijke boete hadden een onvoldoende preventief effect. Omdat het hier een beleidsmatige afweging betreft, zijn (algemene of domeinspecifieke) afspraken mogelijk over wat onder recidive wordt verstaan: herhaling van dezelfde overtreding, van eenzelfde type overtreding (en wat dat dan is) of van een overtreding in het betrokken domein – en alles daartussen.

Bij het bepalen van recidive worden ook overtredingen meegenomen uit andere regio’s, ook overtredingen uit aangrenzende landen of het verdere buitenland kunnen worden meegenomen.

C. Verkregen financieel voordeel (winst of besparing):

de normadressaat heeft door zijn handelen of nalaten financieel voordeel behaald en/of het behalen van financieel voordeel was het doel. Als het voordeel (substantieel) hoger is dan de maximale bestuurlijke boete die voor het betrokken feit kan worden opgelegd of als er helemaal geen bestuurlijke boete kan worden opgelegd, is strafrechtelijke handhaving aangewezen.

D. Combinatie met andere relevante strafbare feiten:

de normadressaat heeft andere strafbare feiten gepleegd om de in het omgevingsrecht geconstateerde overtreding te verhullen, zoals valsheid in geschrifte of omkoping, of de geconstateerde overtreding is gepleegd in het kader van andere strafbare feiten, zoals witwassen. Een zeer belangrijke indicator is ook het vermoeden van het bestaan van een criminele organisatie.

E. Medewerking van malafide deskundigen (“facilitators”):

De normadressaat is bij zijn handelen ondersteund door malafide deskundigen, zoals malafide vergunningverlenende of certificerende instellingen, keuringsinstanties en brancheorganisaties. Het gaat hier om de inschakeling van ‘facilitators’, dat wil zeggen sleutelfiguren in een branche die niet-naleving bewust faciliteren. Het ligt voor de hand dat het strafrecht zich in het bijzonder juist op deze facilitators zal richten. Loyale samenwerking tussen het OM en het bestuur is hier van groot belang alleen al gelet op de taken en bevoegdheden van het bestuur bij het verlenen en intrekken van vergunningen, certificaten en dergelijke.

F. Waarheidsvinding: soms is strafrechtelijke handhaving aangewezen vanwege de mogelijkheid van het toepassen van opsporingsbevoegdheden waarover de bestuurlijke organisaties niet beschikken. Strikt genomen gaat het hier niet om een verzwarende omstandigheid maar om de inzet van onderzoeksbevoegdheden die alleen in het strafrecht voorhanden zijn. Die bevoegdheden kunnen veelal alleen worden ingezet bij zwaardere feiten.

G. Normbevestiging: het strafrecht is het meest indringende corrigerende systeem. Juist door zijn expressieve kracht is het bij uitstek geschikt om het belang van regels en de ernst van niet-naleving te agenderen bij politiek, publiek en branche.

In aanvulling op deze algemene verzwarende aspecten kunnen per domein domeinspecifieke verzwarende aspecten worden geformuleerd.

4.3 Stap 3: optreden aan de hand van de algemene of domeinspecifieke interventiematrix

De LHSO heeft als uitgangspunt om de meest effectieve interventie in te zetten. Dat betekent in veel gevallen dat kan worden volstaan met een lichte interventie. In andere gevallen brengt de situatie mee dat zo’n lichte interventie geen recht doet, en moet een zwaardere, meer ingrijpende interventie worden gekozen. Per situatie wordt deze ‘interventieladder’ beoordeeld met de vraag wat de meest effectieve interventie is in het concrete geval. Daarbij speelt ook het maatschappelijk draagvlak voor handhaving een belangrijke rol. Zo zal bij een goedwillende overtreder die een lichte overtreding zonder nadelige gevolgen heeft gepleegd (positionering in segment A1) in eerste instantie kunnen worden volstaan met aanspreken, informeren of waarschuwen.8 (8. Dit is ook de bedoeling van de wetgever (MvT Omgevingswet, Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr. 3, p. 48): “Wanneer de gevolgen van een overtreding beperkt zijn en de overtreder normaal gesproken de regels naleeft en de betreffende overtreding onbedoeld heeft begaan, zal kunnen worden volstaan met een lichte interventie, zoals een waarschuwing.”)

Moet die overtreder (beperkte) maatregelen treffen om de overtreding op te heffen en laat hij dat na of gaat hij anderszins weer in de fout, dan wordt opgeschaald naar bijvoorbeeld het opleggen van een herstelsanctie of een bestuurlijke boete.

De handhaver gebruikt bij stap 4 de algemene of, indien beschikbaar en van toepassing, de domeinspecifieke interventiematrix. Dit werkt als volgt:

• 1.

  de handhaver kijkt naar de interventies in het segment van de toepasselijke interventiematrix waarin hij de bevinding eerder met behulp van stap 1 (paragraaf 4.1) in de basisinterventiematrix heeft gepositioneerd;

• 2.

  de handhaver kiest voor de minst zware (combinatie) van de bij het betreffende segment behorende interventies, tenzij de handhaver motiveert dat een andere (combinatie van) interventie(s) in de betreffende situatie passender is. Daarbij maakt hij gebruik van zijn bevindingen bij stap 2 (inzake eventuele verzwarende aspecten; paragraaf 4.2);

• 3.

  de handhaver zet de betreffende (combinatie van) interventie(s) in totdat sprake is van naleving. Als naleving binnen de door de handhaver bepaalde termijn uitblijft, pakt de handhaver direct door via het inzetten van een zwaardere (combinatie van) interventie(s).

In aanvulling op de LHSO kunnen er handhavings- of sanctiestrategieën zijn voor specifieke deelterreinen van het omgevingsrecht vergelijkbaar met de aanvulling voor Seveso-overtredingen (Brzo) uit 2012.

Maatvoering (termijnen)

In algemene zin geldt voor het stellen van termijnen het volgende:

• •

  gedragsvoorschriften dienen direct in acht te worden genomen. Hiervoor moet geen of hooguit een zeer korte termijn te worden gesteld om de overtreding te beëindigen en/of herhaling ervan te voorkomen.

In alle andere gevallen, waaronder ook situaties waarin voor het treffen van herstelmaatregelen (al dan niet aanzienlijke) investeringen moeten worden gedaan, geldt: hoe urgenter de situatie des te korter de termijn. De termijn moet altijd worden afgestemd op de tijd die redelijkerwijs nodig is om de benodigde herstelmaatregelen te treffen, dus rekening houdend met de technische en organisatorische uitvoerbaarheid.

4.4 Stap 4: bepalen of afstemmingsoverleg nodig is

Indien er aan de hand van stap 1 en stap 2 wordt vastgesteld dat er aanleiding is voor bestraffing, beziet de handhaver bij stap 3 of er overleg met andere handhavende instanties is afgesproken of om andere redenen nodig is. Indien er is afgesproken dat de bestraffende interventie een strafrechtelijke is, dan wordt die weg ingezet. Indien er sprake is van opzettelijk of zeer nalatig veroorzaken van gevaar aan personen en/of milieu wordt steeds overleg met het OM gevoerd. Afhankelijk van de afspraken vindt er nadere afstemming plaats of niet. De gemaakte afspraken en de afstemming kunnen betekenen dat er een gezamenlijke interventie plaatsvindt.

Deze stap beoogt het faciliteren van goede afstemming en weloverwogen inzet van het handhavingsinstrumentarium. Het betreft daarom tweerichtingsverkeer: bestuursrechtelijke handhavers zoeken indien nodig en volgens de (algemene of domeinspecifieke) gemaakte afspraken het overleg op met politie en OM en omgekeerd. Samen met tijdige informatie-uitwisseling is dit tweerichtingsverkeer een uitwerking van het beginsel van loyale samenwerking.

Aan overleg is meer behoefte als voor de betrokken situatie geen standaard afspraken over de afstemming tussen bestuursrechtelijke en strafrechtelijke handhaving gelden.

De standaardafspraken voor de betrokken situatie kunnen voorzien in overleg of overleg wordt gezocht als de handhaver in de bevindingen van het concrete geval aanleiding ziet om van de standaard afspraken af te wijken. Uit een oogpunt van doelmatige handhaving wordt zoveel mogelijk gehandhaafd op basis van algemene afspraken tussen bestuur, politie en justitie over afstemming en keuzes voor afdoening.

Als de handhaver in een concreet geval concludeert dat overleg over de afstemming en inzet van bestuurs- en/of strafrecht nodig is, wordt gehandeld op basis van vooraf tussen bestuursrechtelijke handhavingsinstanties, bijzondere opsporingsdiensten, politie en OM gemaakte algemene afspraken over hun inzet en samenspel (afstemming). Alleen zo kan in voorkomende gevallen accuraat en effectief optreden worden gewaarborgd, vooral als sprake is van spoed en/of heterdaad. Situaties waarin de vooraf gemaakte afspraken niet voorzien, zullen apart door de betrokken instanties worden beoordeeld, in een regulier overleg of in ad hoc overleg als snelheid is vereist. Uit het overleg volgt hoe de betreffende overtreding verder wordt opgepakt.

Ten slotte wordt, ongeacht de positionering van overtreding en overtreder, standaard aangifte bij het OM gedaan als toezichthouders de volgende ernstige bevindingen doen:

• •

  het toezicht wordt bewust onmogelijk gemaakt, bijvoorbeeld door het onterecht weigeren van toegang, intimidatie, geweldsdreiging, fraude, vernietiging van bewijs en/of poging tot omkoping;

• •

  de toezichthouder constateert dat er opzettelijk mensen in gevaar worden gebracht, door onder andere sabotage, vernieling of het bewust verstrekken van verkeerde informatie.

Bij deze vormen van niet-medewerking aan het toezicht wordt tevens bestuursrechtelijk opgetreden met het opleggen van een last onder dwangsom of een last onder bestuursdwang (artikel 5:20, derde lid, en 5:32 Awb).

4.5 Stap 5: vastlegging stappen en beslissingen

De doorlopen stappen en genomen beslissingen worden systematisch, verifieerbaar en transparant vastgelegd, zodanig dat hieruit kan worden afgeleid dat is voldaan aan het motiveringsbeginsel, het zorgvuldigheidsbeginsel, het verbod van willekeur en het verbod van misbruik van bevoegdheid. De handhaver neemt hierbij in aanmerking dat handhavingsbeleid, waartoe naar vaste rechtspraak ook een handhavingsstrategie en/of interventieladder behoort, in de regel moet worden gevolgd en dat handelen in afwijking van het beleid zorgvuldig moet worden afgewogen en deugdelijk moet worden gemotiveerd. Ook wordt zo inzichtelijk op welke wijze verzwarende en verzachtende omstandigheden een rol hebben gespeeld bij de keuze, wat bijdraagt aan een consistent overheidshandelen. Het verdient aanbeveling om te werken met een vast model voor verslaglegging dat zoveel mogelijk landelijk wordt gehanteerd en in de gebruikte ICT-systemen is ingebouwd.

Hoofdstuk 5

Randvoorwaarden voor werken met de LHSO

Eventuele vaststelling en bekendmaking als beleid(sregel)

De LHSO kan elektronisch worden bekendgemaakt als beleidsregel. Vaak zal er daarnaast een beleidsregel moeten worden vastgesteld waarin duidelijk wordt gemaakt dat en hoe de LHSO wordt gevolgd in het eigen beleid. Er is daarvoor een model-vaststellingsbesluit beschikbaar dat door het betrokken bestuursorgaan kan worden gebruikt.

Afstemming met ander handhavingsbeleid

Het bestaande handhavingsbeleid dient waar nodig te worden afgestemd op de LHSO. De betrokken handhavende instantie is verplicht om een handhavingsstrategie vast te stellen en kan hierbij gebruik maken van de LHSO. Voor bepaalde beleidsterreinen zullen daarvoor naar verwachting in de toekomst modellen worden ontwikkeld die kunnen worden overgenomen of waarbij aansluiting kan worden gezocht. Om recht te doen aan het uitgangspunt van een transparante overheid zouden deze keuzestrategieën ook als beleidsregel moeten worden vastgesteld die elektronisch wordt bekendgemaakt. Het model-vaststellingsbesluit gaat uit van deze mogelijkheid.

Overlegstructuur

Het is voor een effectieve handhaving van groot belang dat er effectief en loyaal wordt samengewerkt tussen alle betrokkenen (bevoegde bestuursorganen, toezichthouders en opsporingsambtenaren, politie en openbaar ministerie). Deze samenwerking moet zo zijn georganiseerd dat de juiste personen op het juiste moment structureel of juist ad hoc en zaakgericht overleggen en informatie uitwisselen. Structureel afstemmingsoverleg en overleg over signalen of concrete zaken met het OM en de politie dient te zijn gewaarborgd.

Organisatorische borging

Niet alleen op papier, maar ook organisatorisch moet uitvoering van de LHSO en in het bijzonder de afstemming en samenwerking geborgd zijn. Dat betekent dat de betrokken instanties ervoor zorgen dat relevante functies (zoals contactpersonen en specialisten) structureel bemenst zijn.

Model verslaglegging stappen

Het verdient aanbeveling om te werken met een vast model voor verslaglegging van de stappen en beslissingen in handhavingstrajecten dat zoveel mogelijk landelijk wordt gehanteerd en in de gebruikte ICT systemen is ingebouwd.

Bijlage 1

Concept Model vaststellingsbesluit handhavingsstrategie Omgevingsrecht

Beleidsregel Handhavingsstrategie Omgevingsrecht provincie xxx/ Waterschap xxx/ Gemeente xxx

Het college van Gedeputeerde Staten/het college van dijkgraaf en heemraden/het college van

Burgemeester en wethouders (en de burgemeester)

Gelet op:

• 1.

  Artikel 18.1 en 18.20, eerste lid, Omgevingswet;

• 2.

  Artikel 13.5 Omgevingsbesluit;

• 3.

  Artikel xx Verordening Kwaliteit, toezicht en handhaving Omgevingsrecht xx

Besluit vast te stellen:

• 1.

  + Beleidsregel Handhavingsstrategie omgevingsrecht en de Landelijke Handhavingsstrategie Omgevingsrecht

• 2.

  + De handhavingsstrategie Bouwen (bij wijze van voorbeeld)

• 3.

  + De handhavingsstrategie Cultureel Erfgoed (bij wijze van voorbeeld)

• 4.

  + De handhavingsstrategie Horeca ((bij wijze van voorbeeld van een optioneel lokaal geformuleerde strategie)

Het verdient aanbeveling om in het vaststellingsbesluit (of in de daarmee vast te stellen besluiten) voorzieningen op te nemen van overgangsrecht, en een uitdrukkelijke bepaling die de citeertitel voorschrift.

Bijlage 6. Gedoogstrategie

De bijlage Gedoogstrategie maakt een integraal onderdeel uit van de U&H-strategie Drenthe 2022-2026.

Bij gedoogsituaties dient te worden aangesloten bij de huidige (constante) jurisprudentie van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling). Slechts onder bijzondere omstandigheden kan worden gedoogd. Dat kan zich voordoen als sprake is van concreet zicht op legalisatie. Ook kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee gediende belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.’ In deze bijlage worden enkele handreikingen gegeven over gedogen van overtredingen.

Het landelijke beleidskader inzake gedogen opgesteld destijds door de minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieu en de minister van Verkeer en Waterstaat en de jurisprudentie van de bestuursrechter zijn als uitgangspunt gebruikt bij het opstellen van de gedoogstrategie. Aan het landelijke beleidskader voor gedogen kunnen geen rechten worden ontleend.

Het motto vanuit de preventie is: ‘Handhaven is goed, maar preventie is beter.’ Wanneer toezicht echter tot handhaven leidt, is daadwerkelijk handhaven de regel en gedogen de uitzondering.

Uitsluitend met uitzicht op legalisatie en/of opheffen van de strijdigheid kan het middel gedogen onder voorwaarden uitkomst bieden en aanvaardbaar worden ingezet. Op de juiste wijze ingezet, kan gedogen dan zorgen voor de nodige flexibiliteit die in de sfeer van een bepaald normencomplex noodzakelijk is.

Karakter van de gedoogstrategie

Deze gedoogstrategie heeft het karakter van een beleidsregel (in de betekenis die de Awb daaraan toekent): ’een algemene regel over de afweging van belangen, de vaststelling van feiten of de uitleg van wettelijke voorschriften bij het gebruik van de handhandhavingsbevoegdheden van een bestuursorgaan.’ De Awb bepaalt ook het volgende: ‘Het bestuursorgaan handelt overeenkomstig de beleidsregel, tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou kunnen hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen.’

Wat is gedogen?

De bevoegdheid om te gedogen kan worden afgeleid uit het discretionaire karakter van handhavingsbevoegdheden. In de jurisprudentie wordt een aantal eisen aan het gedogen gesteld:

• •

  uitdrukkelijk schriftelijk gedogen

• •

  tijdelijk karakter (bij voorkeur vooruitlopend op vergunningverlening)

• •

  verbonden aan voorwaarden

• •

  betrokkenheid van belanghebbenden (hoorplicht van art. 4:7 en 4:8 Awb)

Definitie van gedogen: Het bestuur dat bevoegd is tot handhaving ziet willens en wetens (tijdelijk) af van handhavend optreden.

Verschillende vormen:

• •

  uitdrukkelijk (vooraf of achteraf)

• •

  al dan niet onder bepaalde voorwaarden

• •

  al dan niet vooruitlopend op legalisatie (gekwalificeerd gedogen)

Grensvlak tussen handhaven en gedogen De overgang tussen handhaven en gedogen is vloeiend. Wanneer houdt handhaving op en begint gedogen? Formeel gezegd: handhaving is het opleggen van een sanctie tegen een overtreding. Als geen sanctie wordt opgelegd, gedoogt het bestuur. En juist hier schijnt enige differentiatie op zijn plaats. Is het de bedoeling een evenwichtig handhavingsbeleid te voeren (het optreden tegen overtredingen om een adequaat niveau van normbevestiging en naleving te bereiken) dan vraagt dat om een zekere prioriteitstelling.

Wanneer voor bepaalde normovertredingen geen actief handhavingsbeleid wordt gevoerd, dan is er geen sprake van gedogen. Als een bestuursorgaan na een zorgvuldige belangenafweging gedoogt - al dan niet onder het stellen van voorwaarden – is er sprake van expliciet gedogen. Komt gedogen voort uit het onvermogen of uit onwil tot handhaven (regelgeving is slecht uitvoerbaar, handhavende instantie is slecht geëquipeerd, weinig capaciteit, etc.), dan is sprake van impliciet gedogen. Gedogen op laatstgenoemde gronden is onaanvaardbaar.

Als voldaan wordt aan de vereisten voor gedogen, maar de te gedogen overtreding is ontstaan als gevolg van verwijtbaar gedrag van de zijde van de overtreder, wordt door de politie proces-verbaal opgemaakt. Wanner de gedoogtermijn is verstreken en de strijdigheid bestaat nog of voorwaarden van een gedoogbeslissing worden niet nageleefd, kan er alsnog handhavend worden opgetreden.

Wanneer is gedogen aanvaardbaar?

Mits op de juiste wijze ingezet, kan gedogen zorgen voor de nodige flexibiliteit die in de sfeer van een bepaald normencomplex noodzakelijk is. Het bestuur kan de gevolgen van het gedogen voor een groot deel zelf in de hand houden door:

• •

  duidelijkheid te verschaffen over wat wordt gedoogd;

• •

  hoelang zal worden gedoogd;

• •

  wiens overtreding wordt gedoogd;

• •

  en onder welke condities wordt gedoogd.

Gedogen is slechts in uitzonderingsgevallen aanvaardbaard en onder de voorwaarde dat de situatie is beperkt in omvang en/of tijd. Gedogen dient expliciet en na zorgvuldige kenbare belangenafweging plaats te vinden, en aan controle te zijn onderworpen.

Gelet op het algemeen belang dat is gediend met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat of als er sprake is van een overmacht- of overgangssituatie. Dit is een situatie waarbij het achterliggende belang beter gediend is met het tijdelijk afzien van handhavend optreden. Hieronder worden deze situaties kort toegelicht.

Overmacht situatie

Bij een dergelijke situatie heeft het handhaven van wettelijke regels ongewenste consequenties uit het oogpunt van het door de overtreden rechtsregel beschermde belang. In dit soort situaties biedt de afweging van belangen weinig ruimte. De situatie dwingt tot het laten prevaleren van een bepaald belang boven de andere betrokken belangen. Het is een onvoorziene situatie waarin de overtreding in beginsel niet voor (tijdelijke) legalisatie in aanmerking komt en het ontstaan van de situatie het resultaat is van omstandigheden die buiten de beschikkingsmacht en schuld van de overtreder liggen.

Overgangssituatie

In overgangssituaties kan gedogen aanvaardbaar zijn als de consequenties van handhaving niet in redelijke verhouding staan tot de belangen die met (onmiddellijke) handhaving gemoeid zijn.

Bij een overgangssituatie kan het bijvoorbeeld gaan om:

• •

  de situatie waarin nieuwe regelgeving in voorbereiding is en redelijkerwijs mag worden verwacht dat daarmee de overtreding spoedig wordt gelegaliseerd;

• •

  situaties waarin een overtreding voortvloeit uit een uitspraak van de bestuursrechter waarbij een verleende vergunning door de bestuursrechter is vernietigd op formele gronden, terwijl de activiteiten redelijkerwijs alsnog (ten volle) vergunbaar moeten worden geacht.

Gedogen kan aanvaardbaar zijn als het achterliggende belang, dat een norm primair beoogt te beschermen, in uitzonderingsgevallen, die de wetgever niet heeft voorzien, beter gediend is met (tijdelijk) al dan niet onder voorwaarden afzien van handhaving. Ook kan een zwaarder wegend belang gedogen som rechtvaardigen. Rechtsbeginselen kunnen ertoe leiden dat ook andere belangen dan het door de norm te beschermen belang moeten worden meegenomen in de afweging. Voor al deze omstandigheden geldt dat zij slechts in uitzonderingsgevallen en onder zorgvuldige belangenafweging kunnen worden toegepast mits het gedogen zoveel mogelijk in omvang en tijd beperkt is.

Gedogen beperken in omvang en/of tijd

Gedogen is slechts aanvaardbaar zolang en voor zover zich de betreffende uitzonderingssituatie voordoet. Zodra de formele gedoogtermijn is verstreken, of er andere omstandigheden zijn die de gedoogsituatie doen beëindigen, wordt overgegaan tot handhaving. Ook kan de noodzaak om te gedogen worden weggenomen door de situatie te legaliseren. Is (tijdelijke) legalisering van de overtreding mogelijk, dan verdient dit altijd de voorkeur boven gedogen. De situatie mag slechts tijdelijk worden gedoogd. Dit betekent dat er een duidelijke eindtermijn moet worden genoemd. De totale tijdspanne waarover wordt gedoogd, moet zo kort mogelijk zijn.

Gedogen expliciet en na zorgvuldige kenbare belangenafweging

Gedogen moet altijd in de vorm van een schriftelijke beslissing. Een gedoogbeslissing dient expliciet en na zorgvuldige kenbare belangenafweging te worden genomen. Alleen als gedoogbeslissingen expliciet en dus ook schriftelijk zijn genomen en tevens van een zorgvuldige en kenbare motivering zijn voorzien, zijn ze ook daadwerkelijk onderworpen aan de mogelijkheid van controle. De beslissing zal ook duidelijk moeten zijn over de gedragingen die gedoogd worden en over de (eind)termijnen en voorwaarden die aan het gedogen gesteld worden. Noodzakelijk is ook dat in de beslissing vermeld staat dat het de verantwoordelijkheid van het Openbaar Ministerie voor de strafrechtelijke rechtshandhaving onverlet laat.

Gedogen aan controle onderwerpen

Wil de overheid geloofwaardig zijn, dan is het van evident belang dat de gedogende instantie zelf de controle uitoefent. Een actieve houding en extra aandacht zijn dus vereist.

Dat gedoogbeslissingen niet moeten worden verward met echte vergunningen, blijkt vooral wanneer de handhaving van gedoogvoorwaarden aan de orde is. Gedoogvoorwaarden bevatten de condities waaronder het bestuur bereid is geen gebruik te maken van de handhavingsbevoegdheid. Indien de overtreder zich niet aan de condities houdt, riskeert hij een sanctie. Omdat de overtreding van gedragsvoorwaarden niet kan worden gezien als de overtreding van een wettelijk voorschrift, kan de overtreding van dergelijke voorwaarden geen grondslag vormen voor het nemen van een sanctiebeschikking. Welk kan een dergelijke overtreding de aanleiding vormen voor een sanctie ter zake van de oorspronkelijke overtreding.

Uitgangspunt is dat voorafgaand aan de inzet van bestuurlijke handhavingsinstrumenten een belangenafweging wordt gemaakt. Het feit dat het bestuur een bepaalde overtreding heeft gedoogd, is een factor die op verschillende plaatsen in die belangenafweging een rol speelt waarbij de belangen van de overtreder, van derden en het algemeen belang zorgvuldig dienen te worden afgewogen. Dat kan ertoe leiden dat ondanks het eerdere gedogen toch kan worden opgetreden. Om te voldoen aan de evenredigheidseis kan het echter nodig zijn de overtreder enigszins tegemoet te komen, door hem bijvoorbeeld een langere termijn te gunnen, feitelijk medewerking te verlenen bij het ongedaan maken van de overtreding en – in een uitzonderlijk geval – door financiële compensatie aan te bieden voor tenietgedane investeringen (bijvoorbeeld indien er sprake was van vooraf gekwalificeerd gedogen en de overtreder onder invloed daarvan een investering heeft verricht).

Afstemming met handhavingspartners

• •

  Interne afstemming: Binnen een handhavende organisatie dient een gedoogbeslissing goed afgestemd te worden. Zo vindt er binnen een gemeente veelal overleg plaats tussen milieu, brandweer, ruimtelijke ordening en bouwen. Met als doel het voorkomen van een situatie die vanuit het ene oogpunt wordt gedoogd terwijl dit op andere gebieden niet mogelijk is.

• •

  Externe afstemming: Om een weloverwogen belangenafweging te kunnen maken is het van belang dat ook de handhavingspartners bij het nemen van gedoogbeslissingen betrokken worden.

Een afschrift van de gedoogbeslissing wordt gezonden aan de betrokken instanties.

Nieuwe jurisprudentie over gedogen

Uit de Awb en jurisprudentie volgt dat een beslissing om te gedogen moet berusten op een verzoek van de inrichtinghouder.

De aanvrager moet in zijn gedoogverzoek gemotiveerd ingaan op de bijzondere omstandigheden die naar diens oordeel gedogen in zijn geval rechtvaardigen. Daarbij kan aansluiting worden gezocht bij de bijzondere omstandigheden die in het algemeen aanleiding kunnen zijn voor een gedoogsituatie, bijvoorbeeld:

• •

  concreet zicht op legalisatie (ontvankelijke aanvraag is ingediend, en voorlopige inschatting is ‘vergunbaar’);

• •

  onevenredigheid van handhaving in het licht van de daarmee in te dienen belangen;

• •

  andere verantwoorde bescherming van het belang dat de overtreden rechtsregel beoogt te beschermen.

Een gedoogbeslissing is geen besluit in de zin van de Awb en wordt niet met een Awb-besluit gelijkgesteld. En daarom kunnen tegen een gedoogbeslissing geen bestuursrechtelijke rechtsmiddelen (meer) worden aangewend. Dit blijkt uit de uitspraak van de Afdeling van 24 april 2019.

Gedoogvoorwaarden bevatten de condities waaronder het bevoegde gezag bereid is geen gebruik te maken van ter beschikking staande bestuursrechtelijke handhavingsinstrumenten. Daarbij moet vooral gedacht worden aan beschermende voorwaarden die ervoor zorgen dat het door de overtreden rechtsregel beschermde belang genoegzaam is gewaarborgd en voorkomen wordt dat in zoverre (materieel) gezien een verslechtering optreedt ten opzichte van een legale situatie. Voor zover aan de orde en mogelijk sluiten de gedoogvoorwaarden aan bij de voorschriften die aan een nog te verlenen vergunning zullen worden verbonden. Bij overmacht situaties worden aan de beslissing om te gedogen zodanige voorwaarden verbonden dat de mogelijk nadelige gevolgen voor het door de rechtsregel beschermde belang zoveel mogelijk worden beperkt en geneutraliseerd. In de beslissing kan worden opgenomen dat de gedoogvoorwaarden gedurende de geldigheidsduur van de gedoogbeslissing kunnen worden aangevuld of gewijzigd. Als één of meerdere gedoogvoorwaarden niet worden nageleefd maant het bevoegde gezag in de meeste gevallen eerst tot naleving van de gedoogvoorwaarden. Als de situatie daarna niet verandert dan wordt de beslissing tot gedogen ingetrokken en wordt alsnog handhavend opgetreden tegen de overtreding. Dit handhavend optreden wordt uitgevoerd overeenkomstig de handhavingsstrategie.

Op een aanvraag om te gedogen wordt beslist overeenkomstig afdeling 4.1.3 van de Awb. Dit betekent dat op een aanvraag om te gedogen in principe binnen acht weken na ontvangst wordt beslist. De aanvraag moet dan wel voldoen aan de eisen: de aanvrager moet gemotiveerd aangeven welke bijzondere omstandigheden naar diens oordeel gedogen in dit geval rechtvaardigen. Is het verzoek niet of onvoldoende gemotiveerd en zijn er aanvullende gegevens nodig om te kunnen beslissen op de aanvraag dan wordt de beslistermijn opgeschort (artikelen 4:5 en 4:15 Awb). De beslistermijn wordt in dat geval opgeschort met ingang van de dag waarop het betreffende bestuursorgaan de aanvrager uitnodigt aan te vullen, tot de dag waarop de aanvraag is aangevuld of de daarvoor gestelde termijn ongebruikt is verstreken. Soms is het niet mogelijk om binnen acht weken te beslissen op een aanvraag om te gedogen. Bijvoorbeeld omdat de zaak heel complex is. In dat geval kan het betreffende bestuursorgaan een andere beslistermijn vaststellen. Deze termijn moet echter wel redelijk zijn en de aanvrager moet daarvan in kennis worden gesteld (artikel 4:15 Awb)

Gedeputeerde Staten voornoemd,

drs. J. Klijnsma, voorzitter

W.F. Brenkman MSc, secretaris

Assen, 18 juni 2024

Kenmerk 25/5.1/2024000879

Uitgegeven: 9 augustus 2024