Nota Grondbeleid 2024

Ondertekening

Bijlage 1: Typen grondbeleid

Grondbeleid kent verschillende vormen. Elk van deze vormen heeft zijn eigen karakteristieken, voor- en nadelen. Hieronder volgt een korte toelichting aangevuld met een aantal belangrijke begrippen.

Actief grondbeleid – het traditionele model

Een gemeente kan zelf gronden ontwikkelen die in eigendom zijn of komen van de gemeente. Er wordt naar gestreefd de daarvoor benodigde grond in eigendom te krijgen. De gronden kunnen op verschillende wijzen worden verkregen. Dit kan bijvoorbeeld via vrijwillige aankoop, grondruil, het vestigen van een voorkeursrecht of door middel van onteigening van grond in het algemeen belang.

De gemeente voert zelf de werkzaamheden uit om de grond geschikt te maken voor de bouw (bouw- en woonrijp maken) en wijzigt (eventueel) het omgevingsplan. Met de aanleg van infrastructuur en voorzieningen zorgt de gemeente er bovendien voor dat deze grond wordt ontsloten. Het uitgeefbare deel van de grond wordt in eigendom uitgegeven aan één of meerdere partijen (bouwers, projectontwikkelaars, beleggers, corporaties, en/of particulieren). Bij verkoop zorgt de derde partij vervolgens voor bebouwing. Het verschil tussen de aankoopprijs van de grond en de uitgifteprijs van het perceel (de opbrengst van de uitgifte in eigendom), komt toe aan de gemeente.

De voorwaarde voor een actief grondbeleid is echter wel dat er kennis en kunde in de organisatie voorhanden moet zijn om grondexploitaties te voeren. Daarnaast moet de gemeente ook voldoende capaciteit in huis hebben om de ontwikkeling op zich te kunnen nemen.

De gemeente neemt een financieel risico bij het voeren van een actief grondbeleid. Met behulp van risicoanalyses kunnen verschillende risico’s in kaart worden gebracht en, afhankelijk van de uitkomst ervan, kunnen passende maatregelen worden genomen. Vorenstaand risico speelt met name op wanneer gronden tegen een hogere waarde worden ingekocht voor bijvoorbeeld de ontwikkeling van woningbouw. Wanneer de realisatie van de woningbouwontwikkeling niet plaatsvindt, door welke omstandigheid dan ook, moet de gemeente haar verlies nemen.

Het publiek-private samenwerkingsmodel (PPS)

De samenwerking tussen gemeente en private partijen kan op verschillende manieren, waarbij de gemeente, per model, een andere rol vervult. We spreken van drie verschillende modellen, namelijk: het bouwclaimmodel, het joint venture-model en het concessiemodel*.

Het bouwclaimmodel

Bij een bouwclaim komen gemeente en private partijen overeen dat de private partijen hun ruwe bouwgrond verkopen aan de gemeente, in ruil waarvoor zij de grond na het bouw- en woonrijp maken (door de gemeente) weer overnemen. Het openbaar gebied blijft bij de gemeente achter.

Het financieel risico komt, net als bij actief grondbeleid, geheel bij de gemeente te liggen. Het is dus van belang dat de gemeente goede afspraken maakt over het moment waarop de private partijen de bouwrijpe grond weer zullen overnemen.

De grondprijs die de gemeente betaalt, is lager dan de grondprijs die de private partij aan de oorspronkelijke eigenaar heeft betaald. Dat verschil verwacht de betreffende private partij echter goed te maken bij de ontwikkeling en/of bouw van woningen op de bouwrijpe kavels.

De meerwaarde voor de gemeente zit in het afdekken van het risico door bij de aankoop van de grond al prijsafspraken over de gronduitgifte te maken. Er ontstaat grip op de ontwikkeling, omdat in een vroeg stadium gezamenlijke planvorming kan plaatsvinden.

Joint venture model

In het Joint venture-model kiezen de gemeente en een private partij ervoor om samen een stuk grond te ontwikkelen. Hiervoor wordt dan een gezamenlijke onderneming gestart, zoals een BV, NV, CV/BV, VOF of stichting, waarin de partijen samen gronden inbrengen en ontwikkelen.

Het voordeel is dat partijen door de samenwerking kunnen profiteren van elkaars expertise, waarmee de mogelijkheid wordt geboden dat ieder doet waar zij het best in zijn.

Door gezamenlijk verantwoordelijk te zijn voor de ondernemingsactiviteiten wordt het financieel risico op het bouwrijp maken gedeeld tussen gemeente en de private partij.

Concessiemodel

Bij het concessiemodel wordt de ontwikkeling zoveel mogelijk aan private partijen overgelaten. De gemeente vraagt dan een bieding op de grond en besteedt de gehele ontwikkeling aan. Tot aan verlening van de concessie ligt het financieel risico bij de gemeente, omdat zij grondeigenaar is. Na verlening van de concessie ligt het risico bij de private partijen, omdat zij grondeigenaar zijn geworden.

De rol van de gemeente in dit model beperkt zich tot het vaststellen van de planologische maatregel, waaraan de private partij gebonden is ten tijde van de ontwikkeling van het gebied. De private partij doet daarentegen al hetgeen wat nodig is voor de ontwikkeling van het betreffende gebied en neemt de kosten voor het bouw- en woonrijp maken van de gronden voor zijn rekening. Deze ontwikkeling moet uiteraard voldoen aan de door gemeente gestelde eisen.

De door de gemeente te maken kosten, het kostenverhaal, worden overeengekomen in een anterieure overeenkomst. Tevens maken de gemeente en de private partij afspraken over de in eigendom over te dragen gronden met betrekking tot de aanlegging van het openbaar gebied, de zekerheidsstelling en dergelijke. Deze afspraken worden vastgelegd in een concessieovereenkomst.

Tijdens de realisatiefase van het project draagt de gemeente haar taken en bevoegdheden, met betrekking tot de aanleg van publieke voorzieningen, over aan de private partij.

Faciliterend grondbeleid

Bij faciliterend grondbeleid heeft de gemeente zelf geen grond in haar bezit en voert zij niet zelf de grondexploitatie, maar gebeurt dit door een private partij. De kosten die de gemeente maakt worden in dat geval verhaald op de private partij. Feitelijk schiet de gemeente kosten voor die op basis van een overeenkomst (privaatrechtelijk), dan wel op basis van het omgevingsplan of de omgevingsvergunning worden teruggevorderd bij een derde partij (kostenverhaal).

De gemeente probeert de ruimtelijk gewenste situatie te realiseren, zonder daarbij de beschikking(smacht) over de grond te hebben. Het kan eventueel nodig zijn om een grondpositie te verkopen. De gemeente schept randvoorwaarden waarbinnen de marktpartij de gewenste ontwikkeling kan uitvoeren.

De gemeente kan een meer proactieve benadering hebben daar waar ze een gemeentelijk belang ziet of een passieve houding.

Onderstaand tabel is een schematische weergaven van de belangrijkste kenmerken van zowel actief als passief beleid, maar ook van de tussenvorm: PPS.

Bijlage 2: Instrumentarium

Het verwerven van grond

Voor de situatie dat het college grondposities wil innemen, beschikt zij als eerste over het instrument de grondverwerving. Hierbij dient onderscheid te worden gemaakt tussen commercieel en planmatig verwerven enerzijds en strategische grondaankopen anderzijds.

Commercieel of planmatige verwerving van grond

Commerciële dan wel planmatige verwerving vindt plaats in het kader van realisatie van een toekomstige omgevingsplan.

Commercieel verwerven gaat uit van een zo laag mogelijke aankoopprijs voor het object.

Planmatig verwerven betreft aankopen op basis van een volledige schadeloosstelling die de rechter bij een onteigening, naar verwachting, bepaalt.

Strategische verwerving van grond

Strategische grondaankopen dragen bij aan de ontwikkeling van een gebied in de toekomst. In principe hanteert de gemeente hierbij het voorzichtigheidsprincipe, gezien de risico’s die met grondaankopen gepaard kunnen gaan.

Strategische aankopen worden gedaan als de bewuste percelen grond geografisch strategisch in het beoogde plangebied zijn gelegen en noodzakelijk worden geacht vanuit sturingsmogelijkheden. Een andere reden kan zijn dat de gronden aangekocht worden vanuit een mogelijk vereveningsperspectief of vanuit noodzaak tot planrealisatie (maatschappelijk rendement) of in de verdere toekomst voor eigen gebruik nodig zijn om publieke doelen te kunnen realiseren.

Strategische verwervingen moeten worden bezien in het kader van de noodzaak/wens om de locatie te ontwikkelen en de financiële en maatschappelijke rendementen van de deal. Het is daarom van het grootste belang dat bij strategische aankopen in kaart wordt gebracht wat de (financiële) risico’s zijn, afgezet tegen de maatschappelijke (maar met name financiële) rendementen. Daar strategische aankopen op een financieel verantwoorde wijze dienen plaats te vinden, dient de besluitvorming omtrent deze aankopen voorzien te worden van een notitie met een stedenbouwkundige visie, de financiële consequenties en een risicoanalyse.

Strategische aankopen vergen vaak snelheid van handelen en bestuurlijke slagkracht. Hierbij hoort dat het bestuur conform het mandaatbesluit is gemandateerd om redelijkerwijs dergelijke aankopen te kunnen doen.

Strategische aankopen kunnen ook gericht zijn om bij te dragen aan de ontwikkeling van een plangebied. Hierbij kan gedacht worden aan de aankoop van ruilgronden. Het doel is dan wel dat de aan te kopen ruilgronden volledig kunnen worden ingezet in de ruiling van de voor een ontwikkeling aan te kopen gronden.

Grond worden als strategisch aangemerkt als ze:

• -

  Van cruciaal belang zijn voor de voorgenomen ontwikkeling (sleutelpercelen);

• -

  in de verdere toekomst geschikt zijn voor eigen gebruik om publieke doelen te kunnen realiseren;

• -

  als ruilgrond of compensatiegrond (voor sleutelpercelen of gronden voor eigen gebruik) kunnen dienen;

• -

  ongewenste ontwikkelingen kunnen worden voorkomen;

• -

  naast bestaande eigendommen van de gemeente zijn gelegen en die bij kunnen dragen aan een eventuele toekomstige uitbreiding van de gemeentelijk eigendommen. Voorwaarde daarbij is wel dat deze gronden voor een commerciële prijs worden verworven.

De wijze van verwerving

Om een gestructureerde start met de verwerving van gronden te kunnen maken, is het noodzakelijk dat de gemeente de locatie duidelijk afbakent.

Vervolgens maakt de gemeente een gedegen inventarisatie van de kadastrale eigendomssituatie alsmede een inventarisatie van eventuele overige gerechtigden, zodat elke belanghebbende in het proces wordt meegenomen.

Vervolgens stelt de gemeente een verwervingsstrategie op. De manier waarop de gemeente het beste de grondverwerving kan uitvoeren staat centraal in de verwervingsstrategie. De concrete strategie is niet alleen sterk afhankelijk van de door de gemeente gewenste tijdsplanning, fasering, maar ook van de eigenaar.

In de verwervingsstrategie gaat de gemeente in op aspecten als het in onderlinge samenhang inzetten van grondbeleidsinstrumenten, het bepalen van een planning voor het voeren van de planologische procedures, het afstemmen van de inzet van grondbeleidsinstrumenten en het voeren van de onderhandelingen met de betreffende eigenaar.

De gemeente pakt de grondverwerving c.q. het voeren van de onderhandelingen gestructureerd en planmatig aan waarbij zij zorgt voor een goede dossieropbouw en dossiervoering en een goede organisatie en begeleiding van het proces.

De gemeente legt van de betrokken grondeigenaren, beperkt gerechtigden en derde belanghebbenden een grondverwervingsdossier aan dat zij gedurende de onderhandelingen aanvult. In het grondverwervingsdossier verzamelt de gemeente alle relevante informatie per eigenaar c.s.

Onderdeel van een startdocument dient te zijn een strategie met betrekking tot de verwerving van gronden, dit vormt de basis voor de onderhandelingen. Onderwerpen die aan de orde moeten komen zijn:

• -

  De prijs die de gemeente bereid is te betalen, alsmede een scan van de totale kosten voor het verwerven;

• -

  Het moment waarop wordt verworven, hoe dichter bij een ontwikkeling hoe duurder de gronden;

• -

  De risico’s die gepaard gaan met de verwerving en de beheersmaatregelen;

• -

  De gevolgen van de verwerving voor de financiële posities van de gemeente.

Gronduitgifte

Naast de verworven gronden is de gemeente traditioneel eigenaar van gronden en/of opstallen vanuit historisch bezit en vanuit eerdere verwervingen. Verreweg de meeste vierkante meters betreft openbare ruimte (infrastructuur, water en groen). Een deel is in (tijdelijk) beheer ten behoeve van herontwikkeling. In artikel 6.3. van deze Nota wordt verder ingegaan op de verschillende methoden voor gronduitgifte.

Voorkeursrecht

Het besluit om een voorkeursrecht te vestigen leidt ertoe dat een eigenaar de onroerende zaak niet meer mag verkopen aan wie dan ook. De eigenaar moet de onroerende zaak eerst aanbieden aan de overheid die het voorkeursrecht gevestigd heeft. Het voorkeursrecht tast de gebruiksmogelijkheden van de onroerende zaak niet aan.

Het vestigen van een voorkeursrecht is met name effectief als de gemeente dit aanwendt in samenhang met andere grondbeleidsinstrumenten. Het voorkeursrecht is namelijk een passief instrument; de gemeente zal moeten afwachten of grondeigenaren hun grond aan de gemeente Oegstgeest aanbieden, er is geen verkoopplicht.

Door het eerste recht van koop behoudt en versterkt de gemeente de door haar gewenste regierol bij het opstellen en uitvoeren van het omgevingsplan dat zij voor het plangebied opstelt.

Het voorkomt ook dat anderen dan de gemeente, bijvoorbeeld (markt)partijen, een grondpositie in het plangebied innemen, hetgeen de regierol van de gemeente beperkt.

Het gemeentelijk voorkeursrecht voorkomt daarnaast prijsopdrijving van tegen elkaar opbiedende private partijen.

Onder de Omgevingswet kan ook een voorkeursrecht gevestigd worden op grond van een programma. De wet heeft het probleem van rechtsonzekerheid over het moment van vestiging opgelost. Een voorkeursrecht treedt in werking op het tijdstip van inschrijving in de openbare registers.

Een voorkeursrecht dat zijn grondslag heeft in het omgevingsplan geldt vijf jaar met een mogelijkheid tot eenmalige verlenging van vijf jaar.

Door de invoering van de Omgevingswet, is de regeling van het voorkeursrecht op een aantal punten gewijzigd:

• -

  Door de Omgevingswet zijn de grondslagen gewijzigd om een voorkeursrechtbeschikking te geven.

  De Omgevingswet kent de volgende grondslagen: een zelfstandig besluit van de gemeenteraad of provinciale staten, een omgevingsvisie, een programma en een omgevingsplan. De wetgever heeft gekozen voor de kerninstrumenten uit de Omgevingswet die zo dicht mogelijk blijven bij de oude grondslagen voor vestiging van een voorkeursrecht. De omgevingsvisie komt als grondslag in de plaats van de structuurvisie voor een gehele gemeente en het omgevingsplan komt als grondslag in de plaats van het bestemmingsplan en het inpassingsplan. Het programma komt in de plaats van een gebiedsgerichte structuurvisie.

• -

  De regels over bekendmaking van een voorkeursrecht zijn gewijzigd.

  Voor de bekendmaking en mededeling van de voorkeursrechtbeschikking sluit de wetgever aan bij de regeling in de Algemene wet bestuursrecht (Awb). De beschikking wordt bekendgemaakt door toezending of uitreiking van de beschikking aan de in het besluit vermelde eigenaren en beperkt gerechtigden. Daarnaast wordt de voorkeursrechtbeschikking ter inzage gelegd binnen de gemeente waar de onroerende zaak ligt.

  De verplichting tot publicatie in de Staatscourant voor beschikkingen van bestuursorganen die niet tot de centrale overheid behoren, is vervallen. Wel is er een verplichting tot kennisgeving van de terinzagelegging in een publicatieblad.

• -

  De verplichte inschrijving van de gemeentelijke voorkeursrechtbeschikkingen in de gemeentelijke beperkingenregistratie is vervallen.

  In plaats daarvan worden alle voorkeursrechten ingeschreven in de openbare kadastrale registers.

• -

  De inwerkingtreding van voorkeursrechten is gewijzigd.

  Onder de Wet voorkeursrecht gemeenten trad de voorkeursrechtbeschikking in werking de dag na dagtekening van de Staatscourant waarin de overheid de terinzagelegging bekend had gemaakt. In de Omgevingswet is de inwerkingtreding van een voorkeursrecht gekoppeld aan het tijdstip van inschrijving in de openbare registers. Hierdoor kan een voorkeursrecht sneller in werking treden en kan de notaris exact nagaan of er een voorkeursrecht is.

• -

  De geldingsduur van een voorkeursrecht op grondslag van een omgevingsplan (voorheen bestemmingsplan) is gewijzigd.

• -

  Een voorkeursrecht dat zijn grondslag heeft in het omgevingsplan geldt vijf jaar met een mogelijkheid tot eenmalige verlenging van vijf jaar. Onder de Wet voorkeursrecht gemeenten was de geldingsduur van een voorkeursrecht met als grondslag een bestemmingsplan tien jaar.

• -

  Een voorkeursrecht vervalt als het al vijf jaar is gevestigd op grond van een omgevingsplan en de overheid afziet van aankoop. Deze mogelijkheid bestond niet in de Wet voorkeursrecht gemeenten.

Bevoegdheid tot vestiging voorkeursrecht

De gemeenteraad kan besluiten een voorkeursrecht te vestigen (of het college van B&W) op een gebied waaraan een niet-agrarische bestemming is toegekend en waarvan het gebruik afwijkt van het bestaande plan of in overeenstemming moet worden gebracht met het nieuwe plan.

Vestiging, grondslag en looptijd voorkeursrecht

De gemeenteraad, Provinciale Staten en de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties kunnen een voorkeursrecht vestigen (artikel 9.1 lid 1 Omgevingswet).

Voorafgaand aan het moment waarop de gemeenteraad of Provinciale Staten een voorkeursrecht vestigen, kunnen ook het college van burgemeester en wethouders of Gedeputeerde Staten een kortdurend voorlopig voorkeursrecht vestigen (artikel 9.1 lid Omgevingswet).

De geldingsduur van een voorkeursrecht is afhankelijk van de grondslag van het voorkeursrecht. De geldingsduur is geregeld in artikel 9.4 Omgevingswet.

Het college van burgemeester en wethouders kunnen met een voorkeursrechtbeschikking een voorlopig voorkeursrecht vestigen. Dat geldt maximaal drie maanden. Om het voorkeursrecht voort te zetten is er een nieuwe voorkeursrechtbeschikking nodig.

In onderstaand schema zijn de grondslagen en de tijdsduur schematisch weergegeven.

Het voorkeursrecht blijft van kracht als deze termijnen worden gehaald. De gemeente hoeft tussentijds dus geen nieuw vestigings- of verlengingsbesluit te nemen.

Daarnaast hoeft de gemeente het voorkeursrecht, na verloop van de geldingstermijn, niet meer vervallen te verklaren, maar vervalt dit van rechtswege ('passieve vervallenverklaring').

Het vaststellen van een omgevingsplan

In een omgevingsplan legt de gemeente Oegstgeest de bestemmingen voor een bepaalde locatie vast. In de regels bij een omgevingsplan stelt zij voorwaarden aan de realisering van de bestemming, zoals maximale bouwhoogtes, bebouwingspercentages en bebouwingsgrenzen.

Er zijn verschillende vormen van een omgevingsplan:

• 1.

  Gedetailleerd omgevingsplan;

• 2.

  Globaal eindplan;

• 3.

  Globaal plan met uitwerkingsplicht.

De gemeenteraad heeft met het wel of voorlopig nog niet vaststellen van het omgevingsplan een belangrijk instrument in handen.

Met het omgevingsplan en de bijbehorende plannen zoals het beeldkwaliteitsplan, het stedenbouwkundig plan, de verkavelingsschets en dergelijke, stuurt de gemeente in met name de stedenbouwkundige opzet, de fasering, het tempo van realiseren, het kwaliteitsniveau en de differentiatie.

De gemeente legt met haar omgevingsplan en de bijbehorende plannen de vorm van planuitvoering vast, die haar in het publiek belang voor ogen staat.

Het goed vastleggen van de vorm van planuitvoering die de gemeente voor ogen staat, is om navolgende redenen van belang:

• a.

  De gemeente geeft hiermee duidelijk aan wat zij wil realiseren;

• b.

  De gemeente geeft, in geval van het sluiten van een samenwerkingsovereenkomst, duidelijk aan wat zij gerealiseerd wil zien en wanneer;

• c.

  De gemeente geeft, in geval van een beroep op zelfrealisatie, duidelijk aan, aan welke voorwaarden de zelfrealisator moet voldoen zodat de Kroon, indien de gemeente tot onteigening overgaat en een grondeigenaar dan een beroep op zelfrealisatie doet, beter kan toetsen of het beroep op zelfrealisatie succesvol is.

Tevens heeft het soort omgevingsplan invloed op de mate van sturing. De vaststelling van een gedetailleerd omgevingsplan brengt met zich mee dat de gemeente vergunningaanvragen die voldoen aan het omgevingsplan moet honoreren zodra het omgevingsplan in werking is getreden. Het vaststellen van een globaal plan met een uitwerkingsplicht kan een voorkeursrecht in de lucht houden en tegelijk voorkomen dat er een bouwtitel ontstaat.

Door planologische wijzigingen kunnen omwonenden schade lijden, met name bij herontwikkelings- en inbreidingsprojecten. Het betreft schade die uitstijgt boven het normale maatschappelijke risico en een burger of bedrijf onevenredig zwaar treft in vergelijking tot andere burgers of bedrijven. Dit soort schade hoeft een burger of bedrijf niet of niet geheel te dragen, maar moet de overheid geheel of gedeeltelijk vergoeden via de nadeelcompensatie.

Kostenverhaal

Het bevoegd gezag moet de kosten voor werken, werkzaamheden en maatregelen verhalen op initiatiefnemers die daar profijt van hebben. Dit heet kostenverhaal. Het afsluiten van een overeenkomst heeft daarbij de voorkeur. Is er geen overeenkomst, dan is de publiekrechtelijke weg verplicht.

De gemeente en een initiatiefnemer kunnen een overeenkomst sluiten over kostenverhaal voorafgaand aan het besluit dat de aangewezen activiteit mogelijk maakt: een zogenoemde ‘anterieure overeenkomst’. De Omgevingswet biedt daarvoor een grondslag.

Als er geen overeenkomst tot stand komt, moet het kostenverhaal op een andere manier geregeld worden. Dat kan in het omgevingsplan of in een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit (afwijking van het omgevingsplan) of een projectbesluit. Meestal regelt de gemeente het kostenverhaal en kan zij dit doen door kostenverhaalregels in het omgevingsplan op te nemen of het kostenverhaal te regelen in de omgevingsvergunning.

De gemeente mag de kosten alleen verhalen als ze voldoen aan drie criteria: profijt, proportionaliteit en toerekenbaarheid. Ook moet de locatie het kostenverhaal kunnen dragen. Dat houdt in dat er niet meer kosten worden verhaald dan dat er opbrengsten zijn.

(Afdwingbare) financiële bijdrage

Naast het kostenverhaal kan de gemeente soms een extra financiële bijdrage in rekening brengen. Dat mag alleen als dat geregeld is in het omgevingsplan. Het moet gaan om een bijdrage aan ontwikkelingen ter verbetering van de kwaliteit van de fysieke leefomgeving die niet onder kostenverhaal vallen. De ontwikkeling moet tot een in het Omgevingsbesluit aangewezen categorie behoren, bijvoorbeeld de compensatie van het realiseren van te weinig woningen van een bepaalde categorie in het gebied, zoals te weinig sociale huurwoningen.

Over deze bijdrage mogen ook in een overeenkomst afspraken worden gemaakt.

Vrijwillige financiële bijdrage

Dit is de opvolger van de vrijwillige financiële bijdrage in een anterieure overeenkomst over grondexploitatie onder de Wro.

Afdwingbare financiële bijdrage

Deze bijdrage kan alleen gevraagd worden als een initiatiefnemer een bepaalde activiteit onderneemt. Dat zijn dezelfde activiteiten als waarvoor kostenverhaal is mogelijk gemaakt. Dat zijn:

• -

  De bouw van een of meer gebouwen met een woonfunctie;

• -

  De bouw van een of meer hoofdgebouwen anders dan gebouwen met een woonfunctie;

• -

  De uitbreiding van een gebouw met ten minste 1.000 m² bruto-vloeroppervlakte of met een of meer gebouwen met een woonfunctie;

• -

  De bouw van een gebouw dat geen hoofdgebouw als bedoeld onder b is, met ten minste 1.000 m² bruto-vloeroppervlakte;

• -

  De verbouwing van een of meer aaneengesloten gebouwen met andere gebruiksfuncties dan een woonfunctie tot gebouwen met een woonfunctie, mits het ten minste tien woonfuncties betreft; of

• -

  de verbouwing van een of meer aaneengesloten gebouwen met andere gebruiksfuncties dan een kantoorfunctie, een winkelfunctie of een bijeenkomstfunctie voor het verstrekken van consumpties voor het gebruik ter plaatse tot gebouwen met een of meer van deze gebruiksfuncties, mits de cumulatieve bruto-vloeroppervlakte van de nieuwe gebruiksfuncties ten minste 1.500 m² bedraagt.

Kavelruil

In een aantal situaties kan het ruilen van gronden een nieuwe ontwikkeling mogelijk maken of tot een efficiëntere benutting van gronden leiden. Dat noemen we kavelruil. De wet biedt als extra voordeel voor kavelruil in het landelijk gebied dat geen overdrachtsbelasting verschuldigd is. De regeling voor het landelijk gebied is overgenomen uit de Wet inrichting landelijk gebied. De regeling voor kavelruil in het stedelijk gebied is nieuw.

Gedoogplicht

Gedoogplicht is een instrument, waarbij een eigenaar moet toestaan dat een ander gebruik mag maken van de grond. De wet maakt onderscheid in gedoogplichten van rechtswege en gedoogplichtbeschikkingen. Schade door gedoogplichten moet worden vergoed. De regelingen voor gedoogplichten waren verspreid over een aantal wetten en zijn nu gebundeld in de Omgevingswet.

In de Omgevingswet is een eenduidige regeling van de eigendomspositie van op grond van een gedoogplicht aangelegde werken opgenomen. Met een gedoogplicht wordt geen opstalrecht verkregen door de initiatiefnemer en dus wordt de eigenaar van de grond door natrekking in beginsel ook eigenaar van de aangelegde werken.

De schadeloosstelling voor gedoogplichten is verschuldigd door de initiatiefnemer van het werk.

Ook voor wat betreft de omvang van de schadeloosstelling wordt in de Omgevingswet voorzien in een heldere regeling. Voor gedoogplichten ex lege en de bij beschikking op te leggen gedoogplicht voor het maken van een ontwerp bestaat aanspraak op een schadevergoeding naar redelijkheid. Daarmee wordt gekozen voor aansluiting bij het nadeelcompensatiestelsel.

Het sluiten van samenwerkingsovereenkomsten

In het onderhandelingstraject kan de gemeente zich geconfronteerd zien met een grondeigenaar die een beroep doet op zelfrealisatie en dus stelt zelf, of in samenwerking met derden, de beoogde bestemming te kunnen en willen realiseren.

Ook kan het voorkomen dat de gemeente graag samenwerkt met een bepaalde private partij om risico te delen en/of met behulp van de specifieke kennis en/of de ingenomen grondpositie van de private partij de ruimtelijke ontwikkeling te realiseren.

De gemeente en private partijen kunnen ervoor kiezen een samenwerking aan te gaan. Dit kan een anterieure of een posterieure overeenkomst zijn.

In de onderhandelingen houdt de gemeente rekening met de (afdwingbare) mogelijkheden van kosten. In deze situatie moet minimaal een kostenverhaal worden gemaakt, waarmee de gemeente inzicht krijgt in haar onderhandelingspositie in het anterieure traject.

Dit inzicht is van belang om te kunnen bepalen of de gemeente een goede anterieure overeenkomst gaat sluiten.

Door in de anterieure overeenkomst regels over het kostenverhaal mee te nemen, hoeft dit niet nogmaals in het omgevingsplan, projectbesluit of omgevingsvergunning opgenomen te worden.

In het kader van de afstemming bundelt de gemeente informatie van de diverse betrokken afdelingen (onder andere grondzaken en ruimtelijke ordening).

De onderhandelingen met de (potentiële) zelfrealisatoren worden gevoerd met als ondergrens hetgeen kan worden verhaald op basis van het kostenverhaal.

De gemeente stelt het omgevingsplan op een strategisch gunstig moment vast en bij voorkeur niet eerder dan nadat het voor de gemeente duidelijk is dat zij niet op minnelijke wijze (op een voor de gemeente aanvaardbare wijze) tot overeenstemming kan komen.

Van belang hierbij is dat de gemeente voorkomt dat de geldigheidsduur van een (eventueel) gevestigd voorkeursrecht wordt overschreden. Er vindt om die reden altijd afstemming plaats tussen de onderhandelingen over een overeenkomst, de te nemen stappen in de planologische procedures, de voorbereidingen voor de uitwerking van het plan en de geldigheidstermijnen van het voorkeursrecht.

De afstemming voorziet er in dat de gemeente de onderhandelingen over het sluiten van een anterieure overeenkomst afstemt op het starten van een bestemmingsplanprocedure in die zin dat voorkomen wordt dat de gemeente zichzelf voor het sluiten van de anterieure overeenkomst onder tijdsdruk zet.

Onteigening

Wanneer voor realisatie van een plan de benodigde grond niet op minnelijke wijze kan worden aangekocht en de grondeigenaar niet bereid is de bestemming zelf te realiseren, kan de gemeente besluiten tot onteigening van de grond.

Onteigening biedt de gemeente de mogelijkheid om een eigenaar zijn eigendomsrecht te ontnemen. Onteigening kan alleen in het algemeen belang van het ontwikkelen, gebruiken of beheren van de fysieke leefomgeving als onteigening noodzakelijk en urgent is. Onteigening is dan ook een instrument waartoe in principe pas op het laatste moment wordt overgegaan, nadat het minnelijk overleg niet heeft geleid tot een aankoop. Onteigening betekent immers een belangrijke ingreep in het eigendomsrecht. Om als gemeente het onteigeningsinstrument in te kunnen zetten, dient het algemeen belang van hogere orde te zijn dan het belang van de individuele grondeigenaar. Tevens dient er sprake te zijn van een aangetoond nut, noodzaak en urgentie.

Zoals gezegd, betekent onteigening van een registergoed een forse ingreep in het eigendomsrecht, waardoor met het inzetten van dit instrument zorgvuldig moet worden omgegaan.

Onteigening en de Omgevingswet

In de Omgevingswet is de onteigeningsprocedure zorgvuldig vastgelegd.

Wanneer uiterste inspanningen niet tot succes leiden en het omgevingsplan in de uitvoering tot onaanvaardbare vertraging dreigt te geraken, moet onteigening worden overwogen. Dit is ook aan de orde indien in een vroegtijdig stadium van onderhandelingen al blijkt, dat op geen enkele manier met de grondeigenaar tot overeenstemming kan worden gekomen. Onteigening kan daarmee ook strategisch worden ingezet in de onderhandelingen voor verwerving.

De grondslag voor onteigening (een onteigeningstitel) wordt meestal gelegd met een nieuw omgevingsplan.

In de Omgevingswet is de onteigening verdeeld in de onteigeningsprocedure met een bekrachtigingsprocedure en een schadeloosstellingsprocedure.

In de onteigeningsprocedure staan het algemeen belang, de noodzaak en urgentie van de onteigening centraal en wordt uiteindelijk door de gemeenteraad een onteigeningsbeschikking genomen. Deze treedt pas in werking nadat deze door de bestuursrechter is bekrachtigd op verzoek van de gemeenteraad. De bestuursrechter toetst hier ambtshalve (art. 16.107 Ow) op vier onderdelen:

• -

  Vormvoorschriften;

• -

  Onteigeningsbelang;

• -

  Noodzaak;

• -

  Urgentie.

Bij de schadeloosstellingsprocedure wordt door de rechtbank de schadeloosstelling vastgesteld. De verwervende partij verkrijgt daarna het eigendom over de onroerende zaken die door de gemeenteraad in de onteigeningsbeschikking zijn aangewezen.

Een onteigeningsprocedure is tijdrovend en kostbaar en vergt een nauwkeurig te volgen proces.

Aandachtspunten bij een onteigeningsprocedure zijn:

• -

  Er moet een redelijke poging zijn gedaan tot minnelijke, dus niet verplichte, verwerving. Er moet in ieder geval een schadeloosstellingsaanbod zijn gedaan;

• -

  Het moet aannemelijk zijn dat binnen afzienbare tijd toch nog overeenstemming kan worden bereikt;

• -

  De belanghebbende is bereid en in staat om de ontwikkeling zelf te realiseren (zelfrealisatie). De belanghebbende heeft de daarbij concrete en op uitvoering gerichte voornemens kenbaar gemaakt. De belanghebbende zal de ontwikkeling verwezenlijken op de door het bevoegd gezag beoogde manier (artikel 11.7 Omgevingswet).

Zelfrealisatie moet plaatsvinden binnen de kaders van het omgevingsplan. Het kan dan bijvoorbeeld gaan om specifieke eisen ten aanzien van de bouw van een bepaalde woningbouwcategorie of bepalingen over faseringen.

Het heffen van baatbelasting

Voor zover geen omgevingsvergunning is vereist en er geen sprake is van bouwplannen, zoals bijvoorbeeld bij de herinrichting van winkelgebieden, revitalisering van bedrijventerreinen en aanleg van riolering in het buitengebied, kan het instrument baatbelasting toepassing blijven vinden.

Toepassing baatbelasting

Indien de gemeente tot het heffen van baatbelasting wenst over te gaan dient de raad, voordat zij de baatbelasting kan invoeren, een bekostigingsbesluit vast te stellen.

In het bekostigingsbesluit dient de gemeente de mate van het kostenverhaal en de aanduiding van het gebate gebied aan te geven. De gemeente dient het bekostigingsbesluit vast te stellen voordat men begint met de aanleg van de fysieke voorzieningen. Tijdens de aanleg van de voorzieningen dan wel uiterlijk twee jaren na voltooiing van de voorzieningen dient de raad de verordening baatbelasting vast te stellen.

Toepassing van de baatbelasting brengt een langdurige periode van onzekerheid met zich mee voor de gemeente en kent, door de zorgvuldige toetsing door de rechter, een groot afbreukrisico. Een succesvol beroep tegen een aanslag baatbelasting heeft tot gevolg dat de gemeente alle aanslagen opnieuw moet opleggen. Daarnaast is het in de praktijk lastig het gebate gebied aan te geven en leidt het onderscheid tussen onderhoud en verbetering tot de nodige discussie.

Bijlage 3: Rolverdeling raad en college

Tabel 3.1.: Weergave rolverdeling tussen de raad en het college

Bijlage 4: Methoden voor gronduitgiften

Methoden

Verkoop

Bij uitgifte in eigendom (verkoop) wordt het volledig eigendom van een onroerende zaak overgedragen. Uitgifte in eigendom geschiedt via een koopovereenkomst, waarna bij het transport van de grond bij de notaris de eigendom overgaat. De voorwaarden waaronder grond aan derden worden uitgegeven, kunnen worden vastgelegd in algemene verkoopvoorwaarden.

Erfpacht

Bij de uitgifte van grond in erfpacht mag de erfpachter de grond houden en gebruiken als ware hij de eigenaar. De gemeente heeft de blote eigendom. Erfpacht is een geschikt instrument als voorzien wordt dat een partij langer dan 10 jaar gebruik zal maken van gemeentelijke grond terwijl het voor de gemeente wenselijk is om de grond in bezit te houden. Het is in ieder geval wenselijk om grond in eigendom te houden als sprake is van de volgende gevallen:

• 1.

  Als uitgifte in eigendom leidt tot een ongewenste versnippering van gemeentelijk eigendom en beheer;

• 2.

  Als de grond aangemerkt kan worden als strategisch grondbezit en verwacht mag worden dat de gemeente in de toekomst (weer) vrij over de grond wil kunnen beschikken;

• 3.

  Als aan het gebruik van de grond een algemeen belang verbonden is en het uit dien hoofde wenselijk is dat de gemeente ook privaatrechtelijk de mogelijkheid houdt om het gebruik te kunnen sturen. Hierbij kan gedacht worden aan publiek toegankelijke terreinen die bijvoorbeeld een recreatieve functie vervullen;

• 4.

  Als het gebruik van de grond naar zijn aard weliswaar een langdurig maar toch tijdelijk karakter heeft.

In veel van de bovenstaande gevallen verdient het aanbeveling om de erfpacht niet eeuwigdurend aan te gaan, maar voor een termijn van bijvoorbeeld 10, 15, 25 of 50 jaar.

Huur

Verhuur van gemeentegrond is naar zijn aard kortdurend. Gedacht moeten worden aan een termijn van minimaal vijf, hooguit tien jaar. Bij verhuur is weliswaar sprake van permanent gebruik van de grond, maar het gebruik is naar zijn aard eindig. Het kan bijvoorbeeld gaan om het tijdelijk stallen/plaatsen van objecten op gemeentelijke grond zoals een portocabin. De huurprijs wordt gerelateerd aan de grondprijs, het gewenste rendement en de aard van het grondgebruik. Bij incidenteel/ad hoc gebruik van gemeentegrond is het heffen van een precariobelasting of staanplaatsgeld meer op zijn plaats.

Recht van opstal

Het recht van opstal is een zakelijk recht om in, op of boven een onroerende zaak van een ander gebouwen of werken in eigendom te hebben.

Doorgaans wordt een opstalrecht gevestigd, wanneer de huurder van grond daarop een gebouw plaatst. Zonder recht van opstal zou de gemeente door natrekking eigenaar worden van de opstal. Als men voor het gebruik van de grond afhankelijk is van het huren van de grond, spreekt men van een huurafhankelijk recht van opstal. Deze constructie wordt onder andere toegepast bij de sportvelden, waarbij garageboxen gebruikt worden als opslagruimten.

Aandachtspunten bij gronduitgifte

Ten behoeve van maatschappelijke doeleinden

Indien de verkoop van panden en/of ondergrond voor maatschappelijke doeleinden aan maatschappelijke instellingen tegen een gereduceerd tarief plaatsvindt, is het raadzaam om bij de verkoop of andere vorm van uitgifte de wederverkoop aan derden te beperken. Immers, indien de gemeente verkoopt tegen een gereduceerd tarief en de maatschappelijke instelling zou al snel overgaan tot vervreemding tegen een hogere waarde, dan komt de winst in handen van de maatschappelijke instelling. Het is echter nimmer de bedoeling van de verkoop tegen gereduceerd tarief dat de revenuen daarvan alleen ten goede komen aan de maatschappelijke instelling. De gemeente geeft immers uit tegen een gereduceerd tarief om een bepaalde maatschappelijke voorziening mogelijk te maken en niet om een maatschappelijke instelling te bevoordelen.

In de situaties dat de gemeente gronden uitgeeft aan een maatschappelijke instelling ten behoeve van een maatschappelijke voorziening, dient in de uitgifteovereenkomst ten minste een recht van eerste koop (voorkeursrecht) ten gunste van de gemeente te worden bedongen.

Verder dient in de uitgifteovereenkomst een antispeculatiebeding opgenomen te worden voor het geval dat de gronden eventueel vervreemd worden aan een niet maatschappelijke instelling. In geval van verkoop aan een derde zal globaal het verschil tussen de dan geldende uitgifteprijs maatschappelijke voorziening en de verkoopprijs weer terug dienen te vloeien naar de gemeente.

In een aantal gevallen maakt een maatschappelijke instelling zelf afspraken met een ontwikkelaar om tot een bepaalde ontwikkeling te komen. Als een instelling financieel afhankelijk is van de gemeente, bijvoorbeeld door subsidieverlening of garantstelling, heeft de gemeente er belang bij dat zo'n maatschappelijke instelling goede afspraken met een ontwikkelaar maakt. De gemeente zal in geval van het verstrekken van financiële zekerheden of middelen aan een maatschappelijk instelling de voorwaarde verbinden dat de gemeente akkoord moet gaan met de afspraken tussen instelling en de ontwikkelaar die het gebouw realiseert.

Wederverhuur

De gemeente huurt in een aantal gevallen gronden van een derde partij (bijvoorbeeld het Hoogheemraadschap), die de gemeente op haar beurt verhuurt, zogenaamde onderverhuur. De gemeente dient er in een dergelijke situatie op bedacht te zijn dat zij niet meer rechten toekent aan de huurder dan aan de gemeente zelf zijn toegekend door de derde partij. Tevens dient de gemeente er in deze situaties op bedacht te zijn dat eventuele huurprijsverhogingen van een derde ook kunnen worden doorgevoerd naar de huurder van de gemeente.

Realisering opstal na sluiten verhuurovereenkomst

In een aantal situaties vangt de uitgifte aan door het sluiten van een huurovereenkomst, maar verandert nadien de feitelijke situatie doordat er, na een verleende omgevingsvergunning, een opstal op het gehuurde wordt gerealiseerd. De gemeente zal in de situatie dat er een omgevingsvergunning voor een bouwwerk wordt verleend op gronden in eigendom van de gemeente ook de afweging moeten maken of er recht van opstal moet worden gevestigd en onder welke voorwaarden. Hierbij valt onder andere te denken aan de aanpassing van de huursom.

Aanpassing retributies en erfpachtcanon

Het is wenselijk dat de gemeente evenzo als de huuraanpassingen de mogelijkheden nagaat om de gevraagde retributies in geval van een onafhankelijk opstalrecht of de canon in geval van erfpacht te verhogen.

Omvang uitgifte

In sommige situaties is het gerechtvaardigd dat de toekomstige eigenaar c.s. het onderhoud en het beheer op zich neemt. De gemeente dient kritisch te zijn welk gedeelte van de openbare ruimte zij uiteindelijk wil overnemen of aan zich wil houden en welke onderhoudskosten zij daarmee naar zich toetrekt.

Bijlage 5: stappen risicoanalyse en -management

De risicoanalyse wordt volgens onderstaande stappen in kaart gebracht:

Het vaststellen van het doel van een risicoanalyse

Het doel van het vaststellen van een risicoanalyse is om door de juiste toepassing van gemeentelijk grondbeleid de risico's van gebieds- en locatieontwikkelingen te minimaliseren.

Het in kaart brengen van de risico’s

In dit stadium gaat om de opsporing van risico's. Het betreft hier risico's van juridische en financiële aard. Maar ook risico's zoals het niet halen van politiek/bestuurlijke doelstellingen, verlies van kwaliteit of risico's verband houdende met de cultuur, de procesbegeleiding of de bedrijfsvoering.

Als voorbeeld kan worden genoemd het onderzoeken van de impact van mogelijke archeologische bodemschatten voor de realiseringsmogelijkheden van een potentiële woningbouwlocatie.

De waardering van de zwaarte van risico’s en vaststelling ervan

De vervolgstap is het toekennen van een bepaalde zwaarte aan het risico en de inschatting te maken of het een belangrijk risico betreft.

De aanwezigheid van bijvoorbeeld een bodemschat leidt tot een reductie van het uitgeefbare gedeelte van het plangebied met 37%. Als dit tot gevolg heeft dat er meer dan 50% kans bestaat dat de gemeente hierdoor een verlies lijdt van € 500.000,00 dan wordt dit op basis van de Nota Risicomanagement gekwalificeerd als een groot (lees: belangrijk) risico.

Het in kaart brengen van beheersmaatregelen

In dit stadium wordt nagegaan hoe het risico kan worden beperkt en op welke wijze hieraan uitvoering wordt gegeven.

In het voorbeeld van de bodemschat kan de verkaveling worden herzien of de plangrens worden aangepast, waardoor er maar een verlies bestaat van 12% van het uitgeefbare gedeelte van het plangebied, of er kan voor worden gekozen om de exploitatieopbrengsten naar beneden bij te stellen.

Het kiezen van beheersmaatregelen en risicodekking

In dit stadium dient de vraag te worden beantwoord welke beheersmaatregelen er worden gekozen dan wel of er speciale voorzieningen of budgetten voor het effectueren van de risicobeperking moeten worden vrijgemaakt.