Beleidskader toezicht & handhaving Wmo/Jeugdwet

2.2.1 Rijksoverheid

De Rijksoverheid is verantwoordelijk voor het stelsel en de wettelijke kaders, in dit geval de Wmo en Jeugdwet.

Voor de Jeugdwet heeft het ministerie het toezicht op kwaliteit belegd bij de rijksinspecties. Toezicht op de rechtmatigheid in de Jeugdwet is geen verantwoordelijkheid van de rijksoverheid en is dus ook niet belegd bij de IGJ.

2.2.2 Gemeentebestuur

Vanuit de wet- en regelgeving heeft het gemeentebestuur een belangrijke rol bij de maatschappelijke ondersteuning en bij de jeugdzorg. Het bestuur stelt beleidsplannen op over het te voeren beleid en is verantwoordelijk voor het vastleggen van noodzakelijke regels in een verordening. De gemeente is verantwoordelijk voor toezicht op naleving van wet- en regelgeving.

Wmo

Het gemeentebestuur is op grond van de Wmo wettelijk verplicht om een toezichthouder aan te stellen. Deze ziet toe op de naleving van de wet, zowel op gebied van kwaliteit als rechtmatigheid 1 .

Jeugdwet

Voor de Jeugdwet ligt de verantwoordelijkheid voor het kwaliteitstoezicht bij de rijksinspecties. Gemeenten hebben echter wel een rol bij het toezicht en de controle op de kwaliteit in het kader van de contractering ten behoeve van zorg in natura (Zin) - en deels bij het pgb. Voor Zin is het gemeentebestuur verantwoordelijk voor een kwalitatief en toereikend aanbod.

Toezicht op de rechtmatigheid in de Jeugdwet is ook een verantwoordelijkheid van het gemeentebestuur. Het bestuur moet hiervoor regels opnemen in de verordening. De Jeugdwet bevat, in tegenstelling tot de Wmo, geen specifieke verplichting om een toezichthouder voor rechtmatigheid aan te wijzen. Omdat een toezichthouder meer bevoegdheden heeft voor onderzoek adviseert de VNG om dit wel te doen. Zie verder 2.3.1.

2.2.3 De toezichthouder

Over het algemeen beoordeelt de toezichthouder of zorgaanbieders voldoen aan de eisen die in de wet- en regelgeving zijn gesteld. De toezichthouder beoordeelt ook of de vereiste kwaliteit wordt geboden. Bovendien ontvangt de toezichthouder (verplichte) meldingen van calamiteiten en kan hij of zij besluiten om hier (toezichts)onderzoek naar te doen.

De gemeentelijk toezichthouder voor de Wmo heeft de taak om kwaliteits- en rechtmatigheidsvereisten uit de wet zelf, uit de verordening en uit nadere regels te toetsen. Daarbij kijkt de toezichthouder naar het stelsel, de zorgaanbieders en de pgb-budgethouders. De toezichthouder betrekt ook de kwaliteitseisen die via contracten (voor Zin) zijn gesteld aan zorgaanbieders. Hetzelfde geldt voor de eisen die gesteld zijn op gebied van kwaliteit en rechtmatigheid voor een pgb. Voor jeugd is de reikwijdte van de gemeentelijk toezichthouder beperkter. Deze richt zich voornamelijk op rechtmatigheid.

De toezichthouder handelt op basis van bestuursrechtelijke bevoegdheden. Hij heeft verregaande bevoegdheden tot onderzoek zoals: het betreden van plaatsen, de inzage in dossiers2 en het vorderen van inlichtingen bij derden. Deze bevoegdheden liggen grotendeels vast in de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Zij kunnen zowel bij de uitvoering van de Wmo als bij de Jeugdwet worden ingezet. Een toezichthouder heeft niet alleen bevoegdheden maar ook plichten, zoals de geheimhoudingsplicht. Een overzicht van bevoegdheden en plichten is te vinden in de bijlage.

2.2.4 De zorgaanbieders

Zorgaanbieders zijn verantwoordelijk voor een goede kwaliteit van de uitvoering van ondersteuning en jeugdzorg. Dit betekent in ieder geval dat de voorzieningen veilig, doeltreffend, doelmatig, cliëntgericht en passend moeten zijn. Ze moeten ook aansluiten bij de behoefte van de cliënt, jeugdige of ouder. Daarnaast zijn zorgaanbieders verplicht om calamiteiten te melden bij de toezichthouder en bij de gemeente.

Zorgaanbieders moeten zich aan zowel de wettelijke als lokale regelgeving houden. Ook moeten zij zich houden aan de verordeningen en nadere regels en – in geval van Zin – aan de bepalingen in de contracten die het gemeente­bestuur met zorgaanbieders heeft gesloten.

2.2.5 De cliënt

De cliënt ontvangt maatschappelijke ondersteuning of jeugdzorg. Koopt de cliënt die zelf in via een pgb? Dan heeft de cliënt een rol bij het beoordelen en monitoren van de kwaliteit en rechtmatigheid hiervan. De geleverde ondersteuning of zorg moet voldoen aan de eisen die het gemeentebestuur heeft gesteld. De cliënt kan ervoor kiezen om een pgb-vertegenwoordiger te machtigen om deze taken over te nemen.

2.3.1 Verordeningen en andere regelgeving

In Amsterdam zijn de spelregels in de volgende verordeningen en nadere regels opgenomen:

• •

  Verordening maatschappelijke ondersteuning Amsterdam 2015.

• •

  Nadere regels maatschappelijke ondersteuning Amsterdam.

• •

  Financieel Besluit maatschappelijke ondersteuning Amsterdam.

• •

  Verordening op de zorg voor de jeugd Amsterdam.

• •

  Nadere regels op de zorg voor de jeugd Amsterdam.

• •

  Beleidsregels jeugdhulp Amsterdam.

In de Wmo-verordening zijn (aanvullende) criteria opgenomen voor de verschillende voorzieningen die daar onderdeel van zijn. Ook staan er regels in over toezicht en handhaving en de maatregelen bij onterechte toekenning van een voorziening, of bij misbruik en oneigenlijk gebruik. Verder zijn er bepalingen opgenomen over de kwaliteit van de ondersteuning, de meldingsregeling bij calamiteiten en over medezeggenschap. In de nadere regels (Wmo) zijn de kwaliteitseisen voor pgb zorgaanbieders opgenomen met het bijbehorende Kwaliteitskader Pgb.

De gemeente Amsterdam heeft in de verordening Jeugd opgenomen dat het college een toezichthouder rechtmatigheid aanwijst. Verder zijn er kwaliteitseisen en andere voorwaarden opgenomen voor pgb.

2.3.2 De gemeentelijk toezichthouder in Amsterdam

Via aanwijzingsbesluiten is in Amsterdam de keuze gemaakt om de GGD aan te wijzen als gemeentelijk toezichthouder voor kwaliteits- en rechtmatigheidstoezicht in het kader van de Wmo. Het rechtmatigheidstoezicht Jeugdwet specifiek voor pgb is ook bij de GGD belegd. Voor het rechtmatigheidstoezicht op de Zin-Jeugdwet is op dit moment nog geen toezichthouder aangewezen.

2.3.3 De contracten

Voor Zin geldt dat er een contractuele verbintenis is tussen de gemeente en de zorgaanbieder. We spreken hierbij van een privaatrechtelijke verhouding en van contractenrecht. In deze contracten zijn verplichtingen rond de dienstverlening door opdrachtnemer (zorgaanbieder) opgenomen.

2.4.1 Afsprakenkader toezichthouders

Landelijk is er een afsprakenkader opgesteld door een samenwerkingsverband van de betrokken rijksinspecties, de VNG en GGD GHOR. Het doel hiervan is om een goede afstemming van het Wmo-toezicht te borgen, naast borging van het nalevings- en stelseltoezicht van de rijksinspecties in het sociaal domein. De VNG heeft deze afspraken namens de gemeenten gemaakt. De gemeentelijk toezichthouder volgt deze afspraken.

2.4.2 Zes principes van goed toezicht

Bij de inrichting van ons toezicht houdt de gemeentelijk toezichthouder zich aan de zes principes van goed toezicht3 . Deze principes zijn inmiddels gemeengoed bij de inrichting van toezicht op alle niveaus. Ze zijn in eerste instantie ontwikkeld om het rijkstoezicht verder vorm te geven. Goed toezicht is onafhankelijk, transparant, slagvaardig, selectief, professioneel en gericht op samenwerking. Deze principes worden in Amsterdam gebruikt voor de invulling van het toezicht, zoals beschreven in hoofdstuk 5.

2.4.3 Cirkel van naleving

We hanteren bij toezicht en handhaving een integrale benadering conform de cirkel van naleving4 , zoals hieronder in een figuur is weergegeven. Het laat zien dat het effectiever is om aan te zetten tot wenselijk gedrag dan tekortkomingen of overtredingen te bestraffen.

De cirkel van naleving onderscheidt twee belangrijke processen aan de voorkant:

• 1.

  De route van de potentiële aanbieder die een contract met de gemeente wil.

• 2.

  De route van de client die een pgb wil.

Door aandacht te hebben voor het eerste deel van het proces, te weten voorlichten en dienstverlenen (door de gemeente), komt de nadruk te liggen op preventie. Preventie betekent hier het voorkomen dat regels niet worden nageleefd - en dat er dus moet worden ingegrepen. De aanpak zoals geschetst in de cirkel van naleving vormt de structuur voor de hoofstukken 4 (preventie), 5 (toezicht) en 6 (handhaving).

Figuur 1 Cirkel van naleving

4.2.1 Pgb

Voor pgb versterken we de toegangsfunctie door:

• 1.

  Een intuïtiever aanvraagproces

  Door het proces van aanvraag van een pgb eenvoudiger en cliëntvriendelijker te maken, vermindert het aantal (onbewuste) fouten.

• 2.

  De kwaliteitstoets van pgb aanbieders vooraf te optimaliseren

  Het gemeentebestuur vindt de keuzevrijheid voor de leveringsvorm van pgb belangrijk. Daar hoort echter wel een minimale kwaliteit van ondersteuning bij. Daarom verbeteren we de kwaliteitstoets die voorafgaat aan de goedkeuring van een pgb. Hiermee voorkomen we dat we tijdens de looptijd van een pgb moeten ingrijpen – op grond van gebrek aan kwaliteit van zorg bijvoorbeeld. Ingrijpen kan betekenen dat cliënten op zoek moeten gaan naar een andere aanbieder. Dit vormt een risico voor de continuïteit van zorg. Bovendien heeft de client dan gedurende de voorliggende periode niet de zorg en ondersteuning ontvangen die nodig was. Met een kwaliteitstoets vooraf kan dit worden voorkomen.

• 3.

  Borgen van de pgb-vaardigheid

  De pgb-vaardigheid van de cliënt of zijn vertegenwoordiger is een belangrijke succesfactor voor een goede inzet van het pgb. Dit is een blijvend aandachtspunt. De cursussen voor pgb-cliënten, waar de landelijke budgethoudersvereniging in voorziet, kunnen hieraan bijdragen.

4.2.2 Zin

Voor Zin versterken we de toegangsfunctie door:

• 1.

  Het proces rond de inkoop te optimaliseren

  Hierbij hoort een goede selectie en het creëren van commitment van zorgaanbieders door een heldere opdrachtformulering. Bovendien is het van belang om ervaringen en resultaten van het toezicht bij de voorbereiding van een aanbesteding te betrekken. We trekken lessen uit voorgaande periodes.

• 2.

  Het aantal gecontracteerde zorgaanbieders te beperken

  Hierdoor ontstaat er meer grip op de invulling van de toegangsfunctie en op geleverde kwaliteit.

• 3.

  De toegangsfunctie bij de buurtteams door te ontwikkelen

  Denk hierbij aan de opzet van en deelname aan expertisenetwerken met gespecialiseerde zorgaanbieders door de buurtteams.

We hebben de ambitie om de monitoring van de kwaliteit en rechtmatigheid in combinatie met goed contractmanagement verder te ontwikkelen. Dat biedt ons de mogelijkheid om vroegtijdig eventuele aandachtspunten bij Zin-aanbieders onder de aandacht te brengen en daarop vanuit contractmanagement te acteren.

5.1.1 Toezicht is objectief en onafhankelijk

Burgers en zorgaanbieders moeten kunnen vertrouwen op het objectieve en onpartijdige oordeel van de toezichthouder. Het gemeentebestuur vindt het belangrijk dat uitvoering van het toezicht niet wordt beïnvloed door mogelijke bestuurlijke belangen. Daarom stellen we randvoorwaarden waarop de toezichthouder zijn werk goed kan doen:

• •

  De toezichthouder bepaalt de toetsingskaders voor het onderzoek op basis van de landelijke en lokale kwaliteitseisen.

• •

  De toezichthouder bepaalt het werkprogramma op basis van de visie en uitgangspunten die door het gemeentebestuur in dit beleidskader zijn vastgesteld (zie 5.3.1.).

• •

  De toezichthouder kan autonoom besluiten om bevindingen, oordelen en adviezen voor te leggen aan het gemeentebestuur.

• •

  Alle toezichtrapporten worden gepubliceerd.

Het toezicht is onafhankelijk van bestuur, politiek en van de ambtelijke afdelingen binnen de gemeente die verantwoordelijk zijn voor het beleid en de uitvoering van de Wmo en Jeugdwet. Dit betekent echter niet dat het toezicht vanuit een ivoren toren plaatsvindt. Het toezicht staat op gepaste afstand van de uitvoering, maar werkt wel samen. Op die manier versterkt toezicht de uitvoering en krijgt de toezichthouder de noodzakelijke informatie om het toezicht vorm te geven.

5.1.2 Transparantie in toezicht

Transparantie over toezicht (en handhaving) draagt bij aan het vertrouwen van de Amsterdammer in de gemeente en haar toezichthouder. Door bevindingen van het toezicht openbaar te maken, krijgt de burger inzicht in de mate waarin zorgaanbieders voldoen aan kwaliteitseisen en andere regelgeving. Ook kan transparantie in toezicht een stimulans zijn voor zorgaanbieders om bijvoorbeeld kwaliteit te blijven borgen en regels na te leven.

In Amsterdam waarborgen we de transparantie van het toezicht op de volgende manieren:

• •

  De toezichthouder stelt jaarlijks een werkprogramma op en stuurt dit naar het gemeentebestuur. De toezichthouder bepaalt het toetsingskader op basis waarvan kwaliteits- en rechtmatigheidstoezicht kan plaatvinden.

• •

  De gemeentelijk toezichthouder legt de werkwijze van het toezicht vast. Denk bijvoorbeeld aan de manier waarop een onderzoek wordt uitgevoerd en welke gegevens worden gebruikt.

• •

  Het college6 publiceert toezichtrapporten. Dit geldt in principe voor alle rapporten - zowel proactief als signaalgestuurd. Afwijking van dit principe is de regelgeving van de Wet Open Overheid (Woo), denk hierbij aan strafrechtelijke informatie, tot personen te herleiden informatie, concurrentiële bedrijfsinformatie, etc. In die gevallen wordt dat expliciet vermeld en zal gestreefd worden naar maximale transparantie, zo nodig door bijvoorbeeld delen van een rapport te publiceren.

• •

  De gemeentelijk toezichthouder stelt jaarlijks een toezichtverslag Wmo/Jeugd op ter verantwoording van de uitvoering. Dit toezichtverslag biedt ook inzicht in de belangrijkste opbrengsten van het toezicht. Het verslag wordt aangeboden aan het gemeentebestuur, en waar nodig voorzien van aanbevelingen. Hierna maakt de toezichthouder het jaarverslag openbaar.

• •

  Sterke samenwerking

• •

  Samenwerking op het gebied van toezicht is van belang met het oog op de volgende doelen:

• •

  Om de toezichtlast bij zorgaanbieders en Amsterdammers beperkt te houden. Zorgaanbieders hebben

• •

  vaak te maken met meerdere toezichthouders: bijvoorbeeld bij jeugd omdat daar het toezicht is gesplitst tussen gemeente en IGJ. Ook werken zorgaanbieders vaak vanuit meerdere wettelijke kaders waardoor ze te maken krijgen met meerdere toezichthouders zoals zorgkantoren, zorgverzekeraars en de Nederlandse Zorgautoriteit.

• •

  Vanwege de effectiviteit van het toezicht, denk hierbij aan de bundeling van signalen en kennisdeling.

• •

  De geldende juridische kaders voor informatiedeling (Avg) vormen hierbij de randvoorwaarde.

Voor toezicht en handhaving zijn er partijen actief op landelijk, regionaal en lokaal niveau. Samenwerking tussen deze partijen kan heel zinvol zijn, maar maakt dit wel een complex proces. Onze ambitie is om deze complexe samenwerkingen de komende periode verder door te ontwikkelen en te versterken. De gemeentelijk toezichthouder neemt daarbij het voortouw in de samenwerking met de andere toezichthouders en stakeholders die zich bezighouden met kwaliteit en rechtmatigheid.

Samenwerkingspartijen voor de gemeentelijk toezichthouder zijn onder te verdelen in de volgende groepen:

• •

  Andere toezichthouders, zowel landelijk als regionaal. De afspraken over de samenwerking op het terrein van het Wmo-toezicht zijn vastgelegd in een landelijk afsprakenkader. Voor samenwerking in het kader van het

  • –

    toezicht op de Jeugdwet zijn deze afspraken

  • –

    er nog niet, terwijl er genoeg aanvullende r

  • –

    edenen zijn die het belang van de

  • –

    samenwerking met de IGJ bepleiten:

  • –

    De splitsing van het toezicht op rechtmatigheid en kwaliteit, terwijl er vaak een samenloop is van beide.

  • –

    De signalerende rol die de gemeente heeft als het gaat om de kwaliteit van Zin-aanbieders

• •

  De komende periode zal worden ingezet op een duurzame samenwerking tussen de gemeentelijk

• •

  toezichthouder, gemeentebestuur en IGJ.

• •

  De ambtelijke afdelingen van de gemeente: in 4.3 kwam de ketensamenwerking al aan de orde als voorwaarde voor een goede werking van de cirkel van naleving. Er kunnen bij verschillende afdelingen van de gemeente signalen binnenkomen over kwaliteit en rechtmatigheid: denk aan

• •

  contractmanagement, klachtenafhandeling,

  • –

    inkoop. Ook omwille van de samenhang in

  • –

    toezicht en handhaving is een sterke

  • –

    samenwerking nodig zodat slagvaardig kan

  • –

    worden opgetreden na toezichtonderzoek.

• •

  Andere stakeholders: partijen waar de toezichthouder signalen over kwaliteit en rechtmatigheid kan ophalen zoals de toegang, indicatieorganen, de Wmo-Adviesraad, Cliëntenbelang Amsterdam, het Jeugdplatform, de ombudsman en andere cliëntenorganisaties.

• •

  Sectorpartijen: de samenwerking met de vertegenwoordigers van de zorgaanbieders is nodig om bijvoorbeeld toetsingskaders af te stemmen of om specifieke expertise te verkrijgen.

• •

  Voor de aanpak van misbruik en oneigenlijk gebruik is de samenwerking met andere typen toezichthouders van belang, denk aan de Belastingdienst, de politie, Ondermijning etc.

5.1.3 Slagvaardig

Slagvaardigheid vraagt alertheid en een zakelijke houding van de gemeentelijk toezichthouder op basis van geconstateerde feiten en signalen. Om slagvaardig te kunnen zijn is een duidelijk onderscheid in taken en verantwoordelijkheden nodig tussen enerzijds de gemeentelijk toezichthouder en anderzijds het gemeentebestuur. Het uitgangspunt daarbij is dat de gemeentelijk toezichthouder onderzoek doet en advies uitbrengt aan de verantwoordelijke ambtelijke afdeling over mogelijk passende handhavingsacties. Het college is vervolgens verantwoordelijk voor het daadwerkelijk ingrijpen: de handhaving (zie verder hoofdstuk 6).

5.1.4 Selectief

In een stad als Amsterdam - met een groot aantal zorgaanbieders en cliënten - moeten keuzes gemaakt worden over inzet van het toezicht. Op basis van in kaart gebrachte risico’s of beleidsthema’s wordt een bewuste keuze gemaakt waarop we onze beperkte toezichtcapaciteit inzetten: meer waar nodig, minder waar het kan. Deze keuzes wordt vastgelegd in het werkprogramma (zie 5.3.1).

5.1.5 Professioneel

Om toezicht en handhaving op professionele wijze te kunnen inrichten zijn gekwalificeerde mensen nodig. Daarbij is onderscheid nodig tussen toezicht op kwaliteit enerzijds en toezicht op rechtmatigheid anderzijds. Voor het rechtmatigheidstoezicht wordt deze expertise de komende periode verder ontwikkeld. Bij professionaliteit hoort ook de kwaliteitscyclus van uitvoeren, meten, evalueren en verbeteren.

5.2.1 Kwaliteits- en rechtmatigheidstoezicht

Kwaliteits- en rechtmatigheidstoezicht (zie ook begrippenlijst) hebben elk een eigen insteek maar er is ook zeker samenhang. In de praktijk is er in gevallen waar onrechtmatigheid wordt geconstateerd vaak ook sprake van een gebrek aan kwaliteit en vice versa. Overigens is dit niet altijd zo. Soms maken aanbieders bijvoorbeeld fouten in de verantwoording, zonder dat dit van invloed is op de kwaliteit van de voorziening.

In onderstaande figuur is te zien hoe het toezicht is georganiseerd met daarbij het onderscheid naar kwaliteit en rechtmatigheid en het onderscheid tussen Zin en pgb. Het toezicht bij pgb richt zich niet alleen op de zorgaanbieder maar ook op de pgb-budgethouder. In de figuur is de splitsing te zien bij het toezicht op de Jeugdwet. Vanwege de hierboven genoemde samenhang tussen kwaliteits- en rechtmatigheidstoezicht is samenwerking tussen de gemeentelijk toezichthouder en de IGJ noodzakelijk. Voor het rechtmatigheidstoezicht op Zin-Jeugdwet is momenteel nog geen toezichthouder aangewezen. De ambitie ligt er om dit te gaan opzetten met de GGD.

Figuur 3 Overzicht toezicht Wmo en Jeugdwet

5.2.1 Combineren van signaalgestuurd toezicht en proactief toezicht

Signaalgestuurd toezicht is toezichtonderzoek dat wordt uitgevoerd naar aanleiding van signalen. Het is reactief van aard en te splitsen in calamiteitentoezicht en het toezicht naar aanleiding van andere signalen.

Calamiteiten

In geval van calamiteiten (zie begrippenlijst) geldt een wettelijke plicht voor zorgaanbieders om deze te melden

bij de toezichthouder. Voor Jeugd is er een draaiboek calamiteiten en moet een melding bij de IGJ worden gedaan. In geval van de Wmo is dat bij de gemeentelijk toezichthouder. En ook in de Zin-contracten is de verplichting opgenomen om de calamiteit bij de gemeente te melden. Naar aanleiding van een calamiteitenmelding (Wmo) voert de gemeentelijk toezichthouder een toezichtonderzoek uit. De focus bij dit type onderzoek ligt op de proceskwaliteit en de mate waarin deze gewaarborgd wordt door de aanbieder.

Andere signalen

Bij de toezichthouder is een meldpunt ingericht. Dit maakt het voor Amsterdammers en organisaties mogelijk om hun zorgen op een laagdrempelige wijze te kunnen delen. Signalen kunnen van uiteenlopende bronnen komen, bijvoorbeeld uit periodieke besprekingen met contract­- management, ketenpartijen, media, politie, gesprekken met andere toezichthouders, etc. De gemeentelijk toezichthouder registreert al deze signalen en beoordeelt deze (zie ook 5.3.2).

Proactief toezicht

Proactief toezicht vindt plaats zonder dat directe signalen een aanleiding vormen. Het wordt op basis van vooraf vastgestelde prioriteiten, thema’s of risico’s uitgevoerd. Deze zaken worden door de toezichthouder bepaald na overleg met ambtelijke afdelingen (zoals contractmanagement en beleid) en andere stakeholders in het veld zoals indicatieorganen, anderen gemeenten, SVB, of cliëntenorganisaties zoals de Wmo-Adviesraad, Cliëntenbelang Amsterdam en het Jeugdplatform Amsterdam.

Dit type toezicht kan een onderzoek zijn naar de kwaliteit van een bepaalde voorziening maar kan ook gaan over een breder thema, denk bijvoorbeeld aan de wachtlijsten bij een bepaalde groep aanbieders. Deze onderzoeken geven een breder beeld over de kwaliteit van het zorg- en ondersteuningsaanbod en kunnen bijdragen aan verdere beleidsontwikkeling van de gemeente. Dit thematisch onderzoek wordt in de komende jaren nog verder ontwikkeld.

De invulling van het proactief toezicht is terug te vinden in het werkprogramma van de gemeentelijk toezichthouder.

Combinatie en samenhang

We kiezen in Amsterdam voor een combinatie van proactief en signaalgestuurd toezicht. Beide vormen van toezicht hebben hun meerwaarde. Signalen moeten na beoordeling worden opgepakt. Proactief toezicht helpt om eventuele tekortkomingen in een vroeg stadium te signaleren en een breed beeld te krijgen van het totale zorgaanbod in Amsterdam. Er is samenhang tussen deze vormen: signaalgestuurd toezicht kan aanleiding zijn om bepaalde thema’s of voorzieningen in het werkprogramma van de toezichthouder op te nemen en deze proactief en breder te onderzoeken.

5.3.1 Het werkprogramma

De gemeentelijk toezichthouder geeft in zijn werkprogramma invulling aan proactief-risicogestuurd en/of thematisch toezicht. De toezichthouder bepaalt en is verantwoordelijk voor de toezichtagenda, passend binnen de door de gemeente gestelde kaders. De toezichthouder prioriteert binnen de beschikbare capaciteit. Dat doet hij of zij door jaarlijks in het werkprogramma de keuzes vast te leggen over de concrete invulling van het toezicht. De toezichthouder verzamelt de input voor het werkprogramma. De toezichthouder haalt deze informatie actief op bij ambtelijke afdelingen, cliëntenorganisaties, ketenpartijen en andere toezichthouders. Door cliëntorganisaties te betrekken, kunnen cliëntervaringen en cliënttevredenheid worden betrokken bij het opstellen van de toezichtagenda.

Onderwerpen die in ieder geval onderdeel zijn van het werkprogramma zijn:

• •

  Risico’s

  Risico’s vormen een belangrijke variabele voor het bepalen van de toezichtagenda. Dit kunnen risico’s zijn op het gebied van omvang, kwetsbaarheid van doelgroep, risicokenmerken van een voorziening, historie en signalen. Risico’s worden zowel door de toezichthouder als de ambtelijke afdelingen in kaart gebracht, ieder vanuit het eigen perspectief.

• •

  Trends en Ontwikkelingen

  Denk hierbij aan recent ingevoerd beleid, actualiteiten die er spelen, uitkomstevan signaalgestuurd toezicht van een voorgaand jaar, etc.

• •

  (Structureel) toezicht op recent gecontracteerd aanbod

  Na een aanbestedingsronde volgt toezichtonderzoek: nieuwe zorgaanbieders worden in ieder geval één keer in de looptijd van hun contract betrokken bij het toezichtonderzoek.

Prioritering voor signaalgestuurd toezicht, specifiek voor pgb

De toezichthouder werkt risicogestuurd. Dat betekent dat wanneer er ernstige signalen zijn over een voorziening, het onderzoek hiernaar prioriteit krijgt boven de reguliere werkagenda. Voor de prioritering van de signalen over pgb-aanbieders gelden de volgende criteria:

• •

  De ernst van het signaal.

• •

  De omvang van het Amsterdamse budget dat wordt besteed.

• •

  Het aantal cliënten dat ondersteuning of jeugdzorg afneemt bij de pgb-aanbieder.

• •

  Het aantal ontvangen signalen.

De gemeentelijk toezichthouder beslist onafhankelijk over de inhoud van het werkprogramma binnen de hierboven geschetste kaders. Hij kan bepalen hoeveel en welke zorgaanbieders bezocht moeten worden. De verantwoordelijkheid voor de bestuurlijke afstemming over de inhoud van het werkprogramma ligt bij de toezichthouder.

Het werkprogramma kan in de loop van het jaar aangepast worden, bijvoorbeeld vanwege tussentijdse signalen of calamiteiten. Het kan ook voorkomen dat er belangrijke ontwikkelingen zijn die zorgen dat de prioriteiten of ingeschatte risico’s tussentijds bijgesteld moeten worden. Als de toezichthouder het werkprogramma bijstelt, informeert de toezichthouder het gemeentebestuur hierover. In het jaarverslag legt de toezichthouder verantwoording af over de uitvoering en de resultaten van het werkprogramma.

Organisatorische afstemming in de keten

De aansluiting van het toezicht door de gemeentelijk toezichthouder op de handhaving door het college vraagt om een goede afstemming van het werkprogramma. Alleen dan kan geborgd worden dat de capaciteit van de handhaving aansluit op de resultaten van het toezicht.

Er worden daarom gezamenlijk procesafspraken gemaakt over de wijze van informeren en afstemmen.

5.3.2 Meldingen en signalen

Meldingen over tekortkomingen in kwaliteit of het niet naleven van andere regelgeving worden geregistreerd bij het meldpunt dat speciaal hiervoor is ingericht bij de gemeentelijk toezichthouder. Het is belangrijk dat Amsterdammers, zorgaanbieders en andere instanties het meldpunt kennen en dat zij worden gestimuleerd om meldingen te doen als daar een aanleiding voor is. Zij zijn immers voor een belangrijk deel de ogen en oren van de gemeente. Dat vraagt om begrijpelijke en laagdrempelige communicatie: in de eerste plaats over wat een melding eigenlijk is en betekent, in relatie tot bijvoorbeeld een klacht over een aanbieder. Het gaat ook over wat er na een melding gebeurt. We zorgen ervoor dat het voor zowel de melder als voor degene waar de melding over gaat duidelijk is hoe het toezicht omgaat met meldingen. Daarom publiceert de gemeentelijk toezichthouder de werkwijze in begrijpelijke taal op de website en deelt deze informatie met alle belanghebbende organisaties.

Naast individuele meldingen, die bij het meldpunt terechtkomen, komen er ook signalen van andere stakeholders bij de toezichthouder terecht via bijvoorbeeld periodiek overleg. De toezichthouder registreert deze signalen en houdt het overzicht hierover. Op basis van de aard, omvang en inhoud van de signalen en meldingen die ontvangen worden, bepaalt de gemeentelijk toezichthouder of hij toezichtonderzoek gaat uitvoeren en hoe dat onderzoek eruit ziet. Soms is een signaal zo ernstig dat de toezichthouder direct een onderzoek start.

Soms is het voldoende om een gesprek te voeren met een organisatie zodat deze zelf voor een oplossing kan zorgen. De toezichthouder kan het signaal ook doorzetten naar een andere partij, bijvoorbeeld de contractmanager, de beleidsadviseur pgb of Veilig Thuis.

In het jaarverslag geeft de toezichthouder informatie over het aantal meldingen en de aard ervan – en wat ermee is of wordt gedaan. Deze informatie is ook voor Amsterdammers beschikbaar en toegankelijk.

5.3.3 Het onderzoek

Onderdeel van het toezicht is het verrichten van onderzoek. Hoe een onderzoek eruit ziet, kan per situatie verschillen. Het hangt af van het onderwerp van onderzoek (bijvoorbeeld de voorziening of de instantie) en van de aanleiding (proactief of signaalgestuurd). Het onderzoek kan bestaan uit een locatiebezoek, uit een documentenonderzoek of uit gesprekken met betrokkenen, waaronder cliënten of een cliëntenraad. Bij het onderzoek wordt ook de cliënttevredenheid meegewogen als onderdeel van de kwaliteitseisen.

Het toezicht kan aangekondigd of onaangekondigd zijn, ook daarbij is het type toezicht mede bepalend: proactief of signaalgestuurd. De toezichthouder kan onaangekondigd een bezoek afleggen om een goed beeld te krijgen van de dagelijkse praktijk. Maar soms is het belangrijk om de tijd te hebben om met mensen te praten of om het bestaande beleid onder de loep te nemen. In dat geval maakt de toezichthouder daar een afspraak voor.

De gemeentelijk toezichthouder voert het onderzoek uit op basis van openbaar gemaakte toetsingskaders. In deze kaders is opgenomen naar welke kwaliteits- en rechtmatigheidseisen gekeken wordt. Als een onderzoek is afgerond, stelt de gemeentelijk toezichthouder een rapport

op met daarin alle bevindingen. In het geval van signaalgestuurd toezicht is het rapport voorzien van een handhavingsadvies aan het college.

Een toezichtrapport kan gevolgen hebben voor zowel de aanbieder als de cliënt. Daarom is het belangrijk dat het rapport zorgvuldig tot stand komt. De toezichthouder stelt allereerst een conceptrapport op en legt dit voor aan de betrokken zorgaanbieder. Als er feitelijke onjuistheden of onduidelijkheden in staan, kan de toezichthouder dit aanpassen. Zoals eerder vermeld, worden in principe alle toezichtrapporten openbaar gemaakt. Dit doen we om zo transparant mogelijk te zijn.

6.2.1 Advies & stimulering (informeel)

Voor afronding van een toezichtonderzoek kan de gemeentelijk toezichthouder de zorgaanbieder adviseren in de vorm van een zogenaamd herstelaanbod. Dit kan alleen wanneer er sprake is van een geconstateerd risico. Dit is niet mogelijk in situaties waarin sprake is van een tekortkoming. Het doel hiervan is om de zorgaanbieder bewust te maken van de risico’s in zijn bedrijfsvoering en zet aanbieder ertoe aan om verbeteringen door te voeren die deze risico’s verkleinen of wegnemen. Ook kunnen zaken worden benoemd die niet direct wettelijke kwaliteitseisen of contracteisen betreffen maar wel een bijdrage kunnen leveren aan de kwaliteit van de ondersteuning. Een herstelaanbod betreft risico’s die tijdens de onderzoeksperiode weggenomen kunnen worden danwel verkleind.

Een andere maatregel binnen deze groep is de publicatie van het toezichtrapport inclusief adviezen7 . Naast stimulering van de betreffende en andere aanbieders, geeft dit ook cliënten en andere stakeholders inzicht in de mate waarin een zorgaanbieder al dan niet voldoet aan de gestelde eisen.

6.2.2 Maatregel correctie (informeel)

De informele corrigerende maatregel heeft tot doel om de geconstateerde tekortkoming(en) door de zorgaanbieder zelf te laten herstellen. Afhankelijk van de ernst van de tekortkomingen kunnen de volgende maatregelen worden ingezet, oplopend in zwaarte:

• •

  Een normoverdragend gesprek.

• •

  Een schriftelijke waarschuwing.

• •

  Een verbetertraject.

• •

  Verscherpt toezicht.

Naar aanleiding van een verbetertraject kan heronderzoek worden gedaan. In sommige gevallen is het noodzakelijk dat de gemeentelijk toezichthouder tijdens het verbetertraject de vinger aan de pols houdt zodat afgesproken verbeteracties ook daadwerkelijk door de aanbieder worden opgepakt. We noemen dit verscherpt toezicht.

6.2.3 Maatregel herstellen (formeel)

Bij ernstiger tekortkomingen - of bij grote risico’s waarbij herstel niet of niet op korte termijn wordt verwacht - kan de toezichthouder het college adviseren om direct handhavend op te treden. De toezichthouder bepaalt dit aan de hand van wegingsfactoren zoals beschreven in paragraaf 6.2.5.

De formele bestuursrechtelijke handhavingsmaatregelen gericht op herstel van de geconstateerde tekortkoming of overtreding zijn:

• •

  Last onder dwangsom: deze maatregel kan het college inzetten om zorgaanbieders aan te zetten om hun tekortkoming en/of overtreding te beëindigen, onder druk van een dwangsom.

• •

  Last onder bestuursdwang: deze maatregel kan worden ingezet wanneer het college de zorgaanbieder wil dwingen om verbetermaatregelen te treffen en om de nadelige effecten van een overtreding te beperken of op te heffen. Deze maatregel zal alleen worden ingezet in situaties waarbij sprake is van ontoelaatbare risico’s waardoor snelheid van ingrijpen noodzakelijk is. Een voorbeeld hiervan is het overgaan tot overplaatsing van cliënten.

Bij Zin-aanbieders bestaat de mogelijkheid voor herstellende maatregelen via het contractenrecht zoals genoemd in 6.1.

6.2.4 Nadere maatregelen (formeel)

Nadere maatregelen vallen ook onder formele maatregelen en volgen meestal als corrigerende en/of herstellende maatregelen niet hebben geleid tot het beëindigen van de overtreding. Ze hebben in het algemeen het karakter van een sanctie.

Voor Zin-aanbieders kan het betekenen dat een contract door het college wordt opgezegd/beëindigd. Ook het uitsluiten van de mogelijkheid om als onderaannemer zorg en ondersteuning te verlenen aan cliënten en het uitsluiten van toekomstige samenwerkingen valt binnen deze rubriek. Deze maatregelen kunnen tot gevolg hebben dat bestaande cliënten van deze aanbieder bij een andere aanbieder moeten worden ondergebracht. Wanneer er sprake is van onrechtmatige besteding of oneigenlijk gebruik zal het college de middelen terugvorderen.

Bij pgb-aanbieders kan het college nadere maatregelen nemen via de cliënten, de pgb-budgethouders. Op hoofdlijnen houdt dit in dat het college niet (meer) toestaat dat de zorgaanbieder via pgb zorg en ondersteuning levert aan cliënten. Hierbij kan, afhankelijk van de ernst en situatie, gekozen worden om dit van toepassing te laten zijn voor alleen nieuwe cliënten of ook bij cliënten die al in zorg waren bij de betreffende zorgaanbieder.

Om dit ten uitvoer te brengen, kan het gemeentebestuur een aantal maatregelen treffen, waaronder:

• •

  Het (laten) blokkeren van betalingen of het afkeuren van zorgovereenkomsten waarbij de pgb-aanbieder in kwestie is betrokken.

• •

  Het intrekken of wijzigen van een eerder afgegeven pgb-beschikking.

• •

  In geval van onrechtmatig handelen, misbruik of oneigenlijk gebruik zal het college de onverschuldigde betalingen terugvorderen bij de pgb-aanbieder.

Aangifte bij Openbaar Ministerie (OM)

Wanneer er sprake is van een vermoeden van fraude wordt aangifte gedaan bij het OM. Dit kan gebeuren in combinatie met of na het nemen van bovenstaande maatregelen.

6.2.5 De weging

We willen effectief toezicht houden en vervolgens slagvaardig handhavend optreden wanneer dat nodig is. De keuze die gemaakt wordt als het gaat om de inzet van informele of formele handhavingsmaatregelen vraagt altijd om maatwerk. In de meeste gevallen is er sprake van een veelheid aan factoren en omstandigheden die elk individueel geval uniek maakt. Wel geven we door middel van een wegingskader enkele objectieve factoren die de uiteindelijke keuze voor een maatregel onderbouwen. Het gaat om de volgende factoren die voor een belangrijk deel bepalend zijn voor de keuze van een maatregel.

Ernst van de situatie

Bij de bepaling van de ernst van de situatie worden de volgende factoren betrokken:

• •

  Veiligheid van cliënten en personeel.

• •

  Ernst van het risico c.q. het type schade.

• •

  De omvang van de groep mensen waarop het risico van toepassing is of kan zijn.

• •

  Het aantal kwaliteits- en/of rechtmatigheidseisen waaraan een aanbieder niet voldoet.

Vertrouwen in verbeterkracht

Een tweede factor die van invloed is bij de weging is het vertrouwen in de verbeterkracht van de betrokken zorgaanbieder, of de kans op herhaling of het niet verbeteren van de situatie. Factoren die hierbij meespelen zijn:

• •

  De aard van de tekortkoming of overtreding.

• •

  De houding van de aanbieder (niet-weten, niet-kunnen, niet-willen).

• •

  Recidive of niet.

• •

  De organisatiegraad van de zorgaanbieder.