Adviesrecht en lijst met gevallen van verplichte participatie bij afwijkingen van het omgevingsplan

De Omgevingswet: rolverdeling gemeenteraad en college van B&W

In essentie blijft de rolverdeling tussen de gemeenteraad en het college van B&W na de inwerkingtreding van de Omgevingswet onveranderd. De gemeenteraad stelt kaders vast, en het college geeft uitvoering aan deze kaders (en toetst of initiatieven passen binnen de door de gemeenteraad vastgestelde kaders). Daarnaast houdt de gemeenteraad gedurende het beleids- en besluitvormingsproces vinger aan de pols en stuurt op de gewenste doelen. Dat is met de komst van de Omgevingswet niet anders. Ook in de nieuwe situatie is het college van B&W het bevoegd gezag voor de omgevingsvergunning. Het college krijgt wel meer bevoegdheden bij de uitvoering van het beleid en de gemeenteraad is nadrukkelijker belast met de hoofdlijnen en het monitoren van de resultaten.

De huidige situatie: ‘Verklaring van geen bedenkingen (VvGB)’

Het kan zijn dat een bouwplan niet past in het bestemmingsplan en het niet mogelijk is om via een binnenplanse afwijking of via bij AMvB aangewezen gevallen (kruimellijst) medewerking te verlenen. In dat geval kan onder de huidige wetgeving het college van B&W uitsluitend een projectomgevingsvergunning voor een initiatief of (bouw)plan dat in strijd is met het bestemmingsplan verlenen met instemming van de gemeenteraad. Voor activiteiten in strijd met het bestemmingsplan kan de gemeenteraad in de huidige situatie beslissen dat er ‘geen bedenkingen’ zijn, een zogenoemde VvGB. Om het werkbaar te houden wijst de raad gevallen aan waarin een VvGB niet nodig is. De huidige lijst is op 21 februari 2018 vastgesteld door de raad en is te vinden via de volgende link: https://lokaleregelgeving.overheid.nl/CVDR608560 . Komt een project niet voor op deze lijst, dan is deze verklaring dus wel nodig.

Het adviesrecht vervangt de VvGB

Onder de Omgevingswet is het precies omgekeerd. Dan wijst de gemeenteraad gevallen aan waarin juist een bindend advies nodig is van de raad om af te wijken van het omgevingsplan (artikel 16.15a onder b Omgevingswet). Voor de niet-aangewezen gevallen vervalt het adviesrecht; dan gaat het college erover. Met het adviesrecht wordt dus de bovengrens bepaald voor projecten in de fysieke leefomgeving waarover het college zelfstandig mag beslissen.

De status van het raadsadvies

Als de gemeenteraad een negatief advies geeft, dan mag het college de omgevingsvergunning niet verlenen. Dit advies moet nadrukkelijk door de raad gemotiveerd worden. Dit adviesrecht van de gemeenteraad is een zogenaamd verzwaard, bindend advies. Het college van B&W mag daar niet van afwijken.

Raadsbesluit nodig over adviesrecht

De gemeenteraad moet - vóórdat de Omgevingswet in 2023 van kracht wordt - een besluit nemen over de gevallen waarin hij advies wil geven. Het huidige raadsbesluit ‘aanwijzingslijst gevallen waarvoor geen verklaring van geen bedenkingen nodig is’ van 21 februari 2018 vervalt namelijk automatisch bij inwerkingtreding van de Omgevingswet. Regelt de gemeenteraad niets, dan hoeft het college nooit naar de gemeenteraad voor activiteiten die in strijd zijn met het omgevingsplan.

Eenvoudigere en snellere procedures

De gemeenteraad moet bij het bepalen van het aantal gevallen waarover hij advies wil geven, meewegen dat de Omgevingswet als doel heeft om besluitvorming over initiatieven sneller en overzichtelijker te laten verlopen. Ook bij afwijkingen van het omgevingsplan is de reguliere procedure van toepassing (een beslistermijn van 8 weken, eenmalig met 6 weken verlengen).

In enkele gevallen kan de termijn nog verder worden verlengd (onder meer op verzoek van aanvrager of als bevoegd gezag dat beslist). De planning van de raadscyclus is echter geen reden om de procedure te verlengen. Het is dan ook zinvol dat de gemeenteraad vooraf bepaalt waar hij wel en geen rol voor zich ziet.

Zie hoofdstuk 3 voor de lijst van gevallen waarvoor geadviseerd wordt te besluiten dat er advies van de raad nodig is.

Participatie is een belangrijke pijler onder de Omgevingswet. Met participatie wordt in de Omgevingswet het volgende bedoeld: het in een vroegtijdig stadium betrekken van belanghebbenden (burgers, bedrijven, maatschappelijke organisaties en andere overheden) bij het proces van de besluitvorming over een project of activiteit om tijdig belangen, meningen en creativiteit op tafel te krijgen.

Krachtens artikel 16.55 lid 7 van de Omgevingswet heeft de gemeenteraad de bevoegdheid om gevallen van buitenplanse omgevingsplanactiviteiten aan te wijzen waarbij participatie van en overleg met derden verplicht is, alvorens een aanvraag om een omgevingsvergunning kan worden ingediend. Het aanwijzen van dergelijke gevallen waarbij participatie verplicht wordt gesteld, dient door de gemeenteraad besloten te worden. Hierin geeft de wet niet meer vorm of richting. Het is geheel door de gemeente vrij in te vullen. Wel kan richting worden gezocht in de beleids- en maatschappelijke doelen welke de Omgevingswet nastreeft. De ‘geest van de wet’ vormt zo het enige duidelijke handvat waarmee aan de slag kan worden gegaan. Wel geeft dit handvat duidelijk aan dat er onderscheid en keuzes moeten worden gemaakt. De mogelijkheid om dergelijke gevallen aan te wijzen is immers niet voor niets opgenomen in de wet.

Welke keuzes en gevolgen hangen samen met het vraagstuk van verplichte participatie?

Ten eerste is het goed om duidelijk te hebben wat de vereisten zijn rondom participatie bij het indienen van vergunningaanvragen. Welke keuzes heeft een initiatiefnemer daarbij? Vervolgens is het goed om inzicht te krijgen in het type vergunning dat de gemeente verleent en hoe participatie daarbij wel of niet is meegenomen. Daarna kan bepaald worden in welke specifieke gevallen de raad wil dat een initiatiefnemer voorafgaand aan een vergunningaanvraag de omgeving heeft meegenomen in de voorbereiding rondom de vergunningaanvraag. Hieronder worden deze drie onderdelen nader omschreven.

Participatie als indieningsvereiste

In de Omgevingsregeling wordt geregeld dat een initiatiefnemer bij een omgevingsvergunningaanvraag aan dient te geven of en zo ja, met welke resultaten burgers, bedrijven, maatschappelijke organisaties en bestuursorganen bij de voorbereiding van de aanvraag zijn betrokken. Deze juridische vereiste vorm van participatie heeft betrekking op de indieningsvereisten bij een omgevingsvergunning.

Het artikel verplicht de initiatiefnemer niet om participatie uit te voeren. Men dient slechts aan te geven of men derden heeft betrokken in voorbereiding van de omgevingsvergunningaanvraag. Dit heeft als gevolg dat dit artikel drie mogelijke uitwerkingen in de praktijk zal kennen.

• 1.

  Ten eerste kan de initiatiefnemer bij het indienen van de omgevingsvergunning aangeven niet aan participatie te hebben gedaan. Hiermee wordt voldaan aan hetgeen in artikel 7.4 van de Omgevingsregeling wordt gesteld. Het niet hebben uitgevoerd van participatie mag geen reden zijn voor de gemeente om de vergunningaanvraag niet te behandelen of te weigeren.

• 2.

  Ten tweede kan de initiatiefnemer bij het indienen van de omgevingsvergunning aangeven wel aan participatie te hebben gedaan. In dit geval dient men tevens bij het indienen van de omgevingsvergunning aan te geven hoe deze participatie heeft plaatsgevonden en wat hiervan de resultaten zijn. Dit is geheel vormvrij. De wet schrijft geen vormen van participatie voor. Evenmin geeft de wet voorbeelden over het verwerken van de resultaten van de participatie. De gemeente kan hierin slechts een begeleidende en adviserende rol spelen. De gemeente kan de initiatiefnemer in dit geval niet verplichten een bepaalde mate of vorm van participatie uit te laten voeren. Met de Participatieleidraad voor een goede Zevenaarse omgevingsdialoog hebben we als Zevenaar wel een duidelijke handreiking opgesteld; een stappenplan voor een goed participatieproces.

• 3.

  Tot slot kan de situatie zich voordoen dat de initiatiefnemer bij het indienen van de omgevingsvergunning niet heeft aangegeven of er participatie heeft plaatsgevonden. In dit geval voldoet de initiatiefnemer niet aan de indieningsvereisten voor een omgevingsvergunning. Met andere woorden, de aanvraag is onvolledig en wordt derhalve niet in behandeling genomen door de gemeente.

Type vergunning: toets Omgevingsplan

De gemeente toets bij een aanvraag omgevingsvergunning of het initiatief past in het omgevingsplan. Daarbij zijn er drie situaties mogelijk:

• 1.

  Het initiatief past binnen de regels.

• 2.

  Het initiatief past met een binnenplanse afwijking. Zo’n afwijking kennen we nu ook in onze bestemmingsplannen. Dit heet onder de Omgevingswet een binnenplanse omgevingsplanactiviteit (de zogeheten binnenplanse opa).

• 3.

  Het initiatief past niet. Als de gemeente wil meewerken aan het initiatief, moet ze een vergunning gaan verlenen in afwijking van het omgevingsplan. Zo’n initiatief is dan een buitenplanse omgevingsplanactiviteit (de zogeheten buitenplanse opa).

Bij de situaties 1 en 2 gaat het om activiteiten die binnen de kaders van het omgevingsplan vallen. Bij het vaststellen van het omgevingsplan zelf heeft al participatie plaatsgevonden, dus het is niet voor de hand liggend om voor deze situaties participatie verplicht te stellen voor een initiatiefnemer. Wel wordt richting initiatiefnemers verwezen naar de Participatieleidraad Zevenaar voor een goede omgevingsdialoog.

Verplichte participatie is wel voorstelbaar als iemand een vergunning voor buitenplanse omgevingsplanactiviteiten (mogelijkheid 3) aanvraagt. Dat zijn activiteiten die niet in het omgevingsplan passen. Hierover heeft namelijk nog niet eerder participatie plaatsgevonden. Bij een dergelijke buitenplanse omgevingsactiviteit moet de aanvrager aangeven of en hoe derden (burgers, bedrijven, maatschappelijke organisaties en bestuursorganen) zijn betrokken bij de voorbereiding van de aanvraag. Indien in de aanvraag is aangegeven dat er participatie heeft plaatsgevonden, moet aangegeven worden wat hiervan de resultaten zijn. Het bevoegd gezag betrekt deze informatie bij de integrale belangenafweging. De participatieleidraad dient hierbij mede als afwegingskader. Primair is het voor de gemeente van belang dat participatie de verschillende belangen, standpunten en waarden inzichtelijk maakt. Wanneer dit lukt is de participatie in principe succesvol. Participatie blijft echter ook maatwerk.

Verplichte participatie

De gemeenteraad kan vervolgens bepalen in welke gevallen binnen de buitenplanse omgevingsplanactiviteiten participatie ook verplicht moet zijn. Het is niet mogelijk om een algemeen besluit te nemen dat ‘in alle gevallen’ van buitenplanse omgevingsplanactiviteiten participatie verplicht is. Er dient namelijk expliciet gemaakt te worden in welke gevallen de verplichte participatie dus wel geldt. Daarbij kan gekozen worden om heel bewust te kijken naar initiatieven die het meest impact hebben.

We streven naar een zo goed mogelijke en brede inzet van participatie en bieden hiervoor met de Participatieleidraad voor een goede Zevenaarse omgevingsdialoog ook handvatten. Maar we willen voor de verplichte participatie categorieën aanwijzen zodat er geen discussies kunnen ontstaan. Hierbij hebben wij aansluiting gezocht bij het adviesrecht. Dit zijn de gevallen waarin de raad betrokken wordt bij de vergunningverlening en bindend advies kan uitbrengen. De omgevingsvergunning met minder grote impact voor de omgeving worden onder bevoegdheid van het college afgedaan en in die gevallen zullen wij zoals gezegd streven naar participatie, maar gaan we dit niet verplichten.

In welke gevallen schrijft de gemeenteraad van Zevenaar verplicht participatie voor?

In hoofdstuk 3 geven wij de gevallen aan waarin wij bij de indiening van een aanvraag omgevingsvergunning participatie verplicht stellen en daarbij van initiatiefnemers vragen om het stappenplan zoals voorgeschreven in de participatieleidraad geheel te doorlopen. Daarbij zijn de volgende aspecten meegenomen: buurtoverstijgend belang en verwachte tegenstellingen in belangen, omvang van project of activiteit en impact op de omgeving en de complexiteit van de procedure, context en ligging. In hoofdstuk 3 wordt het adviesrecht geplaatst naast de verplichte participatie. Daarbij ligt de ‘drempel’ voor verplichte participatie lager dan bij het adviesrecht. Op deze manier wordt zo veel als mogelijk participatie verplicht gesteld, terwijl toch de koppeling met het adviesrecht overeind blijft.

Naast het vastleggen van beleid en kaders in visies, waaronder de omgevingsvisie en het omgevingsplan (nu bestemmingsplannen) bestaat de mogelijkheid dus voor de raad om het college te verplichten eerst advies te vragen aan de raad voordat een vergunning wordt verleend om af te wijken van het omgevingsplan, de buitenplanse omgevingsplanactiviteit genoemd (ook wel bopa). De gemeenteraad geeft aan in de volgende gevallen gebruik te maken van zijn adviesbevoegdheid.

Daarnaast legt de gemeenteraad in dit hoofdstuk vast om welke gevallen participatie verplicht wordt gesteld bij buitenplanse omgevingsplanactiviteiten. Participatie voorafgaand aan de indiening van omgevingsvergunningen is per definitie wenselijk. In onderstaande lijst legt de gemeenteraad van Zevenaar vast in welke gevallen de raad vindt dat alle stappen van het stappenplan uit de Participatieleidraad moeten zijn doorlopen alvorens de definitieve aanvraag voor een buitenplanse omgevingsactiviteit wordt ingediend.

Aangezien er overlap is tussen de lijst van buitenplanse activiteiten waar de gemeenteraad over wil adviseren en buitenplanse activiteiten met verplichte participatie, wordt deze gezamenlijk ter besluitvorming voorgelegd. Het gaat om gecombineerde besluitvorming, maar het zijn strikt genomen twee aparte lijsten.

Toelichting:

Bebouwde kom: uitgaande van de begrenzing van de bebouwde kom op basis van de Wegenverkeerswet.

Ad 1.1 en 1.2: Het gaat hier om projecten respectievelijk planologisch gebruik en bouwactiviteiten ten behoeve van woningen/woongebouwen/woongebied al dan niet met bijbehorende wegen, verblijfsgebieden, groenvoorzieningen, water, mits niet gesitueerd op een bedrijventerrein of in de bestemming Groen.

Ad 1.3: Hieronder vallen dus ook uitleglocaties.

Ad 1.4: Ook recreatiewoningen vallen hieronder vanaf 5 verblijfseenheden al dan niet gelegen in 1 gebouw.

Toelichting:

Bebouwde kom: uitgaande van de begrenzing van de bebouwde kom op basis van de Wegenverkeerswet.

Ad 2.1: Het gaat hier om projecten respectievelijk planologisch gebruik en bouwactiviteiten binnen de bebouwde kom ten behoeve van een bedrijf, bedrijven of bedrijventerrein waar sprake is van een gewenste milieucategorie die zwaarder is dan in het bestemmingsplan is toegestaan.

Ad 2.2: Het gaat hier om niet agrarische bedrijvigheid in de categorie vanaf 3, want vanaf categorie 3 hebben de te vestigen/ uit te breiden bedrijven een grotere impact op de omgeving.

Ad 2.3: Hieronder wordt niet verstaan een beroep of bedrijf aan huis.

Toelichting:

Antenne-installatie: installatie bestaande uit een antenne, een antennedrager, de bedrading en de al dan niet in een of meer techniekkasten opgenomen apparatuur, met de daarbij behorende bevestigingsconstructie.

Toelichting:

Bebouwde kom: uitgaande van de begrenzing van de bebouwde kom op basis van de Wegenverkeerswet.

Met grootschalig wordt bedoeld groter dan 1 hectare.

In Zevenaar hanteren we de volgende definitie van extensieve recreatie: niet-gemotoriseerde recreatieve activiteiten, zoals wandelen, fietsen, skaten, paardrijden, vissen, natuurzwemmen en natuurobservatie van een beperkte omvang, waarbij overnachting niet is toegestaan. Alles wat daar niet onder valt, wordt aangemerkt als intensieve recreatie, zoals in ieder geval alle gemotoriseerde recreatieve activiteiten en nachtverblijf.

Toelichting:

Het gaat hier om alle vormen van energieopwekking, waarbij er geen sprake is van opwekking voor eigen gebruik.

Toelichting:

Ad 6.1: Met ‘grootschalig’ wordt hier bedoeld die maatschappelijke voorzieningen, die normaal gesproken niet zonder meer overal in de woonomgeving passen, gelet op specifieke eisen ten aanzien van het gebruik, situering en bereikbaarheid. In veel gevallen gaat het hier om intensieve functies/ voorzieningen, onder andere voorzieningen die tot 7 dagen in de week / 24 u per dag toegankelijk zijn.

Ad 6.3: Het gaat hier om nieuw te realiseren sportinfrastructuur, niet om uitbreiding van bestaande parken.

Toelichting:

Met ‘grootschalig’ wordt bedoeld o.a. de nieuwe aanleg van rondwegen, spoortunnels en viaducten.

Toelichting:

De onderwerpen 1 t/m 7 van deze lijst zijn niet uitputtend. Er zullen zich gevallen voordoen, welke op moment va vaststelling van dit document niet in te schatten waren, maar waarbij het college toch graag het advies van de gemeenteraad inwint. Omdat niet scherp te maken is om welke gevallen het concreet zal gaan, kan niet bij voorbaat participatie verplicht worden gesteld.

Datum inwerkingtreding Omgevingswet

De inwerkingtreding van de in hoofdstuk 3 opgenomen ‘lijst met gevallen waarvoor advies van de gemeenteraad nodig is en verplichte participatie wordt voorgeschreven voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit, als bedoeld in artikel 16.15a onder b en 16.55 lid 7 van de Omgevingswet’ is gelijk aan de datum inwerkingtreding van de Omgevingswet.

Actualiseren/ wijzigen van de lijst met gevallen

Met het vaststellen van het definitieve omgevingsplan zal de noodzaak ontstaan om deze ‘lijst met gevallen’ te actualiseren. Maar ook nieuwe inzichten kunnen ertoe leiden dat aanpassingen nodig zijn. Ook dit actualisatiebesluit is aan de gemeenteraad. Jaarlijkse monitoring zal plaatsvinden. In de monitoring is een brede evaluatie van deze lijst gewenst.