Beleidsregel exploitatievergunningplicht aangewezen gebieden, gebouwen en bedrijfsmatige activiteiten 2024

Ondertekening

Algemene toelichting

In deze beleidsregel wordt de beleidsruimte van de burgemeester ingevuld ten aanzien van de wijze waarop aanvragen om een exploitatievergunning worden behandeld en vergunningen worden verleend (titel II) en handhaving (titel III). De beleidsregel zorgt niet alleen voor consistent handelen in de uitvoeringspraktijk, maar maakt een (potentiële) aanvrager of overtreder ook op voorhand duidelijk wat hij of zij kan verwachten. De beleidsregel moet worden gelezen in samenhang met deze toelichting.

De exploitatievergunningplicht op grond van artikel 2:81, derde lid, van de verordening kan alleen worden ingevoerd als de leefbaarheid of de openbare orde en veiligheid in een concreet gebied of gebouw of door de uitoefening van een bedrijfsmatige activiteit in het geding is. De vergunningplicht heeft ook tot doel het tegengaan van een onveilig, niet leefbaar en malafide ondernemersklimaat. Dat rechtvaardigt een (relatief) strikt handhavingsbeleid.

De beleidsregel vult in het bijzonder de beleidsruimte in die de burgemeester op grond van artikel 2:80 en 2:81 van de verordening heeft. Een paar artikelen zien (mede) op de algemene bepalingen uit hoofdstuk 1, in het bijzonder de artikelen 1:4 en 1:6 van de verordening.

Artikelsgewijze toelichting

Artikel 1

Dit artikel geeft, omwille van de leesbaarheid van de beleidsregel, een aantal definities die in de beleidsregel worden gebruikt. Tenzij anders bepaald, wordt met de begrippen die in de beleidsregel staan, gedoeld op de begrippen uit de wet en/of de verordening.

Artikel 2

In dit artikel staat hoe de burgemeester exploitanten die onder het overgangsrecht als bedoeld in artikel 2:81, tiende lid, van de verordening vallen erop wijst dat zij een vergunning moeten aanvragen. Omdat over aanwijsbesluiten actief wordt gecommuniceerd naar belanghebbenden, zullen veel exploitanten al weten dat zij een aanvraag moeten indienen. Om te bewerkstelligen dat zo veel mogelijk exploitanten een aanvraag indienen en om handhavingsprocedures te voorkomen, worden zij actief benaderd. Dat gebeurt, indien nodig, in tranches. Dit om te voorkomen dat te veel aanvragen tegelijkertijd worden ingediend en de gemeentelijke organisatie overbelast wordt.

Een aanwijsbesluit – een concretiserend besluit van algemene strekking – treedt in beginsel een dag na de dag van de bekendmaking in het (digitale) gemeenteblad in werking. Op dat moment geldt op grond van artikel 2:81, derde lid, van de verordening een vergunningplicht in het aangewezen gebied of gebouw voor de genoemde bedrijfsmatige activiteiten (onderdeel a) of voor de aangewezen bedrijfsmatige activiteit (onderdeel b). Degene die valt onder de vergunningplicht, maar niet beschikt over een vergunning, handelt dan in strijd met artikel 2:81, derde lid, van de verordening. Voor bestaande activiteiten op bestaande locaties is voorzien in overgangsrecht (artikel 2:81, tiende lid, van de verordening).

Er wordt – uiteraard – niet meteen overgegaan tot het opleggen van een bestuurlijke sanctie. Dat proces verloopt in een aantal fasen.

Fase 1: informeren (eerste lid)

Exploitanten zijn zelf verantwoordelijk voor het (tijdig) aanvragen van een vergunning. Omdat het een nieuw vergunningstelsel is, zal de burgemeester exploitanten die, voor zover bekend, onder het overgangsrecht vallen, schriftelijk informeren over de vergunningplicht. Om te bepalen welke exploitanten het betreft, baseert de burgemeester zich op de gegevens die bekend zijn bij de gemeente, de omgevingsdienst en het handelsregister van de Kamer van Koophandel. Dit gebeurt in beginsel zes weken na de datum van bekendmaking van het aanwijsbesluit.

Als bezwaar wordt gemaakt tegen het aanwijsbesluit en de voorzieningenrechter wordt verzocht om een voorlopige voorziening te treffen, dan kan de burgemeester ervoor kiezen om de exploitanten pas na de uitspraak van de voorzieningenrechter of, indien het aanwijsbesluit onverhoopt wordt geschorst, na de beslissing op het bezwaar te informeren.

In de brief wordt in ieder geval vermeld wanneer exploitanten actief worden uitgenodigd om een aanvraag in te dienen. Dat zal een indicatie zijn. Indien het aanwijsbesluit betrekking heeft op een (relatief) groot aantal exploitanten, dan kan de burgemeester ervoor kiezen om te werken in tranches.

Fase 2: actief uitnodigen (tweede lid)

In deze fase worden exploitanten actief uitgenodigd om een aanvraag in te dienen. Het kan ook gebeuren dat een exploitant één brief ontvangt, waarin hij wordt geïnformeerd en tegelijkertijd wordt uitgenodigd om een aanvraag in te dienen. De uitnodigingsbrief vermeldt in ieder geval:

• -

  op welke wijze(n) de aanvraag kan worden ingediend; en

• -

  wanneer de aanvraag uiterlijk moet zijn ontvangen.

Tijdens deze fasen wordt niet overgegaan tot het opleggen van een bestuurlijke sanctie om de enkele reden dat een exploitant (nog) niet over een vergunning beschikt. Dat kan anders zijn als op voorhand duidelijk is dat een exploitant weigerachtig is om een aanvraag in te dienen, of sprake is van een weigerings- en/of intrekkingsgrond.

Het staat exploitanten vanzelfsprekend vrij om eerder een aanvraag in te dienen.

Artikel 3

Op grond van artikel 4:5 van de wet kan worden besloten om een aanvraag niet te behandelen. In artikel 3 is uitgewerkt hoe wordt omgegaan met onvolledige aanvragen.

In artikel 4:4 van de wet is vastgelegd dat de burgemeester een formulier kan vaststellen voor het indienen van een aanvraag en het verstrekken van gegevens. In het eerste lid is opgenomen dat de burgemeester van die bevoegdheid gebruik heeft gemaakt en één of meerdere formulieren vaststelt. Het gaat om het aanvraagformulier en de bibob-vragenlijst.

Het is belangrijk om onvolledige aanvragen te voorkomen. Het tweede lid maakt duidelijk dat een aanvrager een termijn van twee weken krijgt om de aanvraag aan te vullen. Indien een aanvrager meer tijd nodig heeft om zijn aanvraag aan te vullen, dat wordt daar in beginsel coulant mee omgegaan. Maakt hij geen gebruik van die mogelijkheid, dan wordt de aanvraag buiten behandeling gesteld. Indien de aanvraag (net) buiten de termijn van twee weken wordt aangevuld en de aanvraag nog niet buiten behandeling is gesteld, dan leidt dat niet tot buitenbehandelingstelling vanwege het niet tijdig aanvullen van de aanvraag. Een volledige aanvraag wordt gewoon behandeld. Dat geldt tot het moment dat (de mandataris van) de burgemeester heeft besloten om de aanvraag buiten behandeling te stellen. Dat betekent dat het moment van besluitvorming en niet het moment van bekendmaking bepalend is.

Voldoet een aangevulde aanvraag nog steeds niet aan de eisen, dan krijgt de aanvrager een tweede (en tevens laatste) mogelijkheid om de aanvraag binnen twee weken alsnog aan te vullen. Dat regelt het derde lid. Ook hierbij geldt dat als de aanvraag (net) buiten de termijn van twee weken wordt aangevuld en de aanvraag nog niet buiten behandeling is gesteld, deze in behandeling wordt genomen.

Artikel 4

Dit artikel legt vast dat er – net als bijvoorbeeld bij de exploitatievergunning voor openbare inrichtingen als bedoeld in artikel 2:28A van de verordening – wordt gewerkt met een aanhangsel. Als een beheerder wordt verwijderd of toegevoegd, dan ontvangt de exploitant een nieuw aanhangsel. Daarvoor geldt een aangepast (gereduceerd) legestarief.

Artikel 5

De beleidsregel maakt onderscheid tussen verschillende soorten overtredingen. De ernstigste overtredingen leiden tot intrekking van de vergunning (en sluiting van het bedrijf). Bij minder ernstige overtredingen volgt in eerste instantie een waarschuwing of, indien die mogelijkheid bestaat, een last onder dwangsom teneinde herhaling van de overtreding te voorkomen.

Voor de volledigheid wordt opgemerkt dat bij het sluiten van een bedrijf op grond van artikel 2:81, zesde lid, van de verordening dezelfde systematiek wordt gehanteerd als bij sluitingen op grond van artikel 2:80, eerste lid, van de verordening en artikel 13b, eerste lid, van de Opiumwet. Er wordt een last onder bestuursdwang opgelegd, waarin (veelal) de overtreder in de gelegenheid wordt gesteld om het bedrijf binnen een bepaalde periode, in de regel één week, zelf te sluiten (conform de aanwijzingen in het besluit). Gebeurt dat niet, dan wordt bestuursdwang toegepast en wordt het bedrijf op kosten van de exploitant door de burgemeester gesloten.

In artikel 5 is vastgelegd hoe wordt omgegaan met een exploitant die zonder vergunning een bedrijf exploiteert en die niet eerder een aanvraag heeft ingediend (die is geweigerd of buiten behandeling is gesteld). Dat leidt niet onmiddellijk tot sluiting van het bedrijf. In het eerste lid is bepaald dat de burgemeester de exploitant eerst in de gelegenheid stel binnen twee weken een aanvraag in te dienen.

Het tweede lid bepaalt dat de sluiting van het bedrijf wordt bevolen indien de exploitant niet binnen twee weken een aanvraag indient. Het hoeft dan niet om een volledige (ontvankelijke) aanvraag te gaan. Voor de volledigheid wordt opgemerkt dat ook de sluiting van het bedrijf wordt bevolen indien de aanvraag buiten behandeling is gesteld of de vergunning is geweigerd. Dat maakt de toevoeging van de woorden ‘voor zover van toepassing’ duidelijk.

Sluiting van een bedrijf is een zware sanctie. Daartoe wordt niet lichtvaardig besloten. Daarom wordt, voor zover mogelijk, eerst gewaarschuwd in de vorm van een (dringend) verzoek om een aanvraag in te dienen. Als een exploitant echter niet bereid is om een aanvraag in te dienen, dan past maar één sanctie: sluiting van het bedrijf. Dient een exploitant vervolgens alsnog een aanvraag in? Dan wordt de sluiting opgeheven, mits de aanvraag volledig is en niet op voorhand duidelijk is dat sprake is van een weigeringsgrond. Dat regelt het derde lid.

Artikel 6

Artikel 2:80, eerste lid, van de verordening bevat een (bijzondere) sluitingsbevoegdheid voor publiek toegankelijke gebouwen en daarbij behorende erven waar zich bepaalde feiten en omstandigheden hebben voorgedaan die de vrees wettigen dat sprake is van een ernstig gevaar voor de openbare orde. Het gaat onder meer om, kort samengevat, illegaal gokken (onderdeel a), heling (onderdeel b), discriminatie (onderdeel c), illegale wapens (onderdeel d), inbouwen van verborgen ruimtes in vervoermiddelen (onderdeel e) en de ‘restcategorie’ (onderdeel f), bijvoorbeeld witwassen.

Artikel 2:80 en artikel 2:81 van de verordening overlappen elkaar deels. Uit artikel 6 volgt dat, in het geval er sprake is van één van de feiten en omstandigheden genoemd in artikel 2:80, eerste lid, van de verordening, sluiting wordt bevolen. Bij de eerste constatering bedraagt de sluiting ten minste één maand, zo volgt uit het eerste lid. De burgemeester zal, indien hij van oordeel is dat dit noodzakelijk is vanwege het ernstige gevaar voor de openbare orde, een langere sluitingsduur bevelen.

De feiten die zijn genoemd in artikel 2:80, eerste lid, onderdelen a tot en met e, van de verordening leveren per definitie een ernstig gevaar op voor de openbare orde. Een sluiting voor de duur van één maand wordt noodzakelijk geacht om dat ernstige gevaar voor de openbare orde weg te nemen. Dat geldt te meer, omdat de beleidsregel ziet op concrete gebieden en gebouwen waar de leefbaarheid of openbare orde en veiligheid (al) onder druk staat. In concrete gevallen kan een langere sluitingsduur passend en geboden zijn. Het eerste lid maakt ook duidelijk dat de burgemeester niet meteen kiest voor het ultimum remedium: intrekking van de vergunning.

Wat in een concreet geval een noodzakelijke en evenwichtige maatregel is, is casuïstisch. Dat hangt af van veel verschillende factoren. Daarom is alleen de minimum sluitingsduur vastgelegd in de beleidsregel. In bijzondere omstandigheden kan de burgemeester uiteraard besluiten om niet overeenkomstig de beleidsregel te handelen (inherente afwijkingsbevoegdheid ex artikel 4:84 van de wet) en bijvoorbeeld te volstaan met een waarschuwing.

Constateringen en terugkijktermijn

In de beleidsregel wordt gewerkt met ‘constateringen’. Dat begrip is gedefinieerd in artikel 1, onder b. Het gaat om alle feiten en omstandigheden die een grond kunnen vormen om sluiting van de inrichting te bevelen (artikel 2:80, eerste lid, van de verordening) of de vergunning in te trekken (artikel 2:81, vijfde lid, van de verordening). Er geldt een terugkijktermijn van drie jaar, zo volgt uit artikel 1, onder d. Het gaat alleen om de feiten en omstandigheden die relevant zijn voor het desbetreffende artikel. Zo geldt dat het niet-naleven van een voorschrift weliswaar een grond kan vormen voor het intrekken van de vergunning, maar wordt dat feit niet beschouwd als constatering in de zin van artikel 6. Twee feiten (bijvoorbeeld heling en verboden wapenbezit) die worden geconstateerd tijdens één controle (op dezelfde dag), worden voor de toepassing van de beleidsregel beschouwd als één constatering. Wordt de dag erna een nieuw feit, bijvoorbeeld discriminatie, geconstateerd, dan geldt dat als de tweede constatering.

In het tweede lid en het derde lid is concreet vastgelegd wat er gebeurt na een tweede constatering. Als er op basis van de tweede constatering een grond is om de vergunning in te trekken (en sluiting van het bedrijf te bevelen), dan maakt de burgemeester van die mogelijkheid gebruik. Is die mogelijkheid er niet, dan beveelt de burgemeester de sluiting voor de duur van ten minste drie maanden.

Artikel 7

Er kunnen zich ook situaties voordoen die geen of onvoldoende grond vormen om sluiting van de inrichting te bevelen, maar wel aanleiding kunnen zijn om de vergunning in te trekken. Dit artikel ziet op een aantal van die situaties. Het artikel ziet niet op de intrekkingsgronden genoemd in artikel 2:81, vijfde lid, onderdeel c (niet-naleving vergunningvoorschriften), onderdeel d (slecht levensgedrag), onderdeel h (beëindiging activiteiten) en onderdeel i (schijnbeheer), van de verordening. Daarvoor gelden specifieke regels die zijn vastgelegd in artikel 8 en verder.

In het eerste lid is bepaald dat bij de eerste constatering wordt volstaan met een waarschuwing. Pas bij de tweede constatering gaat de burgemeester over tot intrekking van de vergunning, zo volgt uit het tweede lid.

Artikel 8

Dit artikel ziet op slecht levensgedrag (artikel 2:81, vijfde lid, onderdeel d, van de verordening). Het criterium ‘slecht levensgedrag’ is niet nader gespecificeerd in deze beleidsregel. Daarvoor kan de burgemeester een aparte beleidsregel opstellen. In het eerste lid is vastgelegd wat de consequentie is als een beheerder van slecht levensgedrag is: in dat geval wordt de desbetreffende beheerder van het aanhangsel verwijderd. Is de exploitant zelf van slecht levensgedrag? Dan volgt intrekking van de vergunning, aldus het tweede lid.

Artikel 9

Het niet-naleven van voorschriften vormt niet alleen een intrekkingsgrond, maar is tevens een overtreding van het gebod in artikel 1:4, tweede lid, van de verordening. Bij de eerste constatering (van overtreding van artikel 1:4, tweede lid, van de verordening) wordt een last onder dwangsom opgelegd (eerste lid). Bij de tweede constatering wordt de dwangsom verdubbeld tot € 10.000 ineens (tweede lid). Pas bij de derde constatering volgt intrekking van de vergunning (derde lid).

Artikel 10

Indien de exploitant de bedrijfsmatige activiteit beëindigt en dat (al dan niet bewust) niet doorgeeft, dan kan de burgemeester de vergunning intrekken. Dat doet de burgemeester alleen als de exploitant niet aannemelijk maakt dat hij de bedrijfsmatige activiteiten binnen drie maanden zal hervatten. Hier wordt coulant mee omgegaan.

Artikel 11

De burgemeester kan de vergunning intrekken indien ‘redelijkerwijs moet worden aangenomen dat de feitelijke exploitatie niet met het in de vergunning vermelde in overeenstemming is’ (artikel 2:81, vijfde lid, onderdeel i, van de verordening). Die bepaling ziet op schijnbeheer en het gebruik van ‘katvangers’. In het eerste lid is vastgelegd dat dit soort ondermijnende, verhullende constructies niet worden geaccepteerd en alleen intrekking van de vergunning een passende sanctie is. En intrekking betekent tevens sluiting. Uit het tweede lid volgt dat de sluiting wordt opgeheven als (de echte of een nieuwe) exploitant een ontvankelijke aanvraag indient en er op voorhand geen reden is om aan te nemen dat zich een weigeringsgrond zal voordoen.

Artikel 12

Artikel 2:81, achtste lid, van de verordening verplicht de exploitant om een wijzigingsaanvraag in te dienen bij verandering van omstandigheden. Denk hierbij bijvoorbeeld aan de wijziging van een beheerder. Geeft hij dit niet binnen één maand door, dan kan de burgemeester de vergunning intrekken. In het eerste lid is verwoord dat de burgemeester eerst waarschuwt. Heeft dat geen effect, dan bepaalt het tweede lid dat de burgemeester de vergunning intrekt en de sluiting van het bedrijf beveelt. De sluiting wordt opgeheven als sprake is van een concreet zicht op legalisatie, aldus het derde lid.

Artikel 13

Ingevolge artikel 2:81, negende lid, van de verordening is het verboden om een bedrijf voor bezoekers geopend te hebben zonder dat een op de vergunning vermelde beheerder in het bedrijf aanwezig is. Als deze verbodsbepaling wordt overtreden, kan een herstelsanctie worden opgelegd. In het eerste lid is bepaald dat bij de eerste constatering een last onder dwangsom wordt opgelegd. De dwangsom bedraagt € 5.000. Heeft dat geen effect, dan wordt bij de tweede constatering de dwangsom verdubbeld (tot € 10.000). Die dwangsom kan maximaal 3 keer worden verbeurd, aldus het tweede lid. Als ook dat geen effect heeft, dan ligt het opleggen van een last onder bestuursdwang in de rede.

Artikel 14

De bekendmaking van een besluit dat niet tot één of meer belanghebbenden is gericht, zoals een beleidsregel, geschiedt op de in artikel 6 van de Bekendmakingswet bepaalde wijze (artikel 3:42 van de wet). Dat betekent dat het besluit wordt bekendgemaakt door plaatsing in het (digitale) gemeenteblad, zo volgt uit de artikelen 2, tweede lid, en artikel 6 van de Bekendmakingswet.

Artikel 15

De citeertitel van de beleidsregel staat in het laatste artikel.