Handelingsperspectief water en bodem sturend

Sinds 2023 is de term ‘water en bodem sturend’ een heel bekend begrip geworden. Het is synoniem geworden voor veel zaken. Een begrip dat eigenlijk over twee dingen tegelijk gaat, namelijk dat het natuurlijk functionerend watersysteem weer centraal moet komen te staan én dat het bodem- en watersysteem veel meer dan voorheen weer leidend moet zijn bij ruimtelijke afwegingen. Met alle aandacht voor ‘water en bodem sturend’ en de nadruk op ruimtelijke ordening die vanwege het woord ‘sturend’ vaak impliciet gelegd wordt, wordt bijna vergeten dat het eigenlijk vooral gaat om het zo natuurlijk mogelijk laten functioneren van het bodem- en watersysteem. Want dat systeem is in onbalans geraakt met tal van grote opgaven, en is daardoor ook niet goed bestand tegen klimaatverandering. Er zijn veel meer termen al langer in omloop die juist gaan over dat terugbrengen van die balans en het vergroten van klimaatrobuustheid. In het Waterbeheerprogramma 2022-2027 bijvoorbeeld staat als centrale ambitie benoemd: “We werken samen met de omgeving aan een klimaatbestendig en veerkrachtig waterlandschap voor de regio Midden- en West-Brabant.” Maar ook de term ‘watertransitie’ die gehanteerd wordt gaat daarover.

Dit handelingsperspectief heeft twee inhoudelijke hoofdstukken. In hoofdstuk 2 wordt stap voor stap uitgewerkt wat water en bodem sturend inhoudelijk betekent voor het bodem en watersysteem. In hoofdstuk 3 wordt vervolgens de bestuurlijke koers en het tijdspad uitgewerkt, die nodig zijn om dit te gaan realiseren; het handelingsperspectief.

1.1 Status van dit document

Dit document heeft de status ‘beleid’ en geldt als een nadere concretisering van het waterbeheerprogramma. Het maakt voor eenieder duidelijk wat de koers van het waterschap de komende jaren is, om uitvoering te geven aan ‘water en bodem sturend’. Dat stelt een ieder ook in staat om zich voor te gaan bereiden op die veranderende koers en daar het eigen handelen op aan te passen. Vandaar de naam ‘handelingsperspectief’. Dit document is een eerste kenbare stap van een rij stappen die genomen gaat worden in West- en Midden-Brabant, zoals in de rest van Nederland, om te werken aan een klimaatbestendig en veerkrachtig waterlandschap. Het is ook de input die het waterschap inbrengt in trajecten waar het waterschap aan deel neemt zoals bijvoorbeeld de uitwerking van het Brabants Programma Landelijk Gebied, de verstedelijkingsopgaven, enzovoorts. Richtinggevend voor het handelingsperspectief zijn de 6 leidende beleidskeuzen die in paragraaf 3.2 van het Waterbeheerprogramma 2022-2027 geformuleerd zijn. Deze zijn:

• 1.

  Water als drager voor een vitale regio

• 2.

  Evenwicht in het water- en bodemsysteem

• 3.

  We werken samen

• 4.

  We werken duurzaam

• 5.

  We werken veerkrachtig en vernieuwend

• 6.

  We prioriteren op basis van verplichtingen en mogelijkheden

In de tekst zijn enkele omkaderde uitgangspunten opgenomen. Deze uitgangspunten zijn in feite de essentie van de tekst die volgt na het tekstkader.

Het grondwater, het oppervlaktewater en de bodem vormen één groot samenhangend geheel. Keuzes die bovenstrooms gemaakt worden, hebben direct gevolgen voor de situatie benedenstrooms. Snelle ontwatering en afwatering in hoger gelegen gebieden kan tot wateroverlast in lager gelegen gebieden

leiden. Ook leidt snelle ontwatering tot het dalen van grondwaterstanden en het droogtrekken van de hoge gebieden. Het gevolg is dat de kwelstroom naar de lager gelegen gebieden stokt en ook daar de grondwaterstanden dalen. Bovendien verdwijnen door de onderbreking van natuurlijke kwelstromen ook de specifieke kwelstromen die vanwege hun samenstelling cruciaal zijn voor bepaalde flora- en faunasoorten. De mogelijkheden om met technische maatregelen, met waterbeheer, in te grijpen zijn begrensd. Hoe meer het systeem met technisch ingrijpen naar de hand gezet wordt, hoe kwetsbaarder het geheel wordt. De meest robuuste en constante basis, is het natuurlijk functionerende watersysteem. Als denklijn, of als wensbeeld, is het daarom logisch om daar zo veel mogelijk op aan te sluiten en het handelen daar zo veel mogelijk op te richten.

In de onderstaande figuur is dat weergegeven.

Geografisch op kaart weergegeven ziet dat er als volgt uit:

Zoals in paragraaf 1.1. is aangegeven, is het vertrekpunt voor het handelingsperspectief het kaderstellend beleid van het Waterbeheerprogramma 2022-2027. Op basis daarvan heeft het waterschap samen met de andere Brabantse waterschappen en de provincie eerst het Ruimtelijk beeld watertransitie Brabant ontwikkeld en daarna gezamenlijk de “Bouwsteen water en bodem voor BPLG 1.0”. Parallel daaraan is, ook weer in gezamenlijkheid, het vertrekpunt voor water en bodem sturend bij de verstedelijkingsopgave ontwikkeld en vastgelegd in het Ontwikkelperspectief Novex Stedelijk Brabant. Deze producten vormen de basis van dit handelingsperspectief en zijn een nadere concretisering van het waterbeheerprogramma.

2.1 Uitwerking van de vier eenheden

Op hoofdlijnen worden binnen het bodem- en watersysteem vier onderscheidende delen onderscheiden:

• 1.

  Ruggen: De ruggen zijn de hoge gronden in het gebied en de trage buffers van het watersysteem. Deze watersysteem-eenheid is de motor van het hele watersysteem voor flanken, beekdalen en polders. Door de aanwezigheid van de vooral zandige ondergrond kan hemelwater relatief goed en snel infiltreren en zo het grondwater voeden. Het huidige grondwater zit hier over het algemeen diep, meer dan 1,5 meter onder maaiveld.

• 2.

  Flanken: De flanken vormen de schakel in het watersysteem tussen de ruggen en de beekdalen, de overgangszone tussen zand en klei (polders). Het is hierdoor een zone met een landschappelijke, ecologische en hydrologische gradiënt. Een groot deel betreft ook uitgestrekte zandvlaktes. In de historische situatie was een groot deel van de flanken een kwelgebied, gevoed door de ruggen. Door heideontginningen en ruilverkavelingen is deze ‘kwelmachine’, de voeding via het grondwater, deels tot stilstand gekomen.

• 3.

  Beekdalen: De beekdalen zijn de laagste natuurlijke gebieden van het Brabantse waterlandschap. Het afstromend oppervlaktewater en grondwater (kwel) komen hier samen. De beekdalen vormen de ontwateringsbasis van het grondwatersysteem en het centrale verzamelpunt van afstromend oppervlaktewater. De beekdalen kennen van nature hoge grondwaterstanden en zijn lang voornamelijk in gebruik geweest als hooiland.

• 4.

  Polders: De polders zijn gebieden met een watersysteem dat sterk is gereguleerd. Er is een sterke interactie tussen de rivierwaterstanden en de (grond)waterstanden in de polder. De peilen worden in specifieke poldergebieden geregeld en gehandhaafd via stuwen, bemaling en een netwerk van oppervlaktewater (watergangen, sloten, greppels) en vaak is het inlaten van water vanuit het hoofdsysteem (zoals het Hollands Diep) mogelijk. De polders hebben overwegend een vlak maaiveld en zijn hierdoor kwetsbaar voor peilstijging bij hevige regenval.

Uitgaande de karakteristieken per soort gebied, geldt op hoofdlijnen dat de ontwikkelrichting per gebied gericht is op:

• 1.

  Ruggen: Het maximaliseren van een schone grondwatervoorraad staat voorop, dus:

  a. Watersysteem inrichten op vasthouden. Alleen afvoeren bij pieksituaties;

  b. Watersysteem inrichten op infiltreren;

  c. De ont- en afwatering worden niet meer afgestemd op de laagste delen. In lokale laagten kan weer periodiek water op maaiveld komen te staan. Ook kunnen laagten worden benut om water vast te houden;

  d. Zoveel mogelijk voorkomen dat stoffen zoals nutriënten en gewasbeschermingsmiddelen uitspoelen naar het grondwater.

• 2.

  Flanken: Op de flanken gaat het om meer balans tussen toestroom en afvoer van water, bij een hoger grondwaterpeil. In het gebied komen zowel drogere als nattere zones voor. Dit maakt dat de ontwikkelrichting sterk afhangt van de lokale omstandigheden:

  a. Op de drogere delen ligt de focus op infiltreren van water;

  b. In de nattere delen ligt de focus op vertraagd afvoeren;

  c. Het ont- en afwateringsysteem is niet meer afgestemd op de laagste delen. De lokale laagten worden juist benut om water in vast te houden. Daardoor komt in lokale laagten weer periodiek water op maaiveld te staan;

  d. Uitspoeling van nutriënten, gewasbeschermingsmiddelen en andere vervuilingsbronnen wordt voorkomen en/of het belast water wordt gezuiverd.

• 3.

  Beekdalen: De beekdalen zijn c.q. worden weer de natte plekken in het systeem:

  a. Om een robuuste basis te vormen voor het grondwatersysteem is het noodzakelijk dat het oppervlaktewaterpeil en de grondwaterstanden in de beekdalen zo hoog mogelijk worden;

  b. Er is voldoende ruimte in de beekdalen om in natte tijden afvoerpieken op te vangen op de locaties waar het afstromend oppervlaktewater in de beekdalen komt en vertraagd af te voeren;

  c. Er is sprake van een natuurlijke afvoerdynamiek in de beken. Droogval treedt alleen op waar dit vanuit het systeem natuurlijk is;

  d. De hydromorfologie van de beken dient op orde te zijn ter ondersteuning van de flora en fauna;

  e. Tot slot moet vervuiling van beekwater worden voorkomen, bijv. door uitspoeling en bij overstroming.

• 4.

  Polders: De polders zijn en blijven een gebied met een technisch ontworpen en daarmee gestuurd systeem. De inzet is om het systeem klimaatrobuuster te maken, maar het gebruik van de technische middelen zoals gemalen is onontbeerlijk:

  a. De waterbeschikbaarheid zo lang mogelijk rekken door in te zetten op het handhaven van peilen en benutten van beschikbaar aanvoerwater. Daarnaast accepteren dat in periode van droogte water beperkt beschikbaar is;

  b. De ont- en afwatering worden niet meer afgestemd op de laagste delen. In lokale laagten kan weer periodiek water op maaiveld komen te staan. Ook kunnen laagten worden benut om water vast te houden;

  c. Water schoonhouden of schoon maken.

2.2 Bebouwd gebied

Met bebouwd gebied wordt bedoeld alle bebouwde kernen groot en klein, van een grote stad tot en met een gehucht. Deze vormen een aparte groep, omdat bebouwde gebieden nu eenmaal overal aanwezig zijn, vaak losstaand van het bodem- en watersysteem ter plaatse.

Voor het bebouwde gebied geldt als ontwikkelrichting het basisprincipe van ‘de stad als spons’. Daarmee wordt bedoeld dat bebouwde gebieden in principe zo veel mogelijk de eigen waterhuishouding en klimaatbestendigheid intern oplossen en niet afwentelen. ‘De stad’ is onderdeel van het grotere systeem en past zich aan op dat systeem, niet omgekeerd. Hoe dat gebeurt en wat er mogelijk is, hangt af van het deel van het bodem- en watersysteem waar het bebouwd gebied onderdeel van is. Ligt een kern bijvoorbeeld op een rug, dan volgt uit de ontwikkelrichting voor ruggen dat maximaliseren van een schone grondwatervoorraad voorop staat. Voor een bebouwd gebied in een polder geldt echter dat daar het klimaatrobuuster maken van het poldersysteem voorop staat.

Ten aanzien van bebouwd gebied geldt echter in aanvulling op de indeling in ruggen, flanken, beekdalen, polders, dat het risico op overstroming (waterveiligheid in relatie tot dijken) een belangrijk aspect is omdat het dan ook gaat over kans op overlijden van inwoners. Dat betekent dat met name in de poldergebieden die beschermd worden door dijken, dat er terughoudendheid moet zijn bij laten groeien van kernen en dat hier terdege aandacht moet zijn voor het voorkomen van, omgaan met, en het herstellen van het gebied na een dijkdoorbraak. Al deze aspecten zijn onderdeel van een afweging om kernen te laten groeien en alle stappen om te gaan bouwen die daarop volgen.

Wat betreft bebouwd gebied is het belangrijk onderscheid te maken op de volgende vlakken:

• •

  Bestaand bebouwd gebied: dit zijn de kernen, wijken etc. die al gebouwd zijn en vaak lang geleden zijn gebouwd. Dat laat zich niet zomaar veranderen of verplaatsen. Water en bodem sturend betekent in die gevallen dan ook meestal dat de lokale waterhuishouding meer in lijn gebracht wordt met de ontwikkelrichting ter plaatse, op het moment dat er een herontwikkeling of herstructurering plaatsvindt.

• •

  Nieuwe bebouwde gebieden: dan gaat het aan de ene kant om inbreiding, dus binnen bestaand bebouwd gebied herontwikkelen of verdichten, of aan de andere kant uitbreidingen aan de randen van de stad of het dorp.

  • Water en bodem sturend betekent hier als eerste iets voor de locatiekeuze van een initiatief. Of te wel; wáár ga ik iets bouwen?

  Dit betekent dat er allereerst goed gekeken moet worden waar in de regio de ontwikkeling het best op zijn plaats is. Zo is het bijvoorbeeld logischer om een grote nieuwbouwwijk niet zomaar in een gebied te plaatsen waar bewoners gevaar lopen bij overstroming, omwille van de veiligheid.

  Vervolgens gaat het om de vraag of de ontwikkeling in bebouwd gebied beter via inbreiding plaats kan vinden of dat toch uitbreiding aan de orde kan zijn. Aan beide opties kleven voor- en nadelen vanuit water en bodem sturend bekeken. Het is niet goed om een gebied helemaal vol te bouwen, maar het is ook niet goed om automatisch steeds maar voor uitbreiden te kiezen. Per gebied dient vanuit water en bodem sturend gekeken te worden wat de beste oplossing is en hoe de balans tussen in- en uitbreiden zo goed mogelijk uitvalt.

  • Water en bodem sturend betekent in de tweede plaats iets voor hoe er gebouwd gaat worden. Of te wel: welke eisen of randvoorwaarden hangen samen met het bodem- en watersysteem? Waar moet het ontwerp aan voldoen? Dat gaat heel specifiek over hoe het principe van ‘de stad als spons’ in het concrete geval uitgewerkt wordt, zodat het bebouwd gebied past bij het bodem- en watersysteem waar het onderdeel van is.

Het handelingsperspectief is kort gezegd datgene wat men van het waterschap kan verwachten om uitvoering te geven aan water en bodem sturend. Welke koers hanteert het waterschap daarbij en welke tijdsplanning, welke overgangstermijn is daarbij aan de orde? Dit geeft voor een ieder duidelijkheid en stelt mensen en organisaties in staat om zich op een eigen tempo en op een eigen manier voor te bereiden. Het stelt mensen en organisaties ook in staat om zo goed als dat gaat, de consequenties van eigen keuzes die men maakt te overdenken.

3.1 Koers voor de komende jaren

Om de aangegeven ontwikkelrichtingen uit hoofdstuk 2 te realiseren zijn heel veel verschillende maatregelen nodig. Sommige grootschalig, andere relatief eenvoudig. Sommige maatregelen zijn al in uitvoering, andere moeten nog voorbereid worden. Wat vanuit het oogpunt van het waterbeheer het meest wezenlijke is, is dat sommige maatregelen ruimtelijke (planologische) aspecten en consequenties hebben. Dat zijn maatregelen die het waterschap niet op zichzelf staand en niet van de één op de andere dag kan invoeren. Dat kan niet anders dan in samenhang met externe (ruimtelijke) processen zoals het Brabants Programma Landelijk Gebied. Want het waterschap is afhankelijk van dergelijke processen omdat het waterschap zelf geen bevoegdheid heeft op het vlak van ruimtelijke ordening. Verder kan een koerswijzing niet anders dan met een overgangsperiode, zodat mensen en bedrijven de gelegenheid krijgen om zich aan passen. Dit is ook juridisch gezien heel relevant. Tegelijkertijd kan het waterschap in de tussenliggende tijd niet op de oude voet doorgaan en daarmee onbedoeld actief of passief meewerken aan een verdere achteruitgang.

Daarom hanteert het waterschap een 2-sporenbeleid:

• •

  Spoor 1: de verdere verslechtering stoppen (standstill). Dat betekent dat er in beginsel geen beslissingen worden genomen, langdurige investeringen worden gedaan, of anderszins meegewerkt wordt aan datgene wat zich niet meer verhoudt tot de koers richting klimaatbestendigheid in 2050. Met koers wordt bedoeld: de richting die is aangegeven met de 6 leidende beleidskeuzen in paragraaf 3.2 van het Waterbeheerprogramma 2022-2027, en zoals die hierboven in hoofdstuk 2 verder zijn uitgediept. Concreet kan bijvoorbeeld worden gedacht aan het niet langer investeren in nieuwe ont- en afwatering, daar waar de koers juist is om de ontwatering op termijn af te bouwen. Dat klinkt logisch, maar de praktijk is dat vanuit sectoraal beleid (bijv. voor wateroverlast), of omwille van asset management of bestaande rechten, het opnieuw investeren in ontwatering op onlogisch plekken toch vaak logisch wordt gevonden of zelfs van het waterschap wordt verlangd. Het waterschap investeert in dergelijke gevallen alleen nog indien en voor zover dat nodig is om de overgangsperiode te overbruggen.

  Er kan ook gedacht worden aan het stimuleren van gewenste activiteiten van anderen, door bijvoorbeeld het dempen van sloten in infiltratiegebieden op de ruggen makkelijker te maken of andere soorten stimuleringsbeleid te voeren. Dit werkt onder andere door naar herzieningen van de waterschapsverordening.

  Dit spoor voert het waterschap op korte termijn in, daar waar mogelijk per direct. Dit kan op basis van het kaderstellend beleid dat in Waterbeheerprogramma 2022-2027 door het algemeen bestuur is vastgesteld (en op grond van de Omgevingswet wettelijk zelfbindend is), bijvoorbeeld ten aanzien van wateroverlast.

• •

  Spoor 2:toewerken naar een verbetering op weg naar een klimaatbestendig en veerkrachtig waterlandschap in 2050. Zoals gezegd kan het waterschap niet van de een op de andere dag zomaar ander beleid invoeren. Op onderdelen moet de aanpak verder worden uitgewerkt. Niet alles kan nu eenmaal tegelijkertijd. En, bestaand gebruik dat al zeker 30 jaar plaatsvindt kan ook niet zomaar van de één op de andere dag ‘onmogelijk’ worden gemaakt. Daar hoort een overgangsperiode bij en het aanbieden van een alternatief, een perspectief. Dat gaat vaak gepaard met ruimtelijke (planologische) aspecten die buiten de sfeer van het waterschap liggen, omdat het waterschap daar geen bevoegdheden heeft. Het is daarom nodig om te koppelen aan trajecten zoals het Brabants Programma Landelijk Gebied (BPLG). Hoewel het waterschapper direct aan de slag gaat om dit spoor concreet te maken, en daar waar het in de praktijk kan al wel een begin te maken, is de uitvoering meer gericht op de langere termijn. Dit spoor loopt ook langer door. Het is gelet op de overgangstermijn wel ontzettend belangrijk dat de overstap van het nieuwe beleid en wat dit concreet gaat betekenen helder en duidelijk gemarkeerd en gecommuniceerd wordt. De ideale plek daarvoor is het BPLG. Niet alleen vanwege de directe ruimtelijke consequenties van een keuze voor ‘water en bodem sturend’, maar ook omdat de gezamenlijke overheden de mensen die hier consequenties van ondervinden een alternatief perspectief moeten kunnen aanbieden. Dat gaat vaak verder dan wat het waterschap binnen haar wettelijke taken kan bieden, maar dat is wel waar het Brabants Programma Landelijk Gebied en ander provinciaal (ruimtelijk) beleid over gaat.

3.2 Tijdspad

Bij de genoemde koers uit paragraaf 3.1 hoort een tijdspad. Dat tijdspad hangt samen met de uitgangspunten die het Rijk heeft gesteld in de Kamerbrief ‘water en bodem sturend’ [Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 27 625, nr. 592], en andere rijksuitgangspunten zoals de uitgangspunten die voor het Nationaal Programma Landelijk Gebied (NPLG) [oa. Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 34 682, nr. 96] zijn gesteld. Het eerder genoemde BPLG is daar de Brabantse uitwerking van. In de tijdlijn van het Rijk is alles gericht op het halen van doelen waaronder het realiseren van water en bodem sturend en van een klimaatbestendige inrichting, in 2050. In het pad daar naar toe, is het jaar 2030 steeds een kantelpunt. In de periode tot 2030 moeten de meest urgente maatregelen voor onder andere waterkwaliteit, natuurherstel, stikstof, bossenstrategie, maar ook al enkele doelen op het gebied van water en bodem sturend (zoals een deel van de groen-blauwe dooradering, herstel van het NNN, etc.) genomen zijn. Tegelijkertijd start nu ook al het werk voor alles wat in de periode 2031-2050 moet gaan gebeuren. Dit werkt nu (2023-2024) al door naar tal van relevante sporen zoals het BPLG, zoals het Ruimtelijk Voorstel, de Nationale Omgevingsvisie Extra (NOVEX) etc. Al met al is het jaar 2030 ook voor de inspanningen van het waterschap een belangrijk ijkpunt en kantelpunt omdat wat het waterschap doet op allerlei manieren samenhangt met het landelijke tijdspad.

Tegelijkertijd is het wel zo dat er ook nationale doelen zijn die al in 2027 gehaald moeten worden, zoals de Kaderrichtlijn Water. In de praktijk hangen KRW-maatregelen en water en bodem sturend op lokaal niveau vaak nauw met elkaar samen. Verder geldt natuurlijk ook dat voor het waterschap het centrale uitvoeringsinstrument op grond van de Omgevingswet, het waterbeheerprogramma is. Het huidige waterbeheerprogramma bevat de kaders voor de uitwerking water en bodem sturend voor het waterschap en loopt in 2027 af. Dat maakt dat voor het waterschap op onderdelen de urgentie hoger is dan 2030 en dat het waterschap in 2027 al de eerste keuzes voor de periode 2030-2050 moet gaan maken.

Concreet betekent dit dat het waterschap in de periode tot 2030:

• •

  Spoor 1 hanteert en in dat kader werkt aan aanpassingen van de waterschapsverordening, stimuleringsmaatregelen, en dergelijke, maar ook door het bijstellen van prioriteringen door voorrang te geven aan keuzes die bijdragen aan water en bodem sturend.

• •

  In het kader van spoor 2 daar waar het kan binnen de bevoegdheden van het waterschap en daar waar er zich mogelijkheden voordoen, het waterschap al kansen pakt om aan de slag te gaan.

• •

  Alle voorbereidingen treft die nodig zijn om in 2027 de nodige keuzes te kunnen maken om invulling te geven aan de opgaven voor 2030-2050. De keuzes worden dan gemaakt via het proces rondom het vaststellen van het volgende waterbeheerprogramma.

• •

  De periode 2024-2027-2030 wordt gezien als een overgangsperiode waarin de omschakeling gemaakt wordt tussen het beleid van de afgelopen 30 jaar naar het nieuwe beleid voor de komende 25 jaar.