Beleidsregel interbestuurlijk toezicht huisvesting vergunninghouders provincie Flevoland

Deze beleidsregel interbestuurlijk toezicht huisvesting vergunninghouders provincie Flevoland (hierna: beleidsregel) geeft inzicht op welke manier invulling wordt gegeven aan het interbestuurlijk toezicht, zoals bepaald in artikel 124 van de Gemeentewet ten aanzien van het de huisvesting van vergunninghouders (vluchtelingen met een verblijfsvergunning).

Het wettelijk kader voor het invullen van de algemene toezichttaak die de provincie kent is de Wet revitalisering generiek toezicht (Wrgt). Bij eventuele strijdigheid tussen de Beleidsregel interbestuurlijk toezicht huisvesting vergunninghouders provincie Flevoland en de Beleidskaders generieke instrumenten interbestuurlijk toezicht Flevoland, is de beleidsregel interbestuurlijk toezicht huisvesting vergunninghouders provincie Flevoland leidend.

In deze beleidsregel wordt opeenvolgend ingegaan op de uitwerking van het interbestuurlijk toezicht, de invulling van het toezicht op de huisvesting van vergunninghouders en het gebruik van de interventieladder door de provincie Flevoland.

In principe wordt de rol van het toezicht ingevuld vanuit het vertrouwen in de uitvoering van de wettelijke taak door de gemeenten en de werking van de horizontale verantwoording door de gemeenteraad. Wanneer een gemeente niet of niet voldoende voorziet in de wettelijke taak (in dit geval het behalen van de wettelijke taakstelling door middel van het huisvesten van vergunninghouders), dan geldt dat de provincie vanuit de beginselplicht ingrijpt: het nemen van een besluit tot indeplaatsstelling bij taakverwaarlozing. Deze beginselplicht houdt in dat de toezichthouder verplicht is tot een besluit tot indeplaatsstelling te nemen nadat geconstateerd is dat er sprake is van taakverwaarlozing. Bij monitoring, toezicht en eventueel ingrijpen wordt de interventieladder gebruikt, wat een transparante en zorgvuldige procedure waarborgt.

Bij het beoordelen van gemeenten en het uitoefenen van het toezicht hanteert de provincie de volgende uitgangspunten:

• 1.

  De provincie gaat uit van de totaalopgave van de gemeente;

• 2.

  De provincie gaat in de toezichthoudende taak uit van de informatie van het COA;

• 3.

  De provincie houdt rekening met redenen van overmacht.

Deze uitgangspunten zijn hieronder verder uitgewerkt.

2.1 Totaalopgave

De provincie houdt toezicht op de totaalopgave voor de huisvesting van vergunninghouders van de gemeente. De totaalopgave wordt gedefinieerd als zijnde de achterstand of voorsprong inclusief de komende halfjaarlijkse taakstelling. De term totaalopgave wordt verder in de beleidsregel gebruikt en niet meer volledig uitgeschreven, hiermee wordt wel de definitie zoals eerder beschreven bedoeld. Dit is de halfjaarlijkse taakstelling inclusief de eerder opgelopen achterstand of minus de eerder opgebouwde voorsprong. Een eventuele herverdeling van vergunninghouders wordt ook in de taakstelling verwerkt. Indien dit als zodanig schriftelijk is meegedeeld door Gedeputeerde Staten.

2.2 Benodigde informatie van het COA en gemeenten

De provincie gebruikt bij haar toezichthoudende taak in principe de volgende gegevens van het Centraal Orgaan opvang asielzoekers (COA):

• –

  De taakstelling zoals die door het rijk bekend wordt gemaakt (aantal te huisvesten vergunninghouders per half jaar). Hierbij wordt rekening gehouden met eventuele afspraken rond herverdeling van vergunninghouders, indien dit als zodanig schriftelijk is meegedeeld door Gedeputeerde Staten;

• –

  De realisatiecijfers zoals die door het COA geregistreerd worden in het Taakvolgsysteem (TVS). Deze realisatiecijfers geven het dagelijkse aantal gehuisveste vergunninghouders van de gemeentelijke opgave voor de lopende taakstellingsperiode weer;

• –

  De registraties door het COA in het Taakstelling Volg Systeem (TVS). Het betreft onder meer de realisatiecijfers, registraties van personen ten aanzien van de gemeentelijke opgave en het aantal koppelingen. Daarbij wordt ook gekeken naar het aantal koppelingen op 1 april en 1 oktober in relatie tot de gemeentelijke opgave op die data. Het aantal koppelingen geeft aan of een gemeente de mogelijkheid heeft om de opgave te realiseren. In dat geval kan er sprake zijn van overmacht (zie ook paragraaf 1.3).

• –

  Om de verschillen in de administraties van gemeenten en het COA door het zogenaamde 'na-ijleffect' enigszins te corrigeren, neemt de provincie Flevoland de gehuisveste vergunninghouders tot en met één maand na afloop van de taakstellingsperiode nog mee in de realisatiecijfers van de gemeente. Dat wordt bepaald door gebruik te maken van het TVS van het COA.

Wanneer de taakstelling niet is gehaald en/of er is sprake van een achterstand: een halfjaarlijks verslag van burgemeester en wethouders aan de gemeenteraad en gedeputeerde staten over voortgang uitvoering, met inzicht in maatregelen, zie hiervoor bijlage 1.

De hierboven genoemde punten wegen mee in het oordeel om de gemeente al dan niet te laten stijgen of dalen op de interventieladder. De cijfers die door het COA worden verstrekt in het TVS zijn daarin leidend.

2.3 Overmacht

De provincie houdt in haar toezicht rekening met situaties van overmacht, zogenaamde verschoonbare redenen. Een verschoonbare reden is een reden waarvan de provincie vindt dat het niet halen van de gemeentelijke opgave de gemeente niet aan te rekenen valt. Verschoonbare redenen zijn bijvoorbeeld het onbewoonbaar verklaren van een woningen door bijvoorbeeld brand of het kan ook voorkomen dat de vergunningverlening vertraagd is door bijvoorbeeld een vertraging bij de IND. In bijlage 2 wordt een niet-limitatieve opsomming gegeven van mogelijke verschoonbare redenen.

Bij het bepalen van een verschoonbare reden wordt altijd maatwerk toegepast. De toezichthouder bekijkt per gemeente en reden of het gaat om een verschoonbare reden of niet. Als de reden als verschoonbaar wordt beschouwd weegt dit mee in de beoordeling en de inschaling op de interventieladder. Als een gemeente meent dat zij vanwege een verschoonbare reden de gemeentelijke opgave niet kan realiseren, is het aan de gemeente om dat bij de provincie aan de orde te stellen en eventueel bewijs aan te leveren waaruit de verschoonbare reden blijkt.

Bij de beoordeling geldt dat steeds rekening wordt gehouden met het reguliere proces in de asielketen. Dit betekent bijvoorbeeld dat de gezinssamenstelling van de gekoppelde vergunninghouders ten opzichte van de beschikbare gemeentelijke woningvoorraad geen verschoonbare reden kan zijn. In principe zal de gemeente elk gezin van welke samenstelling dan ook moeten huisvesten.

Uitgangspunt van de toepassing van de interventieladder is dat het besluit tot indeplaatsstelling op de totaalopgave niet wordt genomen zonder dat de gemeente eerst in de gelegenheid is gesteld zelf in de wettelijke taak te voorzien (volgen van de treden van de interventieladder). De interventie-ladder geldt hierbij als leidraad.

De toezichthouder houdt de realisatiecijfers continu bij en gebruikt deze als uitgangspunt om beginnende achterstanden te registreren, en gebruikt deze bij het ambtelijk en bestuurlijk contact met gemeenten. Twee keer per jaar, na het aflopen van de taakstellingsperiode (peildata 1 januari en 1 juli) ontvangt de gemeente de beoordeling en inschaling op de interventieladder. Deze beoordeling en de daaraan verbonden consequenties worden per bestuurlijke brief aan de gemeente, met afschrift aan de gemeenteraad, bekendgemaakt. Beoordeling en inschaling op de interventieladder geschiedt normaal gesproken eens per halfjaar. Ook bij voortdurende achterstanden is het nu niet mogelijk om treden van de interventieladder over te slaan bij opschaling op de interventieladder; tegelijk is het aan de toezichthouder om te bepalen in welk tempo de interventieladder wordt doorlopen. Dit betekent dat in spoedeisende gevallen de interventieladder sneller kan worden doorlopen dan met één trede per halfjaar. Opgemerkt wordt dat Gedeputeerde Staten kunnen afwijken van de genoemde interventieladder indien naar hun opvatting sprake is van spoedeisendheid. Daarbij kunnen zij tevens gebruikmaken van de wettelijke mogelijkheden, zoals vastgelegd in artikel 124 tweede lid van de Gemeentewet. Bij het behalen van de taakstelling en het volledig inlopen van de huisvestingsachterstand is het mogelijk om een gemeente van elke trede op de interventieladder af te schalen naar trede 1.

Halverwege de taakstellingsperiode (1 april en 1 oktober) wordt de gemeente ambtelijk geïnformeerd over de voortgang van de huisvesting zoals deze bij de provincie bekend is. De toezichthouder kan ervoor kiezen om deze voortgangsberichten ook bestuurlijk te delen, bijvoorbeeld wanneer een gemeente mogelijk wordt opgeschaald naar trede 3 of hoger bij het volgende beoordelingsmoment. Hieronder staan de zes treden van de interventieladder beschreven en volgt een toelichting op de toepassing van deze treden op het toezichtdomein huisvesting vergunninghouders.

Trede 1 – Signaleren

Wanneer de gemeente geen achterstand op de huisvesting heeft en de totaalopgave volledig is gerealiseerd, wordt de gemeente ingeschaald op trede 1 van de interventieladder. Dit is de laagste trede. De realisatiecijfers van de gemeente worden gevolgd, zodat de toezichthouder tijdig kan inschatten of een achterstand dreigt te ontstaan. Ten behoeve van het proactief toezicht vindt eventueel met gemeenten die op trede 1 staan een voortgangsgesprek plaats, bijvoorbeeld wanneer het huisvestingstempo van die gemeente achterloopt en de gemeente een achterstand dreigt op te bouwen. Ook onderhoudt de provincie contact met gemeenten op trede 1 ten behoeve van de informatie-uitwisseling, ontwikkelingen op de opgave (zoals het bekend worden van een aankomende taakstelling), of om best practices op te halen die met andere gemeenten kunnen worden gedeeld. Bij gevallen waar de maatschappelijke urgentie hoog is, kan op trede 1 ook bestuurlijk contact plaatsvinden.

Trede 2 – Informatie opvragen en valideren

Als de gemeente een achterstand op de huisvesting heeft opgebouwd, wordt de gemeente opgeschaald naar trede 2 van de interventieladder. Er wordt een ambtelijk toezichtgesprek ingepland om op te vragen hoe de achterstand is ontstaan, en te bespreken hoe deze kan worden ingelopen. Daarnaast blijft de provincie monitoren hoe de huisvesting binnen de gemeente verloopt. Bij gevallen waar de maatschappelijke urgentie hoog is en de gemeente te weinig progressie laat zien, kan op deze trede ook bestuurlijk contact plaatsvinden.

Trede 3 – Actief toezicht: afspraken over acties, termijnen en vervolg

Als de bestaande achterstand op de huisvesting toeneemt bestaat er grond voor interventie door de toezichthouder. De beoordeling wordt na de peildatum aan de gemeente bekendgemaakt per bestuurlijke brief. Binnen vier weken na de beoordeling wordt een bestuurlijk gesprek ingepland om afspraken te maken over het aanleveren van plan van aanpak . De toezichthouder verwacht dat binnen een nader te bepalen termijn na dit gesprek het plan van aanpak wordt vastgesteld door het college van burgemeester en wethouders (B&W) en aan de toezichthouder toegestuurd. Hierna (en bij voorkeur ook al parallel aan het vaststellingsproces) wordt het plan van aanpak met daarin voorgestelde maatregelen en (redelijke) termijnen om de huisvestingsachterstand in te lopen uitgevoerd.

Het plan van aanpak bevat in ieder geval kortetermijnoplossingen, lange termijnoplossingen en duurzame oplossingen om de achterstand in te lopen en die niet nogmaals op te bouwen. Daarnaast verschaft het plan van aanpak inzicht in de haalbaarheid en uitvoerbaarheid van de oplossingen, zoals financiën en draagvlak.

In deze trede krijgt de gemeente de gelegenheid om alsnog aan haar verplichtingen te voldoen, voordat de provincie overgaat tot de eerste stappen leidend tot de daadwerkelijke indeplaatsstelling als uiterste middel. In sommige gevallen kan het zijn dat de doorlooptijd tot bestuurlijke besluitvorming niet toereikend is om het plan van aanpak tijdig uit te voeren. De mogelijkheid bestaat dan om aparte afspraken te maken zodat de gemeente in een redelijke termijn het plan van aanpak kan uitvoeren.

Wanneer een gemeente ingeschaald blijft op trede 3 wordt het actief toezicht voortgezet en gaat de gemeente verder met de uitvoering van het plan van aanpak. Wanneer de toezichthouder het nodig acht vraagt deze om een geactualiseerd plan van aanpak, dat opnieuw door het college van B&W dient te worden vastgesteld. Hiervoor wordt opnieuw het bovengenoemde proces doorlopen.

Trede 4 – Vooraankondiging van juridische interventie

De toezichthouder kondigt formeel richting de gemeente aan voornemens te zijn om over te gaan tot indeplaatsstelling op de totaalopgave inclusief de lopende en toekomstige opgaven. In de aankondiging geeft de provincie aan waarom zij over gaat tot juridische interventie en legt zij uit wat de consequenties zijn van een toekomstig besluit tot indeplaatsstelling op de zoals de in 2.1 gedefinieerde totaalopgave en welk termijn daaraan is verbonden.

Een afschrift van deze aankondiging stuurt de provincie aan de gemeenteraad, en het voornemen wordt geplaatst in een breed verspreide publicatie dan wel op andere geschikte wijze. De gemeenteraad wordt in deze fase extra betrokken zodat deze de mogelijkheid heeft diens rol vanuit de horizontale verantwoording te nemen (dat wil zeggen, de gemeenteraad controleert het werk van het college van B&W). De publieke bekendmaking van het voornemen tot interventie kan bijdragen aan een publiek debat, wat op diens beurt weer kan bijdragen aan de versterking van het proces van horizontale verantwoording.

De halfjaarlijkse termijnen voor het doorlopen van de interventieladder worden vanaf treden 4, 5 en 6 losgelaten: over het algemeen zullen deze treden sneller worden doorlopen.

Trede 5 – Besluit tot indeplaatsstelling met laatste termijn om alsnog zelf te voorzien in wettelijke taak

Wanneer de vooraankondiging van juridische interventie niet het gewenste effect heeft wordt een besluit tot indeplaatsstelling op de totaalopgave genomen. Dit besluit is geformuleerd als een last: wanneer de gemeente niet binnen de gestelde termijn de voorgeschreven maatregelen heeft genomen, zal de toezichthouder in de plaats treden op de totaalopgave en de maatregelen op kosten van de gemeente uitvoeren. Trede 5 is de laatste stap waarin de gemeente de verbeteringen alsnog zelf kan uitvoeren.

Wanneer de huisvesting van vergunninghouders een omvangrijke resultaatsverplichting betreft, kan het besluit tot indeplaatsstelling meerdere deelstappen en tijdsperioden omvatten. Zodoende kan het besluit termijnen kennen. Vanaf het moment dat één van de termijnen is overschreden wordt aan de last niet voldaan en treedt de toezichthouder daadwerkelijk in de plaats.

Trede 6 – Sanctie en indeplaatsstelling

Wanneer de formele waarschuwingstermijn is verstreken én de gemeente niet aan haar verplichtingen heeft voldaan, gaat de provincie over tot feitelijke indeplaatsstelling (op de totaalopgave inclusief de lopende en toekomstige opgave). Dat betekent dat alle maatregelen die de provincie nodig acht om de gevorderde taak uit te voeren door de provincie zullen worden genomen. De toezichthouder neemt deze maatregelen in naam van en voor rekening van de gemeente. De provincie houdt altijd de vrijheid om het besluit tot indeplaatsstelling niet te effectueren wanneer de gemeente voldoende aannemelijk maakt dat zij op korte termijn zelf haar opgave realiseert.

De gemeente neemt de taak voor het huisvesten van vergunninghouders van de provincie weer op zich op het moment dat de taak van het huisvesten van vergunninghouders weer op orde is. Het is daarbij van belang dat de gemeente tevens voldoende is toegerust om op voldoende wijze invulling aan de wettelijke taak te geven. Het is aan gedeputeerde staten om dit te bepalen. Voorkomen moet worden dat de provincie bij herhaling in de plaats zal moeten treden, omdat bijvoorbeeld de organisatie of werkwijze van de gemeente onvoldoende is.

3.1 Uitzonderingen op het toepassen van de interventieladder

Er zijn situaties waarin het hierboven omschreven toezichtregime niet wenselijk of toereikend is. De toezichthouder kan in specifieke gevallen afwijken van de stappen zoals hierboven beschreven. Dit kan bijvoorbeeld wanneer de gemeente voldoende kan motiveren en gedeputeerde staten kunnen overtuigen waarom een besluit tot indeplaatsstelling niet de juiste maatregel is, of juist wanneer gedeputeerde staten als toezichthouder vanwege maatschappelijke omstandigheden eerder overgaan tot juridische interventie nodig acht. Het is uiteindelijk aan gedeputeerde staten om dergelijke uitzonderlijke omstandigheden te wegen en al dan niet over te gaan tot een eventuele juridische interventie.

Twee keer per jaar beoordeelt de toezichthouder hoe de gemeenten er voor staan wat betreft de huisvesting van vergunninghouders tijdens het formele toetsingsmoment. De peildata voor de beoordelingen zijn 1 januari en 1 juli van elk kalenderjaar. Deze beoordeling wordt per bestuurlijke brief aan de gemeente bekendgemaakt. De toezichtbrieven worden eveneens op website van de provincie Flevoland gepubliceerd.

Tussen de peildata monitort de toezichthouder continu de voortgang van de huisvesting van gemeenten en wordt op regelmatige basis contact met gemeenten onderhouden. Dit contact bestaat niet alleen uit ambtelijke en bestuurlijke toezicht- en voortgangsgesprekken, maar de toezichthouder is daarnaast behulpzaam bij het vinden en doorgeven van de juiste contacten en kennis, stelt gemeenten op de hoogte van belangrijke ontwikkelingen (zoals de halfjaarlijkse taakstellingen en nieuwe ondersteuningsregelingen), en haalt eventueel aanvullende informatie bij gemeenten op ten behoeve van het algemeen beeld omtrent de huisvesting van vergunninghouders in de provincie Flevoland. Daarnaast denkt de provincie vanuit de Provinciale Regietafel Asiel en Migratie (PRT) mee met gemeenten over de asiel- en huisvestingsopgave.

Op 1 april en 1 oktober informeert de toezichthouder de gemeente over hun voortgang, en of de gemeente op schema loopt (de helft van de taakstelling gerealiseerd in de helft van tijd). Dit is geen formeel toetsingsmoment zoals op de peildata van 1 januari en 1 juli. Als de gemeente niet op schema loopt, gaat de toezichthouder ambtelijk met de gemeente in gesprek om een dreigende achterstand op de huisvesting te voorkomen. Ook kan de provincie er voor kiezen bestuurlijk contact te zoeken om de voortgang te bespreken.

Na het einde van de taakstellingsperiode, 1 juli en 1 januari, kijkt de toezichthouder of een gemeente al dan niet haar totaalopgave heeft gerealiseerd. De realisatiecijfers en het halfjaarlijkstoezichtsverslag vormen de grond voor de inschaling van de gemeente op de interventieladder. De informatie zal in eerste instantie ambtelijk worden opgevraagd en gevalideerd. Bij deze vraag om informatie wordt gebruik gemaakt van een checklist, zie bijlage 3. Door dit schema te doorlopen wordt duidelijk of alle stappen (waaronder de registratie door het COA) tijdig zijn gezet. Eventueel kan in een latere fase ook nog informatie worden gevraagd aan de overige ketenpartners, zoals de betrokken corporaties en Vluchtelingenwerk. Wanneer een gemeente wordt aangemerkt als stapelgemeente wordt dit meegenomen in het ambtelijk en bestuurlijk contact met de gemeente.

Bij het bepalen of een gemeente haar opgave heeft gerealiseerd gaat de toezichthouder uit van de gegevens van het COA. Daarnaast houdt die rekening met eventuele vertraging in de verwerking van realisatiecijfers van de huisvesting van vergunninghouders. Wanneer de huisvesting binnen de taakstellingsperiode heeft plaatsgevonden, maar door het COA niet of niet tijdig als zodanig is meegeteld, levert de gemeente het bewijs van huisvesting bij de toezichthouder aan. De toezichthouder zoekt voorafgaand aan het opstellen van de toezichtbrief ambtelijk contact met de gemeente om de huisvestingscijfers te verifiëren, te controleren of sprake is van gehuisveste vergunninghouders die (nog) niet administratief zijn verwerkt, en of er sprake is van verschoonbare redenen.