Regionaal uniform beleid voor de uitvoering van vergunningverlening, toezicht en handhaving Milieu-taken Omgevingsdienst IJsselland

1.1 Aanleiding

In 2018 is het eerste regionaal uniforme beleid voor de uitvoering van vergunningverlening, toezicht en handhaving (VTH-taken) opgesteld. Onder de Omgevingswet blijven de bevoegde gezagen die deelnemen in een OD verantwoordelijk voor het vaststellen van een gezamenlijke en uniforme uitvoerings- en handhavingsstrategie, kortweg het VTH-beleid. De bevoegde gezagen, de gemeenten in IJsselland en de provincie Overijssel, worden in dit VTH-beleidsplan aangeduid met deelnemers. Dit regionale en uniforme VTH-beleid is gericht op de basistaken (milieu) die de OD uitvoert voor deelnemers.

Onder het basistakenpakket omgevingsdienst (hierna: BTP) wordt de vergunningverlening (uitvoering), het toezicht en de handhaving van omgevingvergunningen, meldingen en beschikkingen milieu verstaan. In IJsselland is het basistakenpakket bij convenant uitgebreid tot het basistakenpakket plus IJssellandse variant. Dit uitvoeringsbeleid gaat niet over de adviesfunctie door de OD ten aanzien van milieuonderwerpen. Binnen de samenwerking van de OD laten de gemeenten en de provincie Overijssel ten minste dit takenpakket uitvoeren.

In het Omgevingsbesluit (afdeling 13.2) zijn procescriteria opgenomen voor het VTH-beleid. Zo moet het beleid uniform zijn en moeten er doelen worden gesteld die de OD moet behalen. Ook wordt in het beleid omschreven welke werkzaamheden met het oog op die doelen zullen worden verricht.

Daarnaast geeft het Omgevingsbesluit aan dat waar nodig dient te worden afgestemd met beleid dat is opgesteld door andere bestuursorganen, zoals die van latende organisaties, de waterschappen en andere omgevingsdiensten in aangrenzende regio’s (in geval van bijvoorbeeld ketentoezicht). In hoofdstuk 2.4 wordt de samenwerking met diverse partners verder omschreven.

Het vaststellen van één regionaal en uniform VTH-beleid draagt bij aan een efficiënte en effectieve uitvoering door de OD. Door een uniforme missie, doelen, strategieën en een risicoanalyse kunnen beschikbare middelen efficiënt en effectief worden ingezet. Daarnaast overstijgt het VTH-beleid gemeentegrenzen en draagt dit bij aan bijvoorbeeld ketentoezicht. Ook worden hiermee vergelijkbare situaties in de regio gelijk behandeld en ontstaat er een level playing field.

Het VTH-beleid en de uitvoering daarvan draagt, mede door het bovenstaande, bij aan een verbetering van het milieu en de leefomgeving in IJsselland. Dit sluit aan bij de missie van dit VTH-beleid: ‘Een veilige, gezonde en duurzame leefomgeving voor alle inwoners en het ver- sterken van bedrijven in regio IJsselland’. In hoofdstuk 2.1 is aangegeven hoe deze missie wordt gerealiseerd.

1.2 Functie van het plan

Dit beleidsplan ziet op de taken zoals deze zijn ingebracht door de deelnemers in de OD.

Het beleid legt onze beleidsambities en het minimaal uit te voeren niveau vast, zoals vastgelegd in wet- en regelgeving en de Kwaliteitscriteria. Het beleidsplan is daarom uniform, maar de deelnemers behouden hun eigen autonomie over de VTH-taken.

Elke deelnemer kan aanvullend hierop bestuurlijke prioriteiten door de OD laten uitvoeren. Deze bestuurlijke prioriteiten kunnen worden opgenomen in het jaarlijkse uitvoeringsprogramma en de daaruit voortkomende jaaropdracht aan de OD. Ook kunnen deelnemers ervoor kiezen om dit beleidsplan ook van toepassing te verklaren op de zogenoemde thuistaken.

1.3 Evaluatie uniform VTH-Beleid IJsselland 2018 (taken OD)

Sinds 1 januari 2018 voert de OD het basistakenpakket + IJssellandse variant uit voor de provincie en 11 gemeenten in de regio IJsselland. Voor het uitvoeren van deze taken is in 2018 het eerste regionale uniforme uitvoerings- en handhavingsbeleid (hierna VTH-beleid 2018) vastgesteld. Het evalueren van het VTH-beleid 2018 helpt om het huidige regionale uniforme uitvoerings- en handhavingsbeleid te verbeteren.

Hieronder zijn in een opsomming evaluatiepunten uit het VTH-beleid 2018 weergegeven:

• 1.

  De doelstellingen in het VTH-beleid 2018 kwamen niet of nauwelijks terug in de jaarlijkse uitvoeringsprogramma’s en VTH-jaarverslagen. Dit kwam mede doordat de OD niet alle doelstellingen kon monitoren. Hierdoor is onduidelijk aan welke doelstellingen is gewerkt en welke doelstellingen zijn gehaald.

• 2.

  De oorspronkelijke bedoelde werkingsperiode van het VTH-beleid was 3 jaar. Doordat de Omgevingswet meerdere malen is uitgesteld is de werkingsperiode van het VTH-beleid 5-6 jaar geworden. In deze periode is het VTH-beleid 2018 niet tot minimaal geëvalueerd in de jaarlijkse VTH-jaarverslagen. Daarbij is het VTH-beleid 2018 in deze periode niet geactualiseerd en er is daarmee geen bijsturing geweest, door bijvoorbeeld rekening te houden met nieuwe ontwikkelingen.

• 3.

  Door het evalueren van beleid stel je vast of beleid doeltreffend (effectief) is geweest. Mede door bovenstaande evaluatiepunten is het lastig om hierover uitspraken te doen: Wat is het effect van het VTH-beleid 2018 en de uitvoering daarvan op de geformuleerde missie: ‘Een veilige, gezonde leefomgeving voor alle inwoners en het versterken van bedrijven in regio IJsselland’?

De bovenstaande evaluatiepunten zijn niet alleen op te lossen door een actualisatie van het VTH-beleid. Voor een goed werkende beleidscyclus is er ook een verbetering nodig in de aan- sluiting van het jaarlijkse uitvoeringsprogramma en het VTH-jaarverslag op het VTH-beleid. Daarom hebben we dit uitgewerkt in de volgende paragraaf (1.4).

Hieronder is aangegeven hoe deze evaluatiepunten worden opgepakt in het huidige VTH- beleid. De doelstellingen in dit VTH-beleid (hoofdstuk 5) zijn vooraf afgestemd met de OD en de OD heeft een uitvoerbaarheidstoets over deze doelstellingen uitgevoerd. Ook is afgestemd met de OD dat in het vervolg in het uitvoeringsprogramma wordt aangegeven aan welke doel- stellingen dat jaar wordt gewerkt en welke indicatoren nog verder worden ontwikkeld.

Dit VTH-beleid wordt na een periode van 4 jaar geëvalueerd.

Tussentijds wordt in de VTH-jaarverslagen het VTH-beleid geëvalueerd en indien nodig bijgesteld. Evaluatie van beleid vindt dus expliciet plaats in het VTH-jaarverslag en in samenwerking met OD. Dit is uitgewerkt in de volgende paragraaf.

1.4 VTH-beleid is onderdeel van de regionale beleidscyclus

Dit regionaal VTH-beleid is het gezamenlijke beleid van de colleges van de deelnemers in de OD. Dit beleid moet worden uitgevoerd in een samenwerking tussen enerzijds gemeenten en provincie in hun rollen van bevoegd gezag en opdrachtgever, en anderzijds de OD als opdrachtnemer en uitvoerder van de basistaken.

Bij de deelnemende gemeenten en de provincie wordt dit beleid vertaald naar hun bestuurs- cyclus en uitvoeringscyclus. In onderstaande figuur zijn deze in grijs getekend. Dit leidt onder meer tot opdrachtgeving aan de OD die het realiseren van het VTH-beleid mogelijk maakt. Het algemeen bestuur van de OD krijgt als opdracht dit beleid zo goed mogelijk te realiseren. Zij schakelen daarvoor het dagelijks bestuur en de OD in. Het algemeen bestuur stelt de kadernota en de begroting vast. Binnen deze kaders vertaalt de OD het VTH-beleid naar en jaarlijks uitvoeringsprogramma: de algemene doelstellingen uit dit beleid worden jaarlijks uitgewerkt in een uitvoeringsprogramma voor vergunningverlening, toezicht en handhaving. In het uitvoeringsprogramma wordt opgenomen welke concrete prioriteiten en doelen voor het betreffende jaar worden gesteld en wordt de beschikbare capaciteit voor dat jaar verdeeld. De prioriteiten worden gebaseerd op de risicoanalyse.

Het algemeen bestuur beoordeelt onder meer of dit plan binnen de begroting past en voldoende uitwerking geeft aan het VTH-beleid en stelt het Uitvoeringsprogramma vast. De OD voert in samenwerking met de opdrachtgevers het uitvoeringsprogramma uit en rapporteert in haar bestuursrapportages en VTH-jaarverslag over het realiseren van het uitvoeringsprogramma en de bijdrage aan het VTH-beleid.

Op basis van dit VTH-jaarverslag wordt in de beleidscyclus het VTH-beleid geëvalueerd en indien nodig verbeterd. In de bestuurscyclus worden de kadernota, de begroting en de uitvoering (op hoofdlijn) geëvalueerd en verbeterd. In de uitvoeringscyclus wordt de uitvoering meer in detail geëvalueerd en verbeterd.

1.5 Leeswijzer

In hoofdstuk 2 worden de missie en visie beschreven. In hoofdstuk 3 staan de relevante ontwikkelingen en thema’s. Daarna wordt er in hoofdstuk 4 ingegaan op de probleem- en risicoanalyse inclusief een gebiedsbeschrijving. Hoofdstuk 5 beschrijft de ambities en doelen. Vervolgens gaat hoofdstuk 6 in op de uitvoering van het beleid. Hoofdstuk 7 beschrijft de uitgangspunten bij de uitvoering van het beleid. Tot slot zijn in hoofdstuk 8 de relevante bijlagen opgenomen.

2.1 Missie

Met het vaststellen van dit beleid willen we de volgende missie uitwerken:

Een veilige, gezonde en duurzame leefomgeving voor alle inwoners en het versterken van bedrijven in regio IJsselland.

Deze missie willen we realiseren met onderstaande visie en met behulp van de gestelde doelen in hoofdstuk 5.

2.2 Visie

Wij willen onze missie realiseren met vernieuwende werkmethoden, actuele expertise en moderne ICT voorzieningen. Het is onze ambitie om dienstverlenend en deskundig te zijn richting inwoners en bedrijven. We zijn vanuit een risico gestuurde aanpak duidelijk over wat wel en niet kan, treden op waar dat nodig is en werken proactief aan een duurzame ontwikkeling.

In hoofdstuk 6 wordt verder ingegaan op de uitgangspunten voor de uitvoering.

3.1 Ontwikkelingen

Omgevingswet

De Omgevingswet bundelt 26 wetten en regelt alles voor de ruimte waarin we wonen en werken. De Omgevingswet beoogt vereenvoudiging. Hiervoor is er vereenvoudiging van regelgeving en wordt er gewerkt met één digitaal loket, Digitaal Stelsel Omgevingswet (DSO).

De vereenvoudiging die de Omgevingswet beoogt heeft ook doorwerking in VTH. Enkele aspecten uit de Omgevingswet die van invloed zijn op dit VTH-beleid:

• •

  Onder de Omgevingswet worden normeringen niet alleen meer landelijk bepaald, maar is er in de gemeentelijke omgevingsplannen ook ruimte om normeringen op te nemen.

• •

  Onder de Omgevingswet wordt uitgegaan van Milieubelastende activiteiten (MBA’s) in plaats van inrichtingen.

• •

  Onder de Omgevingswet zijn de beslistermijnen in de meeste gevallen sterk verkort.

• •

  Onder de Omgevingswet vinden er verschuivingen plaats in het bevoegd gezag voor MBA’s.

Nationaal Milieubeleidskader

Op landelijk niveau is er een nationaal milieubeleidskader vastgesteld wat verder wordt uitgewerkt in het Nationaal Milieuprogramma (NMP). Het NMP kan gevolgen hebben voor de milieu gerelateerde VTH taken die worden uitgevoerd door de OD.

Interbestuurlijk programma versterking VTH-stelsel (IBP).

Op 4 maart 2021 presenteerde de commissie Van Aartsen haar rapport “Om de leefomgeving,” waarin het stelsel van vergunningverlening, toezicht en handhaving (VTH) werd geanalyseerd. De commissie Van Aartsen deed aanbevelingen om het VTH-stelsel te verbeteren.

Om deze aanbevelingen uit te voeren is in 2023 een interbestuurlijk programma genaamd ‘versterking VTH-stelsel’ gelanceerd, met zes pijlers:

• 1.

  Robuuste omgevingsdiensten en financiering

• 2.

  Bestuursrechtelijke en strafrechtelijke handhaving en vervolging

• 3.

  Informatievoorziening VTH

• 4.

  Kennisinfrastructuur en arbeidsmarkt

• 5.

  Onafhankelijke uitvoering van toezicht en handhaving

• 6.

  Monitoring kwaliteit milieutoezicht

In 2024 wordt er verder gewerkt aan de uitwerking van de zes pijlers, waarna eind 2024 een einde komt aan de looptijd van het programma. De uitwerking van dit programma kan in de toekomst ook gevolgen hebben voor het regionale VTH-stelsel in IJsselland.

LHSO (Landelijke Handhavingsstrategie Omgevingswet)

Met de komst van de Omgevingswet is ook de Landelijke Handhavingsstrategie LHO) vernieuwd. Het is nu de Landelijke Handhavingsstrategie Omgevingswet (LHSO). In de kern is de strategie inhoudelijke hetzelfde en sluit aan bij de Omgevingswet. De terminologie is geactualiseerd en de bestuurlijke boete toegevoegd. Verder is de relatie tussen bestuursrecht en strafrecht (nog) beter beschreven en geborgd. In hoofdstuk 7.5 ‘Sanctiestrategie’ wordt verder ingegaan op de LHSO.

Participatie

De omgeving vroeg bij een project betrekken vergroot het draagvlak en voorkomt vaak bezwaren in een later stadium. Daarom is het voor een initiatiefnemer vaak verstandig om aan participatie te doen. Participatie betekent: meningen inwinnen over het voorgenomen initiatief. In de Omgevingsregeling (artikel 7.4) staat een plicht voor de aanvrager van een omgevingsvergunning om bij de aanvraag aan te geven:

• •

  of de aanvrager aan participatie heeft gedaan

• •

  zo ja: hoe de aanvrager aan participatie heeft gedaan en wat de resultaten zijn

Dit aanvraagvereiste omvat geen verplichting voor de aanvrager om aan participatie te doen. Participatie door de initiatiefnemer bij de voorbereiding van een omgevingsvergunning is vrijwillig. Het antwoord op de eerste vraag hierboven mag dus ook ‘nee’ zijn. Het bevoegd gezag mag niet weigeren om een aanvraag in behandeling te nemen (buiten behandeling laten) of weigeren de vergunning te verlenen, omdat er geen participatie is geweest.

Omwonenden worden assertiever

In bestaande situaties zien we dat inwoners die last ervaren van bedrijven in hun omgeving, vaker en uitdrukkelijker voor hun belangen opkomen. Zij verwachten meer van de overheid als beschermer van hun leefomgeving, waarbij de overheid beperkingen kent, zoals normering, bevoegdheidsverdeling over overheidsinstanties, te volgen procedures, etc. Omwonenden treden hierbij steeds vaker gezamenlijk op, daarbij gefaciliteerd door sociale media, en zijn minder afwachtend. Deze maatschappelijke trend vraagt van de deelnemers en OD ondermeer een duidelijke taakverdeling, pro-actief optreden en met regelmaat de verbinding zoeken met belanghebbenden.

3.2 Thema’s

Energie & duurzaamheid

Energie en Duurzaamheid zijn belangrijke actuele thema’s in de samenleving. OD voert binnen deze thema’s taken uit. Hierbij ligt de focus op energiebesparing. Dit leidt tot minder CO2-uit- stoot en een lagere kostenpost voor de verbruiker. Er worden energiecontroles uitgevoerd bij energierelevante bedrijven, vergunningen worden geactualiseerd. Daarnaast adviseert de OD IJsselland in het kader van de veranderende wetgeving c.q. duurzame energie.

Klimaat

Bij het thema klimaat gaat het met name om CO2-reductie. In het kader van het klimaatakkoord spraken overheden, bedrijven en maatschappelijke organisaties af om CO2-emissies te verminderen. Een van de maatregelen om dat te bereiken is het Besluit CO2-reductie werkgebonden personenmobiliteit. Volgens dit besluit moeten grote werkgevers (met 100 werknemers of meer) jaarlijks rapporteren over de kilometers die hun medewerkers afleggen voor woon-werk- en zakelijk verkeer. Hiermee beoogt het kabinet om werkgevers kritischer te laten kijken naar de duurzaamheid van hun mobiliteit en te kiezen voor schone alternatieven.

Tot 2025 is sprake van een collectief emissieplafond, dus alle werkgevers samen mogen opgeteld niet meer dan een bepaalde hoeveelheid CO2 uitstoten. Als in 2025 blijkt dat de werk- gevers daar gezamenlijk niet onder zijn gebleven, of als er geen sprake is van een dalende lijn in

CO2-emissie, dan treedt er een wettelijke norm voor zakelijke mobiliteit in werking. Dat betekent dat bedrijven een individuele norm krijgen opgelegd.

De gemeenten zijn hiervoor het bevoegd gezag; de OD doet het toezicht en handhaving op deze regelgeving. Dit besluit is op 1 januari 2024 in werking getreden.

Circulaire economie

Afvalscheiding en recycling is een belangrijk thema. Doelstellingen uit het landelijk afvalbeheerplan zijn het beperken van het ontstaan van afvalstoffen, beperken van milieudruk van productieketens en het optimaliseren van de inzet van afvalstoffen in een circulaire economie. Daarbij wil Overijssel groeien naar een circulaire economie, waar een circulaire kunststofketen onderdeel van uitmaakt. Een economie gericht op hergebruik van grondstoffen en producten, het voorkomen van afval en het gebruik van hernieuwbare energie.

Minder afval, meer kringloop, recycling en hergebruik zijn nodig om IJsselland schoon en groen te houden. Onder dit thema vallen ontwikkelingen als:

• •

  Het voorkómen van afval of, als dat niet kan, stimuleren van hergebruik;

• •

  Het verbeteren van de energie-efficiency van bedrijven en vergroten van de inzet op onze duurzaamheidsopgave;

• •

  Het bevorderen van kringlooplandbouw.

Bodem en water

Voldoende en schoon water en een gezonde bodem. Het is van groot belang voor iedereen in ons land. Daarom wil het kabinet water en bodem sturend laten zijn bij beslissingen over de inrichting van ons land.

Het kabinet wil bij de inrichting van Nederland meer rekening houden met water en bodem. Daarom zijn er diverse structurerende keuzes gemaakt. Veel van deze keuzes zijn randvoorwaarden waarmee provincies samen met alle betrokken partijen een gebiedsgerichte aanpak kunnen opstellen. Dit is maatwerk, want er zijn grote verschillen tussen de gebieden. Het gaat hierbij om zaken zoals meer zoetwatervoorraden, bouwlocaties, het minder bedekken van bodem, een hoger grondwaterpeil en het zuiniger omgaan met water.

Water en bodem sturend maken bij de inrichting van het land is een omslag in ons denken en doen en daarom een stevige opgave. Maar de keuzes die we maken, hebben voordelen op de korte en de lange termijn. Bijvoorbeeld dat we beter kunnen omgaan met overstromingen zoals in Limburg of met de droogte. Ook draagt dit bij aan een gezondere leefomgeving. De keuzes vragen goede samenwerking tussen veel partijen. Het Rijk werkt daarom nauw samen met de waterschappen, provincies en gemeenten.

Zeer Zorgwekkende Stoffen

De uitstoot van zeer zorgwekkende stoffen (ZZS) moet worden teruggedrongen vanwege de schadelijke effecten op ons milieu en de leefomgeving. ZZS zijn stoffen die bijvoorbeeld kanker- verwekkend zijn of de voortplanting kunnen beïnvloeden. Het is een belangrijk thema dat inmiddels steeds meer maatschappelijke, bestuurlijke en media-aandacht krijgt. In Overijssel draait in dit kader ook een project ‘Plan van aanpak Harmonisatie ZZS Overijssel’. De inzet is gericht op (1) het versterken van urgentie en bewustwording, (2) het vergroten en verdiepen van kennis en (3) het samenwerken en organiseren met andere betrokken overheidsorganisaties.

Ondermijning

De vermenging van de onderwereld en de bovenwereld heeft niet alleen negatieve economische en maatschappelijke gevolgen, maar ook een negatieve impact op de veilige, gezonde en duurzame leefomgeving. Zo is er milieucriminaliteit in de vorm van mestfraude, illegale handel in en gebruik van gewasbeschermingsmiddelen, afvalcriminaliteit en gesjoemel met bodem- en grondstromen. Dit vormt een bedreiging voor onze bodem- en waterkwaliteit. Ook lijdt het streven naar een circulaire en duurzame economie onder de fraude op het gebied van bijvoorbeeld olie, afval en koelmiddelen. Om ondermijning tegen te gaan worden er door de provincie en gemeenten diverse acties ondernomen. De OD signaleert actief ondermijnende activiteiten bij het openbaar ministerie. Ook zet de OD regionaal en eenduidig in op de aanpak van ondermijning (Bibob, integrale acties en handhaving).

4.1 Gebiedsbeschrijving1

De provincie Overijssel bestaat uit de twee regio’s Twente en IJsselland die beide hun eigen omgevingsdienst hebben. De regio IJsselland omvat elf gemeenten, heeft een totale oppervlakte van 1695 km² en er wonen circa 546.000 inwoners.

De regio IJsselland kenmerkt zich door een gevarieerd landschap met belangrijke rivieren, bossen, de Sallandse Heuvelrug en open rivierkleigebieden. Historisch gezien heeft de regio zowel landelijke als stedelijke elementen, met sporen van ondergrondse en bovengrondse vervuilingen. Tegenwoordig vormen Deventer en Zwolle de belangrijkste stedelijke kernen, met bedrijvigheid in dienstverlening, logistiek, rubber- en kunststofindustrie, agrarische sector, toerisme en onderwijs. Regio Zwolle, met meer dan 75% familiebedrijven, is een economische en culturele motor in Overijssel. Milieukwesties in de regio betreffen voornamelijk agrarische bedrijven, schaalvergroting in de landbouw, en bedrijven met milieugevoelige activiteiten.

Het milieuwerkgebied voor de OD (IJsselland) omvat circa 19.000 bedrijven, waarvan ruim 20% agrarisch is. Van deze 19.000 vallen er 33 bedrijven onder het bevoegd gezag van de provincie Overijssel. De meest risicovolle bedrijven (Seveso en RIE4) vallen onder de verantwoordelijkheid van de Omgevingsdienst Regio Nijmegen (ODRN).

4.2 Probleemanalyse

Om te werken aan een veilige, gezonde en duurzame leefomgeving is het belangrijk om inzicht te hebben in de problemen en risico’s die spelen bij de uitvoering van VTH-taken in de regio. Mede op basis de gebiedsbeschrijving en de eerder beschreven thema’s (3.2), zijn hieronder op hoofdlijnen de problemen en risico’s beschreven.

Veilige leefomgeving

• •

  Ondermijnende activiteiten

• •

  Ongewone voorvallen (incidenten of afwijkingen van reguliere bedrijfsvoering)

• •

  Risico’s omtrent fysieke veiligheid bij bedrijven

Gezonde leefomgeving

• •

  Zeer Zorgwekkende stoffen

• •

  Asbest

• •

  Hinder op de milieuthema’s lucht, geluid en geur, denk bijvoorbeeld aan de uitstoot van fijnstof

Duurzame leefomgeving

• •

  CO2 uitstoot

• •

  Energieverspilling en energie inefficiëntie bij bedrijven

• •

  Geen of beperkte afvalscheiding en recycling

Op bovenstaande risico’s problemen zijn doelen geformuleerd in hoofdstuk 5.

4.3 Ontwikkeling dynamische risicoanalyse

We streven naar een dynamische risico-analyse. Hieronder schetsen we eerst de werkwijze van afgelopen jaren en daarna de gewenste situatie en de stappen om die te bereiken.

De bestaande risicoanalyse

De reguliere inzet van toezicht programmeren we op basis van de risico-analyse. Daarin zijn de risico’s per soort bedrijf ingeschat en op basis van dit risiconiveau is een ‘ambitieniveau’ gekozen, in de vorm van de gewenste controlefrequentie. Risicovolle bedrijven worden vaker gecontroleerd dan de minder risicovolle bedrijven. Dit vorm ook de grondslag voor de begroting. De aantallen controles en de normuren per soort controle en het uurtarief vormen de begroting ten aanzien van reguliere controles.

Naar een dynamische risicoanalyse

Om dit systeem te verfijnen en gebruik te maken van meer en actuele gegevens hebben de omgevingsdienten van Twente en IJsselland opdracht gezamenlijk te komen tot een dynamische risico-analyse.

We willen de aanwezige capaciteit in IJsselland zo doelmatig en efficiënt mogelijk inzetten op de risico’s die onze veilige, gezonde en duurzame leefomgeving bedreigen. Daarom is het van

belang de meeste aandacht te richten op de locaties (veelal ‘bedrijven’) met de grootste (milieu) risico’s. Om hier inzicht in te krijgen heeft de OD (in samenwerking met de Omgevingsdienst Twente) een dynamisch ‘risicoprioriteringsinstrument’ (RPI) ontwikkeld.

Dit instrument is een hulpmiddel om de werkzaamheden risicogericht en informatie gestuurd te programmeren. Het instrument bepaalt het risico op basis van de formule ‘kans X effect’.

Met deze formule worden de ‘milieubelastende activiteiten’ (MBA’s) gescoord. Hier wordt de factor ‘kans’ bepaald door ervaringen op het gebied van naleving. Aanvankelijk generiek voor de branche, maar door het individuele naleefgedrag van een bedrijf te volgen zal deze factor meer en meer specifiek voor een bepaald bedrijf worden. De factor ‘effect’ wordt bepaald door de gevolgen die optreden wanneer een incident optreedt. Effecten kunnen bijvoorbeeld betrekking hebben op gevaar (doden en gewonden), aantasting van de gezonde leefomgeving, financiële gevolgen. Daarbij zijn aan het instrument externe bronnen verbonden die relevant zijn voor de actuele risicosituatie. Voorbeelden van externe bronnen zijn Scios (keuring voor stookinstallaties) en KIWA (keuring van vloeistofdichte vloeren of tanks). Wanneer die bronnen daar aanleiding toe geven neemt het risico en daarmee de prioriteit toe.

Het RPI leidt tot een prioriteitsvolgorde van de locaties die verbonden zijn aan MBA’s.

Door een continue actualisatie (‘real time’) van de factoren (kans X effect) wordt steeds een actuele schikking van de locaties met de grootste risico’s gegenereerd.

Op basis van ervaringen en (bestuurlijke) wensen kunnen effecten een zwaardere of lichtere weging krijgen dan wel toegevoegd of verwijderd worden.

Ontwikkelstappen

De OD voert het uitvoeringsprogramma uit en levert de afgesproken producten per deelnemer. Naarmate het RPI een betrouwbare prioritering kan geven, zal deze bepalen in welke volgorde we MBA’s controleren. In de rapportages worden de aantallen producten en het gemiddeld aantal uren per product verantwoord, maar ook het verband gelegd naar de outcome en doelen die we nastreven (hoofdstuk 5).

Tevens wordt de PDC actueel gemaakt en verbonden aan de normuren per product. Immers, de outputsturing willen we onderhouden terwijl we de resultaat en outcomesturing ontwikkelen. Deelnemers en OD zullen samen bepalen wat de volgende stap richting outcomesturing kan zijn. Dit betreft spoor 5 van het Programma Samen Toekomstbestendig van de OD. Dit programma richt zich op de doorontwikkeling van de OD, zoals efficient werken, regionaal programmeren, risicogericht werken en informatiegestuurd werken.

4.4 Programmeren nieuwe stijl: naar meer waarde2

Het programmeren nieuwe stijl is spoor 5 van het Programma Samen Toekomstbestendig. Dit programmeren nieuwe stijl bevat een aantal vernieuwingen die tezamen leiden tot meer outcome voor hetzelfde budget. De belangrijkste vernieuwingen lichten we hieronder toe.

Outcome-gericht werken. De gewenste outcome wordt stapsgewijs uitgewerkt, waarbij wordt aangesloten op landelijke ontwikkelingen. Dit is een ontwikkelpad waarbij eerst enkele voor- beelden, zoals ZZS of energiebesparing uitgewerkt kunnen worden. Waar de gewenste outcome scherp is, zal die worden meegenomen bij de actualisering van het VTH-beleid. Naarmate de gewenste outcome scherp is gemaakt, kan de OD bepalen welke inzet het meeste bijdraagt aan deze outcome. Hierbij kunnen ook nieuwe manieren worden benut om de outcome te bereiken. Overigens wordt de outcomesturing ontwikkeld naast de resultaatsturing (zie doelstellingen hoofdstuk 5). Daarnaast blijven de outputrapportages bestaan (aantallen producten).

Regionaal programmeren: IJsselland willen we meer gaan zien als één leefomgeving, en inzetten op de grootste risico’s in dit gebied. We werken al regionaal bij onder meer het ketentoezicht

en bij de klachtenbehandeling. De bovengenoemde dynamische risicoanalyse ondersteunt het regionaal programmeren. Daarnaast ontwikkelen we stap voor stap het regionaal programmeren per branche. Dit is reeds een beproefde werkwijze bij omgevingsdiensten. Regionaal programmeren is geen doel op zich: we onderzoeken waar voor IJsselland een goede balans ligt tussen lokaal en regionaal. Regionaal programmeren kan in een bepaald jaar betekenen dat in de ene gemeente meer werk wordt geprogrammeerd en in de andere gemeente minder. Echter, over meer jaren moeten die verschillen tegen elkaar wegvallen.

Mede daarom streven we naar een meerjaren-begroting en dito jaarlijks uitvoeringsprogramma.

Een brancheaanpak start met een branche-analyse waarvoor steeds meer beschikbare informatiebronnen benut worden. Binnen een brancheaanpak kunnen projecten gedefinieerd worden, zoals het aanpakken van alle LPG-tankstations in IJsselland. Op deze manier kan een bepaald deel van het bedrijvenbestand op een efficiënte manier worden aangepakt, waarna deze bedrijven in de dynamische risicoanalyse als minder risicovol worden aangemerkt.

Tot slot zullen we meer waarde bereiken door meer integraal te werken. Dit betreft niet alleen de interne samenwerking van vakgebieden binnen de OD, maar ook de samenwerking met andere organisaties als de veiligheidsregio, de GGD, NVWA, waterschappen, Rijkswaterstaat etc.

6.1 Uitgangspunten voor de uitvoering

Preventief werken

De OD past de belevingsprincipes van de Omgevingswet toe. Belevingsprincipes zijn richtlijnen voor de gewenste klantbeleving. Deze belevingsprincipes zijn opgesteld op basis van klant- behoeften uit het landelijk uitgevoerde kwalitatieve klantonderzoek en de klantgerichte strategie van de Omgevingswet.

Tijdens een eventueel vooroverleg of contact wordt gestreefd om al direct tot een zo goed mogelijke inschatting betreffende de haalbaarheid van een initiatief op aanvraag te komen. Ook na het constateren van een overtreding van de regels wordt geprobeerd waar dat mogelijk is eerst in overleg met partijen of via bemiddeling tussen partijen tot een werkbare oplossing te komen. Soms is legaliseren een oplossing. Zie ook de VTH-strategieën in hoofdstuk 7.

Geprogrammeerd en risicogericht werken

Wij sluiten aan bij de landelijke tendens om binnen vergunningverlening, toezicht en handhaving risicogericht te (gaan) werken. Voor toezicht en handhaving is er een risicoanalyse uitgevoerd en worden er op basis daarvan prioriteiten gesteld (zie ook hoofdstuk 5).

Efficiënt, helder en transparant werken

De werkzaamheden in het VTH-taakveld moeten zo efficiënt mogelijk verlopen. Dit geldt zowel voor het beleidsproces als voor de uitvoering. Het proces moet zodanig worden ingericht dat helder en transparant is in hoeverre de gestelde doelen zijn gerealiseerd.

Integraal werken

Met het integrale karakter willen we benadrukken dat een aanvrager de mogelijkheid heeft één vergunning te aanvragen voor alle activiteiten en dat deze integraal wordt beoordeeld zoals beoogd in de Omgevingswet. Maar ook bij de aanvraag voor een onderdeel van een activiteit (als losse activiteit) wordt deze (zo mogelijk) in samenhang met de overige activiteiten integraal beoordeeld. Bij handhaving wordt er niet alleen per deelaspect gehandhaafd, maar bij geconstateerde overtredingen worden alle van belang zijnde aspecten meegewogen en

zo nodig wordt ook op basis van verschillende wet- en regelgeving samen opgetreden.

Thema- of branchegericht werken

Naast de reguliere wijze van werken c.q. de reguliere planning wordt ook gekeken naar andere manieren van werken. Doel hierbij is om te komen tot een betere manier van inzet van de uren. Hierbij wordt meer regionaal gekeken naar risico en naleefgedrag van en bij bedrijven. Hierbij wordt ook gebruik gemaakt van data-analyse. Op basis daarvan kan dan voor de regio gekeken worden naar een aantal projecten, waarbij dan ook regionale branches worden genoemd. Specifiek wordt hier dan ook gekeken naar innovatieve en alternatieve vormen van inzet van de OD.

Samenwerking met (externe) partners

De vergunningverleners, toezichthouders en juristen werken bij vergunningverlening, toezicht en handhaving zoveel mogelijk samen met (externe) partners zoals de Veiligheidsregio IJsselland, Politie, GGD, NVWA, waterschappen, Openbaar Ministerie, douane en de Inspectie Leefomgeving en Transport. Voor een uitgebreid overzicht zie bijlage 2.

Voldoen aan (wettelijke) kwaliteitseisen

Met dit beleidsplan wordt geregeld dat wordt voldaan aan de wettelijke vereisten die door de Omgevingswet en het Omgevingsbesluit worden gesteld aan (het proces van) vergunningverlening, toezicht en handhaving. Op basis van het Omgevingsbesluit moet de uitvoeringsorganisatie aan bepaalde eisen voldoen.

Zo moet:

• •

  de personeelsformatie vastliggen;

• •

  de financiële en personele middelen in de begroting zijn gewaarborgd;

• •

  de organisatie buiten kantooruren bereikbaar en beschikbaar zijn (milieu);

• •

  werkprocessen zijn vastgesteld;

• •

  vergunningverlening en toezicht fysiek van elkaar zijn gescheiden.

Voor de verschillende bedrijven is er voor vergunningverlening en toezicht milieu een roulatie- schema, zodat niet altijd dezelfde toezichthouders zijn betrokken bij één bedrijf.

Verordening uitvoering en handhaving (omgevingsrecht).

De gemeenten en provincie moeten beschikken over verordeningen die gaan over de kwaliteit van vth. Er is landelijk een model verordening opgesteld, verordening uitvoering en handhaving (omgevingsrecht). In deze verordening is opgenomen dat voor de uitvoering van de VTH taken voldaan moet worden aan de vigerende kwaliteitscriteria. De kwaliteitscriteria voor de kritische massa (deskundigheid, ervaring en competenties) zijn verplicht voor VTH-taken van het basistakenpakket van de omgevingsdiensten. Voor de overige VTH-taken geldt er een zorgplicht. De invulling hiervan is vrij.

Daarnaast moeten op basis van de Verordening uitvoering en handhaving (omgevingsrecht) doelen worden gesteld met betrekking tot uitvoeringskwaliteit, dienstverlening en financiën. Deze doelen zijn opgenomen in hoofdstuk 5.

6.2 Uitgangspunten organisatie

Er gelden voor de uitvoering van taken voorwaarden ten aanzien van de organisatie, de inrichting en de informatievoorziening van een omgevingsdienst. Het Omgevingsbesluit beschrijft welke taken in ieder geval door een omgevingsdienst moeten worden uitgevoerd. Daarnaast bevat het besluit criteria voor het uniforme uitvoerings- en handhavingsbeleid. De IJssellandse gemeenten en de provincie hebben een Verordening uitvoering en handhaving omgevingsrecht vastgesteld. De bepalingen over het basistakenpakket (milieu) zijn gebaseerd op de landelijke kwaliteitscriteria en uniform voor de OD. De deelnemers bieden hiermee een kader voor kwaliteit, dat met deze beleidsnota verder wordt ingevuld.

Mandaat

De gemeenten en provincie zijn en blijven het bevoegd gezag en behouden de bestuurlijke en politieke verantwoordelijkheid over de taken die de OD op het gebied van VTH, onder de Omgevingswet, uitvoert. De OD, in casu de directeur, kan gemandateerd worden om namens het bevoegd gezag te handelen. Hieronder kunnen vallen de mandatering van enkelvoudige milieutoestemmingen, bestuurlijke handhavingsbevoegdheden zoals oplegging van een last onder dwangsom, last onder bestuursdwang of intrekking van een vergunning of ontheffing.

De OD hanteert in dit kader de Landelijke Handhavingsstrategie Omgevingsrecht (LHSO; zie 7.5 Sanctiestrategie). Wanneer er geen sprake is van mandaat aan de OD, is het van belang om te monitoren of er in de regio sprake is van gelijke behandeling op basis van de LHSO.

Mandatering betreft geen overdracht van bevoegdheden (zoals bij delegatie), maar de bevoegdheid om in naam van een ander te handelen. Bij het uitvoeren van mandaat behoort een hoge mate van bestuurlijke sensitiviteit. Dat wil zeggen dat de gemandateerde directeur tijdig en adequaat het bevoegd gezag betrekt bij eventueel gevoelige zaken. Uit de afzonderlijke mandaatregelingen van de deelnemers aan de OD blijkt welke taken en bevoegdheden aan de directeur OD zijn gemandateerd.

Bevoegdheden, taken en verantwoordelijkheden

De directeur van de OD draagt er zorg voor dat taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden van de interne functies worden vastgelegd; inclusief de aansturing van de buitengewone opsporingsambtenaren (Boa’s). Daarnaast wordt voorzien in een beschrijving van de werkprocessen waarin wordt vastgelegd op welke wijze vergunningverleners en handhavers de werkzaamheden uitvoeren. Inzichtelijk dient te zijn of aan de gestelde eisen van de Verordening uitvoering en handhaving omgevingsrecht wordt voldaan (vlieguren, opleidingsniveau e.d.).

Scheiding vergunningverlening, toezicht en handhaving

Er geldt een functiescheiding op persoonsniveau tussen vergunningverlening enerzijds en toezicht en handhaving anderzijds. Medewerkers vergunningverlening worden niet belast met milieutoezicht of –handhaving en andersom.

Roulatiesysteem

Om te voorkomen dat er een te nauwe band ontstaat tussen toezichthouder en personen werkzaam bij de te controleren branches en geografische gebieden (vaste handhavingsrelatie), moet een handhavingsorganisatie bij grotere en omvangrijkere controles een roulatiesysteem hebben, overeenkomstig de Verordening uitvoering en handhaving omgevingsrecht.

Bereikbaarheids- en beschikbaarheidsregeling

Om bereikbaar te zijn voor spoedeisende klachten en/of meldingen buiten kantoortijd is een bereikbaarheids- en beschikbaarheidsregeling van belang. Het Omgevingsbesluit geeft aan dat de organisatie van de bestuursorganen en van de OD ook buiten de gebruikelijke kantooruren bereikbaar en beschikbaar is. Voor IJsselland is een regeling voor 24 uurs bereikbaarheid ingevoerd. De piketregeling geldt 24 uur per dag het hele jaar door.

Aansturing en monitoring

In het systeem waarin de uitvoering van basistaken bij de OD is ondergebracht, zijn de gemeen- ten en provincie opdrachtgever en de OD opdrachtnemer. Naast die zakelijke relatie zijn de ge- meenten en provincie ook eigenaar van de OD. Er is dus sprake van eigenaarschap én opdrachtgeverschap. Dit vergt afstemming op diverse vlakken. Binnen de OD zijn de directeur en zijn managers verantwoordelijk voor de inhoudelijke gang van zaken. Daarnaast is er een algemeen bestuur en een uit hun midden gekozen dagelijks bestuur. Het algemeen bestuur zal voornamelijk (maar zeker niet uitsluitend) vanuit het eigenaarschap handelen. Om het opdrachtgever- schap goed af te stemmen heeft de OD voor iedere partner een accountmanager aangewezen. De accountmanager heeft regelmatig overleg met de ambtelijk verantwoordelijke bij de partner. Daarnaast vindt regelmatig een ambtelijk opdrachtgeversoverleg plaats. Daarbij overleggen de ambtelijk verantwoordelijken van de partners met de OD over de voortgang.

6.3 Uitgangspunten informatievoorziening

De partners en OD in IJsselland werken met de IJssellandse VTH Informatievoorziening (IJVI). IJVI is voor de OD de informatievoorziening, waarin wordt gewerkt, archivering vindt plaats via de koppeling en zaaksysteem op lokaal niveau. Voor gemeenten en provincie varieert de mate waarin de informatievoorziening wordt gewerkt. Een aantal partners gebruikt de voorziening volledig, ook voor andere taken uit de Omgevingswet, andere partners gebruiken de voorziening slechts voor de milieutaken en een aantal partners gebruiken de voorziening alleen om te raadplegen. De Veiligheidsregio maakt ook gebruik van IJVI.

Inspectieview milieu

De wet VTH gaat uit van verplichte samenwerking en informatie-uitwisseling door de betrokken bestuursorganen. Het gaat hierbij onder meer over informatie-uitwisseling met betrekking tot gemeentegrensoverschrijdende handhaving (ketentoezicht op grondstromen en asbestafval). De verplichting om handhavingsinformatie uit te wisselen en handhavingsinformatie te verstrekken beperkt zich tot het basistakenpakket. Om dit te realiseren is aansluiting op de Inspectieview Milieu voor omgevingsdiensten verplicht.

7.1 Preventiestrategie

De OD moet voor haar basistaken uitvoering geven aan de volgende preventiestrategie.

Wat is preventie?

Bij preventie gaat het om het voorkomen van aantasting van de leefomgeving of ontstaan van risico’s, door het geven van voorlichting en zorgdragen voor een heldere communicatie over de kaders waar partijen in de samenleving zich aan moeten houden.

Waarom willen wij preventie?

Veel schade aan de fysieke leefomgeving kan worden voorkomen door vroegtijdig helder te maken welke kaders en regels er gelden.

Uitgangspunt daarbij is dat de meeste initiatiefnemers en aanvragers bereid zijn te voldoen aan de gestelde regels en kaders. Voorwaarde daarvoor is dat ze daarvan tijdig en goed op de hoogte zijn gebracht door de OD. Dit vereist een goede en gerichte voorlichting en communicatie richting inwoners, bedrijfsleven, bezoekers en, in algemene zin, belanghebbenden. Het vroegtijdig betrekken van en waar mogelijk samenwerken met partners en stakeholders is belangrijk.

Preventie helpt te voorkomen dat het naleven van de regels moet worden afgedwongen met het inzetten van dwangmiddelen.

Wat doen gemeenten en provincie aan preventie?

Helderheid verschaffen over de geldende kaders gebeurt via onder meer de gemeentelijke website, de OD website, klantencontacten en waar nodig in aansluiting daarop met deskundige medewerkers backoffice, overleggen met belangrijke stakeholders, zoals: het bedrijfsleven, agrariërs, horeca en tijdens bilaterale contacten met initiatiefnemers en aanvragers van vergunningen en tijdens het toezicht op bedrijven en activiteiten. Partijen die als intermediair een bijdrage kunnen leveren rond deze voorlichting en zo het realiseren van een reëel verwachtingspatroon bij de gebruikers van de leefomgeving, worden daarin gefaciliteerd. Het vraagt tegelijkertijd ook binnen de gemeenten en provincie zelf om een goede afstemming tussen de diverse beleidsvelden.

Wat doet de omgevingsdienst aan preventie?

De OD behandelt aanvragen, overtredingen, klachten en maatschappelijke vraagstukken integraal en heeft daarbij ook oog te hebben voor de preventieve werking van beleidsmaatregelen op andere beleidsvelden dan waar de aanvraag, klacht, overtreding of vraag betrekking op heeft.

In de contacten over VTH-aangelegenheden staat een klantgerichte, pragmatische en oplossingsgerichte benadering van initiatiefnemers en aanvragers centraal. Daarbij geldt als beperking: voor zover dat dit binnen de gestelde wettelijke en gemeentelijke kaders mogelijk is. Uitgangspunt is een klantgerichte en klantvriendelijke benadering waarbij binnen de vigerende kaders steeds gezocht wordt naar een passende oplossing. Als een initiatiefnemer/ aanvrager er met de geboden informatie op de website en vanuit het KCC van betreffende gemeente of provincie niet uitkomt, is er altijd een gesprek met de behandelend medewerker mogelijk.

De OD spant zich in het aantal klachten zo klein mogelijk te houden. Het afhandelen van klachten en meldingen heeft binnen de OD een zeer hoge prioriteit, hetgeen inhoudt dat klachten en meldingen indien urgent direct worden opgepakt en voor het overige er een snelle opvolging van klachten is geborgd.

7.2 Vergunningenstrategie

Er is een landelijke vergunningenstrategie (LVS) in ontwikkeling. Deze zorgt voor een meer uniforme toetsing van vergunningen. De OD verkent of deze LVS bijdraagt aan de leefomgeving en de risico’s gericht vermindert. De uitkomst zal de kerngroep verwerken bij een actualisatie van dit VTH-beleid. Tot die tijd wordt aangesloten bij de vergunningenstrategie die is opgenomen in het VTH-beleid Twente. De volledige strategie is beschreven in bijlage 4.

7.3 Toezichtstrategie

In onze toezichtstrategie worden de kaders aangegeven waaruit het toezicht door de OD wordt uitgevoerd. Toezicht omvat controles om na te gaan of voorschriften van vergunningen worden nageleefd. Daarbij is het doel om de risico’s te minimaliseren en daarom de toezichtcapaciteit zo efficiënt en risicogericht mogelijk in te zetten. De dynamische risicoanalyse helpt hierbij en in het jaarlijkse uitvoeringsprogramma wordt de planning van het toezicht opgenomen (gepland toezicht). Naast gepland toezicht kan er ook (ongepland) toezicht nodig zijn vanwege ongewone voorvallen of klachten. De toezichtstrategie is opgenomen in bijlage 5.

7.4 Sanctiestrategie

Als beleidskader voor handhaving sluiten wij aan bij de Landelijke Handhavingsstrategie Omgevingsrecht (LHSO)3. Deze landelijke strategie zorgt dat handhavende instanties de handhaving zo uniform mogelijk aanpakken.

De LHSO is een beleidskader voor de handhaving op zowel bestuursrechtelijk als strafrechte- lijk gebied. Het doel van deze strategie is de naleving van de beginselplicht tot handhaven te waarborgen, adequaat optreden bij overtredingen, het maken van vergelijkbare keuzes in vergelijkbare situaties en het op consistente wijze kiezen en toepassen van interventies.

Zowel bestraffende maatregelen als bestuursrechtelijke maatregelen gericht op het herstel van de situatie kunnen worden ingezet. De keuze voor de specifieke bestuursrechtelijke sanctie wordt bepaald aan de hand van de interventieladder en interventiematrix zoals opgenomen in de strategie. Hierbij zijn zowel de gevolgen van de overtreding als het gedrag van de overtreder van invloed op de gehanteerde handhavingsaanpak.

De deelnemers stellen de LHSO individueel vast in hun colleges en wanneer er in de praktijk overtredingen worden geconstateerd door de OD, treedt de vastgestelde LHSO in werking. Indien met betrekking tot de overtreding feitelijk moet worden gehandhaafd, wordt dit inzake mandatering uitgevoerd door de OD voor een handhavingstraject. Het bestuurlijke handhavingstraject kan ertoe leiden dat zaken aan het OM worden overgedragen voor een flankerend strafrechtelijk traject.

7.5 Gedoogstrategie

Voor de gedoogstrategie wordt aangesloten bij het ‘afwegingskader gedogen’ die is opgenomen in het VTH-beleid IJsselland. De volledige strategie is beschreven in bijlage 6.

Er zijn uitzonderlijke situaties denkbaar, waarin het opleggen van sancties niet gewenst is. In dat geval kunnen we een overtreding gedogen. De definitie van gedogen is:

“Het bestuur dat bevoegd is tot handhaving ziet bewust (tijdelijk) af van optreden tegen een overtreding.” Gedogen is echter wel aan voorwaarden gebonden.

Gedogen staat op gespannen voet met ons doel om het naleefgedrag te verbeteren en een betrouwbare organisatie te zijn. Met dat gegeven, beperken we gedogen tot zeer bijzondere situaties, waarbij er op korte termijn uitzicht bestaat op het opheffen van de overtreding of op het legaliseren van de situatie, bijvoorbeeld doordat een vergunning verleend kan worden. In de Nadere Uitwerking is het afwegingskader gedogen uitgewerkt.