Beleidskader Participatie

De gemeente Hillegom vindt het belangrijk dat er een duidelijk participatiebeleid is voor alle initiatieven, plannen of activiteiten binnen de gemeente. Het doel van participatie is om zoveel mogelijk belangen die er spelen zo compleet, evenwichtig en transparant mogelijk in kaart te brengen. Om participatie volgens de bedoeling mogelijk te maken, kan de initiatiefnemer (inwoner, ondernemer of overheid) de volgende randvoorwaarden bij de voorbereiding en uitvoering van een participatieproces hanteren:

Het doel van participatie is om zoveel mogelijk belangen die er spelen zo compleet en transparant mogelijk in kaart te brengen

Naast de genoemde randvoorwaarden, is het aan te bevelen om bij de voorbereiding en uitvoering van participatieprocessen bepaalde spelregels te maken.

In het dagelijks taalgebruik lopen de woorden communicatie en participatie nogal eens door elkaar. Dat maakt dat de verwachtingen van deelnemers vaak niet gelijkgestemd zijn.

Communicatie

Communicatie vindt altijd plaats. Voor, tijdens en na een initiatief. Daarbij zijn kernwoorden: transparantie, tijdig en volledig. Dit zijn vormen van communicatie: informeren en consulteren. Informeren is traditioneel

zendercommunicatie. Er wordt hierbij informatie gegeven over wat er gedaan wordt waarbij er weinig ruimte is voor het aanpassen van plannen. Consulteren is vragen om een reactie op plannen die al gemaakt zijn. Die plannen worden vervolgens op basis van de consultatie in meer of mindere mate aangepast.

Participatie

Participatie vindt plaats voordat een initiatief wordt gestart. Er is dan sprake van een voornemen om iets te gaan doen. Het is een bewuste keuze om op basis van een participatievoorstel met duidelijke spelregels te komen tot een initiatief waarop de samenleving invloed heeft kunnen uitoefenen. Vormen van participatie zijn in deze de termen meedenken en meedoen. Bij meedenken wordt de gezamenlijke denkkracht van de samenleving gebruikt om initiatieven zo goed mogelijk te laten aansluiten op de wensen van de omgeving (afgezet tegen andere wegingsfactoren). Bij meedoen wordt de samenleving uitgenodigd om te co-creëren (iets samen te maken).

Stappen participatieproces

De gemeente adviseert en stimuleert het gebruik van het hierna beschreven participatieproces door initiatiefnemers (start vanaf stap 2). Als de gemeente zelf verantwoordelijk is voor de uitvoering en voorbereiding van een participatieproces werken we langs de lijn van deze spelregels.

1 Paragraaf participatie (alleen relevant voor gemeente)

Elk college-/raadsstuk dat gaat over beleidsvoorbereiding, -ontwikkeling, -uitvoering, of -evaluatie bevat een door het bestuursorgaan (college/raad) opgestelde paragraaf participatie waarin: een gemotiveerd advies staat over al dan niet participeren (aan de start van een traject) en staat welke resultaten de participatie heeft opgeleverd en wat daarmee is gedaan (aan het einde van een traject);

Voor initiatiefnemers

2 Participatievoorstel

Het participatievoorstel is een document dat wordt geschreven om de eerste kaders van het participatietraject op te stellen. In het participatievoorstel komen in hoofdlijnen aan de orde:

3 Participatieplan

Er kan nu een communicatie- en participatieplan gemaakt worden. Hierin worden de kaders verder uitgewerkt zoals opgenomen in het participatievoorstel. Het participatieplan bestaat uit:

4 Bijstellen participatieplan

Bij iedere volgende fase van het participatieproces wordt bekeken of bijstelling van het communicatie- en participatieplan nodig is. Klopt de planning nog? Zijn er nieuwe actoren? Zijn er andere middelen nodig? Zo nodig wordt een nieuwe krachtenveldanalyse gemaakt. Een krachtenveldanalyse is een document waarin inzichtelijk wordt gemaakt hoe de meningen van alle partijen verdeeld zijn en waar wensen en/of belangen liggen;

5 Participatieverslag

Van het participatietraject wordt een verslag gemaakt waaruit is af te leiden welke inbreng is gegeven en hoe deze uiteindelijk verwerkt wordt in de betreffende besluiten. Het is belangrijk dat dit participatieverslag afgestemd wordt met de deelnemers die betrokken zijn geweest bij het participatietraject. Dit om ervoor te zorgen dat alle meningen goed meegenomen worden;

6 Evaluatie

Om te leren van een participatietraject, wordt het proces geëvalueerd. Alle actoren spelen hierin een rol. Een evaluatie kan aanleiding zijn om het proces bij te stellen.

Tot slot

Participatie is altijd maatwerk. Pas wanneer helder is waarom, met wie en wanneer de participatie plaatsvindt, worden de meest geschikte participatiemiddelen, werkvormen en communicatiemiddelen gekozen. De keuze voor de middelen is afhankelijk van welk doel je hebt met participatie, wie deelneemt aan het proces en de fase waarin je je bevindt. Naast de traditionele middelen (zoals bewonersbrief, bewonersavond en klankbordgroep) zijn er meer vernieuwende middelen, zoals een flitspeiling via social media, een internetpanel, een digitaal debat, webinar of een ‘pressure cooker’ om andere doelgroepen te bereiken en meer opbrengst te krijgen. In de door de gemeente ontwikkelde toolbox is dit verder uitgewerkt.

Het resultaat van het participatietraject is niet allesbepalend in het bestuurlijke besluitvormingstraject. Daar waar het gemeentebestuur handelingsvrijheid heeft zal in het besluitvormingsproces het individuele belang van de initiatiefnemer worden afgewogen ten opzichte van het algemene (maatschappelijke) belang. Bij die afweging zal voor het gemeentebestuur steeds meegewogen worden welke publieke waarden worden gediend met het besluit.

De Omgevingswet geeft voor de gemeente de wettelijke plicht om participatiebeleid op te stellen. In dit beleid wordt aangegeven hoe de gemeente uitvoering geeft aan haar motiveringsplicht bij het opstellen van omgevingsdocumenten zoals de omgevingsvisie en het omgevingsplan. De gemeente maakt met deze motivering duidelijk hoe partijen zijn benaderd, welke partijen erbij betrokken zijn, hoe partijen hun inbreng hebben gegeven en wat met de inbreng is gedaan. Uit de motivering moet ook volgen welke afwegingen hierin gemaakt zijn.

De uitwerking van dit verplichte gemeentelijke participatiebeleid ziet o.a. op de participatieaanpak van de omgevingsvisie, het omgevingsplan en de omgevingsvergunning. Met dit beleidskader wordt uitvoering gegeven aan deze wettelijke plicht.

Participatie bij omgevingsplan activiteit

Nieuw in de Omgevingswet is dat de initiatiefnemer (burger, bedrijf of overheid) zelf verantwoordelijk is voor participatie en dit onderdeel van de aanvraag van een omgevingsvergunning. De gemeente Hillegom adviseert en stimuleert de initiatiefnemer om bij ieder initiatief na te denken over de ruimtelijke en maatschappelijke impact van het initiatief en wat dat vraagt aan participatie. Iedere aanvraag voor een omgevingsvergunning wordt getoetst aan het omgevingsplan en eventueel de omgevingsvisie. De beschikbaar gestelde leidraad helpt hierin een afweging te maken op welk niveau van participatie passend is.

Deze leidraad* wordt ook door het college gebruikt als toetsingscriterium voor een omgevingsvergunning. Als er een participatieplicht geldt voor de initiatiefnemer dan dient de initiatiefnemer een participatietraject te hebben uitgevoerd voordat er een aanvraag voor een omgevingsvergunning wordt ingeleverd. Hierin is het van belang dat de initiatiefnemer het participatieverslag bij de aanvraag voegt.

Als de aanvraag in behandeling is genomen, toetst de gemeente de aanvraag onder meer op participatie. De initiatiefnemer wordt gevraagd om voor dat er gestart wordt met het participatietraject na te denken over wat de ruimtelijke en maatschappelijke impact van zijn plan, initiatief of activiteit is. De gemeente kijkt naar wie er zijn betrokken, hoe de participatie is verlopen en wat er is gedaan met de inbreng van de betrokkenen. De gemeente wil graag weten welke belangen er zijn, zodat zij deze kan afwegen.

De gemeente kan een omgevingsvergunning niet weigeren op het participatie onderdeel. Als de gemeente vindt dat er onvoldoende informatie is voor een afgewogen besluit, dan kan de gemeente ook zelf de participatie organiseren. Daarvoor kan zij bijvoorbeeld een zienswijzeprocedure starten.

Bezwaar- en beroepsprocedures

Participatie komt niet in de plaats van juridische procedures (voorlopige voorziening, bezwaar en beroep).

Het is dus mogelijk dat in een beroepsprocedure de Raad van State de omgevingsvergunning toch nog vernietigt. Bijvoorbeeld omdat niet alle verschillende belangen voldoende in beeld zijn gebracht om een afgewogen besluit te kunnen nemen. Het organiseren van participatie is dus ook in het belang van de initiatiefnemer.

*De leidraad participatie is een richtinggevend document waarmee de initiatiefnemer kan bepalen wat het mogelijke gevolg is van het voorgenomen initiatief voor de samenleving. De leidraad helpt de initiatiefnemer in het bepalen van het participatieniveau.

Aanvraagvereiste bij verplichte participatie

De gemeenteraad heeft gevallen aangewezen waarin participatie verplicht is. De verplichte participatie geldt voor bepaalde activiteiten die niet in het Omgevingsplan passen. Als er een participatieplicht geldt voor de initiatiefnemer dan dient de initiatiefnemer een participatietraject te hebben uitgevoerd voordat een aanvraag voor een omgevingsvergunning wordt ingediend.

Als de initiatiefnemer bij een aangewezen geval niet of onvoldoende aan participatie heeft gedaan, kan het college de aanvraag buiten behandeling laten. De initiatiefnemer moet dan opnieuw een aanvraag doen. Wel moet het college de aanvrager eerst de gelegenheid geven het gebrek te herstellen.

Participatie bij omgevingsvisie en omgevingsplan

De gemeente moet zelf voor participatie zorgen bij het opstellen van de omgevingsdocumenten, zoals de omgevingsvisie en het omgevingsplan. De gemeente Hillegom geeft aan hoe burgers, bedrijven, maatschappelijke organisaties en bestuursorganen bij het opstellen van deze documenten betrokken zijn en wat de resultaten daarvan zijn.

Omgevingsvisie en omgevingsplan

Bij het opstellen (actualiseren) van de omgevingsvisie en het omgevingsplan is meedenken het minimale participatieniveau, dit betekent dat inwoners en belanghebbenden hun ideeën, wensen en meningen naar voren kunnen brengen of voorkeuren kunnen aangeven. Deze neemt de gemeente mee. Een verslag van de participatie is een verplichte bijlage van de omgevingsdocumenten. In het verslag staan de resultaten van het participatieproces en een beeld van de verschillende belangen en hoe daarmee is omgegaan.

Bij het omgevingsplan moet de gemeente zorgen voor kennisgeving vooraf. De gemeente beschrijft in de kennisgeving vooraf aan het opstellen van het omgevingsplan wie worden betrokken, waarover en wanneer, wat de rol is van een ieder en waar meer informatie beschikbaar komt.

Er wordt bij de weging van de uitkomst van het participatieproces gekeken in hoeverre de ideeën van stakeholders of bijvoorbeeld inwoners nieuw/ander licht werpen op een bepaald deelgebied van de visie of het plan. In hoeverre passen de initiatieven bij de koers uit de visie per deelgebied?

In de basis is sprake van uitnodigingsplanologie. Dit betekent dat de gemeente op hoofdlijnen bepaalt waar ruimtelijk wel of geen veranderingen gewenst zijn met het oog op de lange termijn prognoses en te beschermen waarden. Het is planologie waarbij de gemeente zich uitnodigend en faciliterend opstelt tegenover initiatiefnemers. Deze basishouding is een belangrijk uitgangspunt van de Omgevingswet. De overige randvoorwaarden en spelregels voor participatie staan in de vorige hoofdstukken genoemd. Bij het opstellen en wijzigen van de omgevingsvisie en het omgevingsplan gelden de volgende spelregels/ werkafspraken:

Het college van burgemeester en wethouders stelt een participatieparagraaf op waarin wordt aangegeven wie de stakeholders en participanten zijn en hoe deze stakeholders en participanten worden betrokken; wat de rol van de gemeenteraad en/of stuurgroep in het participatieproces is en of en wanneer de gemeenteraad en/of stuurgroep betrokken wordt.

In de nadere uitwerking in het participatieplan wordt aangegeven wanneer de stakeholders en participanten worden betrokken; welke belangen de stakeholders en participanten vertegenwoordigen. Vervolgens wordt er een participatieverslag opgesteld waaruit is af te leiden welke inbreng is gegeven en hoe deze verwerkt wordt in de ontwerp-omgevingsvisie of het ontwerp-omgevingsplan.

Soms is het nodig om het participatieplan tussentijds bij te stellen.

Met de uitkomsten van het participatieproces worden de concepten verder uitgewerkt door het college en vervolgens ter inzage gelegd voor zienswijzen.

Met de uitkomsten van het participatieproces worden de concepten verder uitgewerkt door het college en vervolgens ter inzage gelegd voor zienswijzen en daarna uitgewerkt naar een definitief ontwerp.

Ontbreken participatie

Kiest een initiatiefnemer ervoor om geen participatie te organiseren en niet te voldoen aan zijn participatieplicht? Dan kan de gemeente ervoor kiezen om de aanvraag voor een vergunning niet in behandeling te nemen. De initiatiefnemer moet dan opnieuw een aanvraag doen.

De Leidraad is niet alleen bedoeld als hulpmiddel voor de initiatiefnemer, maar biedt de gemeente ook handvatten om te kunnen beoordelen of er eventueel nog een zienswijzeprocedure gestart moet worden.

In de Leidraad voor Initiatiefnemers zijn de regels voor participatie opgenomen en ook voorbeelden, tips en een toolbox voor de initiatiefnemer hoe de participatie te organiseren. In de geest van de Omgevingswet kiest de gemeente Hillegom ervoor om niet voor te schrijven wat aan participatie georganiseerd moet worden, dit vermindert namelijk eigen initiatief en creativiteit. Ook zegt de grootte of het soort activiteit niet altijd iets over de ruimtelijke en maatschappelijke gevolgen op de directe omgeving. De Leidraad is niet alleen bedoeld als hulpmiddel voor de initiatiefnemer, maar biedt de gemeente ook handvatten om te kunnen beoordelen of er eventueel nog een zienswijzeprocedure gestart moet worden.

Het maken van verbinding tussen de gemeenschap en de gemeente is een cruciale rol voor de ambtenaar bij participatie.

Evalueren, monitoring en leren in brede zin zijn belangrijk voor participatie. Met een nadruk op leren werken gemeente en de samenleving aan inzichten, ontwikkeling en verbetering van participatie.

Dit beleidskader is de 1.0 versie. Op dit moment is nog niet alles te voorzien. Daarom stellen we nu een beleidskader 1.0 op. Na twee jaar evalueren we het beleidskader om te zien waar eventuele aanpassing benodigd is. Voor de evaluatie van dit participatie beleidskader zal gekeken worden naar (een selectie van) participatietrajecten die na de vaststelling van dit beleidskader doorlopen zijn.

Ook zal voor het toetsingskader gekeken worden naar het doorlopen participatieproces en de onderdelen daarbinnen. Daarnaast zullen de gestelde randvoorwaarden, spelregels en rolverdeling getoetst worden.