Verordening nadeelcompensatie Dijk en Waard 2024

Ondertekening

Toelichting op de Verordening nadeelcompensatie Dijk en Waard 2024

Algemeen

De overheid kan rechtmatig handelen, maar toch schade veroorzaken. Bijvoorbeeld door het verlenen van een omgevingsvergunning die de aanleg van een appartementencomplex mogelijk maakt, waardoor het eigendom van het naastgelegen perceel in waarde achteruitgaat. Ook het inperken van rechten kan tot nadeelcompensatie leiden. Of denk aan werkzaamheden aan de weg, waardoor een bedrijf (tijdelijk) onbereikbaar is en inkomsten misloopt. Verordeningen nadeelcompensatie werden soms al gebruikt bij grote projecten, zoals de aanleg van een metrolijn of doorgaande weg door stedelijk gebied. Het gaat dus niet alleen om schade veroorzaakt door rechtmatige besluiten, maar ook om schade veroorzaakt door rechtmatige feitelijke handelingen. Nadeelcompensatie is dus breder dan planschade, zoals in artikel 6.1 van de Wet ruimtelijke ordening. Bij planschade gaat het om inkomensderving of vermindering van de waarde van een onroerende zaak als gevolg van een planologische maatregel.

Context wetgeving

Algemene wet bestuursrecht

Titel 4.5 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) voorziet in een algemene regeling over de vergoeding (of tegemoetkoming) van schade door rechtmatig overheidshandelen. In deze titel staan de grondslagen, inhoudelijke eisen en procedurele bepalingen over toekenning van nadeelcompensatie. Zo bevat de regeling in de Awb procedureregels voor het afhandelen van die aanvragen (zoals beslistermijnen). Ook zijn regels opgenomen over de maximale hoogte van het te heffen recht voor het in behandeling nemen van een aanvraag.

Vooropgesteld wordt dat de overheid niet verplicht is om iedere schade die zij in de rechtmatige uitoefening van haar publieke taken veroorzaakt, (in zijn geheel) te vergoeden. Dat overheidsingrijpen voor sommige burgers en ondernemingen nadelige gevolgen kan hebben, is namelijk onvermijdelijk. Tot op zekere hoogte moeten deze gevolgen dus worden geaccepteerd (normaal maatschappelijk risico (hierna: nmr)). Burgers die door rechtmatig overheidsoptreden schade lijden die uitgaat boven het nmr en in vergelijking tot anderen onevenredig zwaar worden getroffen, kunnen desgevraagd schadevergoeding ontvangen (artikel 4:126 van de Awb). De hoogte daarvan moet in zo’n geval redelijk zijn. De schadevergoeding dekt dus niet vanzelfsprekend de volledige schade. Dit in tegenstelling tot onrechtmatig handelen, waarbij uitgangspunt wel vergoeding van de volledige schade is. Onrechtmatig handelen bij overheidsoptreden is geregeld in het Burgerlijk Wetboek en elders in de Awb.

Het doel van titel 4.5 van de Awb is om te komen tot eenduidigheid en overzichtelijkheid van het nadeelcompensatierecht. Het vervangt afzonderlijke regelingen. Tegelijkertijd worden hiermee alle geschillen over rechtmatig overheidsoptreden geconcentreerd bij één rechter, namelijk de bestuursrechter.

Omgevingswet

In 2024 treedt de Omgevingswet (hierna: Ow) in werking. In de Ow is een nadeelcompensatieregeling opgenomen die aansluit op de algemene regeling uit de Awb (afdeling 15.1 van de Ow).

Ten opzichte van titel 4.5 van de Awb bevat de reikwijdte van afdeling 15.1 van de Ow een nadere afbakening van schadeoorzaken. Artikel 4:126, eerste lid, van de Awb bepaalt dat op grond van elk handelen door de overheid in het kader van een rechtmatige uitoefening van een haar toegekende taak of bevoegdheid om schadevergoeding kan worden verzocht. De regeling in de Awb biedt daarmee een brede grondslag voor aanvragen om nadeelcompensatie. Die brede grondslag wordt in de Ow beperkt. De afbakening van schadeoorzaken in artikel 15.1 van de Ow is ten opzichte van titel 4.5 van de Awb limitatief en exclusief. Dat betekent dat als een schadeoorzaak niet in dat artikel is opgenomen, niet alsnog langs de weg van de Awb om schadevergoeding kan worden gevraagd. De regels over nadeelcompensatie in de Ow hebben zo voorrang op de regels in de Awb.

Nadeelcompensatie binnen de Ow gaat over besluiten of maatregelen die rechtstreeks:

• •

  werkende rechten en verplichtingen voor burgers en bedrijven bevatten, of

• •

  gevolgen hebben voor burgers en bedrijven door verandering van de fysieke leefomgeving.

Schadeoorzaken zijn bijvoorbeeld:

• •

  een omgevingsvergunning of het weigeren daarvan, of

• •

  een regel in het omgevingsplan. Deze moeten rechtstreekse rechten of verplichtingen voor burgers en bedrijven bevatten.

Omgevingsvisies, programma’s en instructieregels zijn bijvoorbeeld geen schadeoorzaken. Deze instrumenten hebben geen rechtstreekse rechten en verplichtingen voor burgers en bedrijven. Er is pas sprake van schadeoorzaak, als een omgevingsvisie en een instructieregel het beleid of de instructieregel omzet in rechten en verplichtingen voor burgers.

Het moment van de overheidsaansprakelijkheid verschuift naar de start van een vergunningvrije activiteit of naar de vergunning. Daarbij wordt uitgegaan van de mededeling van het besluit tot het verlenen of wijzigen van de omgevingsvergunning (artikel 15.3 van de Ow). Soms ontstaat al schade door de aankondiging van een toekomstig besluit. De schade in de periode totdat het besluit is genomen, wordt schaduwschade genoemd. Dat is het negatieve effect op de waarde van onroerende zaken door de voorbereiding van een besluit of activiteit. De Ow vindt dit een normaal maatschappelijk risico, dat iedere eigenaar zelf moet dragen. De regeling nadeelcompensatie uit afdeling 15.1 van de Ow voorziet niet in vergoeding van deze schaduwschade.

Naast bovengenoemde afbakening is in afdeling 15.1 van de Ow nog een aantal aanvullende keuzes voor nadeelcompensatie gemaakt, zoals:

• •

  Schade die niet voor vergoeding in aanmerking komt, zoals verlies van woongenot (artikel 15.2 van de Ow);

• •

  Specifieke regelingen voor het bepalen van de schade, waarbij onderscheid wordt gemaakt tussen situaties waarbij een omgevingsvergunning is vereist en situaties waarbij geen omgevingsvergunning is vereist (artikelen 15.3 en 15.4 van de Ow);

• •

  Specifieke regels over actieve en passieve risicoaanvaarding (artikelen 15.5 en 15.6 van de Ow);

• •

  Een specifieke regeling voor het bepalen van het nmr voor indirecte schade die bestaat uit de waardevermindering van een onroerende zaak. Vier procent van de waarde van de onroerende zaak wordt aangemerkt als behorend tot het nmr (artikel 15.7 van de Ow).

• •

  Specifieke regels voor het bepalen van het bevoegd gezag voor het behandelen van aanvragen om schadevergoeding (artikel 15.8 van de Ow);

• •

  Delegatiegrondslagen voor het stellen van nadere regels (artikelen 15.9 en 15.10 van de Ow).

De Modelverordening nadeelcompensatie beperkt zich tot nadeelcompensatie op grond van titel 4.5 van de Awb en afdeling 15.1 van de Ow. In de Ow zijn ook regelingen voor andere soorten schade opgenomen, namelijk:

• •

  schade bij gedoogplichten (afdeling 15.2 van de Ow);

• •

  schadeloosstelling bij onteigening (afdeling 15.3 van de Ow);

• •

  schadevergoeding bij voorkeursrecht (afdeling 15.4 van de Ow);

• •

  tegemoetkoming schade door in het wild levende dieren (afdeling 15.5 van de Ow).

De Modelverordening nadeelcompensatie heeft geen betrekking op schade die onder een of meer van die regelingen valt.

Modelverordening

De VNG heeft nadeelcompensatie uitgewerkt in een modelverordening. Gemeente Dijk en Waard heeft ervoor gekozen om de bepalingen uit de modelverordening over te nemen. De hoofdkeuzes die zijn gemaakt bij het opstellen van de gemeentelijke verordening betreffen:

• •

  een recht te heffen voor het in behandeling nemen van een aanvraag om schadevergoeding (heffing), en zo ja, wat de hoogte daarvan is; en

• •

  een adviescommissie in te stellen en zo ja, in welke gevallen en welke vorm die adviescommissie wordt betrokken bij de afhandeling van aanvragen om schadevergoeding.

Artikelsgewijs

Enkel die bepalingen die verdere toelichting behoeven, worden hieronder nader behandeld.

Artikel 1. Toepassingsbereik

Deze verordening heeft betrekking op aanvragen om schadevergoeding vanwege rechtmatige overheidsdaad. Het gaat om nadeelcompensatie als bedoeld in titel 4.5 van de Awb en afdeling 15.1 van de Ow. Het kan voorkomen dat schade door meerdere overheden wordt veroorzaakt, bijvoorbeeld zowel de gemeente als het waterschap. In deze bepaling wordt verduidelijkt dat de aanvrager in dat geval het loket kiest. Het gaat in deze verordening om schade waarvan door de aanvrager wordt gesteld dat die wordt veroorzaakt door een bestuursorgaan van de gemeente. Hierop bestaat een uitzondering. Dat betreft de situatie waarbij de aanvraag om schadevergoeding betrekking heeft op een besluit ter uitvoering van een projectbesluit. Op die situatie is de regeling van artikel 15.8 van de Ow van toepassing. Daarin is geregeld dat het bestuursorgaan dat het projectbesluit heeft vastgesteld het bestuursorgaan is dat de schadevergoeding toekent.

Artikel 2. Heffen recht

Voor het in behandeling nemen van een aanvraag om schadevergoeding wordt een recht geheven. De figuur van de heffing is in artikel 4:128 van de Awb geïntroduceerd om te voorkomen dat er al te lichtvaardig wordt overgegaan tot indiening van een aanvraag om schadevergoeding. Het recht bedraagt € 300,-. Als het recht niet wordt voldaan, wordt de aanvraag op grond van artikel 4:5 van de Awb buiten behandeling gesteld. Bij toewijzen van de aanvraag wordt het toe te kennen bedrag verhoogd met het geheven recht (artikel 4:129, aanhef en onder c, van de Awb).

Artikel 3. Adviescommissie

Eerste en tweede lid

In dit artikel is voorzien in de mogelijkheid om de gemeentelijke deskundigheid naar aanleiding van een ingekomen aanvraag om schadevergoeding aan te vullen. Uitgangspunt is dat in de gemeente voldoende deskundigheid aanwezig is om aanvragen om schadevergoeding te kunnen beoordelen. Als die deskundigheid niet, of onvoldoende aanwezig is, is het ook goed denkbaar om op dit onderwerp regionaal expertise te bundelen, bijvoorbeeld in een regionale adviesorganisatie. Alleen als het nodig is, wordt advies ingewonnen bij een adviescommissie. Dit uitgangspunt komt ook tot uitdrukking in het tweede lid. Daarin is vastgelegd in welke situaties in ieder geval geen advies bij een adviescommissie wordt ingewonnen. Als een adviescommissie wordt ingeschakeld, betekent dit niet automatisch dat deze wordt gevraagd over de hele aanvraag te adviseren.

De adviseur(s) zijn adviseurs als bedoeld in artikel 3:5 van de Awb en vormen een adviescommissie als bedoeld in artikel 4:130 van de Awb. Dat betekent dat moet worden voldoen aan de vereisten van dat artikel, waaronder een onafhankelijk voorzitter. Bij het afhandelen van aanvragen waarbij adviseur(s) zijn aangewezen bedraagt de beslistermijn maximaal zes maanden in plaats van de reguliere termijn van acht weken. Die termijn kan eenmaal met ten hoogste zes maanden worden verdaagd (artikel 4:130 van de Awb). De adviseur(s) maken geen deel uit van en zijn niet werkzaam onder verantwoordelijkheid van het bestuursorgaan en zijn niet betrokken bij de schadeveroorzakende gebeurtenis waarop de aanvraag betrekking heeft.

In het tweede lid, onder d, dienen gemeenten een bedrag in te vullen dat als bagateldrempel kan fungeren. Met een dergelijke drempel hoeft geen advies te worden ingewonnen bij aanvragen tot vergoeding van heel kleine schadebedragen. Dat wil zeggen dat schade beneden deze bagateldrempel niet voor vergoeding in aanmerking komt. De aanvragen hoeven dus niet in behandeling te worden genomen en de betreffende claims kunnen direct worden afgewezen. Ter inspiratie is gekeken naar de bagateldrempel van Rijkswaterstaat: € 500,- voor particulieren en € 1000,- voor bedrijven.

Derde lid

Een adviescommissie bestaat, afhankelijk van de behoefte, uit een of meer deskundige adviseur(s). Bij zaken die betrekking hebben op inkomensderving kan worden gedacht aan deskundigheid op het gebied van accountancy of financieel economische bedrijfsvoering. En bij zaken die betrekking hebben op waardevermindering van een onroerende zaak aan extra deskundigheid op het gebied van taxaties.

Bij het te nemen besluit wordt de adviseur van het advies vermeld en het advies kan hierbij ter motivering worden gevoegd (artikel 3:8 van de Awb). Er kan in afwijking van het advies worden besloten. Dat moet dan wel goed worden gemotiveerd. Verder is het van belang dat het bestuursorgaan zich ervan vergewist, dat het onderzoek van de adviseur(s) op zorgvuldige wijze heeft plaatsgevonden (artikel 3:9 van de Awb).

Vierde lid

Uit artikel 4:130, eerste lid, van de Awb volgt dat een bestuursorgaan een adviescommissie kan inschakelen voor het beoordelen van aanvragen om schadevergoeding die bij dit bestuursorgaan zijn ingediend. Voor gemeenten betekent dit dat het betreffende bestuursorgaan (burgemeester, burgemeester en wethouders of de gemeenteraad) een adviescommissie kan instellen. Er zijn twee mogelijkheden:

a. het benoemen van een vaste commissie: in dat geval worden de deskundigen benoemd door burgemeester en wethouders, of

b. voor advisering met betrekking tot een of meer aanvragen: in dat geval worden de deskundigen benoemd door het bestuursorgaan dat de betreffende aanvragen behandelt.

Artikel 4. Procedure

Eerste lid

De procedure en bijbehorende beslistermijnen voor het tot stand komen van het besluit op de aanvraag om schadevergoeding zijn uitputtend geregeld in de Awb. Aanvullend hierop is vastgelegd dat het bestuursorgaan de aanvrager en belanghebbenden informeert als advies wordt ingewonnen bij een adviescommissie. De opdracht aan de adviseur(s) kan ook worden ingetrokken. In dat geval worden de aanvrager en belanghebbenden daar ook over geïnformeerd.

Tweede lid

Op de voorbereiding van het besluit op een aanvraag om schadevergoeding is de Awb van toepassing, waaronder de bepalingen over de voorbereiding van besluiten (hoofdstuk 4 van de Awb). Dat betekent onder andere dat de artikelen 4:7 en 4:8 van de Awb van toepassing zijn op grond waarvan de aanvrager en eventuele belanghebbenden, binnen de daar opgenomen kaders, in de gelegenheid worden gesteld om voorafgaand aan de beslissing op de aanvraag een zienswijze naar voren te brengen. In het tweede lid is verduidelijkt welke partijen naast de aanvrager een zienswijze naar voren kunnen brengen. Dat zijn voor zover van toepassing degenen met wie een schadeovereenkomst is gesloten en, als sprake is van een schadeveroorzakend besluit naar aanleiding van een aanvraag: de aanvrager van dat besluit of degene die de toegestane activiteit verricht. Die zienswijze kan naar keuze schriftelijk of mondeling naar voren worden gebracht (artikel 4:9 van de Awb).

Artikel 5. Uitbetaling

In deze bepaling is de uiterste betaaltermijn vastgelegd. Als een aanvraag om schadevergoeding geheel of gedeeltelijk wordt toegekend, wordt het betreffende bedrag uiterlijk bij het onherroepelijk worden van het toekenningsbesluit uitbetaald. Dus na afronding van eventuele bezwaar- en beroepsprocedures.

Artikel 6. Intrekking oude regeling

De Verordening nadeelcompensatie treedt in de plaats van de procedureverordeningen voor advisering tegemoetkoming in planschade Heerhugowaard en Langedijk. Deze verordeningen worden ingetrokken. De verordeningen kunnen vanwege het overgangsrecht nog wel relevant zijn voor het afhandelen van planschadeverzoeken.

Overgangsrecht bij planschade

In artikel 22.12 van de Ow is vastgelegd dat een omgevingsvergunning die wordt verleend op grond van een regel in het tijdelijk deel van het omgevingsplan – voor zover sprake is van een oud ruimtelijk plan – niet als schadeveroorzakend besluit geldt.

Onder het huidig recht is het mogelijk om binnen vijf jaar na het onherroepelijk worden van bijvoorbeeld een bestemmingsplan een verzoek om planschade in te dienen. Uiteraard kunnen bestemmingsplannen tot vlak voor de inwerkingtreding van de Ow worden vastgesteld. Daarnaast is het zo dat lopende bestemmingsplanprocedures op grond van het voorheen geldende recht worden afgerond. Dat kan ertoe leiden dat tot ongeveer 2025 bestemmingsplannen kunnen worden vastgesteld. Vervolgens kan binnen vijf jaar na het onherroepelijk worden van dat vaststellingsbesluit nog een planschadeverzoek worden ingediend. Op die verzoeken is het oude recht nog van toepassing. In die zin kan de Procedureverordening voor advisering tegemoetkoming in planschade nog tot ongeveer 2030 relevant blijven voor het afhandelen van verzoeken.