Participatiekader binnen Omgevingswet gemeente Weert

In juni 2023 stelde de gemeenteraad het Beleidskader Participatie 2023-2026 vast. Hierin wordt de participatievisie van de gemeente Weert beschreven. We schetsen wat voor ons participatie betekent. We lichten toe aan welke doelen we met participatie willen bijdragen, hoe wij de rol van de gemeente zien en geven aan hoe we participatietrajecten inrichten. Om stappen richting deze ambitie te zetten zijn concrete resultaten geformuleerd die we willen behalen.

Het Beleidskader Participatie 2023-2026 geeft richting aan het handelen van de gemeenteraad, het college van burgemeester en wethouders en de gemeentelijke organisatie. Het schept duidelijkheid in waar wij voor staan en wat als gemeente onze inzet is de komende jaren. We gebruiken het Beleidskader als een paraplu: alle activiteiten die we op gebied van participatie uitvoeren, moeten in lijn zijn met de uitgestippelde koers.

Het Beleidskader Participatie 2023-2026 richt zich op de betrokkenheid tussen gemeente en inwoners op alle mogelijke onderwerpen. Het is daarmee overkoepelend. In de Omgevingswet is ook veel aandacht voor participatie. Hier ligt de focus enkel op initiatieven in het ruimtelijk domein. Daar gaat dit voorliggende stuk over.

1.1 Omgevingswet

De Omgevingswet gaf aanvankelijk veel vrijheid aan hoe gemeenten invulling geven aan participatie. Er was enkel sprake van een motiveringsplicht. Dit houdt in dat een overheid achteraf moet aangeven in hoeverre belanghebbenden zijn betrokken. Met de motie Nooren (2020) is deze motiveringsplicht uitgebreid. Overheden moeten aangeven op welke wijze invulling is gegeven aan het eigen participatiebeleid. Daarmee roept de motie overheden op tot het opstellen van participatiebeleid.

Het Beleidskader Participatie 2023-2026 omvat de definitie van participatie, de ambitie “Samen doen” met de bijbehorende doelen en de actielijnen voor de komende jaren. Het maakt duidelijk hoe gemeente Weert omgaat met participatie in algemene zin.

Voorliggend kader gaat over participatie bij ruimtelijke initiatieven binnen de Omgevingswet.

Het kader geeft onder andere antwoord op de volgende vragen:

• •

  Wat zijn onze eigen verplichtingen qua participatie binnen de Omgevingswet?

• •

  Wat geven we externe initiatiefnemers mee over hoe ze om moeten gaan met participatie?

• •

  Wanneer stellen we participatie verplicht, en wanneer niet?

• •

  Hoe wegen we het resultaat van participatie?

Op 1 januari 2024 treedt de Omgevingswet in werking. Participatie is een van de onderwerpen waarover in de Omgevingswet regelgeving is vastgelegd. Participatie betekent in dezen: meningen inwinnen over het voorgenomen initiatief. Binnen de Omgevingswet moet een initiatiefnemer bij het aanvragen van een omgevingsvergunning aangeven of hij aan participatie heeft gedaan en wat de resultaten zijn. Dit geldt niet voor het (deel)Omgevingsplan. De wetgever heeft bepaald dat de wettelijke termijn van 6 weken voor het ter inzage leggen van het ontwerp (deel)Omgevingsplan voldoende is voor participatie.

2.1 Algemeen aanvraagvereiste participatie

In artikel 7.4 van de Omgevingsregeling staat een verplichting voor de aanvrager van een omgevingsvergunning om bij de aanvraag aan te geven:

• •

  of de aanvrager aan participatie heeft gedaan

• •

  zo ja: hoe de aanvrager aan participatie heeft gedaan en wat de resultaten zijn

Dit aanvraagvereiste omvat wettelijk gezien geen verplichting voor de aanvrager om aan participatie te doen. Een vergunning kan er niet om geweigerd worden. De gemeente Weert moedigt het vrijwillig ‘doen aan participatie’ echter zeer aan. De omgeving vroeg bij een project betrekken kan namelijk het draagvlak vergroten en kan daarmee tevens juridische procedures voorkomen. In het Beleidskader Participatie 2023-2026 wordt verder ingegaan op de voordelen van goede participatie.

Participatie door de initiatiefnemer bij de voorbereiding van een omgevingsvergunning is dus vrijwillig. Het antwoord op de eerste vraag hierboven mag dus ook 'nee' zijn. Het bevoegd gezag mag niet weigeren om een aanvraag in behandeling te nemen (buiten behandeling laten) of weigeren de vergunning te verlenen, omdat er geen participatie is geweest. De bedoeling van artikel 7.4 van de Omgevingsregeling is namelijk alleen om de initiatiefnemer te stimuleren om na te denken over participatie. Als hij aan participatie doet, moet het bevoegd gezag weten wat de resultaten zijn. Meer dan dat houdt dit aanvraagvereiste niet in.

2.2 Aanvraagvereiste bij verplichte participatie

Er is één uitzondering. De gemeenteraad kan gevallen aanwijzen waarin participatie een verplicht aanvraagvereiste is. Dit kan alleen bij een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit (BOPA), waarvoor het college van burgemeester en wethouders bevoegd gezag is (artikel 16.55, lid 7 van de Omgevingswet). Als de aanvrager bij zo'n aangewezen geval niet of onvoldoende aan participatie heeft gedaan, kan het college van burgemeester en wethouders de aanvraag buiten behandeling laten. Er is dan niet voldaan aan een wettelijk voorschrift voor het in behandeling nemen van de aanvraag (artikel 4:5, lid 1, onder a, Algemene wet bestuursrecht (Awb)). Wel moet het college van burgemeester en wethouders de aanvrager eerst de gelegenheid geven het gebrek te herstellen (artikel 4:5, lid 1 van de Awb).

De lijst van gevallen met verplichte participatie voor de gemeente Weert is als bijlage aan voorliggend kader toegevoegd.

Participatie is een aanvraagvereiste. Het is geen onderdeel van de beoordelingsregels voor de omgevingsvergunning voor de omgevingsplanactiviteit in paragraaf 8.1.1. van het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl). Onvoldoende participatie is dus geen grond om de omgevingsvergunning te weigeren.

2.3 Wanneer is niet aan het aanvraagvereiste voldaan?

De wetgever heeft niet bepaald wanneer er bij verplichte participatie sprake is van onvoldoende participatie. Ook heeft de wetgever de keuze voor de vorm van participatie bewust bij de aanvrager gelaten. Dit betekent dat de gemeente niet dwingend mag voorschrijven hoe de aanvrager de participatie moet vormgeven. Maar uit het feit dat het hier gaat om verplichte participatie, volgt dat de uitgevoerde participatie wel enige inhoud moet hebben.

Heeft de aanvrager in het geheel niet aan participatie gedaan? Dan heeft de aanvrager niet voldaan aan het aanvraagvereiste. Het bevoegd gezag kan de aanvraag dan buiten behandeling laten. Heeft de aanvrager wel in enige mate aan participatie gedaan? Dan beoordeelt het bevoegd gezag of er sprake is van voldoende participatie.

Wanneer sprake is van onvoldoende of voldoende participatie heeft de wetgever niet aangegeven. De keuze voor de vorm van participatie is bewust bij de aanvrager gelaten. Wel heeft de wetgever in de toelichting bij het Omgevingsbesluit aangegeven dat voor de wijze waarop participatie plaats moet vinden de specifieke kenmerken van het project of activiteit en de omgeving van belang zijn. Dit betekent dat bij een klein initiatief met weinig impact op de omgeving een beperkte vorm van participatie kan volstaan. Bij een initiatief met grote impact op de omgeving zal uitgebreidere participatie nodig zijn. De participatie-inspanning van de aanvrager dient in verhouding (proportioneel) te staan tot de aangevraagde activiteit.

2.4 Redenen voor participatie

Door aan participatie te doen, krijgt de initiatiefnemer een beeld van wat de omgeving vindt van zijn project. Het gaat hierbij niet alleen om omwonenden. Afhankelijk van het initiatief kan de initiatiefnemer de mening van inwoners, bedrijven, maatschappelijke organisaties en bestuursorganen inwinnen. Hij kan daardoor zijn initiatief aanpassen zodat het meer draagvlak heeft. Het bevoegd gezag kan de uitkomst van de participatie betrekken bij de besluitvorming.

2.5 Te weinig informatie uit participatie

De initiatiefnemer moet informatie die hij bij het participatietraject heeft gekregen opnemen in zijn aanvraag. Het bevoegd gezag moet goed kijken of de aangeleverde informatie correct en voldoende is, want het bevoegd gezag kan informatie uit participatie nodig hebben voor de motivering van het besluit. Zoals gezegd kan het bevoegd gezag de initiatiefnemer niet tot participatie dwingen behalve bij de daarvoor aangewezen buitenplanse omgevingsplanactiviteiten. Wel kan het bevoegd gezag de initiatiefnemer adviseren om participatie toe te passen.

Daarnaast kan het bevoegd gezag faciliteren zodat de initiatiefnemer de dialoog met de omgeving aangaat. Denk bijvoorbeeld aan de volgende mogelijkheden:

• •

  Het bevoegd gezag kan tijdens het vooroverleg vragen of de initiatiefnemer al meningen van de omgeving heeft gevraagd.

• •

  Het bevoegd gezag kan een informatieavond of inloopmoment houden. De initiatiefnemer kan zijn project toelichten. Inwoners en bedrijven kunnen vragen stellen etc. Zo kan de initiatiefnemer de dialoog met de omgeving aangaan.

2.6 Verlenging beslistermijn

Soms kost het uitvoeren van participatie zoveel tijd dat er gevaar is voor overschrijding van de beslistermijn van de reguliere procedure. In dat geval kan het bevoegd gezag de beslistermijn verlengen van 8 naar 14 weken. Verlenging is mogelijk op basis van artikel 16.64 van de Omgevingswet.

Het bevoegd gezag kan deze verlengde termijn gebruiken om op basis van artikel 4:8 van de Awb te vragen naar zienswijzen van derden die naar verwachting bedenkingen zullen hebben.

2.7 Geen aanvullende eisen aan participatie

De wetgever heeft de keuze voor de vorm van participatie bewust bij de aanvrager gelaten. Dit betekent dat de overheid niet dwingend mag voorschrijven hoe de aanvrager de participatie moet vormgeven. Gemeenten, provincies en waterschappen mogen hierover dus geen eisen stellen. Niet via een extra aanvraagvereiste, niet via de inspraak- of participatieverordening en niet via het participatiebeleid of de beleidsregels. Dit geldt ook voor de eventueel verplichte participatie bij buitenplanse omgevingsplanactiviteiten.

3.1 Vooraf wordt altijd de participatieve ruimte bepaald

In het Beleidskader Participatie 2023-2026 is aangegeven dat voor elk op te stellen beleidsstuk en uit te voeren project de vraag aan de voorkant wordt gesteld of er participatieruimte is. Als deze ruimte er niet is, motiveren wij deze keuze en communiceren we hierover transparant. Als er wel participatieruimte is, bepalen we vervolgens wat die ruimte is en communiceren we hierover naar alle betrokkenen. Ook wanneer derden met (ontwikkel)plannen komen, is dit een van de eerste uitgangspunten. We bieden deze initiatiefnemers een handreiking hiertoe op onze website.

3.2 Quickscan

Gelet op de kenmerken van een initiatief is het niet altijd eenvoudig om te bepalen hoeveel participatie ‘goed’ is. Dit kan leiden tot een subjectieve beoordeling. Om dit te voorkomen en voor meer eenduidigheid te zorgen bieden we initiatiefnemers een afwegingskader aan. Dit is uitgewerkt in een quickscan. De quickscan bestaat uit een aantal basisvragen. Gezamenlijk geven die een indicatie van welke mate van participatie gepast is. We werken hier met vier levels:

• •

  Level 0: geen participatie: informeren.

• •

  Level 1: lichte participatie: informeren en inventariseren.

• •

  Level 2: gemiddelde participatie: meepraten en belangen meewegen.

• •

  Level 3: intensieve participatie: meedenken en ideeën meenemen in initiatief.

De initiatiefnemer loopt door de quickscan heen en beoordeelt zijn of haar initiatief door bij elke vraag een score toe te kennen. Natuurlijk hangt het van het initiatief af of participatie zinvol is. Voor het slopen van een binnenmuur van een monument kan participatie overbodig zijn. Voor een groot project in een woonwijk is participatie waarschijnlijk erg verstandig. Deze weging is in de quickscan verwerkt. Uit de quickscan komt een advies over welk participatielevel toe te passen. Het werken met deze quickscan heeft twee doelen:

• 1.

  Vooraf richting geven aan een initiatiefnemer (intern of extern) over welk participatieniveau gepast is.

• 2.

  Een instrument hebben om achteraf de door de initiatiefnemer toegepaste participatie te kunnen toetsen.

Ook bij gemeentelijke initiatieven kan deze quickscan als hulpmiddel worden gebruikt. Dit als onderdeel van een toolbox met meer instrumenten voor het inrichten en vormgeven van goede participatie.

Als eerste zoomen we in op de initiatieven van de gemeente. We beginnen met onze visie en schetsen daarna het wettelijk kader. Daarna lichten we enkele uitgangspunten toe die betrekking hebben op hoe wij omgaan met participatie bij onze eigen initiatieven.

4.1 Visie

“In Weert DOEN we het graag SAMEN!” luidt onze ambitie.

Als gemeente zien we het belang van participatie. Een van de maatschappelijke effecten die we nastreven is dat we een betrouwbare, toegankelijke, integere en professionele gemeente zijn. Daarbij zien we participatie als een instrument om een viertal doelen te bereiken. We zetten participatie in om:

• •

  Het initiatief en de energie uit de Weerter samenleving versterken.

• •

  De kwaliteit van het beleid en de uitvoering verbeteren.

• •

  Het draagvlak voor het beleid en de uitvoering vergroten.

• •

  Een meer toegankelijke en beter samenwerkende gemeente worden.

Bij elk nieuw beleid en project starten we met een verkenning van de participatieve ruimte. Vervolgens worden bij projecten en beleidsvoornemens waar participatieve ruimte blijkt te zijn, participatietrajecten en initiatieven op maat gemaakt. Dit hangt onder andere af van het initiatief en de doelstelling die we nastreven. De vormen van informeren, raadplegen, adviseren en coproduceren passen goed in onze ambitie. We communiceren altijd transparant over welke mate van participatie mogelijk is en waarom.

De participatietrajecten die we als gemeente opzetten, moeten ‘goed’ georganiseerd zijn. Hiervoor moet een aantal aspecten ten alle tijden geborgd zijn. Aspecten van goed georganiseerde trajecten zijn:

• •

  Verwachtingen worden gemanaged.

• •

  Kaderstelling en de rol van de raad en het college zijn aan de voorkant helder.

• •

  Onze houding en taal zijn passend.

• •

  We communiceren actief en houden onze inwoners op de hoogte.

• •

  Participatietrajecten zijn inclusief.

• •

  Elk participatietraject wordt geëvalueerd.

Deze aspecten worden uitgebreid toegelicht in het Beleidskader Participatie 2023-2026.

4.2 Wettelijk kader

Als gemeente zijn wij als bevoegd gezag verantwoordelijk voor een algeheel participatiebeleid (Beleidskader Participatie 2023-2026) en daarmee ook participatie bij de Omgevingsvisie, bij eventuele op te stellen programma’s, het Omgevingsplan en (alléén indien wij zelf initiatiefnemer zijn) bij de omgevingsvergunning. Onderstaande tabel geeft een overzicht van wanneer wij als gemeente volgens de Omgevingswet verplicht zijn om aan participatie te doen en wat voor verplichting dit is.

We lichten de verschillende regels extra toe:

In de kennisgeving publiceren we het voornemen om een (deel)Omgevingsplan vast te stellen. De kennisgeving bevat de volgende onderdelen:

• •

  Wie wordt betrokken?

• •

  Hoe wordt iemand betrokken?

• •

  Waarover wordt iemand betrokken?

• •

  Wanneer wordt iemand betrokken in het proces?

• •

  Wat is de rol van het bevoegde gezag en de initiatiefnemer?

• •

  Waar kan iemand tijdens het traject aanvullende informatie vinden?

• •

  Hoe kan men daar kennis van nemen?

De motiveringsplicht geldt voor de Omgevingsvisie, het Programma en het Omgevingsplan. Als er sprake is van een motiveringsplicht dan geeft het bevoegd gezag aan:

• •

  Hoe zij inwoners, bedrijven, maatschappelijke organisaties en bestuursorganen heeft betrokken bij de voorbereidingen.

• •

  Wat de resultaten van het participatietraject zijn.

4.3 We werken intern met constante beoordeling van participatie

In Weert willen we leren door te doen. Fouten maken mag, als we daar maar van leren. We geloven erin dat we het elke keer een stukje beter doen. We kijken terug op ons eigen handelen en het verloop van een participatietraject. Daarom evalueren we elk participatietraject, soms klein en soms uitgebreider. Intern en met participanten. Daarnaast willen we jaarlijks onder de Weerter bevolking middels een representatieve enquête monitoren of we op de goede weg zijn, of moeten bijsturen.

Tot slot wordt de gemeenteraad jaarlijks geïnformeerd over de uitvoering van het Beleidskader Participatie 2023-2026. Het Participatiekader binnen de Omgevingswet is onderdeel hiervan.

Ook voor de initiatieven van derden beginnen we met het schetsen van het wettelijke kader: wanneer is participatie verplicht en in welke vorm? Daarna voegen we enkele uitgangspunten toe die bepalend zijn voor hoe we omgaan met initiatieven van derden, ten aanzien van het onderdeel participatie.

5.1 Wettelijk kader

Een aanvraag omgevingsvergunning wordt beoordeeld door het bevoegd gezag. De externe partij is initiatiefnemer. Dit kan een inwoner of een bedrijf zijn maar ook een projectontwikkelaar. De externe partij is verantwoordelijk voor het organiseren van een goed participatieproces. Wat dus uitsluitend verplicht is in het geval van buitenplanse omgevingsplanactiviteiten.

5.2 We bieden externe initiatiefnemers een handreiking voor participatie

Hoe de initiatiefnemer participatie vormgeeft is in de Omgevingswet bewust opengelaten. Dit om ruimte te laten voor vormen van participatie die aansluiten bij de aard van de opgave.

Omdat we als gemeente belang hechten aan de inzet van participatie, bieden we initiatiefnemers op onze website een handreiking aan, hoe zij de omgeving bij hun initiatief kunnen betrekken

(https://www.weert.nl/handreiking-participatie-externe-initiatiefnemers).

Onderdeel hiervan is een stappenplan dat initiatiefnemers kunnen volgen om te komen tot goede participatie. Ook leidt de handreiking de initiatiefnemers naar de quickscan.

5.3 We hanteren een lijst met verplichte participatie

Als bijlage bij dit kader is een lijst met verplichte participatie opgenomen. Indien een initiatiefnemer een aanvraag indient voor een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit, waarvoor het college van burgemeester en wethouders het bevoegd gezag is, geldt voor de vier genoemde categorieën de verplichting tot participatie. Deze lijst met categorieën vormt de basis voor de quickscan, evenals een aantal andere factoren, impact en bijbehorende weging. Onderstaande uitleg maakt dit inzichtelijk. Voorafgaand aan het indienen van een vergunningsaanvraag doorloopt elke initiatiefnemer de quickscan en komt op deze manier met de categorieën in aanraking.

5.4 Achtergrond quickscan / verplichte participatie

We vinden dat de mate waarin mensen betrokken worden bij een initiatief in verhouding moet staan tot het effect dat een initiatief tot de omgeving kan hebben en onderscheiden daarom vier categorieën (zie bijlage). Hoe hoger het cijfer van de betreffende categorie, hoe groter het effect op de omgeving kan zijn.

Daarnaast onderscheiden we drie onderwerpen waarop een initiatief binnen de omgeving effect kan hebben, zijnde:

• •

  het verkeer (parkeersituatie, verkeersbewegingen, etc.);

• •

  het groen (kappen en (her)planten van bomen, aanleggen van paden, etc.);

• •

  de beleving (meer of minder levendigheid, geluid, privacy, bezonning, overlast, etc.).

Vervolgens geldt per effect een parameter, waarbij geldt hoe hoger het cijfer hoe groter het effect op de omgeving kan zijn. We onderscheiden per effect de volgende parameters:

• 1.

  niet of;

• 2.

  nauwelijks of;

• 3.

  weinig of;

• 4.

  behoorlijk of;

• 5.

  zeer groot.

Het per effect optellen van de parameters samen met het cijfer van de betreffende categorie geeft een indicatie en die bepaalt of er veel of weinig participatie georganiseerd moet worden. We onderscheiden vier levels van (non-)participatie:

• 1.

  Level 0: geen participatie met een indicatie van 0;

• 2.

  Level 1: beperkte participatie met een indicatie tussen 1 en 3;

• 3.

  Level 2: gemiddelde participatie met een indicatie tussen 3 en 5;

• 4.

  Level 3: intensieve participatie met een indicatie van 5 en hoger.

Indien er sprake is van level 0 dan heeft participatie geen meerwaarde. De initiatiefnemer dient betrokkenen enkel te informeren.

Indien er sprake is van level 1 dan heeft het initiatief weinig effect op de omgeving. Bij dit level dient de initiatiefnemer betrokkenen te informeren en te inventariseren of eventuele zorgen weggenomen kunnen worden. Deze vorm van participatie kan plaats vinden via bijvoorbeeld gesprekken, mails, Whatsappgroep of inloopmomenten.

Indien er sprake is van level 2 dan heeft het initiatief effect op de omgeving. Bij dit level dient de initiatiefnemer betrokkenen te laten meepraten en hun belangen mee te wegen. Deze vorm van participatie kan plaats vinden via bijvoorbeeld informatieavonden of enquêtes.

Indien er sprake is van level 3 dan heeft het initiatief veel effect op de omgeving. Bij dit level dient de initiatiefnemer betrokkenen te laten meedenken en hunideeën mee te nemen in het initiatief. Deze vorm van participatie kan plaats vinden via bijvoorbeeld werksessies, panels of klankbordgroepen.

Bij elke vorm van participatie dient de initiatiefnemer vast te leggen wat de inbreng is geweest, wat er wel of niet mee is gedaan en wat de overwegingen hierbij zijn geweest.

We lichten het voorafgaande toe aan de hand van twee voorbeelden.

• 1.

  Een initiatiefnemer wil een bepaald gebied in het buitengebied herinrichten ten behoeve van het aanleggen van wandel- en fietsroutes. Hierbij worden bomen verwijderd en herplant. Het initiatief valt onder categorie 4. Het initiatief heeft behoorlijk effect op het verkeer, het groen en de beleving. Rekenvoorbeeld: 4 + 4 + 4 + 4 = 16 : 4 = 4. We komen uit bij level 2: gemiddelde participatie.

• 2.

  Een initiatiefnemer wil een bestaand winkelpand verbouwen ten behoeve van tijdelijke bewoning door studenten. Het initiatief valt onder categorie 2. Het initiatief heeft nauwelijks effect op het verkeer, geen effect op het groen en behoorlijk effect op de beleving. Rekenvoorbeeld: 2 + 2 + 1 + 4 = 9 : 4 = 2,25. We komen uit bij level 1: beperkte participatie.

Wanneer de activiteit, waarvoor de initiatiefnemer een aanvraag wil indienen, niet valt onder de lijst van activiteiten met verplichte participatie vormt het niveau van participatie een advies.

5.5 We toetsen de toegepaste participatie door de initiatiefnemer

We vragen de initiatiefnemer om de quickscan te doorlopen en de uitkomst (het

participatielevel) te gebruiken in een beknopt plan van participatie. We vragen de initiatiefnemer om het participatielevel dat uit de quickscan is gekomen aan de vergunningsaanvraag toe te voegen als ook alle gespreksverslagen en andere documentatie van plaatsgevonden participatie.

Bij de beoordeling van de aanvraag kijken we als gemeente naar de volgende aspecten:

• •

  Is het juiste participatielevel toegepast gezien de aard van het initiatief?

• •

  Is gezien de score uit de quickscan sprake geweest van voldoende participatie?

• •

  Zijn de opmerkingen van de omgeving meegewogen in het plan?

Het Participatiekader binnen Omgevingswet gemeente Weert treedt op 1 januari 2024 in werking.