Beleidsregel groepsrisicoverantwoording bij provinciale omgevingsvergunningen voor milieubelastende activiteiten

Ondertekening

Toelichting bij de Groepsrisicoverantwoording bij provinciale omgevingsvergunningen voor milieubelastende activiteiten

Algemeen deel

In de Omgevingsvisie van de provincie Zuid-Holland is de ambitie opgenomen om het risico dat grote groepen mensen slachtoffer worden van ongevallen met gevaarlijke stoffen te minimaliseren. De provincie stimuleert daarom een zo veilig mogelijke inrichting van de leefomgeving. Hierin spelen het groepsrisico en groepsrisicoverantwoording een cruciale rol. Het groepsrisico verwijst naar de kans dat een groep van tien of meer mensen gelijktijdig komt te overlijden als rechtstreeks gevolg van een ongewoon voorval bij een milieubelastende activiteit met gevaarlijke stoffen, windturbine of vliegramp. Het betreft mensen die niet direct betrokken zijn bij de betreffende activiteit met gevaarlijke stoffen, luchthaven of windturbine. Het groepsrisico heeft betrekking op groepen mensen en niet op individuen. Groepsrisicoverantwoording omvat het toelichten en onderbouwen van het groepsrisico in situaties waar risicovolle activiteiten samengaan met groepen mensen.

Deze beleidsregel voorziet in kaders voor de groepsrisicoverantwoording bij omgevingsvergunningen voor milieubelastende activiteiten die verband houden met externe veiligheidsrisico’s. De beleidsregel verduidelijkt hoe gedeputeerde staten bij vergunningverlening het groepsrisico zal beoordelen en hoe risicoreducerende maatregelen worden vastgesteld (indien nodig).

Deze beleidsregel sluit aan op de provinciale Nota Vergunningverlening, Toezicht en Handhaving (VTH).

Artikelsgewijze toelichting

Artikel 1. Begripsbepalingen

Nadere toelichting op oriëntatiewaarde en berekende groepsrisico

Provinciale staten hebben de beleidskeuze gemaakt om in bepaalde gevallen rekenkundig te bepalen wat de jaarlijkse kans is dat een groep personen van een bepaalde omvang tegelijkertijd slachtoffer wordt van een ongeval met gevaarlijke stoffen. Dit berekende groepsrisico wordt vervolgens getoetst aan de oriëntatiewaarde en meegewogen in de besluitvorming om te bepalen of een bepaalde ontwikkeling wenselijk is, gezien de mogelijke externe veiligheidsrisico's.

In 1993 heeft de minister van VROM (Tweede Kamer, 1993-1994, 22.666 nr. 3) de oriëntatiewaarde gedefinieerd als een waarde die wordt meegenomen in de bestuurlijke afweging om te bepalen of een bepaalde ontwikkeling aanvaardbaar is, gezien de potentiële risico’s. Met andere woorden, de oriëntatiewaarde dient om na te denken, af te wegen en verantwoording af te leggen over het groepsrisico, met als uiteindelijk doel het voorkómen van maatschappelijke ontwrichting. Deze rol en beoogd doel van de oriëntatiewaarde zijn onveranderd overgenomen in het Besluit kwaliteit leefomgeving. In de toelichting op dit besluit staat dat de oriëntatiewaarde kan blijven dienen als referentie en niet als grenswaarde.

Grafisch wordt de oriëntatiewaarde weergegeven door een lijn die punten verbindt, waarbij voor milieubelastende activiteiten en transportroutes verschillende punten op de lijn de kans op ongevallen met tien of meer dodelijke slachtoffers per jaar aangeven.

Voor milieubelastende activiteiten met externe veiligheidsrisico’s tonen de punten op de lijn:

• –

  de kans op een ongeval met tien of meer dodelijke slachtoffers 10-5 per jaar (kans van één op de honderdduizend jaar);

• –

  de kans op een ongeval met 100 of meer dodelijke slachtoffers 10-7 per jaar (kans van één op de tien miljoen jaar);

• –

  en de kans op een ongeval met 1.000 of meer slachtoffers 10-9 per jaar (kans van één op de miljard jaar).

Voor transportroutes tonen de punten op de lijn:

• –

  de kans per kilometer transportroute op een ongeval met tien of meer dodelijke slachtoffers 10-4 per jaar (een kans van één op de tienduizend jaar);

• –

  de kans per kilometer transportroute op een ongeval met 100 of meer dodelijke slachtoffers 10-6 per jaar (een kans van één op de miljoen jaar);

• –

  en de kans per kilometer transportroute op een ongeval met 1.000 of meer dodelijke slachtoffers 10-8 per jaar (kans van één op de honderd miljoen jaar).

In de onderstaande figuur is de oriëntatiewaarde weergegeven voor milieubelastende activiteiten en transportroutes.

Het groepsrisico geeft de kans weer op het overlijden van een groep van tien of meer mensen die niet direct betrokken zijn bij de risicobron, zoals een milieubelastende activiteit met gevaarlijke stoffen, vliegveld, windmolen, buisleiding, of transportroute (weg, water, spoor) met gevaarlijke stoffen. Dit wordt in een fN-curve grafisch weergegeven, waarbij het aantal potentiële slachtoffers (N) wordt afgezet tegen de jaarlijkse kans op een incident (f). Het is belangrijk om te benadrukken dat de verhouding tussen het aantal potentiële dodelijke slachtoffers (N) en de jaarlijkse kans op een incident (f) niet recht evenredig is: een vertienvoudiging van het aantal slachtoffers vereist een honderd keer kleiner kans op een incident. Met andere woorden, hoe kleiner de kans op een incident, hoe hoger de personendichtheid rondom een risicobron kan zijn, en vice versa: hoe groter de kans op een incident, hoe lager het aantal personen rondom de risicobron moet zijn.

De onderstaande figuur toont een fN-curve (ook wel groepsrisico-curve genoemd) samen met de oriëntatiewaarde.

In artikel 7.22a, derde lid, en artikel 9.2, derde lid, van de Omgevingsregeling staat dat voor het berekenen van het groepsrisico bij milieubelastende activiteiten met externe veiligheidsrisico’s Safeti-NL van toepassing is.

In het RIVM Handboek Omgevingsveiligheid zijn modules opgenomen met een toelichting over rekenmethoden en rekeninstrumenten.

Belang en meerwaarde van een groepsrisicoberekening

Het behoud van de mogelijkheid om een groepsrisicoberekening uit te voeren en deze te toetsen aan de oriëntatiewaarde is van cruciaal belang, met name voor de provincie Zuid-Holland waar een hoge bevolkingsdichtheid en industrialisatie samenkomen. De oriëntatiewaarde heeft meerwaarde doordat het een meetbare referentie biedt voor het beoordelen van risico's, wat bijdraagt aan het nemen van weloverwogen en goed onderbouwde beslissingen met betrekking tot vergunningen, ruimtelijke ontwikkelingen en veiligheidsmaatregelen. Een groepsrisicoberekening voegt waarde toe doordat die een dieper inzicht geeft in de risico's verbonden aan specifieke activiteiten of situaties, verdergaand dan alleen het vaststellen of de oriëntatiewaarde wordt overschreden. Belangrijke voordelen zijn:

• •

  Locatie specifiek inzicht: Het geeft aan hoe groot het risico daadwerkelijk is op een bepaalde locatie. Hierdoor kunnen maatregelen gerichter worden genomen.

• •

  Identificatie van kritieke scenario's: Het laat zien welke specifieke scenario's of gebeurtenissen de grootste bijdrage leveren aan het groepsrisico, waardoor er prioriteit kan worden gegeven aan de aanpak van de meest kritieke situaties.

• •

  Mogelijkheid voor maatwerk: Met een groepsrisicoberekening kan de noodzaak tot het nemen van specifieke ruimtelijke, technische of bouwkundige maatregelen worden onderbouwd om het risico te verminderen op basis van de specifieke kenmerken van de situatie. Deze maatregelen kunnen als voorschriften worden opgenomen in het omgevingsplan

• •

  Inzicht in effectiviteit van maatregelen: een berekening biedt de mogelijkheid om inzicht te geven in de effectiviteit van genomen maatregelen in het verminderen van het groepsrisico.

• •

  Stimuleren van maatregelen: zowel een groepsrisicoberekening als het toetsen van het berekende groepsrisico aan de oriëntatiewaarde stimuleren het nemen van veiligheidsmaatregelen.

Kortom, een groepsrisicoberekening gaat verder dan louter een kwalitatieve beoordeling van het groepsrisico en stelt besluitvormers in staat om doelgerichtere en effectievere maatregelen te nemen om de veiligheid van de samenleving te waarborgen.

Artikel 2. Toepassingsbereik

Deze beleidsregel stelt kaders vast voor de beoordeling en beheersing van het groepsrisico door het op te nemen in besluitvorming omtrent vergunningverlening. Hiermee is deze beleidsregel relevant voor milieubelastende activiteiten met externe veiligheidsrisico’s.

Artikel 3. Uitgangspunten

• a.

  Het voorkomen van ongevallen met gevaarlijke stoffen met veel slachtoffers is een ambitie uit de Omgevingsvisie van Zuid-Holland. Om hieraan bij te dragen, wordt het groepsrisico getoetst aan de oriëntatiewaarde.

• b.

  Bij het berekenen of inschatten van het groepsrisico zijn de vergunde milieubelastende activiteit met externe veiligheidsrisico’s, en de (bestaand en/of geplande) ruimtelijke ordening twee zijden van dezelfde medaille. Het groepsrisico wordt immers bepaald door zowel de gevaren van een risicobron als het aantal aanwezige personen in het aandachtsgebied. Daarom is het bij de groepsrisicoverantwoording belangrijk zowel de huidige bebouwing als geplande gebouwen of locaties te betrekken, waarbij rekening wordt gehouden met de verwachte populatiedichtheid. Deze informatie wordt ontleend aan het vastgestelde omgevingsplan, vergunningen voor buitenplanse omgevingsplanactiviteiten en ter inzage gelegde ontwerpen.

• c.

  Bij een verhoogd groepsrisico binnen het plangebied wordt niet geëist dat het groepsrisico onder de oriëntatiewaarde wordt gebracht, op voorwaarde dat wordt voldaan aan de Beste Beschikbare Technieken (BBT). Het streven is om het groepsrisico maximaal gelijk te houden (oftewel dat het groepsrisico gelijk blijft of kleiner wordt).

Artikel 4. Kwalitatieve of kwantitatieve beoordeling van het groepsrisico

Lid 1. Een kwalitatieve verantwoording van het groepsrisico voldoende, wanneer voldaan wordt één van de volgende voorwaarden:

• a.

  Het gebied dat begrensd wordt door de afstand tot 1% letaliteit van de milieubelastende activiteit binnen een risicogebied ligt, omdat de populatie buiten dit gebied niet bijdraagt aan het groepsrisico.

• b.

  Er sprake is van een beperkte/lage populatie binnen het gebied dat begrensd wordt door de afstand tot 1% letaliteit van de milieubelastende activiteit. Er is sprake van een beperkte/lage populatie in het geval van natuurgebieden, buitengebied, incidentele woonbebouwing en/of industriegebieden met een lage personendichtheid, waarbij de bevolkingsdichtheid binnen het gebied dat begrensd wordt door de afstand tot 1% letaliteit minder dan 5 personen per hectare is. Wanneer de personendichtheid binnen het gebied kleiner is dan 5 personen hectare kun je volstaan dat het groepsrisico is verantwoord.

  De drempel van 5 personen per hectare is vastgesteld na onderzoek door de DCMR Milieudienst Rijnmond. Dit onderzoek analyseerde diverse representatieve risicobronnen en de impact van bevolkingsdichtheden op het groepsrisico. Uit de bevindingen blijkt dat bij meer dan 5 personen per hectare de oriëntatiewaarde wordt overschreden. Dit aantal sluit ook aan bij het aanbevolen gemiddelde voor het type woongebied genaamd 'incidentele woonbebouwing', zoals vermeld in het groene boek (PGS 1, deel 6).

Lid 2. In alle overige gevallen is een kwantitatieve verantwoording vereist (een groepsrisicoberekening). Overeenkomstig de intentie van artikel 7.22a van de Omgevingsregeling dient er een groepsrisico berekening te worden uitgevoerd, omdat deze nodig is voor een zorgvuldige besluitvorming met betrekking tot de aanvraag.

Artikel 5. Groepsrisicoverantwoording bij de omgevingsvergunning

• a.

  Artikel 8.10a van het Besluit kwaliteit leefomgeving geeft aan waar een milieubelastende activiteit bij bepalen van de maatregelen in ieder geval rekening mee moet houden. Bij maatregelen gericht op het voorkómen of beperken van ongevallen moet er in ieder geval rekening gehouden met het groepsrisico binnen een aandachtsgebied (tenzij deze binnen het risicogebied ligt).

• b.

  Het doel van dit lid is om te zorgen dat de veiligheidsvoorzieningen en bronmaatregelen, waarvan in de berekening of inschatting van het groepsrisico wordt uitgegaan, aanwezig en geborgd zijn.

  Bronmaatregelen zijn maatregelen die toegepast kunnen worden bij de milieubelastende activiteit zelf. Deze maatregelen hebben als doel om de kans op incidenten of ongevallen met gevaarlijke stoffen te verkleinen of de gevolgen ervan te beperken. Bronmaatregelen kunnen verschillende vormen aannemen, afhankelijk van de specifieke situatie en het type activiteit. Voorbeelden van bronmaatregelen zijn het gebruik van technologieën die de veiligheid bevorderen, zoals de toepassing van Beste Beschikbare Technieken (BBT). Daarnaast omvatten bronmaatregelen het implementeren van veiligheidsvoorzieningen, zoals lekdetectiesystemen, explosieveilige installaties en brandbeveiligingssystemen. Ook het inrichten en verbeteren van processen, zoals het beperken van het laden of lossen van gevaarlijke stoffen tot bepaalde tijden of het volgen van een veilige werkwijze bij op/- en overslag of terreinindeling, wordt als bronmaatregel beschouwd.

  'Borging van maatregelen' betekent dat bij besluitvorming zekerheid bestaat over de uitvoering van benodigde maatregelen. De verantwoordelijkheid, uitvoeringstijd en -wijze moeten duidelijk zijn.

• c.

  Het advies van de veiligheidsregio is een belangrijk onderdeel van de groepsrisicobeoordeling. In de vergunning worden de door de veiligheidsregio geadviseerde maatregelen op het gebied van de mogelijkheden tot voorbereiding van bestrijding en beperking van de omvang van een ramp of zwaar ongeval en de mogelijkheid voor personen om zich in veiligheid te brengen indien zich een ramp of zwaar ongeval zich voordoet, geborgd.

Artikel 6. Herberekening groepsrisico: uitsluiten van werknemers binnen het aandachtsgebied

Lid 1. a. Een tweede groepsrisicoberekening wordt uitgevoerd als de initiële berekening aantoont dat er nog steeds een verhoogd groepsrisico is, of als het groepsrisico is toegenomen ten opzichte van de geaccepteerde situatie met een verhoogd groepsrisico. In deze tweede berekening worden werknemers van specifieke activiteiten uitgesloten volgens het artikel. Deze activiteiten zijn geselecteerd vanwege de schaal waarop ze gevaarlijke stoffen opslaan, produceren, verwerken, of gebruiken die een risico kan vormen voor de externe veiligheid van hun omgeving. Het doel van het uitsluiten van de werknemers is om een inzicht te krijgen in het feitelijk aandeel van de directe omwonenden op de hoogte van het groepsrisico.

Lid 1. b. Om een zorgvuldige beslissing te kunnen nemen op een aanvraag, is het wenselijk dat de ontwikkeling van het groepsrisico en de effectiviteit van de maatregelen en de zoveel mogelijk kwantitatief worden onderbouwd (oftewel door middel van de tweede groepsrisicoberekening).

Lid 2. Er is aandacht voor het optimaliseren en waarborgen van de zelfredzaamheid van uitgesloten werknemers.

Verondersteld wordt dat de werknemers van de milieubelastende activiteit zelf en de werknemers van omliggende activiteiten binnen het aandachtsgebied zelfredzaam zijn, mede op basis van het advies van de veiligheidsregio. Om de zelfredzaamheid te bevorderen, wordt in de vergunning voorgeschreven dat de aanvrager informatie deelt met omliggende milieubelastende activiteiten. Dit omvat specifiek het verstrekken van informatie over de risicovolle activiteiten bij het bedrijf en de betekenis hiervan voor de naburige bedrijven (bijvoorbeeld ten behoeve van het noodplan van het naburig bedrijf). Werknemers van omliggende bedrijven moeten bekend zijn met de risico's van werken met gevaarlijke stoffen, getraind zijn voor lekkages, en adequaat kunnen reageren op incidenten.

Artikel 7. Herbeoordeling van het groepsrisico: aanvullende maatregelen

Lid 1. a. Een derde groepsrisicoberekening wordt uitgevoerd als de tweede groepsrisicoberekening aantoont dat aantoont dat er nog steeds een verhoogd groepsrisico is, of als het groepsrisico is toegenomen ten opzichte van de geaccepteerde situatie met een verhoogd groepsrisico. In deze berekening worden de effecten van maatregelen meegenomen die niet opgenomen waren in de eerste berekening en/of geen onderdeel zijn van de standaard risicoberekeningsmethode. Zo kan het (aanvullend) treffen van maatregelen zoals het beperken van opslagtankvolumes of het gebruik van insluitsystemen helpen. Denk ook aan het herindelen van het terrein, het aanpassen van werkprocedures voor op- en overslag, het vaststellen van specifieke tijdsperiodes voor bepaalde activiteiten enzovoort.

De bijdrage van deze maatregelen aan de verlaging van het groepsrisico moet zoveel mogelijk kwantitatief worden onderbouwd. Indien een kwantitatieve onderbouwing niet haalbaar is, dient de bijdrage van een maatregel aan het groepsrisico ten minste kwalitatief te worden beschreven.

Lid 1. b. Met ‘ontwerpvariant met het laagste groepsrisico' wordt verwezen naar een specifieke configuratie of opzet van een milieubelastende activiteit, waarbij de verwachte impact op de omgeving het kleinst is in termen van groepsrisico. Bij de beoordeling van externe veiligheid en groepsrisicoberekeningen worden doorgaans diverse ontwerpvarianten of scenario's voor een bepaalde activiteit overwogen.

Lid 2. De gemeente is als bevoegd gezag verantwoordelijk voor een evenwichtige toedeling van functies aan locaties in het Omgevingsplan. Zoals eerder toegelicht, dient de bestaande en voorgenomen gebouwen en locaties, evenals de acceptatie van een verhoogd groepsrisico, te worden meegenomen bij het bepalen en beoordelen van het groepsrisico (zie toelichting op artikel 3). Het is echter goed om op te merken dat aanpassingen van ruimtelijke plannen in de omgeving van een milieubelastende activiteit (op termijn) ook kunnen leiden tot een lager groepsrisico, bijvoorbeeld door de implementaties van veiligheids- of saneringsmaatregelen. Het is daarom essentieel dat er overleg plaatsvindt met de gemeente met betrekking tot externe veiligheid en ruimtelijke ordening.

Artikel 8. Beoordeling aanvaardbaarheid bij een verhoogd groepsrisico

Dit artikel benadrukt dat de provincie belang hecht aan de beoordeling van het groepsrisico als basis voor besluitvorming bij omgevingsvergunningen, met name in situaties waarbij een vergunning resulteert in een verhoogd groepsrisico of een toename van het groepsrisico in het autonome geval waarin reeds een verhoogd groepsrisico al bestaat. Dit is in lijn met het provinciaal belang zoals opgenomen in de Omgevingsvisie.

Artikel 9. Intrekking Beleidsregel externe veiligheid groepsrisicoverantwoording in de provinciale omgevingsvergunning, behorende bij deel 2 paragraaf 2.8 & Artikel 9. Inwerkingtreding

In 2013 is de Beleidsregel externe veiligheid groepsrisicoverantwoording in de provinciale omgevingsvergunning vastgesteld (GS 17 december 2014, pzh-2013-451059199). Deze beleidsregel uit 2014 vindt haar wettelijke basis in het Besluit externe veiligheid inrichtingen. Met de inwerkingtreding van de Omgevingswet op 1 januari 2024 komt het besluit waarop de beleidsregel uit 2014 is gebaseerd te vervallen, en daarmee ook de wettelijke grondslag. Met ingang van deze Beleidsregel groepsrisicoverantwoording bij provinciale omgevingsvergunningen voor milieubelastende activiteiten wordt de beleidsregel uit 2013 ingetrokken.