Controleprotocol 2023

1.1 Algemeen

In 2023 is de aanbesteding voor de accountantscontrole uitgevoerd van de jaarrekeningen voor de jaren 2023 t/m 2026, met opties tot verlengen met 2 keer een jaar t/m 2028. Op basis van deze aanbesteding heeft de raad Baker Tilly als accountant voor gemeente Oldenzaal benoemd, conform artikel 213 Gemeentewet.

Ter voorbereiding en ondersteuning van de uitvoering van de accountantscontrole, en de daaruit voortvloeiende controleverklaring, dient de gemeenteraad een aantal zaken op hoofdlijnen nader te regelen. Dit gebeurt door middel van het Controleprotocol en het jaarlijks te actualiseren Normenkader.

Het controleprotocol wordt geactualiseerd als de ontwikkelingen daar aanleiding toe geven. Voor de

jaarrekening 2023 is dit het geval. Tot en met 2022 verstrekken externe accountants een controleverklaring met een oordeel inzake getrouwheid en rechtmatigheid bij de jaarrekening van gemeenten. Met de invoering van de rechtmatigheidsverantwoording wijzigt dit. Het college neemt dan haar rechtmatigheidsverantwoording op in de jaarrekening. Daarmee valt de rechtmatigheidsverantwoording onder het getrouwheidsoordeel van de accountant. De accountant kijkt dus nog wel of de rechtmatigheidsverantwoording “juist en volledig” is.

Dit controleprotocol heeft een geldigheidsduur van het verantwoordingsjaar 2023 tot en met het verantwoordingsjaar 2026. Het is echter waarschijnlijk dat wet- en regelgeving in deze periode nog wordt aangepast. Actualisatie zal plaatsvinden indien nodig.

1.2 Doelstelling

Dit controleprotocol, waarbij het normenkader als bijlage is bijgevoegd, heeft als doel nadere aanwijzingen te geven aan de accountant over:

• 1.

  de reikwijdte van de accountantscontrole;

• 2.

  de daarvoor geldende normstellingen bij deze controle; en

• 3.

  de te hanteren goedkeurings- en rapporteringstoleranties voor de controle van de jaarrekening van de gemeente Oldenzaal.

Tevens geeft dit controleprotocol de verantwoordingsgrens aan ten aanzien van:

• 1.

  de rechtmatigheidsverantwoording door het college; en

• 2.

  de rapporteringsgrens ten behoeve van het opnemen en toelichten van geconstateerde onrechtmatigheden door het college in de bedrijfsvoering paragraaf vast te leggen.

1.3 Wettelijk kader

Het tweede lid van artikel 213 Gemeentewet (in het vervolg GW.), schrijft voor dat de gemeenteraad één of meer accountants aanwijst. Deze accountant krijgt opdracht de jaarrekening, genoemd in artikel 197 GW, te controleren. Naar aanleiding van deze controle, artikel 393, eerste lid, Boek 2 Burgerlijk wetboek, verstrekt zij een controleverklaring en biedt zij een verslag van bevindingen aan.

De gemeenteraad zal tegelijk met dit controleprotocol de verordening ex. artikel 213 GW vaststellen. In de “Verordening controle op het financiële beheer en op de inrichting van de financiële organisatie (artikel 213 GW) - Gemeente Oldenzaal 2023” is de controle op het financieel beheer en op de inrichting van de financiële organisatie van de gemeente Oldenzaal vastgesteld. Met dit controleprotocol stelt de gemeenteraad het normenkader dat voortvloeit uit de wetgeving en de gemeentelijke regelgeving vast die van toepassing zijn voor het controlejaar 2023. Het normenkader wordt jaarlijks geactualiseerd, vastgesteld door de gemeenteraad.

Rechtmatigheidsverantwoording

Al enkele jaren is sprake van de invoering van de rechtmatigheidsverantwoording bij de jaarrekening van gemeenten. Gedurende 2022 is duidelijk geworden dat de invoering per 1 januari 2023 dient plaats te vinden en de eerste verantwoording over boekjaar 2023 in het voorjaar 2024 opgesteld dient te worden. Het voorstel voor de invoering van de rechtmatigheidsverantwoording maakt onderdeel uit van de Tweede Nota van wijziging bij het wetsvoorstel versterking decentrale rekenkamers. De behandeling van dit voorstel in de Tweede Kamer en de Eerste Kamer heeft op 31 mei 2022 c.q. 27 september 2022 plaatsgevonden. Beiden stemden in met dit wetvoorstel. Met de inwerkingtreding van de rechtmatigheidsverantwoording is de opzet van het controleprotocol en normenkader aangepast. De controle van de rechtmatigheid is hiermee geen verantwoordelijkheid meer van de accountant, maar van het college zelf. Dit controleprotocol is derhalve niet alleen bedoeld voor de controleopdracht aan de accountant, maar ook de basis voor de af te geven rechtmatigheidsverantwoording van het college.

Zoals in artikel 213 GW is voorgeschreven vindt de controle van de jaarrekening (zoals bedoeld in artikel 197 GW) plaats door de door de raad benoemde accountant. Met ingang van 2023 is het college van B&W verantwoordelijk voor de rechtmatigheidsverantwoording. Onder rechtmatigheid wordt, volgens de definitie in het Besluit accountantscontrole decentrale overheden, begrepen dat de in de jaarrekening verantwoorde baten, lasten en balansmutaties rechtmatig tot stand zijn gekomen, dat wil zeggen “in overeenstemming zijn met de begroting en met de van toepassing zijnde wettelijke regelingen, waaronder gemeentelijke verordeningen”.

In het kader van de rechtmatigheidscontrole worden negen rechtmatigheidscriteria onderkend:

In het kader van het getrouwheidsonderzoek wordt aandacht besteed aan de meeste van deze criteria. Ondanks dat deze criteria door de accountantscontrole worden afgedekt, worden deze door de organisatie door de verbijzonderde interne controle, waar van toepassing, ook meegenomen bij de rechtmatigheidsonderzoeken.

Voor de oordeelsvorming m.b.t. de rechtmatigheid van het financieel beheer wordt specifiek aandacht besteed aan volgende criteria:

• •

  het begrotingscriterium;

• •

  het voorwaardencriterium;

• •

  het misbruik en oneigenlijk gebruik criterium (M&O-criterium).

Deze rechtmatigheidsverantwoording dient door het college te worden afgelegd. Deze criteria zijn in bijlage 1 nader toegelicht. Deze bijlage en het controleprotocol zijn onlosmakelijk met elkaar verbonden.

De accountant stelt de getrouwheid van de jaarrekening vast, inclusief de rechtmatigheidsverantwoording, als een onderdeel van de jaarrekening. In de controleverklaring wordt geen afzonderlijk oordeel meer gegeven over de rechtmatigheid. Het college neemt de rechtmatigheidsverantwoording op in de jaarrekening. Bij de controle op getrouwheid toetst de accountant in hoeverre de rechtmatigheidsverantwoording van het college een getrouwe weergave is van de werkelijkheid.

De controle van de jaarrekening door de accountant is gericht op het afgeven van een oordeel over:

• •

  de getrouwe weergave van de in de jaarrekening gepresenteerde baten en lasten en activa en passiva;

• •

  de getrouwheid van de door het college afgegeven rechtmatigheidsverantwoording;

• •

  de inrichting van het financieel beheer en de financiële organisatie gericht op de vraag of deze een getrouwe en rechtmatige verantwoording mogelijk maken;

• •

  het in overeenstemming zijn van de door het college opgestelde jaarrekening met de bij of krachtens algemene maatregel van bestuur te stellen regels bedoeld in artikel 186 GW (Besluit Begroting en Verantwoording Provincies en Gemeenten);

• •

  de verenigbaarheid van het jaarverslag met de jaarrekening;

• •

  de bijlage bij de jaarrekening met verantwoordingsinformatie over specifieke uitkeringen, bedoeld in art 58a van het Besluit Begroting en Verantwoording Provincies en Gemeenten (voortaan BBV).

De bij de controle uit te voeren werkzaamheden worden nader bepaald door:

• •

  de nadere regels die bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden gesteld op grond van artikel 213, zesde lid GW (Besluit accountantscontrole decentrale overheden);

• •

  de Kadernota en adviezen van de Commissie BBV en;

• •

  de Richtlijnen voor de Accountantscontrole van de Nederlandse Beroepsorganisatie van Accountants.

De controle op rechtmatigheid is gericht op de naleving van externe en interne regelgeving, zoals die opgenomen zijn in het normenkader. Het normenkader wordt jaarlijks geactualiseerd en door het college ter vaststelling naar de gemeenteraad gestuurd.

De controle op rechtmatigheid is uitsluitend van toepassing voor zover deze directe financiële beheershandelingen betreffen of kunnen betreffen. De commissie BBV heeft een standaardtekst opgesteld voor de rechtmatigheidsverantwoording. De standaardtekst zal door gemeente opgenomen worden in de jaarrekening.

De controle op rechtmatigheid is gericht op:

• •

  begrotingscriterium;

• •

  voorwaardencriterium;

• •

  misbruik en oneigenlijk gebruik (M&O).

Bovenstaande criteria komen expliciet tot uitdrukking in de rechtmatigheidsverantwoording. Rechtmatigheidscriteria die ook de getrouwheid raken zijn geen onderdeel van de rechtmatigheidsverantwoording. Bijvoorbeeld: constatering van een verslaggevingsfout is geen onderdeel van de rechtmatigheidsverantwoording. Ook de constatering dat een post in de jaarrekening niet voldoet aan de uitgangspunten van het BBV (Besluit Begroting en Verantwoording) hoeft niet opgenomen te worden in de rechtmatigheidsverantwoording. De toelichting over de criteria wordt nader uitgezet in bijlage 1.

4.1 Algemeen

Tijdens de controle hanteert de accountant bepaalde toleranties en richt de controle daarop in. De accountant controleert niet ieder document of financiële handeling die binnen de gemeente wordt verricht, maar richt de controle zodanig in dat hij voldoende zekerheid verkrijgt over het getrouwe beeld van de jaarrekening.

Het uitvoeren van werkzaamheden met inachtneming van toleranties impliceert dat de controle zodanig wordt uitgevoerd, dat voldoende zekerheid wordt verkregen over het getrouwe beeld van de jaarrekening inclusief het getrouwe beeld van de rechtmatigheidsverantwoording.

4.2 Goedkeuringstoleranties

De goedkeuringstolerantie is het bedrag dat de som van fouten in de jaarrekening of onzekerheden in de controle aangeeft, die in een jaarrekening maximaal mogen voorkomen, zonder dat de bruikbaarheid van de jaarrekening voor de oordeelsvorming door de gebruikers wordt beïnvloed. De goedkeuringstolerantie is bepalend voor de oordeelsvorming en de strekking van de af te geven controleverklaring.

Voor de goedkeuringstolerantie wordt onderscheid gemaakt tussen fouten en onzekerheden. Een fout in een jaarrekening kan ontstaan doordat bijvoorbeeld een jaarrekeningpost onvolledig is opgenomen, een toelichting ontoereikend is of dat een waarderingsgrondslag onjuist is. Een onzekerheid in de controle kan bijvoorbeeld ontstaan door gebreken in de interne controle. Hierdoor is achteraf niet meer vast te stellen of een bepaalde uitgave rechtmatig heeft plaatsgevonden of dat bepaalde baten volledig zijn verantwoord.

In het Besluit accountantscontrole decentrale overheden zijn minimumeisen voor de te hanteren goedkeuringstoleranties bij de controle van de jaarrekening voorgeschreven. De goedkeuringstoleranties is bepalend voor de oordeelsvorming en de strekking van de controleverklaring. Gemeenteraden mogen de goedkeuringstoleranties scherper vaststellen dan deze minimumeisen. Dit moet dan wel worden toegelicht in de controleverklaring.

De minimumeisen zijn:

Voor de accountantscontrole op de jaarrekening van de gemeente Oldenzaal wordt de goedkeuringstolerantie gelijkgesteld aan de minimumeisen zoals opgenomen in de bovenstaande tabel. Dit betekent een tolerantie van 1% voor fouten (1% van de lasten inclusief toevoegingen aan de reserves) en 3% voor onzekerheden (3% van de lasten inclusief toevoegingen aan de reserves). De tolerantie wordt jaarlijks achteraf op basis van de werkelijke cijfers definitief bepaald.

4.3 Rapporteringstolerantie

Naast de goedkeuringstoleranties wordt de rapporteringstolerantie onderkend. De geconstateerde en niet gecorrigeerde fouten en de geconstateerde onzekerheden worden gerapporteerd aan de gemeenteraad in het verslag van bevindingen. Bij de rapportering wordt een rapporteringstolerantie in acht genomen die bepalend is voor het al dan niet rapporteren van een fout of onzekerheid.

De rapporteringstolerantie kan als volgt worden gedefinieerd: “Een bedrag dat gelijk is aan of lager is dan de bedragen voortvloeiend uit de goedkeuringstolerantie. Bij overschrijding van dit bedrag vindt rapportering plaats in het verslag van bevindingen. Een lagere rapporteringstolerantie leidt in beginsel niet tot aanvullende controlewerkzaamheden, maar wel tot een uitgebreidere rapportage van bevindingen”.

Voor de rapporteringstolerantie wordt als maatstaf voorgesteld dat de accountant op het niveau van programma’s elke fout of onzekerheid van € 100.000 of hoger rapporteert in het verslag van bevindingen. De accountant richt de controle in, rekening houdend met de rapporteringstolerantie om te kunnen waarborgen dat alle gesignaleerde onrechtmatigheden die dit bedrag overschrijden ook daadwerkelijk in het verslag van bevindingen worden opgenomen. Naast deze kwantitatieve benadering wordt de accountant gevraagd een kwalitatieve beoordeling te hanteren.

4.4 Specifieke uitkeringen (SiSa-bijlage bij de jaarrekening)

De verantwoording van de specifieke uitkeringen maakt deel uit van de rechtmatigheidsverantwoording van het college. De verantwoording van de specifieke uitkeringen blijft onderdeel van de SiSa-bijlage (Single information Single audit) bij de jaarrekening. De controle en de oordeelsvorming door de accountant ziet toe op de getrouwheid van de afgegeven rechtmatigheidsverantwoording door het college. Daarnaast toetst de accountant de getrouwheid van de verantwoording van de SiSa-regelingen. Indien uit de controle van de accountant blijkt dat er onrechtmatig is gehandeld en de voorwaarden niet in acht zijn genomen, kan dit de oordeelsvorming door de accountant raken en leiden tot rapportering in het accountantsverslag. Dit kan ook leiden tot terugvordering van de specifieke uitkering door het Rijk. Ook de bijzondere bepalingen in het Besluit accountantscontrole decentrale overheden die gelden voor de SiSa, worden niet fundamenteel aangepast.

Het ministerie van BZK heeft voorgeschreven dat de getrouwheid en rechtmatigheid van deze bijlage met dezelfde toleranties gecontroleerd dient te worden als de jaarrekening, wel geldt een specifieke rapporteringstolerantie. In onderstaande tabel zijn de specifieke toleranties opgenomen.

De rapporteringtolerantie heeft geen consequenties voor de omvang en aard van de controle van specifieke uitkeringen. Het gaat alleen om het rapporteren van de waargenomen en niet herstelde fouten en onzekerheden voortkomende uit de accountantscontrole.

5.1 Verantwoordingsgrens

Naast de bovengenoemde toleranties is de verantwoordingsgrens onderkend. Deze wordt als volgt gedefinieerd: “De verantwoordingsgrens is een door de gemeenteraad vastgesteld bedrag, waarboven het college de afwijkingen (fouten en onduidelijkheden) moet opnemen in de rechtmatigheidsverantwoording. De verantwoordingsgrens valt binnen de bandbreedte van 0% tot 3% van de totale lasten van de gemeente, inclusief de dotaties aan de reserves”.

De grens waarboven afwijkingen in de rechtmatigheidsverantwoording moeten worden opgenomen, wordt door de raad bepaald en bedraagt maximaal 3% van de totale lasten (inclusief toevoegingen aan de reserves). Onder afwijkingen wordt verstaan fouten (dus het niet naleven van wet- en regelgeving) en/of posten waarvan bij het college onduidelijkheid bestaat over de rechtmatigheid. Voor fouten en onduidelijkheden geldt hetzelfde percentage. Fouten en onduidelijkheden mogen daarbij niet bij elkaar opgeteld te worden.

Voor de jaarrekeningen 2023 - 2026 stelt de gemeenteraad de verantwoordingsgrens vast op 1%. Hierbij vindt aansluiting plaats met de grens van 1% voor de accountant ten behoeve van de afgifte van de goedkeurende controleverklaring.

5.2 Rapportagegrens

Het college is verplicht om onrechtmatigheden toe te lichten in de bedrijfsvoeringsparagraaf, indien de geconstateerde onrechtmatigheden de verantwoordingsgrens overschrijden. Het college hecht er waarde aan om het gesprek te voeren over bevindingen uit de rechtmatigheidscontroles. Daarom beperkt het college zich niet alleen tot het geven van een toelichting op overschrijden van de verantwoordingsgrens. Het college rapporteert derhalve alle bevindingen omtrent de financiële rechtmatigheid boven de rapportagegrens in de paragraaf bedrijfsvoering. In deze paragraaf beschrijft het college ook welke actie hij onderneemt om vermelde afwijkingen in de toekomst te voorkomen. Deze rapportagegrens wordt vastgesteld op € 100.000.

In onderstaande schema is de verantwoordingsgrens en rapportagegrens opgenomen zoals door de gemeenteraad vastgesteld.

In de verordening ex artikel 213 Gemeentewet is geregeld dat er periodiek overleg plaatsvindt met de accountant. Doel daarbij is een efficiënte en doeltreffende accountantscontrole. Het overleg vindt een aantal keer per jaar plaats met het Audit commissie.

7.1 Accountant

Tijdens en na afronding van de controlewerkzaamheden rapporteert de accountant hierover als volgt:

Managementletter

n de tweede helft van het jaar wordt door de accountant een zogenoemde interim controle uitgevoerd. Over de uitkomsten van die tussentijdse controle wordt verslag uitgebracht in de vorm van een managementletter. De managementletter is gericht aan het college.

Boardletter

In een abstracte versie van de managementletter, de boardletter, wordt door de accountant aan de raad gerapporteerd. De boardletter wordt besproken in de auditcommissie.

Verslag van bevindingen

Overeenkomstig de Gemeentewet wordt van de controle op de jaarrekening een verslag van bevindingen uitgebracht aan de raad en in afschrift aan het college. In het verslag van bevindingen wordt gerapporteerd over de opzet en uitvoering van het financieel beheer en of de beheersorganisatie een getrouw en rechtmatig financieel beheer en een rechtmatige verantwoording daarover waarborgen.

Uitgangspunt voor de rapportage

Gesignaleerde onrechtmatigheden worden toegelicht gespecificeerd naar de aard van het criterium en het financiële gevolg of risico. Fouten en onzekerheden die de rapporteringstolerantie als bedoeld in hoofdstuk 4 van dit controleprotocol overschrijden, worden weergegeven in een apart overzicht bij het verslag van bevindingen. De accountant rapporteert ook over eventuele bevindingen met betrekking tot de betrouwbaarheid en de continuïteit van de geautomatiseerde informatieverzorging en dataverwerking, indien en voor zover relevant voor de accountantscontrole en van bestuurlijke betekenis.

Controleverklaring

In de controleverklaring wordt op een gestandaardiseerde wijze, zoals wettelijk voorgeschreven, de uitkomst van de accountantscontrole weergegeven. De controleverklaring ziet toe op de getrouwheid van de jaarstukken inclusief de rechtmatigheidsverantwoording van het college. Deze controleverklaring is bestemd voor de gemeenteraad, zodat deze de door het college opgestelde jaarrekening kan vaststellen.

7.2 Het college

Het college geeft middels de door de commissie BBV voorgeschreven rechtmatigheidsverantwoording (standaardtekst) aan in hoeverre de in de jaarrekening verantwoorde baten en lasten, alsmede de balansmutaties, rechtmatig tot stand zijn gekomen. Dit houdt in dat deze in overeenstemming zijn met door de raad vastgestelde kaders zoals de begroting en gemeentelijke verordeningen en met bepalingen in de relevante wet- en regelgeving. In de paragraaf Bedrijfsvoering beschrijft het college welke actie zij onderneemt om de afwijkingen in de toekomst te voorkomen.