Nota Rechtmatigheidsverantwoording 2023

3.1.1. Versterken kaderstellende en controlerende rol van de raad

Met de invoering van de RMV wordt de verantwoordelijkheid van het college voor de rechtmatigheid benadrukt doordat het college een verantwoording over rechtmatigheid af moet geven aan de raad. Tussen het college en de raad dient het gesprek over de rechtmatigheid van financiële handelingen plaats te vinden. Om de spelregels rondom de RMV helder te hebben, dienen op gemeentelijk niveau afspraken te worden gemaakt die kaderstellend zijn voor de opstelling van de rapportage over de rechtmatigheid. Deze afspraken zijn vastgelegd in deze nota en deze wordt vastgesteld door de raad.

3.1.2. Kwaliteitsimpuls interne procesbeheersing

Het college dient de RMV te verstrekken. Deze verantwoording dient een getrouw beeld te geven van het financieel rechtmatig handelen van de organisatie. Zijn er afwijkingen vanaf een zekere omvang dan dient het college naast het toelichten van deze afwijkingen ook aan te geven welke maatregelen zijn/worden genomen om deze afwijkingen in de toekomst te voorkomen.

De focus komt meer te liggen op het voorkomen van onrechtmatig financieel handelen. Hoewel het college bestuurlijk verantwoordelijk is, is de proceseigenaar (meestal clustermanager) verantwoordelijk voor het financieel rechtmatig handelen in de processen van zijn cluster. Om deze verantwoordelijkheid te kunnen dragen, zullen beheersmaatregelen moeten zijn ingericht en zal hiernaar worden gehandeld. In deze nota zal daarom naast de rollen en verantwoordelijkheden rondom de RMV ook op de wijze van interne controle worden ingegaan.

3.2.1 Rapportage rechtmatigheid in collegeverklaring RMV en de paragraaf bedrijfsvoering

De rapportage vanuit het college vindt plaats via de RMV en de paragraaf bedrijfsvoering.

In de RMV, die onderdeel is van de jaarrekening, rapporteert het college over de rechtmatigheid van de financiële beheershandelingen. Voor de RMV moet een wettelijk verplicht model worden gehanteerd.

In de paragraaf bedrijfsvoering neemt het college een toelichting op van alle afwijkingen van rechtmatigheid, die in de RMV zijn opgenomen. Dit voor zover deze de rapportagegrens overschrijden en met vermelding welke maatregelen worden genomen om deze afwijkingen in de toekomst te voorkomen.

Onder afwijkingen worden verstaan posten die niet rechtmatig tot stand zijn gekomen (fouten) en posten, waarbij voor het college een onduidelijkheid bestaat over de rechtmatigheid. Onduidelijkheid is aan de orde als deskundigen en adviseurs van mening verschillen over de rechtmatigheid van een financiële beheershandeling die ten grondslag ligt aan baten en lasten en balansmutaties. Het kan hier onder andere gaan om staatsteun of (complexe) aanbestedingen.

Onderstaand overzicht geeft de samenhang aan begrippen weer. De begrippen misbruik, niet naleven van voorwaarden in wet- en regelgeving en begrotingsonrechtmatigheden worden nader toegelicht in hoofdstuk 4.

3.2.2 Verantwoordingsgrens

In de RMV bij de jaarrekening rapporteert het college aan de raad over afwijkingen met een verantwoordingsgrens van 1% van de totale lasten van de gemeente inclusief de toevoegingen aan de reserves. De afwijkingen worden (kort en bondig) alleen in de RMV vermeld indien de door de raad gestelde verantwoordingsgrens is overschreden.

Voor fouten en onduidelijkheden geldt de verantwoordingsgrens afzonderlijk. Fouten en onduidelijkheden worden dus niet bij elkaar opgeteld in het bepalen van de omvang van de afwijkingen.

3.2.3 Rapportagegrens

In de paragraaf bedrijfsvoering worden de geconstateerde afwijkingen (fouten of onduidelijkheden) groter dan 20% van de verantwoordingsgrens nader toegelicht. Deze toelichting is alleen aan de orde als de afwijkingen de verantwoordingsgrens hebben overschreden.

Ter illustratie volgt hieronder een voorbeeld waarbij verschillende casuïstiek is opgenomen, uitgaande van de onderstaande uitgangspunten:

Voorbeeld casus 1:

De gemeente neemt in de RMV de rechtmatigheidsfouten van € 2.000.000 en daarnaast de onduidelijkheden van € 1.750.000 op omdat beiden boven de verantwoordingsgrens liggen. Toelichting op de afzonderlijke rechtmatigheidsfouten en onduidelijkheden, voor zover deze de rapportagegrens overschrijden, wordt verder opgenomen in de paragraaf bedrijfsvoering.

Voorbeeld casus 2:

De gemeente neemt in de RMV alleen de rechtmatigheidsfouten van € 2.000.000 op omdat alleen deze afwijkingen boven de verantwoordingsgrens liggen. Toelichting op alleen de rechtmatigheidsfouten, voor zover deze de rapportagegrens overschrijden, wordt verder opgenomen in de paragraaf bedrijfsvoering.

Voorbeeld casus 3:

De rechtmatigheidsfouten van € 1.250.000 en onduidelijkheden van € 1.000.000 worden niet opgenomen in de RMV omdat deze afzonderlijk onder de verantwoordingsgrens liggen. Toelichting in de paragraaf bedrijfsvoering is daarmee ook niet van toepassing.

Hantering van de rapportagegrens voorkomt detailverantwoording, helpt het sturen op hoofdlijnen, beperkt de administratieve belasting en draagt daarmee bij aan een efficiënte verantwoording.

3.2.4 Rollen en verantwoordelijkheden

Met betrekking tot de rollen en verantwoordelijkheden is het volgende in essentie aan te geven (een nadere detaillering is opgenomen in bijlage 1):

• •

  De raad heeft een kaderstellende en controlerende rol ten aanzien van het financieel rechtmatig handelen van de gemeente. De raad stelt daartoe deze nota en het normenkader vast.

• •

  Het college legt middels de RMV en paragraaf bedrijfsvoering verantwoording af aan de raad voor het financieel rechtmatig handelen. Het college operationaliseert het normenkader in een toetsingskader en stelt deze vast.

• •

  De proceseigenaren (veelal afdelingsmanagers) zijn als integraal verantwoordelijke managers verantwoordelijk voor het financieel rechtmatig handelen in hun processen en dragen daarbij zorg voor het aanwezig en werkzaam zijn van de interne beheersmaatregelen.

• •

  Team Bedrijfsvoering, Informatie & Control ondersteunt de proceseigenaren met de inrichting en doorontwikkeling van de processen waaronder interne beheermaatregelen en stelt de RMV en paragraaf bedrijfsvoering op.

• •

  Team Interne Controle voert door middel van de verbijzonderde interne controle de beoordeling uit op het financieel rechtmatig handelen op procesniveau, levert het oordeel over het financieel rechtmatig handelen aan ten behoeve van de opstelling van de RMV en verstrekt, indien van toerpassing, toelichting over rechtmatigheidsfouten en -onduidelijkheden voor paragraaf bedrijfsvoering.

• •

  B&FPC (Belastingen & Financial Planning Control) neemt de RMV en toelichting van eventuele onrechtmatig financieel handelen in de paragraaf bedrijfsvoering op in de jaarverslaggeving van de gemeente.

• •

  De accountant beoordeelt de getrouwheid van de RMV en de toelichting hierop zoals opgenomen in paragraaf bedrijfsvoering.

Voor een goed begrip van het proces RMV is in bijlage 2 een stroomschema en procesbeschrijving opgenomen.

3.2.5 Interne controle

De primaire verantwoordelijkheid voor het financieel rechtmatig handelingen ligt bij de proceseigenaar. De proceseigenaar dient ervoor te zorgen dat de risico’s rondom het financieel rechtmatig handelen worden beheerst door passende zicht- en toetsbare beheersmaatregelen.

Uitgangspunt van de gemeente is dat zo veel als mogelijk kan worden gesteund op de werking van interne beheersing. De verbijzonderde interne controle, zoals deze wordt uitgevoerd door team Interne Controle, zal zoveel als mogelijk systeemgericht plaatsvinden en zo min mogelijk gegevensgericht. De uitvoering van de verbijzonderde interne controle dient antwoord te geven op de vraag of financieel rechtmatig is gehandeld en geeft daarmee de basis voor de RMV en de toelichting daarop via paragraaf bedrijfsvoering. Naast de focus op rechtmatigheid, richt de verbijzonderde interne controle zich ook op de getrouwheid van de financiële verslaglegging.

De verbijzonderde interne controle richt zich alleen op de beoordeling van materiële processen en daarnaast op processen met een hoog inherent risico. Materiële processen zijn processen met een omvang van meer dan 1% van de totale lasten van de gemeente inclusief de toevoegingen aan de reserves. Leidraad voor de beoordeling is het toetsingskader. De werkwijze van de verbijzonderde interne controle wordt jaarlijks vastgelegd in het Intern controleplan.

De verbijzonderde interne controle start per proces met een actualisatiegesprek met de proceseigenaar en -beheerder om vooraf zicht te krijgen op de ontwikkelingen, bijzonderheden en status van de ontwikkelpunten rondom procesbeheersing. Dit gesprek wordt samen gevoerd met een collega van Bedrijfsvoering, Informatie & Control. Afronding van de verbijzonderde interne controle per proces betreft de rapportering aan en bespreking van de bevindingen met de proceseigenaar en -beheerder. De rapportering betreft een oordeel over de procesbeheersing, weergave van eventuele fouten en onduidelijkheden en beheersmaatregelen die genomen zullen worden ter voorkoming van de fouten.

Team Interne Controle verricht haar werk in afstemming met de accountant. Zo wordt het jaarlijkse VIC-plan met de accountant gedeeld. Waar mogelijk worden werkwijzen op elkaar afgestemd om enerzijds efficiency te behalen en anderzijds te voorkomen dat op een laat moment in de jaarrekeningcontrole alsnog extra werkzaamheden dienen te worden uitgevoerd.

4.1.1 Definitie

Het voorwaardencriterium is het criterium van rechtmatigheid, dat betrekking heeft op de eisen die worden gesteld bij de uitvoering van de financiële beheershandelingen. De eisen/voorwaarden zijn afkomstig uit diverse wet- en regelgeving en hebben betrekking op aspecten als doelgroep, termijn, grondslag, administratieve bepalingen, normbedragen, bevoegdheden, bewijsstukken, recht, hoogte en duur.

Als voorwaarden ook van invloed zijn op het getrouwe beeld van de jaarrekening dan zijn deze evenwel geen onderdeel van de RMV. Gemeenten stellen via de financiële verordening en/of onderliggende nota’s kaders vast die van invloed zijn op verslaggeving. Het gaat hier om de invulling van de ruimte die het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeente (BBV) geeft voor eigen gemeentelijke kaders. Denk hierbij aan grenzen voor het activeren van investeringen, afschrijvingstermijnen, omgang met reserves en voorzieningen en dergelijke. Deze vallen onder het getrouwe beeld en vallen per definitie onder de reikwijdte van de reguliere accountantscontrole en zijn dus geen onderdeel van de RMV. Ook voorwaarden die direct van invloed zijn op de verslaggeving c.q. het getrouwe beeld van de jaarrekening worden niet opgenomen in de RMV.

4.1.2 Normenkader

Het college biedt de raad jaarlijks uiterlijk op 31 december voorafgaand aan het jaar waarop de RMV betrekking heeft ter vaststelling een normenkader rechtmatigheid aan. Dit kader bestaat uit alle relevante (interne) wet- en regelgeving waaruit financiële beheershandelingen kunnen voortvloeien.

Bij onduidelijkheden over de interpretatie in de verordeningen over financiële consequenties dient de raad aan te geven welke uitleg hieraan moet worden gegeven. Deze interpretatie van de raad moet vervolgens vastgelegd worden in een raadsbesluit, waarna dit besluit wordt verwerkt in de desbetreffende verordeningen.

4.1.3 Toetsingskader

Het college verwerkt het normenkader in een toetsingskader ten behoeve van de interne beheersing.

In het toetsingskader is per wet/regeling/verordening vastgelegd welke artikelen relevant zijn voor de toetsing. Het toetsingskader is ingedeeld naar processen. Het college stelt het toetsingskader vast.

4.2.1 Definitie

Het begrotingscriterium is een criterium van rechtmatigheid dat betrekking heeft op de grenzen van de baten en lasten in de door de raad geautoriseerde begroting van exploitatie en investeringskredieten en de hiermee samenhangende programma’s, waarbinnen de financiële beheershandelingen tot stand moeten zijn gekomen.

4.2.2 Beoordeling niveau begrotingsrechtmatigheid

De begrotingsrechtmatigheid wordt beoordeeld op het niveau waarop de begroting door de raad is geautoriseerd, zoals is opgenomen in de Financiële beheersverordening gemeente Noordoostpolder 2023-2026.

4.2.3 Beoordeling niveau begrotingsrechtmatigheid van investeringsprojecten

Bij investeringsprojecten wordt de begrotingsrechtmatigheid beoordeeld op het niveau van het totaal gevoteerde kredietbedrag. Een overschrijding van het jaarbudget, passend binnen het totaalbedrag van het krediet, wordt daarmee als rechtmatig beschouwd.

4.2.4 Omgang afwijking begroting

Uitgangspunt is dat iedere afwijking van de begroting als onrechtmatig wordt beschouwd. Afwijkingen worden als acceptabel aangemerkt in de volgende situaties:

• a.

  Er is sprake van een afwijking waarbij direct gerelateerde baten de afwijking compenseren.

• b.

  Er is sprake van een afwijking op een open-einde regeling.

• c.

  De afwijking is geautoriseerd door middel van de vaststelling van een tussentijdse rapportage door de raad voor het einde van het betreffende begrotingsjaar. Onder tussentijdse rapportage wordt zowel de decemberrapportage als de kwartaalbegrotingswijzigingen bedoeld.

• d.

  Budgetoverschrijding op activeerbare activiteiten (investeringen of totaal geautoriseerd budget) waarvan de gevolgen voornamelijk zichtbaar worden via hogere afschrijvings- en financieringslasten in het jaar zelf of pas in de volgende jaren, zijn in het jaar van investeren onrechtmatig en tellen mee voor het oordeel. Maar voor de afschrijvings- en financieringslasten in latere jaren tellen ze niet mee voor het oordeel, van dat jaar.

• e.

  Er is sprake van een afwijking op investeringen waarvan de gevolgen zichtbaar worden via hogere afschrijvings- en financieringslasten in de jaren na het verantwoordingsjaar.

• f.

  Er is sprake van een afwijking van de lasten die past binnen het door de raad geaccordeerde beleid.

• g.

  Er is sprake van een budgetneutrale technische aanpassing van een budget binnen een programma.

• h.

  Er is sprake van een afwijking die geconstateerd wordt op een moment dat verwerking in de decemberrapportage van het verantwoordingsjaar niet meer mogelijk is en die toe te rekenen is aan een interpretatieverschil van wet- en regelgeving en het gevolg kan zijn van nader onderzoek van subsidieverstrekker, belastingdienst of een toezichthouder of het gevolg is van een wijziging van wet- en regelgeving.

• i.

  Er is sprake van het informeren van de gemeenteraad in het begrotingsjaar van afwijkingen waarvan het niet meer mogelijk was deze te verwerken als een begrotingsafwijking in de decemberrapportage.

4.2.5 Omgang begrotingsonrechtmatigheden binnen bestaand beleid

Begrotingsonrechtmatigheden die passen binnen het bestaande beleid van de raad, worden opgenomen in de RMV (voor zover de verantwoordingsgrens voor afzonderlijke fouten of onduidelijkheden is overschreden), maar worden niet nader toegelicht in de paragraaf bedrijfsvoering. Voor een nadere toelichting wordt verwezen naar de toelichting van de programma’s.

4.3.1 Definitie

Het misbruik en oneigenlijk gebruik criterium is het criterium van rechtmatigheid, dat betrekking heeft op het voorkomen, detecteren en corrigeren van misbruik en oneigenlijk gebruik van overheidsgelden en gemeentelijke eigendommen bij financiële beheershandelingen.

Van misbruik is sprake bij het opzettelijk niet, niet tijdig, onjuist of onvolledig verstrekken van gegevens met als doel ten onrechte overheidssubsidies of -uitkeringen te verkrijgen of niet dan wel een te laag bedrag aan heffingen aan de overheid te betalen. Van oneigenlijk gebruik is sprake indien bij het aangaan van rechtshandelingen, al dan niet gecombineerd met feitelijke handelingen, het verkrijgen van overheidsbijdragen of het niet dan wel tot een te laag bedrag betalen van heffingen aan de overheid, in overeenstemming met de bewoordingen van de regelgeving is maar in strijd met het doel en de strekking daarvan is.

Misbruik is onrechtmatig, oneigenlijk gebruik niet. Wanneer sprake is van misbruik van overheidsgelden moeten deze gelden door de gemeente worden teruggevorderd. Als in de jaarrekening geen terugvordering is verantwoord, is sprake van een getrouw beeld fout die niet wordt opgenomen in de RMV. Is de terugvordering wel verantwoord in de jaarrekening, dan blijft staan dat sprake is van misbruik van overheidsgelden. De terugvordering wordt dan meegenomen in de bepaling van de omvang van de geconstateerde afwijkingen voor de RMV.

4.3.2 Regels voorkomen van misbruik en oneigenlijk gebruik

Het college zorgt voor en legt vast de regels voor het voorkomen van misbruik en oneigenlijk gebruik van gemeentelijke regelingen en eigendommen.

Het college biedt daartoe ten minste elke vier jaar aan de raad een nota aan inzake de bestrijding van misbruik en oneigenlijk gebruik van de gemeentelijke regelingen en eigendommen.

Wanneer het college concludeert dat het beleid ter voorkoming van misbruik en oneigenlijk gebruik (M&O-beleid) (op onderdelen) niet actueel is dan wel dat er geen M&O-beleid bestaat of het M&O-beleid feitelijk niet wordt nageleefd dan vermeldt het college dit in de paragraaf bedrijfsvoering. Daadwerkelijke afwijkingen als gevolg van misbruik worden, voor zover deze niet het getrouwheidsaspect raken, betrokken bij het opstellen van de RMV.