Beleidsregel LHSO en LHS Seveso-inrichtingen Overijssel

Ondertekening

Bijlage 1 Landelijke Handhavingsstrategie Omgevingsrecht (LHSO)

HOOFDSTUK 1

Inleiding

1.1 Aanleiding en achtergrond

De Omgevingswet is gericht op het bereiken en in stand houden van een veilige en gezonde fysieke leefomgeving en een goede omgevingskwaliteit. Deze wet heeft daarbij oog voor de duurzame ontwikkeling, bewoonbaarheid van het land en de bescherming en verbetering van het leefmilieu. De wet is ook gericht op de intrinsieke waarde van de natuur, en op het doelmatig beheren, gebruiken en ontwikkelen van de fysieke leefomgeving ter vervulling van maatschappelijke behoeften.

Met de Omgevingswet is (nagenoeg) alle voorheen bestaande wet- en regelgeving die ter bescherming van de fysieke leefomgeving dient, gemoderniseerd en gebundeld. Het gaat om een stelselherziening waarmee zowel integratie als vereenvoudiging van het omgevingsrecht is beoogd. Dat is een grote hoeveelheid regels en voorschriften. Het omgevingsrecht is niet alleen neergelegd in de Omgevingswet, maar ook in de bijbehorende uitvoeringsregelgeving: het Omgevingsbesluit (Ob), het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl), het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal), het Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl) en de Omgevingsregeling (Or). Daarnaast maken ook Rijk, provincies, gemeenten en waterschappen regels en voorschriften in het omgevingsrecht. Een groot aantal bestuursorganen en 29 regionale omgevingsdiensten zijn met de uitvoering van die regels belast. Die bestuursorganen en omgevingsdiensten, de politie, de bijzondere opsporingsdiensten, de inspectie leefomgeving en transport (ILT), gemeenten, provincies, waterschappen, en het Openbaar Ministerie zijn met de bestuursrechtelijke en strafrechtelijke handhaving belast. Tezamen vormen zij de handhavingspartners.

De Omgevingswet gaat uit van vertrouwen. Bij vertrouwen hoort het nemen van verantwoordelijkheid. De overheid wil erop kunnen vertrouwen dat burgers en bedrijven zich houden aan de voor hen geldende regels. Burgers en bedrijven mogen erop vertrouwen dat de overheid degenen aanspreekt die de regels overtreden. Dat draagt bij aan een gelijk speelveld en doet recht aan het rechtsgevoel van de samenleving. Handhaving is dan ook één van de instrumenten waarmee de overheid het bereiken en in stand houden van een veilige en gezonde fysieke leefomgeving en een goede omgevingskwaliteit nastreeft. Handhaving is een essentieel element van de werking van de rechtsstaat.

Om effectief te kunnen handhaven, moeten de handhavingspartners intensief en loyaal samenwerken. Dat geldt voor de bestuurlijke overheden onderling, voor de instanties binnen de strafrechtsketen en, omdat vrijwel alle omgevingsrechtelijke regels zowel bestuursrechtelijk als strafrechtelijk worden gehandhaafd, bovenal voor de bestuurlijke organen en instanties enerzijds en het Openbaar Ministerie en andere strafrechtelijke instanties anderzijds. Afstemming en samenwerking tussen bestuur en justitie zijn ook noodzakelijk omdat niet alleen via het strafrecht (strafrechter of OM ) een straf kan worden opgelegd, maar in toenemende mate ook het bestuur overtredingen kan bestraffen met een bestuurlijke boete. Afstemming en samenwerking tussen bestuur en justitie zijn bovendien in talloze wettelijke bepalingen voorgeschreven. Het gaat daarbij niet alleen om de Omgevingswet en de Algemene wet bestuursrecht, maar ook om het Wetboek van Strafvordering en de Wet op de economische delicten.

De inwerkingtreding van de Omgevingswet is de aanleiding voor het vaststellen van de Landelijke Handhavingsstrategie Omgevingsrecht (LHSO). De LHSO heeft een breder werkings- bereik dan zijn voorganger, de Landelijke handhavingsstrategie (LHS) uit 2014. Een deel van de taken, het basistakenpakket, moet worden uitgevoerd door de regionale omgevingsdiensten. Voor die basistaken moeten de bestuursorganen die in een omgevingsdienst deelnemen gezamenlijk een uniforme handhavingsstrategie vaststellen.

Die strategie moet zo nodig worden afgestemd met de instanties belast met de strafrechtelijke handhaving. Het Omgevingsbesluit stelt eisen aan de kwaliteit van vergunningverlening, toezicht en handhaving (VTH). De decentrale bestuursorganen stellen op basis daarvan kwaliteitscriteria vast voor het VTH-beleid. De LHSO is daarvan een belangrijk onderdeel. De decentrale bestuursorganen stellen op basis van deze eisen een uitvoerings- en handhavingsstrategie vast. Deze twee strategieën vormen in feite het uitvoerings- en handhavingsbeleid. Het is noodzakelijk dat hierin ook het handhavingsbeleid wordt opgenomen, bij voorkeur wordt er hier de LHSO voor gebruikt. Voor de omgevingsdiensten is het verplicht om, voor dit onderdeel, aan te sluiten bij de LHS en zijn opvolgers; nu dus de LHSO.1

1.2 Doelstelling en werkingssfeer

De overheid is verantwoordelijk voor het handhaven van het omgevingsrecht. Voor het bestuur geldt (bij herstelsancties) de zogenoemde beginselplicht tot handhaving. Het Openbaar Ministerie is belast met de mstrafrechtelijke handhaving van de rechtsorde. De kwaliteitseisen die het Unierecht aan nationale handhaving stelt – handhaving moet doeltreffend, evenredig en afschrikkend zijn –, gelden door de toenemende invloed van het Unierecht op het omgevingsrecht voor een steeds groter deel van het omgevingsrecht en worden in de LHSO dan ook als uitgangspunt genomen.

Wanneer regels worden overtreden – en het vertrouwen daardoor wordt geschaad –, is een passende interventie geboden. Welke interventie passend is, hangt af van de aard, zwaarte, oorzaken en gevolgen van de overtreding en van het verwachte effect van de interventie. Het gedrag van de overtreder speelt vooral bij bestraffende interventies ook een belangrijke rol.

Uit een oogpunt van rechtsgelijkheid behoren interventies in vergelijkbare situaties op eenzelfde wijze te worden toegepast. Interveniëren is daarbij breder dan het opleggen van sancties; ook aanspreken, waarschuwen en informeren kunnen in een concreet geval passende interventies zijn. De LHSO biedt een afwegingsinstrument om in concrete gevallen afgestemd, eenduidig, effectief en evenredig te kunnen interveniëren.

De LHSO dient als hulpmiddel voor een effectieve en rechtmatige handhaving.

Brede toepasselijkheid; werkingssfeer ook naast de verplichte basistaken mogelijk

De LHSO heeft betrekking op de Omgevingswet en de daarop gebaseerde regels. Ze is bedoeld als instrument voor de organisaties belast met de handhaving daarvan. Toepassing van de LHSO leidt tot afgestemd en effectief bestuursrechtelijk en/of strafrechtelijk optreden. Daarom is de LHSO met de daarin neergelegde visie, uitgangspunten en richtsnoeren, breed toepasbaar. De LHSO kan dan ook door bestuursorganen worden vastgesteld voor andere taken dan de verplichte basistaken. Ook zou de LHSO kunnen worden toegepast door andere bestuursorganen. De uiteindelijke werkingssfeer hangt dus af van de mate waarin bestuursorganen de LHSO toepassen en in hun handhavingsbeleid overnemen.

Alle bij de LHSO betrokken handhavingspartners hebben de wens en zien de verplichting om te komen tot integrale en effectieve handhaving op het geheel van ordeningswetgeving, en het omgevingsrecht in het bijzonder. De noodzaak ligt besloten

in de wijze waarop de Europese en Nederlandse wetgever toezicht en opsporing en handhaving hebben geregeld. De noodzaak komt ook naar voren uit een reeks onderzoeksrapporten. De LHSO is de tussen de handhavingspartners afgestemde strategie om tussen bestuursrechtelijke en strafrechtelijke handhaving af te wegen.

Met de vaststelling van de LHSO door het Bestuurlijk Omgevingsberaad (BOb) vervalt de landelijke handhavings- strategie van 4 juni 2014. De LHSO zal vijf jaar na de vast- stelling op initiatief van het Interprovinciaal overleg worden geëvalueerd.

1.3 Opzet van dit document

Het grote bereik van de Omgevingswet brengt mee dat de LHSO een brede reikwijdte heeft. Er is daarom gekozen voor de volgende opzet. In hoofdstuk 2 worden de uitgangspunten en beginselen voor de handhaving van het omgevingsrecht uiteengezet, waaronder die voor de noodzakelijk samenwerking tussen de handhavingspartners. Die beginselen en uitgangspunten spelen een belangrijke rol bij de wijze waarop de passende interventie wordt gekozen. De algemene strategie hiervoor is te vinden in hoofdstuk 3 (visie) en hoofdstuk 4 (stappenplan). In hoofdstuk 5 worden de randvoorwaarden en processtappen voor het werken met de LHSO gegeven. In aanvulling op de LHSO kunnen er handhavings- of sanctiestrategieën zijn voor specifieke deelterreinen van het omgevingsrecht vergelijkbaar met de aanvulling voor Seveso- overtredingen (Brzo) uit 2012.

Landelijke handhavingsstrategie (algemeen/basis)

De handhavingsstrategie bestaat inhoudelijk uit een visie op de handhaving, een beschrijving van de keuzes tussen interventies, de processtappen om – in het licht van de uitgangspunten en beginselen – in een concreet geval tot de juiste keuze voor een passende interventie te komen en de beslispunten voor het bevoegd gezag. De landelijke VTH kwaliteitscriteria2 vereisen voor het basistakenpakket een uniforme handhavingsstrategie op het niveau van de regio; door het overnemen van de landelijke handhavingsstrategie kan aan deze verplichting van met name de deelnemers aan een Omgevingsdienst worden voldaan. De handhavingsstrategie in hoofdstuk 3 ziet dan ook primair op de basistaken, waarvoor het vaststellen van een uniforme handhavingsstrategie op het niveau van de omgevingsdienst voor met name de deelnemers aan een Omgevingsdienst wettelijk verplicht is, maar kan ook worden vastgesteld voor en toegepast bij de uitvoering en handhaving van de niet-basistaken. De LHSO kan op deze manier worden gebruikt voor (veel) meer delen van of zelfs het gehele omgevingsrecht. Dat heeft als voordeel dat ook handhavingspartners zoals de politie en bijzondere toezicht- en opsporingsinstanties er meer mee zouden kunnen gaan werken.

Keuzemodules niet-basistakenpakket:

keuzestrategieën

Vanwege de breedte van het omgevingsrecht is de handhavingsstrategie naar zijn aard algemeen. De keuze van bestuursorganen om de LHSO ook vast te stellen voor handhaving buiten de verplichte basistaken kan verder worden ondersteund met een aantal modules waarin bouwstenen en modellen zijn opgenomen voor specifieke deelterreinen van het omgevingsrecht buiten dat basistakenpakket. Te denken valt aan bouwregels en erfgoedregels, vanwege de daarvoor bestaande bestuurlijke boetebevoegdheden, maar het is denkbaar dat in de loop van de komende tijd andere modules worden toegevoegd die geschikt zijn voor een landelijke benadering.3 Deze domeinspecifieke strategieën kan het bevoegd gezag (het OM daaronder begrepen) naar keuze vaststellen, al dan niet aangepast aan de lokale situatie. Ook kan het bevoegd gezag ervoor kiezen samen met het vaststellingsbesluit LHSO of in een latere aanvulling daarop eigen lokale, bovenlokale of regionale strategieën vast te stellen voor bepaalde deelterreinen naar keuze. De elektronische bekendmaking van zo’n besluit maakt deze beleidskeuze transparant.

HOOFDSTUK 2

Uitgangspunten en beginselen

Aan het Unierecht en het Nederlandse geschreven en ongeschreven recht kan een aantal uitgangspunten en beginselen worden ontleend die centraal staan bij de handhaving van het omgevingsrecht en de samenwerking tussen de handhavingspartners. Dat zijn de volgende.

2.1 Uitgangspunten

A. Veilige en gezonde fysieke leefomgeving.

Handhaving door de overheid van het omgevingsrecht draagt bij aan het bereiken van de doelen van de Omgevingswet: duurzame ontwikkeling, bewoonbaarheid van het land en de bescherming en verbetering van het leefmilieu. Ook handhaving is gericht op het bereiken en in stand houden van een veilige en gezonde fysieke leefomgeving, een goede omgevingskwaliteit, ook vanwege de intrinsieke waarde van de natuur, en op het doelmatig beheren en ontwikkelen van de fysieke leefomgeving.

B. Vertrouwen.

De Omgevingswet gaat uit van vertrouwen. Bij vertrouwen hoort het nemen van verantwoordelijkheid. De overheid wil erop kunnen vertrouwen dat burgers en bedrijven zich houden aan de voor hen geldende regels. Burgers en bedrijven moeten er op kunnen vertrouwen dat de overheid degenen die regels overtreden daarop aanspreekt. Het spreekt vanzelf dat burgers en bedrijven erop kunnen vertrouwen dat de overheid ook zelf de regels naleeft. En de instanties die met de uitvoering en handhaving van het omgevingsrecht zijn belast, handelen op basis van onderling vertrouwen en respect.

C. Integraal, risico gestuurd en effectgericht.

Handhaving in het omgevingsrecht is integraal (de activiteiten van de betrokken overheidsorganisaties zijn onderling afgestemd), risico gestuurd (prioritering op basis van regelmatige risico-inventarisatie om met beperkte capaciteit een zo groot mogelijke beperking van risico’s te bereiken) en effectgericht (het doel is een zo groot mogelijke naleving om bij te dragen aan de doelen van de Omgevingswet). Vanzelfsprekend wordt waar nodig en/of op verzoek van handhavingspartners ook buiten vooraf gestelde prioriteiten opgetreden.

D. Onafhankelijk en professioneel.

Het tot handhaving bevoegde gezag is sterk, slagkrachtig en onbevangen. Het heeft een onafhankelijke houding, is deskundig en professioneel, en handelt zonder vooringenomenheid. Handhavingsinstanties en hun medewerkers handelen consequent en vasthoudend op basis van de geldende wet- en regelgeving en de landelijke handhavingsstrategie. Het belang van sterke, slagkrachtige en onafhankelijke handhaving is groot. De handhavingsinstanties zijn daarom robuust, hebben voldoende kritische massa en beschikken over de benodigde professionele afstand tot het politiek-bestuurlijke gezag. Ook is het belangrijk dat er ruimte is voor medewerkers om hun professionele mening naar voren te brengen. Alle bevoegde bestuursorganen en handhavingsorganisaties dragen hier aan bij. Indien en voor zover omgevingsdiensten met de uitvoering van handhavingstaken op grond van de Omgevingswet zijn belast, verstrekken de bevoegde bestuursorganen deze diensten een duidelijke opdracht en een ruim mandaat om die opdracht op professionele wijze uit te kunnen voeren.

E. Loyale samenwerking.

Met het oog op effectieve handhaving werken de met handhaving belaste bestuurlijke, politiële en justitiële autoriteiten loyaal met elkaar samen, hebben ze regelmatig overleg en handelen ze op basis van vertrouwen en respect. Ze wisselen waar mogelijk en noodzakelijk informatie met elkaar uit en delen kennis met elkaar.

Ze stemmen hun handhavingsprogramma’s op elkaar af om planmatig effectief en integraal te handhaven en ze stemmen hun handhavingsactiviteiten af om te komen tot passende interventies en de gekozen interventies effectief te doen zijn. Ze beseffen dat het delen van beschikbare informatie een noodzakelijke voorwaarde is voor een toereikende informatiepositie en effectieve handhaving.

De handhavingspartners voldoen zo aan de verplichtingen uit het Unierecht die zijn neergelegd in vele richtlijnen en verordeningen en worden afgeleid uit de algemene verplichting tot loyale samenwerking bij handhaving. Ook de aangifteplicht uit artikel 162 Sv en de voorlegplicht bij bestuurlijke boetes op grond van artikel 5:44 Awb zijn invulling van loyale samenwerking.

F. Adequate overlegstructuur.

Effectieve handhaving gaat uit van een adequate overlegstructuur waarin de bevoegde instanties en de bij hen werkzame toezichthouders en opsporingsambtenaren elkaar op het juiste moment informeren, overleg hebben en de vereiste loyale samenwerking tot stand brengen. De LHSO gaat uit van het bestaan van deze adequate overlegstructuur op zowel zaaksniveau als op meer algemeen, strategisch en beleid vaststellend niveau, met inachtneming van organisatorische verschillen per regio. Met deze overlegstructuur wordt ook de samenwerking tussen het bestuur en de politie en het openbaar ministerie loyaal en effectief gemaakt.

G. Dienstbaar.

Het tot handhaving bevoegde bestuurlijk gezag verwacht van zijn bestuurders en medewerkers dat zij handelen in het algemeen belang en dat zij zich dienstbaar opstellen en rolvast zijn richting betrokken burgers en bedrijven, verzoekers om handhaving en overtreders.

H. Transparant.

Het tot handhaving bevoegde gezag is transparant over zijn afwegingen, beleid, prioriteiten, activiteiten en resultaten.

2.2 Beginselen

A. Handhaving van het omgevingsrecht is gelijkwaardig, doeltreffend, afschrikwekkend en evenredig om een goede naleving te bereiken.

Het Unierecht normeert een steeds groter deel van het omgevingsrecht en in toenemend detail. Dat betekent dat de nationale handhaving aan unierechtelijke kwaliteitseisen moet voldoen. De handhaving van unierechtelijke regels dient gelijkwaardig te zijn aan die van nationale regels, en ze dient doeltreffend, afschrikwekkend en evenredig te zijn. Deze algemene, op artikel 4, derde lid, van het Verdrag betreffende de Europese Unie gebaseerde eisen horen daarom thuis in de Landelijke Handhavingsstrategie Omgevingsrecht.

Het evenredigheidsbeginsel brengt met zich dat de herstelsancties, bijvoorbeeld de hoogte van de dwangsom, evenredig zijn aan het doel ervan en dat bij bestuurlijke boetes maatwerk wordt betracht. Bij de strafrechtelijke handhaving geldt het opportuniteitsbeginsel en is het evenredigheidsbeginsel beter bekend als beginsel van proportionaliteit en subsidiariteit.

B. Beginselplicht tot handhaving.

Gelet op het algemeen belang dat is gediend met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken (of een handhavingstraject in gang moeten zetten dat tot het gebruiken van die bevoegdheid zal of kan leiden). Slechts onder bijzondere omstandigheden mag het bestuursorgaan weigeren dit te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.

Het bevorderen van normconform gedrag staat bij handhaving centraal. In het omgevingsrecht is vaak herstel van de rechtmatige situatie mogelijk. Voor herstelsancties geldt de beginselplicht tot handhaven. Het overheidsoptreden is erop gericht dat eenieder zich uit eigen beweging normconform gedraagt. De beginselplicht tot handhaving biedt in veel gevallen ruimte om eerst te waarschuwen. Een bepaald gedrag of de aard van de overtreding kan echter aanleiding zijn om niet te waarschuwen, en dan wordt normconform gedrag in beginsel afgedwongen door de inzet van steviger handhavingsinstrumenten.

Indien de geconstateerde overtreding nog voortduurt, is het handhavend optreden in ieder geval gericht op het beëindigen van de overtreding, herstel van de rechtmatige situatie (het naleven van de norm) en het voorkomen van herhaling, en bestraffing. Het bevoegd gezag beziet in voorkomende gevallen of er aanleiding is om ook een bestuurlijke boete op te leggen aan de overtreder of om in nauw overleg met het openbaar ministerie strafrechtelijk te reageren. Bestraffende sancties en herstelsancties kunnen immers naast elkaar voor dezelfde overtreding worden opgelegd. Met algemene kaders of in een concreet geval moet dan ook steeds worden bezien of er aanleiding is voor strafrechtelijke of bestuursrechtelijke bestraffing.

C. Gelijkheidsbeginsel

De overheid behoort gelijke gevallen gelijk te behandelen. Voor het bestuurlijk bevoegd gezag vloeit dat voort uit de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Het waarborgen van een level playing field is daarvan een onderdeel. Bij handhaving is dat van zo mogelijk nog groter belang. Dit vergt van de handhavende instanties dat zij stelselmatig en consistent handelen. Het uitgangspunt van transparantie en het gelijkheidsbeginsel betekenen dat het bestuursorgaan voorspelbaar handelt bij overtredingen. Het Openbaar Ministerie weegt bij zijn strafrechtelijke beslissingen het opportuniteitsbeginsel met het gelijkheidsbeginsel af. De werking van dat beginsel is in het strafprocesrecht niet altijd gelijk aan de werking in het bestuursrecht. Onderlinge afstemming en overleg is van groot belang om recht te doen aan zowel de bestuursrechtelijke als de strafrechtelijke invulling van het gelijkheidsbeginsel met het oog op effectieve handhaving en naleving.

D. Verdedigingsbeginsel

De persoon of onderneming die als overtreder of als klager te maken krijgt met handhavend overheidsoptreden moet in de gelegenheid worden gesteld haar of zijn zienswijzen kenbaar te maken, en daarvoor een redelijke termijn te krijgen. Bij bestuursrechtelijke handhaving heeft dit beginsel mede uitwerking gekregen in de hoorplicht van art. 4:7 en 4:8 Awb (spoedeisende gevallen uitgezonderd). In voorkomend geval betekent dit dat de verklaring van een deskundige of getuige moet kunnen worden ingebracht. Het draagvlak van de handhaving wordt versterkt door een overheid die recht doet aan de beginselen van behoorlijk bestuur, waaronder het verdedigingsbeginsel. Dat beginsel is ook neergelegd in tal van verdragsbepalingen (zoals artikel 6 EVRM) en in het Unierecht. In het strafrecht wordt de verdachte (onderneming) ook beschermd door zijn verdedigingsrechten.

E. Respect voor fundamentele rechten

Het spreekt vanzelf, en het staat zeker niet op de laatste plaats:

respect voor fundamentele rechten. Juist bij handhaving – waar veel handelen inbreuk (kan) maken op deze rechten - is dat respect van groot belang. Er moet daarbij in het bijzonder worden gedacht aan fundamentele rechten zoals het recht op bescherming van de persoonlijke levenssfeer, het huisrecht en het zwijgrecht.

HOOFDSTUK 3

Visie op een passende interventie

De LHSO zet in op een passende interventie bij iedere overtreding. Handhavers hanteren de strategie bij iedere constatering van een overtreding en maken daarbij gebruik van de daarin aangegeven instrumenten. Dit waarborgt een effectieve en doelmatige handhaving. Het draagt bij aan passend en eenduidig optreden. Het waarborgt rechtszekerheid en rechtsgelijkheid.

Een passende interventie is een interventie die is gebaseerd op de verzamelde feiten en op een beoordeling van de aard en ernst van de overtreding en van de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd, en die zo effectief en efficiënt mogelijk leidt tot spoedig herstel van de rechtmatige toestand, verdere naleving waarborgt, herhaling voorkomt en/of straft indien dit passend of noodzakelijk is om de normadressaat tot naleving te bewegen dan wel om de norm te bevestigen (speciale en generale preventie).

Om in het omgevingsrecht tot een passende interventie te komen, zijn de volgende twee hoofdvragen leidend:

Inzake herstel

• 1a.

  Is herstel mogelijk? Zo ja, dan is in elk geval bestuursrechtelijk optreden aangewezen en is de vervolgvraag:

• 1b.

  Welke bestuursrechtelijke interventie is in dit geval het meest geschikt?

Inzake bestraffing

• 2a.

  Is er aanleiding voor bestraffing? Zo ja, dan is de vervolgvraag:

• 2b.

  Welke weg (bestuursrechtelijk of strafrechtelijk) is het meest passend?

Dit zijn twee vragen met gelijk belang. Positieve beantwoording van de één betekent niet dat beantwoording van de andere hoofdvraag achterwege zou moeten worden gelaten. De vragen zijn nevengeschikt. Het zijn vragen die zowel door de bestuurlijke als door de strafrechtelijke handhavingspartners behoren te worden gesteld. In combinatie met het beginsel van loyale samenwerking betekent dit bijvoorbeeld ook dat het Openbaar Ministerie zich dient af te vragen of er herstel mogelijk is met bevoegdheden van de bestuurlijke handhavingspartners, en deze laatste partners of er bestraffende interventies kunnen zijn aangewezen waar het Openbaar Ministerie een taak heeft. Loyale samenwerking betekent onder meer ook dat waar mogelijk tijdig informatie wordt gewisseld om het beantwoorden van deze hoofdvragen op het juiste moment mogelijk te maken voor de ander in de handhavingssamenwerking.

Ad 1a en 1b (inzake herstel)

Centrale doelstelling van het omgevingsrecht is het bereiken en in stand houden van een veilige en gezonde fysieke leefomgeving en een goede omgevingskwaliteit. Dit betekent dat bij de handhaving van het omgevingsrecht herstel van de rechtmatige toestand altijd het eerste doel moet zijn, indien herstel uiteraard mogelijk is. Herstel wordt hier ruim opgevat: het beëindigen van de overtreding, het wegnemen of beperken van de gevolgen van de overtreding en/of het voorkomen van herhaling van de overtreding. Het aansturen op herstel ligt primair op de weg van het bestuur, dat zo nodig namelijk een herstelsanctie (last onder bestuursdwang of last onder dwangsom) kan opleggen en effectueren. Dit volgt ook uit de beginselplicht tot handhaving. Welke bestuurlijke interventie het meest passend is, hangt af van de omstandigheden van het geval, zoals de aard en ernst van de overtreding, kenmerken van de overtreder en de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd of ontstaan. De keuze vindt plaats aan de hand van het stappenplan en de interventiematrix uit hoofdstuk 4.

Ad 2a en 2b (inzake bestraffing)

In het kader van integrale handhaving moet steeds worden beoordeeld of er aanleiding is om de overtreder te bestraffen. Redenen voor bestraffing worden ontleend aan de feiten en omstandigheden rond de overtreding, de overtreder of een combinatie daarvan. Het kan bijvoorbeeld zijn dat de overtreder al eerder in de fout is gegaan (recidive) of dat de overtreder de overtreding calculerend of welbewust heeft gepleegd. Ook de ernst van de overtreding, de wens om wederrechtelijk genoten economisch voordeel af te romen, het belang van ontmoediging, normbevestiging, individuele en algemene preventie etc. kunnen dergelijke redenen vormen. Strafrechtelijke handhaving is vaak aangewezen bij overtreding van de regels door een bepaalde functionaris of onderneming die in ethisch opzicht of in verband met het bijzondere vertrouwen dat in haar of zijn nastreven van normconform gedrag wordt gesteld een voorbeeldrol heeft. Dit kan per geval en ook per domein verschillen en wordt beoordeeld aan de hand van het stappenplan en de toepasselijke interventiematrix alsmede aan de hand van tussen de betrokken handhavingspartners gemaakte (afgestemde) afspraken. Als herstel niet meer mogelijk is, kan geen herstelsanctie worden opgelegd. Dat kan een indicatie zijn om een bestraffende sanctie op te leggen. Zie verder hoofdstuk 4 van deze strategie. Indien in een concreet geval aanleiding bestaat voor bestraffing en het bestuursrecht voor de betrokken overtreding een bestraffende sanctie mogelijk maakt (bestuurlijke boete), moet worden bekeken welke weg in dat geval het meest passend is: de bestuursrechtelijke of de strafrechtelijke. Dit kan per geval en per domein verschillen. Het OM en het bestuur zullen hierover afspraken moeten maken. Bij deze afspraken zal in de eerste plaats rekening moeten worden gehouden met de wens van de wetgever in het betrokken domein over de verhouding tussen de bestuurlijke of strafrechtelijke bestraffing. Juist waar de wetgever bepaalde overtredingen niet uitsluitend beboetbaar heeft gesteld, maar zowel strafbaar als beboetbaar kan de wens van de wetgever over de keuze tussen strafrechtelijke en bestuursrechtelijke bestraffing per domein of zelfs per (soort) overtreding uiteenlopen. Ook bij de inzet van het strafrecht is de effectiviteit in relatie tot de inzet van andere instrumenten leidend (optimum remedium in plaats van ultimum remedium). Doeltreffendheid, afschrikwekkendheid en evenredigheid zijn eisen die aan zowel de bestuursrechtelijke als de strafrechtelijke handhaving worden gesteld. Echter, het accent van deze eisen ligt bij strafrechtelijke handhaving iets anders dan bij bestuursrechtelijke handhaving.

Zo zal de doeltreffendheid bij de bestuursrechtelijke handhaving meer gewicht hebben, en afschrikwekkendheid meer bij de strafrechtelijke handhaving. De scherpte van de sancties in het strafrecht en de kracht van de strafprocesrechtelijke bevoegdheden en methoden voor waarheidsvinding onderscheiden zich van bestuursrechtelijke handhaving. Dat betekent vaak dat bestuursrechtelijke handhaving sneller en breder effect kan hebben, terwijl strafrechtelijke handhaving dieper kan en moet gaan, en mede daardoor in voorkomend wat meer tijd kan vergen. Dit zijn factoren die bij de keuze tussen bestuursrechtelijke en strafrechtelijke bestraffing en bij de daarover te maken afspraken een rol zullen (moeten) spelen. OM, politie en andere opsporingsdiensten evenals het bestuur werken in voorkomende gevallen loyaal samen om tot een passende bestraffing te komen.

HOOFDSTUK 4

Stappenplan om te komen tot een passende interventie

Dit hoofdstuk geeft een stappenplan voor het toepassen van de visie uit hoofdstuk 3. Startpunt van het stappenplan zijn de bevindingen van het toezicht (al dan niet na een melding of aangifte): de constatering van feiten en omstandigheden en het oordeel van de toezichthouder, boa of handhaver daarover (de vaststelling dat sprake is van een overtreding). Het stappenplan is een hulpmiddel om de juiste afwegingen te maken en moet in geen geval als een rigide beslisboom worden beschouwd. De LHSO is immers vooral een afwegingsinstrument voor uitvoerders en richt zich tot hen. Aan de hand van het stappenplan, waartoe de hierna weer te geven interventiematrix behoort, kan worden gekomen tot onderling afgestemd en effectief handelen van de handhavingspartners.4

Het stappenplan bestaat uit de volgende vijf stappen:

Stap 1: positionering van de bevindingen in de basisinterventiematrix.

Stap 2: bepalen van de verzwarende aspecten die aanleiding kunnen geven voor een ingrijpender herstelsanctie of voor strafrechtelijk onderzoek of bestraffing.

Stap 3: optreden aan de hand van de [algemene of domeinspecifieke] interventiematrix.

Stap 4: bepalen of afstemmingsoverleg nodig is

Stap 5: vastleggen stappen en beslissingen.

Het stappenplan wordt hieronder per stap toegelicht. Het begrip ‘handhaver’ ziet op iedere functionaris – toezichthouder, opsporingsambtenaar, handhavingsjurist – die binnen de betrokken organisatie (een of meer onderdelen van) het stappenplan doorloopt.

4.1Stap 1: positionering van de bevindingen in de basisinterventiematrix

De handhaver5 bepaalt in welk segment van de in figuur 1 opgenomen matrix (de basisinterventiematrix) hij zijn bevindingen positioneert door (1) het beoordelen van de gevolgen van de overtreding voor de fysieke leefomgeving, zoals milieu, erfgoed, natuur, water, ruimtelijke ordening, veiligheid, gezondheid e.d., en (2) het typeren van de (vermeende) overtreder.6

Figuur 1Basisinterventiematrix voor het positioneren van de overtreding naar gevolgen en typering overtreder

Ad 1 Typering van de gevolgen voor de fysieke leefomgeving

De handhaver beoordeelt de gevolgen van de geconstateerde overtreding voor de fysieke leefomgeving als:

• 1.

  (vrijwel) nihil; of

• 2.

  beperkt; of

• 3.

  van belang; of

• 4.

  aanzienlijk en/of onomkeerbaar.

Onder gevolgen worden ook dreigende gevolgen verstaan, dat wil zeggen als de overtreding (mogelijk) leidt tot (bij categorie 3 en 4: aanmerkelijke) nadelige gevolgen van belang (of het risico daarop) voor de fysieke leefomgeving, zoals hinder, schade aan beschermde waarden (zoals milieu, natuur of erfgoed), verontreiniging, zieken, gewonden of doden (mens, plant en dier). Ook kunnen daaronder de gevolgen van een overtreding worden verstaan die de mogelijkheden van controle beperken of onmogelijk maken, en de gevolgen of verstorende effecten die de overtreding heeft of kan hebben voor het gezag van de overheid of voor het systeem van ordening- of normering van de betrokken bedrijfstak als zodanig. Bij gevolgen is sprake van een glijdende schaal en het verschilt per (type) overtreding wat de gevolgen kunnen zijn en hoe ernstig die kunnen zijn. In zijn algemeenheid gaat het bij categorie 1 en 2 om lichte overtredingen. Het onderscheid tussen gevolgen van belang (categorie 3) en aanzienlijke gevolgen (categorie 4) zit vooral in de ernst en omvang van de (dreigende) schade. Schade van enige omvang die onomkeerbaar is, wordt in beginsel ingedeeld in categorie 4.

Voor specifieke domeinen of specifieke (bijvoorbeeld veelvoorkomende) overtredingen kan de kwalificatie van de gevolgen van een geconstateerde overtreding nader worden uitgewerkt om de handhavers houvast te bieden.

De handhaver baseert zijn kwalificatie van de gevolgen op de bevindingen van het toezicht. Als duidelijk is dat de overtreding nadelige gevolgen voor de fysieke leefomgeving heeft of kan hebben maar de precieze omgeving daarvan nog niet kan worden vastgesteld, hanteert hij als uitgangspunt dat er gevolgen van belang zijn.

Ad 2 Typering van (het gedrag van) de overtreder De handhaver typeert de overtreder aan de hand van zijn gedrag als:

• A.

  Goedwillend (indien de overtreder proactief is, geneigd is om de regels te volgen en/of de overtreding het gevolg is van onbedoeld handelen); of

• B.

  Neutraal/onverschillig (indien de overtreder passief of reactief is, een houding van ‘moet kunnen’ heeft en/of de bevinding en de gevolgen van zijn handelen hem koud laten); of

• C.

  Calculerend/opportunistisch (indien de overtreder wist of moest weten wat de gevolgen van de bevinding zouden zijn en die op de koop toe neemt, alleen tot normconform gedrag overgaat indien de toezichthouder daar uitdrukkelijk op wijst (of daarvoor een sanctie laat opleggen of oplegt), bewust risico(’s) op overtreding neemt); of

• D.

  Notoir/crimineel (indien de overtreder bewust en structureel de regels overtreedt, controle bewust belemmert, criminele activiteiten ontplooit en/of deel uitmaakt van een criminele organisatie, sprake is van fraude, oplichting of witwassen).

Van professionele marktpartijen en ervaren personen of bedrijven mag worden verwacht dat zij de regels kennen en streven naar de naleving daarvan.8 En voor de overheid als overtreder geldt hier dat voor de kennis over en de naleving van regels gelet op haar voorbeeldfunctie strenge maatstaven gelden. Dat betekent dat een geconstateerde overtreding al snel wijst op een onverschillige houding of zelfs aanknopingspunt kan zijn voor het aannemen van calculerend gedrag. Dat geldt sterker indien een overtreding (steeds) pas ongedaan wordt gemaakt nadat een toezichthouder erop heeft gewezen.

De handhaver baseert de typering op de bevinding van het toezicht en neemt daarbij het gedrag van de overtreder en de toezicht- en handhavingshistorie mee in de beschouwing. De typering van de overtreder moet objectief en controleerbaar zijn en mag niet zijn gebaseerd op ‘onderbuikgevoelens’.

Als de handhaver niet in staat is om de overtreder te typeren, dan is typering A het uitgangspunt bij overtredingen waarvan de gevolgen vrijwel nihil zijn (categorie 1) en typering B het uitgangspunt bij overtredingen met beperkte gevolgen, gevolgen van belang of aanzienlijke/onomkeerbare gevolgen (categorie 2, 3 en 4).

4.2 Stap 2: bepalen van de verzwarende aspecten die aanleiding kunnen geven voor een ingrijpender herstelsanctie of voor straf rechtelijk onderzoek of bestraffing

De handhaver bepaalt of er verzwarende aspecten zijn die aanleiding geven voor een meer ingrijpende op herstel gerichte interventie of voor bestraffing. Bij de op herstel gerichte interventie hangen de verzwarende aspecten samen met de mate waarin er op feiten en omstandigheden gebaseerd vertrouwen is dat de overtreder terugkeer naar normconformiteit nastreeft en herstel. Dat vertrouwen is bijvoorbeeld geschonden wanneer er sprake is van recidive. (hoofdvragen 1a en 1b)

De handhaver bepaalt of er aspecten zijn die aanleiding geven voor bestraffing (hoofdvraag 2a), hetzij, - indien wettelijk mogelijk - met een bestuursrechtelijke bestraffing (bestuurlijke boete), hetzij met een strafrechtelijke bestraffing (strafbeschikking of strafvervolging). Hieronder valt ook de beslissing dat (nader) strafrechtelijk onderzoek aangewezen lijkt. De uitkomst van beantwoording van de hiervoor beschreven twee hoofdvragen (herstel of bestraffing) kan in veel gevallen zijn dat met herstel kan worden volstaan. Bij sommige aspecten is sowieso strafrechtelijke handhaving geïndiceerd.

In zijn algemeenheid geldt dat de keuze voor de soort bestraffing afhankelijk is van de wens van de wetgever in het betrokken domein. De wens van de wetgever over de keuze tussen strafrechtelijke en bestuursrechtelijke bestraffing loopt per domein of zelfs per (soort) overtreding uiteen. Zoals hiervoor is toegelicht, zal de doeltreffendheid bij de bestuursrechtelijke handhaving met bestraffende sancties meer gewicht hebben, en afschrikwekkendheid meer bij de strafrechtelijke handhaving. De scherpte van de sancties in het strafrecht en de kracht van de strafprocesrechtelijke bevoegdheden en methoden voor waarheidsvinding onderscheiden zich van bestuursrechtelijke handhaving. Dit zijn factoren die bij de keuze tussen bestuurs- rechtelijke en strafrechtelijke bestraffing en bij de daarover te maken afspraken in zijn algemeenheid een rol zullen (moeten) spelen.

De volgende aspecten worden in elk geval meegewogen bij de keuze voor strafrechtelijke bestraffing:

• A.

  Onomkeerbare gevolgen/geen herstelsanctie mogelijk: de overtreding heeft nadelige gevolgen voor de fysieke leefomgeving die niet (meer) kunnen worden weggenomen, zoals onherstelbare milieuschade, of de normadressaat heeft het anderszins niet (meer) in zijn macht om de rechtmatige toestand te herstellen. Hoe groter en/of ernstiger de schade, hoe eerder strafrechtelijke handhaving is geïndiceerd. Een overtreding met onomkeerbare gevolgen zal overigens veelal al meteen bij het indelen in de basisinterventiematrix (stap

  • 1)

    in de zwaardere interventiecategorie vallen.

• B.

  Recidive: de normadressaat was al eerder in de fout gegaan en eerdere herstelsancties en/of een bestuurlijke boete hadden een onvoldoende preventief effect. Omdat het hier een beleidsmatige afweging betreft, zijn (algemene of domeinspecifieke) afspraken mogelijk over wat onder recidive wordt verstaan: herhaling van dezelfde overtreding, van eenzelfde type overtreding (en wat dat dan is) of van een overtreding in het betrokken domein – en alles daartussen.

  Bij het bepalen van recidive worden ook overtredingen meegenomen uit andere regio’s, ook overtredingen uit aangrenzende landen of het verdere buitenland kunnen worden meegenomen.

• C.

  Verkregen financieel voordeel (winst of besparing): de normadressaat heeft door zijn handelen of nalaten financieel voordeel behaald en/of het behalen van financieel voordeel was het doel. Als het voordeel (substantieel) hoger is dan de maximale bestuurlijke boete die voor het betrokken feit kan worden opgelegd of als er helemaal geen bestuurlijke boete kan worden opgelegd, is strafrechtelijke handhaving aangewezen.

• D.

  Combinatie met andere relevante strafbare feiten: de normadressaat heeft andere strafbare feiten gepleegd om de in het omgevingsrecht geconstateerde overtreding te verhullen, zoals valsheid in geschrifte of omkoping, of de geconstateerde overtreding is gepleegd in het kader van andere strafbare feiten, zoals witwassen. Een zeer belangrijke indicator is ook het vermoeden van het bestaan van een criminele organisatie.

• E.

  Medewerking van malafide deskundigen (“facilitators”): De normadressaat is bij zijn handelen ondersteund door malafide deskundigen, zoals malafide vergunningverlenende of certificerende instellingen, keuringsinstanties en brancheorganisaties. Het gaat hier om de inschakeling van ‘facilitators’, dat wil zeggen sleutelfiguren in een branche die niet-naleving bewust faciliteren. Het ligt voor de hand dat het strafrecht zich in het bijzonder juist op deze facilitators zal richten. Loyale samenwerking tussen het OM en het bestuur is hier van groot belang alleen al gelet op de taken en bevoegdheden van het bestuur bij het verlenen en intrekken van vergunningen, certificaten en dergelijke.

• F.

  Waarheidsvinding: soms is strafrechtelijke handhaving aangewezen vanwege de mogelijkheid van het toepassen van opsporingsbevoegdheden waarover de bestuurlijke organisaties niet beschikken. Strikt genomen gaat het hier niet om een verzwarende omstandigheid maar om de inzet van onderzoeksbevoegdheden die alleen in het strafrecht voorhanden zijn. Die bevoegdheden kunnen veelal alleen worden ingezet bij zwaardere feiten.

• G.

  Normbevestiging: het strafrecht is het meest indringende corrigerende systeem. Juist door zijn expressieve kracht is het bij uitstek geschikt om het belang van regels en de ernst van niet-naleving te agenderen bij politiek, publiek en branche.

In aanvulling op deze algemene verzwarende aspecten kunnen per domein domeinspecifieke verzwarende aspecten worden geformuleerd.

4.3 Stap 3: optreden aan de hand van de algemene of domeinspecifieke interventiematrix

De LHSO heeft als uitgangspunt om de meest effectieve interventie in te zetten. Dat betekent in veel gevallen dat kan worden volstaan met een lichte interventie. In andere gevallen brengt de situatie mee dat zo’n lichte interventie geen recht doet, en moet een zwaardere, meer ingrijpende interventie worden gekozen. Per situatie wordt deze ‘interventieladder’ beoordeeld met de vraag wat de meest effectieve interventie is in het concrete geval. Daarbij speelt ook het maatschappelijk draagvlak voor handhaving een belangrijke rol. Zo zal bij een goedwillende overtreder die een lichte overtreding zonder nadelige gevolgen heeft gepleegd (positionering in segment A1) in eerste instantie kunnen worden volstaan met aanspreken, informeren of waarschuwen.8 Moet die overtreder (beperkte) maatregelen treffen om de overtreding op te heffen en laat hij dat na of gaat hij anderszins weer in de fout, dan wordt opgeschaald naar bijvoorbeeld het opleggen van een herstelsanctie of een bestuurlijke boete.

De handhaver gebruikt bij stap 4 de algemene of, indien beschikbaar en van toepassing, de domeinspecifieke interventiematrix. Dit werkt als volgt:

• 1.

  De handhaver kijkt naar de interventies in het segment van de toepasselijke interventiematrix waarin hij de bevinding eerder met behulp van stap 1 (paragraaf 4.1) in de basisinterventiematrix heeft gepositioneerd.

• 2.

  De handhaver kiest voor de minst zware (combinatie) van de bij het betreffende segment behorende interventies, tenzij de handhaver motiveert dat een andere (combinatie van) interventie(s) in de betreffende situatie passender is. Daarbij maakt hij gebruik van zijn bevindingen bij stap 2 (inzake eventuele verzwarende aspecten; paragraaf 4.2).

• 3.

  De handhaver zet de betreffende (combinatie van) interventie(s) in totdat sprake is van naleving. Als naleving binnen de door de handhaver bepaalde termijn uitblijft, pakt de handhaver direct door via het inzetten van een zwaardere (combinatie van) interventie(s).

In aanvulling op de LHSO kunnen er handhavings- of sanctiestrategieën zijn voor specifieke deelterreinen van het omgevingsrecht vergelijkbaar met de aanvulling voor Seveso-overtredingen (Brzo) uit 2012.

Maatvoering (termijnen)

In algemene zin geldt voor het stellen van termijnen het volgende:

• •

  Gedragsvoorschriften dienen direct in acht te worden genomen. Hiervoor moet geen of hooguit een zeer korte termijn te worden gesteld om de overtreding te beëindigen en/of herhaling ervan te voorkomen.

In alle andere gevallen, waaronder ook situaties waarin voor het treffen van herstelmaatregelen (al dan niet aanzienlijke) investeringen moeten worden gedaan, geldt: hoe urgenter de situatie des te korter de termijn. De termijn moet altijd worden afgestemd op de tijd die redelijkerwijs nodig is om de benodigde herstelmaatregelen te treffen, dus rekening houdend met de technische en organisatorische uitvoerbaarheid.

4.4 Stap 4: bepalen of afstemmingsoverleg nodig is

Indien er aan de hand van stap 1 en stap 2 wordt vastgesteld dat er aanleiding is voor bestraffing, beziet de handhaver bij stap 3 of er overleg met andere handhavende instanties is afgesproken of om andere redenen nodig is. Indien er is afgesproken dat de bestraffende interventie een strafrechtelijke is, dan wordt die weg ingezet. Indien er sprake is van opzettelijk of zeer nalatig veroorzaken van gevaar aan personen en/of milieu wordt steeds overleg met het OM gevoerd. Afhankelijk van de afspraken vindt er nadere afstemming plaats of niet. De gemaakte afspraken en de afstemming kunnen betekenen dat er een gezamenlijke interventie plaatsvindt.

Deze stap beoogt het faciliteren van goede afstemming en weloverwogen inzet van het handhavingsinstrumentarium. Het betreft daarom tweerichtingsverkeer: bestuursrechtelijke handhavers zoeken indien nodig en volgens de (algemene of domeinspecifieke) gemaakte afspraken het overleg op met politie en OM en omgekeerd. Samen met tijdige informatie- uitwisseling is dit tweerichtingsverkeer een uitwerking van het beginsel van loyale samenwerking.

Aan overleg is meer behoefte als voor de betrokken situatie geen standaard afspraken over de afstemming tussen bestuursrechtelijke en strafrechtelijke handhaving gelden. De standaardafspraken voor de betrokken situatie kunnen voorzien in overleg of overleg wordt gezocht als de handhaver in de bevindingen van het concrete geval aanleiding ziet om van de standaard afspraken af te wijken. Uit een oogpunt van doelmatige handhaving wordt zoveel mogelijk gehandhaafd op basis van algemene afspraken tussen bestuur, politie en justitie over afstemming en keuzes voor afdoening.

Als de handhaver in een concreet geval concludeert dat overleg over de afstemming en inzet van bestuurs- en/of strafrecht nodig is, wordt gehandeld op basis van vooraf tussen bestuursrechtelijke handhavingsinstanties, bijzondere opsporingsdiensten, politie en OM gemaakte algemene afspraken over hun inzet en samenspel (afstemming). Alleen zo kan in voorkomende gevallen accuraat en effectief optreden worden gewaarborgd, vooral als sprake is van spoed en/of heterdaad. Situaties waarin de vooraf gemaakte afspraken niet voorzien, zullen apart door de betrokken instanties worden beoordeeld, in een regulier overleg of in ad hoc overleg als snelheid is vereist. Uit het overleg volgt hoe de betreffende overtreding verder wordt opgepakt.

Ten slotte wordt, ongeacht de positionering van overtreding en overtreder, standaard aangifte bij het OM gedaan als toezichthouders de volgende ernstige bevindingen doen:

• •

  Het toezicht wordt bewust onmogelijk gemaakt, bijvoorbeeld door het onterecht weigeren van toegang, intimidatie, geweldsdreiging, fraude, vernietiging van bewijs en/of poging tot omkoping.

• •

  De toezichthouder constateert dat er opzettelijk mensen in gevaar worden gebracht, door onder andere sabotage, vernieling of het bewust verstrekken van verkeerde informatie.

Bij deze vormen van niet-medewerking aan het toezicht wordt tevens bestuursrechtelijk opgetreden met het opleggen van ,een last onder dwangsom of een last onder bestuursdwang (artikel 5:20, derde lid, en 5:32 Awb).

4.5 Stap 5: vastlegging stappen en beslissingen

De doorlopen stappen en genomen beslissingen worden systematisch, verifieerbaar en transparant vastgelegd, zodanig dat hieruit kan worden afgeleid dat is voldaan aan het motiveringsbeginsel, het zorgvuldigheidsbeginsel, het verbod van willekeur en het verbod van misbruik van bevoegdheid. De handhaver neemt hierbij in aanmerking dat handhavingsbeleid, waartoe naar vaste rechtspraak ook een handhavingsstrategie en/of interventieladder behoort, in de regel moet worden gevolgd en dat handelen in afwijking van het beleid zorgvuldig moet worden afgewogen en deugdelijk moet worden gemotiveerd. Ook wordt zo inzichtelijk op welke wijze verzwarende en verzachtende omstandigheden een rol hebben gespeeld bij de keuze, wat bijdraagt aan een consistent overheidshandelen. Het verdient aanbeveling om te werken met een vast model voor verslaglegging dat zoveel mogelijk landelijk wordt gehanteerd en in de gebruikte ICT systemen is ingebouwd.

HOOFDSTUK 5

Randvoorwaarden voor werken met de LHSO

Eventuele vaststelling en bekend­making als beleid(sregel)

De LHSO kan elektronisch worden bekendgemaakt als beleidsregel. Vaak zal er daarnaast een beleidsregel moeten worden vastgesteld waarin duidelijk wordt gemaakt dat en hoe de LHSO wordt gevolgd in het eigen beleid. Er is daarvoor een model-vaststellingsbesluit beschikbaar dat door het betrokken bestuursorgaan kan worden gebruikt.

Afstemming met ander handhavingsbeleid

Het bestaande handhavingsbeleid dient waar nodig te worden afgestemd op de LHSO. De betrokken handhavende instantie is verplicht om een handhavingsstrategie vast te stellen en kan hierbij gebruik maken van de LHSO. Voor bepaalde beleidsterreinen zullen daarvoor naar verwachting in de toekomst modellen worden ontwikkeld die kunnen worden overgenomen of waarbij aansluiting kan worden gezocht. Om recht te doen aan het uitgangspunt van een transparante overheid zouden deze keuzestrategieën ook als beleidsregel moeten worden vastgesteld die elektronisch wordt bekendgemaakt. Het model-vaststellingsbesluit gaat uit van deze mogelijkheid.

Overlegstructuur

Het is voor een effectieve handhaving van groot belang dat er effectief en loyaal wordt samengewerkt tussen alle betrokkenen (bevoegde bestuursorganen, toezichthouders en opsporingsambtenaren, politie en openbaar ministerie).

Deze samenwerking moet zo zijn georganiseerd dat de juiste personen op het juiste moment structureel of juist ad hoc en zaakgericht overleggen en informatie uitwisselen. Structureel afstemmingsoverleg en overleg over signalen of concrete zaken met het OM en de politie dient te zijn gewaarborgd.

Organisatorische borging

Niet alleen op papier, maar ook organisatorisch moet uitvoering van de LHSO en in het bijzonder de afstemming en samenwerking geborgd zijn. Dat betekent dat de betrokken instanties ervoor zorgen dat relevante functies (zoals contactpersonen en specialisten) structureel bemenst zijn.

Model verslaglegging stappen

Het verdient aanbeveling om te werken met een vast model voor verslaglegging van de stappen en beslissingen in handhavingstrajecten dat zoveel mogelijk landelijk wordt gehanteerd en in de gebruikte ICT systemen is ingebouwd.

BIJLAGE 1

Concept Model vaststellingsbesluit handhavingsstrategie Omgevingsrecht

Beleidsregel Handhavingsstrategie Omgevingsrecht provincie xxx/ Waterschap xxx/ Gemeente xxx

Het college van Gedeputeerde Staten/het college van dijkgraaf en heemraden/het college van

Burgemeester en wethouders (en de burgemeester)

Gelet op:

• -

  Artikel 18.1 en 18.20, eerste lid, Omgevingswet;

• -

  Artikel 13.5 Omgevingsbesluit;

• -

  Artikel xx Verordening Kwaliteit, toezicht en handhaving

• -

  Omgevingsrecht xx

Besluit vast te stellen:

• +

  Beleidsregel Handhavingsstrategie omgevingsrecht en de Landelijke Handhavingsstrategie Omgevingsrecht

• +

  De handhavingsstrategie Bouwen (bij wijze van voorbeeld)

• +

  De handhavingsstrategie Cultureel Erfgoed (bij wijze van voorbeeld)

• +

  De handhavingsstrategie Horeca ((bij wijze van voorbeeld van een optioneel lokaal geformuleerde strategie)

Het verdient aanbeveling om in het vaststellingsbesluit (of in de daarmee vast te stellen besluiten) voorzieningen op te nemen van overgangsrecht, en een uitdrukkelijke bepaling die de citeertitel voorschrift.

Bijlage 2 Landelijke Handhavingsstrategie Seveso-inrichtingen (LHS Seveso-inrichtingen)

Voorwoord 

Voor u ligt de Landelijke handhavingsstrategie Seveso-inrichtingen. De eerste versie van de Landelijke Handhavingsstrategie is op 6 december 2012 vastgesteld. Tussentijds hebben in 2017 en 2023 alleen wetstechnische/tekstuele wijzigingen plaatsgevonden in verband met de inwerkingtreding van het Besluit risico’s zware ongevallen 2015 (Brzo 2015) en de Omgevingswet. Sinds 2012 had echter geen algehele evaluatie meer plaatsgevonden.

Een volledige actualisatie was noodzakelijk omdat in 2022 is gestart met de nieuwe toezichtmethodiek, de Landelijke Benadering Risicobedrijven (LBR).

De vorige LHS Seveso-inrichtingen ging nog uit van de oude systematiek en bevatte bovendien verouderde begrippen, zoals LAT RB, verbeterprogramma BeteRZO en NIM 2. Daarnaast zijn er in de tussentijd nieuwe handhavingsinstrumenten opgenomen in de verschillende wet- en regelgeving van betrokken toezichthoudende overheidsorganisaties die nog niet in de LHS waren opgenomen.

Dit alles was aanleiding voor het samenwerkingsverband SEVESO+ (voorheen BRZO+) om in 2024 een projectgroep Actualisatie Landelijke handhavingsstrategie de opdracht te geven om de handhavingsstrategie volledig te actualiseren en aan te laten sluiten op de laatste inzichten.

De projectgroep is vervolgens gestart met het volledig updaten van de tekst van de LHS. Zij heeft in 2025 een kwantitatief onderzoek uitgevoerd naar de toepassing van de LHS in de periode 2018-2023. Ook is een kwalitatief onderzoek naar het gebruik van de LHS door de Seveso-toezichthouders uitgevoerd in de vorm van een enquête en diepte-interviews. Daarnaast is inbreng gevraagd aan het Openbaar Ministerie en de werkgroep LBR van de SEVESO+. De resultaten van deze inbreng en de uitgevoerde onderzoeken hebben geleid tot aanpassingen in de tekst van de LHS.

Vervolgens zijn vertegenwoordigers van de toezichthoudende overheidsorganisaties, het OM en de werkgroep LBR in de gelegenheid gesteld om commentaar op de concepttekst in te dienen. Daar is ruimschoots gebruik van gemaakt. De projectgroep heeft alle ingediende opmerkingen besproken en heeft de voorgestelde opmerkingen en aanpassingen grotendeels overgenomen. Naar de indieners is teruggekoppeld hoe hun inbreng is verwerkt.

Deze Landelijk handhavingsstrategie Seveso-inrichtingen is het eindresultaat van het werk van de projectgroep in afstemming met de stakeholders.

Deze landelijke handhavingsstrategie is zodoende in gezamenlijkheid tot stand gekomen en is daarmee een gedragen strategie.

Projectgroep Actualisatie LHS Seveso-inrichtingen april 2026

 1. Inleiding 

 1.1. Aanleiding en aanpak 

Het Besluit risico’s zware ongevallen 2015 (Brzo 2015) en de Regeling risico’s zware ongevallen zijn per 1 januari 2024 ingetrokken door de inwerkingtreding van de Omgevingswet. Onder de Omgevingswet vallen vier Algemene Maatregelen van Bestuur (AMvB’s). Deze AMvB’s concretiseren de regels van de Omgevingswet en bevatten de nadere uitwerking van de regels over de fysieke leefomgeving. In deze AMvB’s zijn ook de regels opgenomen over Seveso-inrichtingen. De regels voor Seveso-inrichtingen in de AMvB’s zijn gebaseerd op de Omgevingswet, de Arbeidsomstandighedenwet en de Wet veiligheidsregio’s. Vanwege dit nieuwe wetgevende kader is in 2023 de toenmalige Landelijke Handhavingsstrategie Brzo tekstueel aangepast en hernoemd naar Landelijke Handhavingsstrategie Seveso-inrichtingen. Een inhoudelijke actualisatie heeft toen niet plaatsgevonden.

De Landelijke Handhavingsstrategie (voorheen Brzo, nu Seveso-inrichtingen) bestaat al meer dan 10 jaar en bevat nog verouderde begrippen zoals LAT RB en NIM 2. Ondertussen is SEVESO+ ook vanaf 2022 gestart met een nieuwe werkmethodiek: de Landelijke Benadering Risicobedrijven (LBR).

Daarnaast zijn in de tussentijd nieuwe handhavingsinstrumenten opgenomen in de verschillende wet- en regelgeving van betrokken toezichthoudende overheidsorganisaties. Kortom, voldoende redenen om ook een inhoudelijke actualisatie van de LHS Seveso-inrichtingen op te pakken.

De projectgroep Actualisatie LHS Seveso-inrichtingen heeft in samenwerking met de werkgroep Monitoring en Analyse van SEVESO+ een onderzoek uitgevoerd hoe de betrokken toezichthoudende overheidsorganisaties de laatste jaren uitvoering hebben gegeven aan de LHS Seveso-inrichtingen. De resultaten uit dit onderzoek zijn meegenomen in het aanscherpen en verbeteren van de landelijke handhavingsstrategie.

Uitgangspunt, ook bij deze actualisatie, blijft te allen tijde dat in de LHS Seveso-inrichtingen zoveel mogelijk wordt getracht het bestuursrecht en strafrecht complementair aan elkaar te laten zijn. De beschikbare handhavingsinstrumenten van de verschillende toezichthoudende overheidsorganisaties moeten daarbij zoveel mogelijk eenduidig en proportioneel worden ingezet.

Afdeling 13.3 van het Omgevingsbesluit bevat regels over kwaliteitsbevordering en afstemming in uitvoering van toezicht en handhaving bij Seveso-inrichtingen. De veiligheidsregio’s, de Nederlandse Arbeidsinspectie (NLA) en het bevoegd gezag Omgevingswet zijn de toezichthoudende instanties en houden toezicht op de naleving van de artikelen uit paragraaf 4.2 van het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal). Voor de uitvoering van toezicht en handhaving bij Seveso-inrichtingen gelden de regels uit de wet- en regelgeving van de toezichthoudende overheidsorganisaties.

De gezamenlijke handhavingsstrategie heeft zijn werking in de loop der jaren bewezen door daadkrachtig optreden van de toezichthoudende overheidsorganisaties tegen overtredingen die potentieel grote gevolgen kunnen hebben voor gezondheid en milieu. Het is echter van belang dat ook nu voor de handhaving van overtredingen van paragraaf 4.2 van het Bal sprake is van een eenduidig en proportioneel handhavingsbeleid.

1.2. Voorgeschiedenis  

Met de implementatie van de Seveso II-richtlijn in Nederland door het Besluit risico’s zware ongevallen 1999 (Brzo 1999) is een integrale benadering gekozen voor de bescherming van mens en milieu tegen de risico’s van zware ongevallen met gevaarlijke stoffen. Dit besluit leidde bij het toezicht tot vergaande samenwerking tussen de Arbeidsinspectie (nu: Nederlandse Arbeidsinspectie), de regionale brandweer (nu: veiligheidsregio’s) en het bevoegd gezag Wet Milieubeheer (nu: bevoegd gezag Omgevingswet).

Evaluaties van de uitvoering van het Brzo 1999 in 2003 en 2004 lieten zien dat het complexe wetgeving en uitvoering betreft en dat de kwaliteit van de uitvoering en de samenwerking op veel punten verbeterd moest worden. Dit heeft geleid tot een omvangrijk verbeterprogramma (BeteRZO) en het instellen van landelijke regie (het samenwerkingsverband BRZO+, tegenwoordig: SEVESO+) om voortdurend de kwaliteit van de uitvoering te volgen en waar nodig verdere verbeteringen door te voeren. Als resultaat van deze doorlopende inspanningen is de kwaliteit van de uitvoering op een hoog niveau gebracht door daadwerkelijk gezamenlijk en gecoördineerd toezicht te houden.

Omdat er een enorme opgave lag om het gezamenlijk toezicht op het gewenste niveau te krijgen en omdat ook in de wetgeving handhaving een eigenstandige verantwoordelijkheid is van de betreffende toezichthoudende overheidsorganisatie, is destijds gekozen om de gezamenlijke en gecoördineerde handhaving pas in een later stadium nader in te vullen.

Diverse onderzoeken9 naar de uitvoering van het Brzo 1999 lieten zien dat de kwaliteit van het toezicht fors was verbeterd, maar dat er nog een dringende behoefte bestond aan uniformering van de gezamenlijke handhavingsstrategie. Een logisch vervolg van de BeteRZO-afspraken met betrekking tot onder andere uniformiteit, eenduidigheid (gezamenlijkheid) en tijdigheid was dan ook, dat in het Eindbeeld Brzo Vernieuwing Toezicht Chemie van april 2010 is opgenomen, dat handhaving als een van de belangrijke thema’s zou worden opgepakt door BRZO+.

In 2010 heeft de voorganger van BRZO+ (Landelijke Aanpak Toezicht Risicobeheersing Bedrijven: LAT RB) opdracht gegeven aan de werkgroep Handhaving van BRZO+ om uniforme werkwijzen en procedures voor de gezamenlijke handhaving van het Brzo te ontwikkelen.

In de uitgebrachte rapportage ‘Naleving en handhaving BRZO 2011’ van de LAT RB zijn aanbevelingen gedaan voor een uniforme handhavingsstrategie.

Deze aanbevelingen zijn meegenomen in de Landelijke Handhavingsstrategie Brzo 1999 die is vastgesteld door de LAT RB Regiegroep op 6 december 2012.

In 2015 is het Besluit risico’s zware ongevallen 2015 (Brzo 2015) in werking getreden. BRZO+ heeft destijds besloten (2017) om alleen tabel A behorende bij de Landelijke Handhavingsstrategie Brzo 1999 aan te passen en niet de gehele landelijke handhavingsstrategie te actualiseren.

In verband met de inwerkingtreding van de Omgevingswet is de in 2017 gewijzigde tabel A behorende bij de landelijke handhavingsstrategie Brzo 2015, aangepast naar de artikelen van het Bal. Daarnaast is de handhavingsstrategie tekstueel aangepast aan de Omgevingswet en paragraaf 4.2 van het Bal.

Aangezien de LHS Seveso-inrichtingen met de komst van de Omgevingswet alleen wetstechnisch is aangepast aan de Omgevingswet/Bal, bevatte de strategie verouderde begrippen zoals LAT RB, verbeterprogramma BeteRZO en NIM 2. Deze verouderde begrippen moesten worden aangepast bij een inhoudelijke actualisatie van de landelijke handhavingsstrategie Seveso-inrichtingen. In 2024 heeft SEVESO+ de projectgroep opdracht gegeven om een inhoudelijke actualisatie uit te voeren.

1.3. Doelstelling en afbakening 

Het doel van de onderhavige LHS is om de eenduidige landelijke handhavingsstrategie voor paragraaf 4.2 van het Bal zodanig te herzien, dat overtredingen van paragraaf 4.2 van het Bal altijd gevolgd worden door handhaving en dat voor gelijksoortige overtredingen dezelfde meest adequate sanctiemiddelen worden toegepast. In hoofdstuk 3 wordt dit verder uitgewerkt.

De inhoudelijke actualisatie van de landelijke handhavingsstrategie moet leiden tot een verbetering van de afstemming tussen betrokken toezichthoudende overheidsorganisaties van SEVESO+ over welke handhavingsinstrumenten toegepast kunnen worden op situaties die zich voordoen bij geïnspecteerde bedrijven.

De geactualiseerde landelijke handhavingsstrategie geeft een beter afwegingskader welk handhavingsinstrument het beste ingezet kan worden en welke toezichthoudende overheidsorganisatie(s) kan handhaven.

De betrokken toezichthoudende overheidsorganisaties laten zien door de uitvoering van de landelijke handhavingsstrategie dat zij transparant, eenduidig en consequent optreden naar de Seveso-inrichtingen als er handhavend opgetreden moet worden.

Deze handhavingsstrategie is bedoeld voor de handhaving en sanctionering van overtredingen van paragraaf 4.2 van het Bal en is daarmee primair gericht op het voorkomen van zware ongevallen met gevaarlijke stoffen bij bedrijven waarop paragraaf 4.2 van het Bal van toepassing is. Deze strategie beperkt zich tot de handhaving. Geconstateerde overtredingen volgen uit het al geüniformeerde gezamenlijke Seveso-toezichtproces.

1.4. Toezichthoudende overheidsorganisatie 

Onder toezichthoudende overheidsorganisatie wordt verstaan: het bestuursorgaan dat bevoegd is toezicht te houden en te handhaven op het gestelde in paragraaf 4.2 Besluit activiteiten leefomgeving (zijnde het bevoegd gezag Omgevingswet, de Nederlandse Arbeidsinspectie en/of de veiligheidsregio).

Voor wat betreft het bevoegd gezag Omgevingswet zijn er meerdere bestuursorganen bevoegd. Meestal zijn de Gedeputeerde Staten van de provincies het bevoegde gezag. In enkele gevallen geldt dat het Staatstoezicht op de Mijnen (Ministerie van Economische Zaken) en de Inspectie Leefomgeving en Transport het bevoegd gezag is.

Voor wat betreft de Nederlandse Arbeidsinspectie is de Minister het bestuursorgaan dat bevoegd is om toezicht te houden en te handhaven. Ook hier geldt dat in enkele gevallen het Staatstoezicht op de Mijnen (Ministerie van Economische Zaken) het bestuursorgaan is.

Voor wat betreft de veiligheidsregio’s is het bestuur van de iedere individuele veiligheidsregio het bestuursorgaan dat bevoegd is om toezicht te houden en te handhaven.

De waterkwaliteitsbeheerders (waterschappen en Rijkswaterstaat) zijn geen bestuursorganen die bevoegd zijn om toezicht te houden op en te handhaven op paragraaf 4.2 van het Bal, maar zij hebben een adviserende rol.

1.5. Leeswijzer 

De handhavingsstrategie is in drie onderdelen vastgelegd.

• •

  In hoofdstuk 2 wordt omschreven wat wordt beoogd met de strategie, welke eisen gesteld worden aan de handhaving en wat daarbij de belangrijkste uitgangspunten zijn (strategische keuzes).

• •

  In hoofdstuk 3 worden de wettelijke kaders en handhavingsbevoegdheden toegelicht. Er wordt ingegaan op de bestuurlijke handhavingsinstrumenten en op het toepassen van strafrecht.

• •

  In hoofdstuk 4 wordt omschreven waarmee de strategie, genoemd onder het eerste punt, operationeel wordt gemaakt en ingepast in de bestaande werkmethodiek de Landelijke benadering risicobedrijven (LBR).

In bijlage A staan de handhavingsmogelijkheden volgens paragraaf 4.2 van het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal). In bijlage B zijn gebruikte begrippen en afkortingen nader beschreven. Bijlage C bevat een stappenmodel voor het toepassen van de handhavingsstrategie Seveso-inrichtingen.

2. Uitgangspunten en strategische keuzes 

2.1. Uitgangspunten 

Algemeen  

Ter bescherming van de veiligheid van werknemers, milieu en burgers treden de gezamenlijke toezichthoudende overheidsorganisaties op adequate en uniforme wijze handhavend op tegen overtredingen van paragraaf 4.2 van het Bal, totdat deze overtredingen zijn opgeheven.

Daarnaast zorgt een gezamenlijke strategie voor het verbeteren van de uniformiteit van de landelijk beschikbare toezicht- en handhavingsinformatie.

Welke eisen worden aan de handhaving van paragraaf 4.2 van het Bal gesteld? 

Burgers en politiek verwachten, vooral als het gaat om overtredingen van paragraaf 4.2 van het Bal en de daarmee samenhangende grote risico’s, dat de overheid adequaat, dwingend en voortvarend optreedt. Daarnaast lopen de toezichthoudende overheidsorganisaties, zoals ook blijkt uit de uitspraak van de Hoge Raad inzake CMI10 , grote bestuurlijke, financiële en imagorisico’s wanneer zij het toezicht niet adequaat uitvoeren. Als de toezichthouder niet aantoonbaar op de hoogte is van de veiligheidskritische afwijkingen van de norm waarbij de veiligheid in het geding is en niet voldoende dwingend en voortvarend optreedt, kan de toezichthouder medeverantwoordelijk zijn voor de (financiële) gevolgschade die optreedt bij een eventuele calamiteit. Dit blijkt ook uit de uitspraak inzake Chemie-Pack Moerdijk 11 en de rapporten inzake Odfjell van de Onderzoeksraad voor Veiligheid 12 .

 Uitgangspunten 

Voor deze handhavingsstrategie zijn relevante documenten bestudeerd. Onderstaand zijn de belangrijkste uitgangspunten benoemd.

• •

  Landelijk uniform/eenduidige benadering 

Landelijke uniformiteit draagt bij aan een level playing field voor het bedrijfsleven, vergemakkelijkt de samenwerking tussen de Seveso-toezichthouders en het verbetert de mogelijkheden om handhavingsinformatie landelijk te vergelijken.

• •

  Coördinatie (in gezamenlijkheid op basis van paragraaf 4.2 van het Bal) 

De verschillende toezichthoudende overheidsorganisaties hebben eigenstandige handhavingsbevoegdheden en (veelal soortgelijke) handhavingsinstrumenten vanuit het bestuursrecht en/of het strafrecht. Gezamenlijk beschikken zij over een mix van handhavingsmogelijkheden die gecoördineerd zo slim mogelijk ingezet worden.

• •

  Tijdig 

Er zijn duidelijke termijnen waarbinnen handhaving moet worden ingezet door de toezichthoudende overheidsorganisatie (aanschrijvingstermijn), waarbinnen maatregelen door het bedrijf moeten zijn genomen (hersteltermijn) en de toezichthoudende overheidsorganisatie de verbetering heeft gecontroleerd.

Voor ernstige overtredingen geldt hierbij direct optreden. De hersteltermijnen voor bedrijven worden per geval bepaald in overeenstemming met het risico voor werknemers, milieu en burgers.

• •

  Proportioneel 

De handhaving past bij het risico als gevolg van de overtreding, het naleefgedrag, de houding en de veiligheidscultuur van het betreffende bedrijf en mogelijke recidive of herhaling.

• •

  Effectgericht  

Het effect (opheffen/beperken van risico als gevolg van overtreding door het bedrijf) staat voorop, maar ook het bestraffen van het bedrijf. Daarbij worden bestuurs- en strafrechtelijke middelen ingezet.

Naast de wettelijke instrumenten zetten de toezichthoudende overheidsorganisaties ook andere instrumenten in die de naleving van wet- en regelgeving door Seveso-inrichtingen bevorderen. Er kan bijvoorbeeld sprake zijn van een managementgesprek, informeren van een (inter)nationaal hoofdkantoor, aanwijzing als Seveso-zorgbedrijf (volgens de handleiding Uniforme benadering Seveso-zorgbedrijven 2024) en/of een verdiepend veiligheidscultuurtraject. Dit wordt per afzonderlijke situatie bepaald.

• •

  Transparant 

Burgers en bedrijven hebben recht om te weten waar ze aan toe zijn. Hoe de overheid op een overtreding reageert en welke sanctie en de zwaarte ervan wordt opgelegd behoort ook transparant te zijn. Dit document beoogt deze transparantie te geven voor het toepassen van handhavingsmiddelen bij het overtreden van paragraaf 4.2 van het Bal.

Daarnaast moet transparant zijn welke bedrijven overtredingen hebben begaan. Het publiceren van deze informatie 13 maakt geen onderdeel uit van deze handhavingsstrategie, maar maakt deel uit van de afspraken binnen het SEVESO+ samenwerkingsverband.

• •

  Rechtsgelijkheid en rechtszekerheid 

Gelijke situaties moeten op dezelfde manier worden aangepakt. Er mag geen sprake zijn van willekeur of persoonlijke interpretaties. Bedrijven moeten weten waar ze aan toe zijn als sprake is van een overtreding.

2.2. Strategische keuzes  

Strategische keuzes voor de LHS Seveso-inrichtingen: 

• 1.

  Handhaving op overtredingen in een Seveso-inrichting die van invloed zijn op de beheersing van zware ongevallen met gevaarlijke stoffen, gebeurt op basis van paragraaf 4.2 van het Bal. Als geen relatie met paragraaf 4.2 van het Bal kan worden gelegd, vindt handhaving plaats op basis van de onderliggende wetgeving.

• 2.

  Deze handhavingsstrategie is van toepassing op de niet-naleving van de verplichtingen van paragraaf 4.2 van het Bal.

• 3.

  Bestuursrecht en strafrecht zijn complementair. Uitgangspunt bij het opstellen van dit beleid is dat bij het constateren van het niet naleven van de bepalingen uit de wetgeving, op het bestuursorgaan de plicht rust daartegen op te treden. Handhaving berust op zowel bestuurlijke als strafrechtelijke pijlers. Deze pijlers richten zich op twee doelen: afdwingen dat overtredingen worden opgeheven en bestraffen van gepleegde overtredingen. Bestuursrecht kent beide mogelijkheden en is zodoende corrigerend en bestraffend (bijvoorbeeld last onder dwangsom en bestuurlijke boete). Strafrecht is hoofdzakelijk bestraffend (bestuurlijke strafbeschikking of schikking/bestraffing na een proces-verbaal).

• 4.

  De op te leggen sancties zijn dus een afgestemde mix van bestuurs- en strafrecht, rekening houdend met:

  • a.

    de ernst van de overtreding (mate van de risicobeheersing en weging van de overtreding);

  • b.

    het risico van het bedrijf c.q. de activiteit;

  • c.

    het naleefgedrag en eventuele herhaling/recidive van (soortgelijke) overtredingen.

• 5.

  De toezichthoudende overheidsorganisaties hebben diverse handhavingsinstrumenten ter beschikking, waaronder de last onder bestuursdwang, de last onder dwangsom, de bestuurlijke boete en het proces-verbaal. De inzet van een of meer handhavingsinstrumenten wordt bepaald door de aard van de overtreding.

  • a.

    Bij overtredingen met ernstig gevaar wordt direct een corrigerend sanctiemiddel ingezet en, indien nodig, ook een bestraffend sanctiemiddel.

  • b.

    Bij andere overtredingen wordt eerst via een waarschuwingsbrief of een eis tot naleving afgedwongen en wordt na een herinspectie zo nodig corrigerend en/of bestraffend opgetreden.

  • b.

    Bij andere niet meer te corrigeren overtredingen wordt direct bestraffend opgetreden.

• 6.

  Door toepassen van het stappenmodel (hoofdstuk 4) is duidelijk welke handhavingsinstrumenten worden ingezet bij een bepaalde categorie overtredingen. Feiten en omstandigheden kunnen leiden tot afwijking van deze handhavingsstrategie. De Seveso-toezichthouder en het inspectieteam motiveren deze afwijking op basis van goede kennis, kunde (opleiding) en inzichten in de relatie tussen overtreding en risico. Ook het gedrag van de overtreder kan hierin een rol spelen. Een afwijking van de handhavingsstrategie wordt altijd schriftelijk en gemotiveerd vastgelegd. Er zal echter nooit worden afgezien van handhaving in geval van overtredingen, tenzij sprake is van bijzondere omstandigheden waardoor handhaving niet meer opportuun is (bijvoorbeeld overmacht of concreet zicht op legalisatie).

• 7.

  Het uitgangspunt is dat niet altijd elke toezichthoudende overheidsorganisatie zou moeten handhaven, maar dat handhaving zoveel mogelijk door die toezichthoudende overheidsorganisatie wordt opgepakt die gegeven de situatie de meest effectieve instrumenten ter beschikking heeft. Uitgaande van het principe:

  • a.

    uitsluitend interne veiligheidscomponenten worden opgepakt door de Nederlandse Arbeidsinspectie;

  • b.

    uitsluitend externe veiligheidscomponenten en milieu worden opgepakt door het bevoegd gezag Omgevingswet;

  • c.

    informatievoorziening ten behoeve van de rampenbestrijding (zoals benoemd in artikel 13.29 van het Omgevingsbesluit) wordt opgepakt door de betrokken veiligheidsregio;

  • d.

    overtredingen die niet uitsluitend betrekking hebben op een van deze drie situaties worden zoveel mogelijk opgepakt op de wijze die volgens het inspectieteam het meest effectief is, zowel qua mogelijkheden als qua bevoegdheden. De toezichthoudende overheidsorganisatie besluit wat het meest geschikte en effectieve sanctie- en/of handhavingsinstrument (of mix van sanctie- en/of handhavingsinstrumenten) is om toe te passen. In geval er sprake is van een combinatie van interne veiligheidscomponenten, milieu of rampenbestrijding, kan sprake zijn van meerdere toezichthoudende overheidsorganisaties die handhaving inzetten.

3. Wettelijke kaders en handhavingsbevoegdheden 

3.1. Samenhang paragraaf 4.2 Bal verplichtingen en handhaafbaarheid 

Artikel 4.9, eerste lid, van het Bal, kan worden gezien als de centrale bepaling van de rijksregels die zich richten tot de exploitant van de Seveso-inrichting: alle maatregelen worden getroffen die nodig zijn om zware ongevallen te voorkomen en de gevolgen daarvan voor de gezondheid en het milieu te beperken. De maatregelen die paragraaf 4.2 naast concrete technische en organisatorische voorzieningen verder verlangt, bijvoorbeeld het opstellen van een preventiebeleid, een veiligheidsbeheerssysteem (VBS), een veiligheidsrapport, een intern noodplan en een stoffenlijst, geven een nadere invulling aan deze bepaling. De verlangde maatregelen zijn immers mede vereist om zware ongevallen te voorkomen en de gevolgen voor mens en milieu te beperken.

Uit de samenhang tussen de artikelen uit paragraaf 4.2 van het Bal volgt dat:

• •

  het preventiebeleid tot doel heeft zware ongevallen te voorkomen en de gevolgen daarvan te beperken;

• •

  in het VBS het preventiebeleid zware ongevallen wordt geïmplementeerd;

• •

  het VBS een nadere uitwerking bevat van de verplichting van artikel 4.9, eerste lid, van het Bal.

Zowel het opstellen van een VBS met de elementen die zijn genoemd in bijlage III van de Seveso-richtlijn, als het uitvoeren van het VBS zijn dus maatregelen die moeten worden getroffen om zware ongevallen te voorkomen en de gevolgen daarvan te beperken. Als niet op een correcte wijze uitvoering wordt gegeven aan een VBS kan dit naast een overtreding van artikel 4.11, eerste lid, van het Bal tevens een overtreding opleveren van artikel 4.9, eerste lid, van het Bal.

Bijlage A geeft verder inzicht in de handhavingsmogelijkheden van paragraaf 4.2 van het Bal.

 3.2. Handhavingsbevoegdheden 

Algemeen 

Op grond van artikel 5:4 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) bestaat er uitsluitend een bevoegdheid om bestuursrechtelijk te handhaven als deze bevoegdheid is vastgelegd in een wet of besluit (zoals het Bal). Paragraaf 4.2 van het Bal is gebaseerd op de Arbeidsomstandighedenwet (Arbowet), de Omgevingswet (Ow) en de Wet veiligheidsregio’s (Wvr). De bestuursorganen die bevoegd zijn op grond van een van deze drie wetten, kunnen handhaven op paragraaf 4.2 van het Bal. In de genoemde wetten is de handhavingsbevoegdheid toegekend aan het betreffende bestuursorgaan, zodat voor elk bestuursorgaan afzonderlijk de bevoegdheid om te handhaven op de artikelen uit paragraaf 4.2 van het Bal zich beperkt tot de bepalingen van deze paragraaf die gebaseerd zijn op de betreffende wet.

Wettelijke basis  

In de Nota van Toelichting, Staatsblad 1999, nr. 234, was per artikel(lid) van het Brzo 1999 aangegeven op welke formele wet(ten) het desbetreffende artikel berustte. In de Nota van Toelichting op het Brzo 2015 (Staatsblad 2015, 272) was nog slechts in algemene bewoordingen opgenomen welke artikelen op welke wetgeving gebaseerd waren 14 . Ook in het Bal wordt niet nader gespecificeerd welk artikel op welke wetgeving is gebaseerd. Gelet op de wetsgeschiedenis zoals hiervoor omschreven, valt echter wel te achterhalen welk artikel op welke wetgeving is gebaseerd. Deze geschiedenis is gebruikt voor de tabel in Bijlage A die de bevoegdheidsverdeling per artikel(lid) van paragraaf 4.2 van het Bal weergeeft.

Aanwijzen toezichthouders 

De betrokken toezichthoudende overheidsorganisaties wijzen Seveso-toezichthouders aan als toezichthouder in de zin van de bijzondere wet (Arbowet, Ow en Wvr). De Seveso-toezichthouders hebben dan de bevoegdheden die de Awb toekent aan toezichthouders voor zover deze niet zijn uitgezonderd in de bijzondere wet. Alleen toezichthouders die ook buitengewoon opsporingsambtenaar (boa) zijn, hebben daarnaast de bevoegdheid om strafrechtelijke feiten op te sporen en hiervan proces-verbaal op te maken.

Strafrechtelijke handhaving 

Artikel 13.29 en 13.30 van het Omgevingsbesluit (Ob) wijzen de strafbare feiten aan, namelijk handelen of nalaten in strijd met:

• 1.

  het krachtens artikel 48, zesde lid, van de Wet veiligheidsregio’s bepaalde in zes artikelen van paragraaf 4.2 van het Bal;

• 2.

  het krachtens artikel 6, eerste lid, tweede zin, van de Arbeidsomstandighedenwet bepaalde in twintig artikelen van paragraaf 4.2 van het Bal.

Via de Wet op de economische delicten is overigens ook het niet voldoen aan voorschriften gesteld krachtens artikel 4.3, eerste lid, aanhef en onder b, c, f, h en i, en tweede lid, aanhef en onder b en c van de Omgevingswet in samenhang met paragraaf 4.2 van het Bal een strafbaar feit.

Welke toezichthoudende overheidsorganisatie kan handhaven op paragraaf 4.2 van het Bal verschilt per artikel(lid).

Er is echter steeds een mogelijkheid om te handhaven op paragraaf 4.2 van het Bal vanuit het bestuurs- of strafrecht. Zie hiervoor ook de tabel in Bijlage A.

3.3. Handhavingsinstrumenten 

Zoals gezegd zijn de bestuursorganen voor de handhaving van paragraaf 4.2 van het Bal gebonden aan de Omgevingswet, de Arbowet en de Wvr. In deze drie wetten zijn ook de bestuursrechtelijke handhavingsinstrumenten vastgelegd. Hierbij wordt opgemerkt dat in het eerste lid, van artikel 5:32 van de Awb de bevoegdheid tot het opleggen van een last onder dwangsom is gekoppeld aan de bestuursdwangbevoegdheid. Een bestuursorgaan dat bevoegd is tot toepassing van bestuursdwang is dus ook bevoegd tot het opleggen van een last onder dwangsom. Door deze koppeling in de Awb hoeft de dwangsombevoegdheid niet genoemd te worden in de Omgevingswet, de Arbowet en de Wvr.

Hieronder wordt per toezichthoudende overheidsorganisatie op een aantal bestuursrechtelijke handhavingsinstrumenten nader ingegaan.

Bevoegd gezag Omgevingswet 

Het bevoegd gezag Omgevingswet kan een last onder bestuursdwang en daarmee ook last onder dwangsom opleggen op grond van de afdeling 5.3.2 van de Algemene wet bestuursrecht in samenhang met artikel 122 van de Provinciewet.

Het bevoegd gezag Omgevingswet heeft sinds 1 januari 2024 de mogelijkheid om ter naleving van bepalingen uit paragraaf 4.2 van het Bal een bestuurlijke boete op te leggen op grond van artikel 18.11 van de Omgevingswet. Het bevoegd gezag Omgevingswet heeft ook de bevoegdheid om – middels last onder dwangsom – de Seveso-inrichting te gelasten het exploitatieverbod na te leven en daarmee de Seveso-inrichting of een onderdeel daarvan niet in werking te brengen of te houden. Dit op basis van artikel 4.9, derde lid, van het Bal.

Het intrekken van de omgevingsvergunning voor een milieubelastende activiteit (mba) is geen doelmatig handhavingsinstrument voor het naleven van de artikelen van paragraaf 4.2 van het Bal, maar kan wel als uiterst instrument dienen om een Seveso-inrichting verdere exploitatie te verbieden. Het intrekken van de omgevingsvergunning zal slechts in een enkel geval proportioneel zijn in relatie tot de overtreding(en).

Nederlandse Arbeidsinspectie 

De NLA heeft op grond van artikel 27 van de Arbeidsomstandighedenwet de bevoegdheid om een eis tot naleving te stellen. De NLA geeft in een beschikking aan binnen welke termijn een artikel uit paragraaf 4.2 van het Bal moet worden nageleefd en op welke manier dat kan. Verder kan de NLA op grond van artikel 28 van de Arbeidsomstandighedenwet bij ernstig gevaar voor personen met een mondeling bevel door de Seveso-toezichthouder afdwingen dat werkzaamheden worden stilgelegd of dat werkzaamheden niet mogen aanvangen. Het mondeling bevel wordt zo snel mogelijk bij beschikking bevestigd. De NLA heeft ook de bevoegdheid om – middels last onder dwangsom – de werkgever te gelasten het exploitatieverbod na te leven en daarmee de Seveso-inrichting of een onderdeel daarvan niet in werking te brengen of te houden. Dit op basis van artikel 4.9, derde lid, van het Bal. De NLA kan op grond van het bepaalde in artikel 13.27, eerste lid, van het Omgevingsbesluit een bestuurlijke boete aanzeggen voor overtredingen van de in artikel 13.26 van het Omgevingsbesluit gestelde artikelen, met uitzondering van artikel 4.9, derde lid, van het Bal.

Daarnaast kan de NLA voor al de artikelen genoemd in artikel 13.26 van het Omgevingsbesluit een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom opleggen.

Bestuur veiligheidsregio 

Het bestuur van de veiligheidsregio kan voor handhaving van het gestelde bij of krachtens de artikelen 31 en 48 van de Wet veiligheidsregio’s een last onder bestuursdwang opleggen (artikel 63 van de Wvr). Aangezien paragraaf 4.2 van het Bal mede is gebaseerd op de artikelen 31 en 48 van de Wvr, is het bestuur van de veiligheidsregio niet alleen bevoegd om op die artikelen van de Wvr te handhaven, maar ook op de artikelen van paragraaf 4.2 van het Bal die zijn gebaseerd op de Wvr. Ook hier geldt weer dat, gegeven de bestuursdwangbevoegdheid, eveneens het instrument van de last onder dwangsom kan worden toegepast.

Tot slot 

In deze paragraaf is ingegaan op de wettelijke kaders van bestuursrechtelijke handhaving. De handhaving wordt vanuit het bevoegd gezag Omgevingswet en de veiligheidsregio vaak gestart met een waarschuwingsbrief. Met deze brief sommeert de overheid een bedrijf een overtreding binnen een bepaalde termijn ongedaan te maken. Een waarschuwingsbrief zonder zienswijzeclausule heeft echter geen grondslag in de Algemene wet bestuursrecht, dit in tegenstelling tot de andere handhavingsmiddelen en is daarom in dit hoofdstuk niet genoemd. Het maakt wel onderdeel uit van de handhavingsstrategie, omdat het een opmaat kan zijn tot het inzetten van handhaving.

Ongeacht de strategie van de overheid om op overtredingen van de artikelen van paragraaf 4.2 van het Bal te handhaven, heeft het bedrijf de mogelijkheid tegen een handhavingsbesluit bezwaar te maken, daarna in (hoger) beroep te gaan en eventueel een voorlopige voorziening aan te vragen. In de Awb is beschreven op welke wijze dit mogelijk is.

Naast bestuursrechtelijke handhaving zijn er ook vanuit het strafrecht mogelijkheden om op te treden tegen een overtreding. Hierop zal in paragraaf 3.4 nader worden ingegaan.

3.4. Bestuursrecht en strafrecht 

Bij handhaving moet sprake zijn van een op elkaar afgestemd bestuursrechtelijk - strafrechtelijk optreden tegen overtreding van de gestelde normen. Met het stroomschema verderop in deze paragraaf wordt aangegeven met welk sanctie-instrumentarium gehandhaafd moet worden als er sprake is van een te handhaven overtreding. Daarbij wordt het volgende onderscheid gemaakt:

• •

  alleen bestuursrechtelijk;

• •

  alleen strafrechtelijk, of

• •

  een combinatie van bestuurs- en strafrechtelijk handhaven.

De keuze van inzet van bestuurs- en/of strafrecht hangt af van factoren die samenhangen met de overtreding en de overtreder. Centraal uitgangspunt is dat het bestuursrecht (met uitzondering van de bestuurlijke boete) vooral gericht is op herstel en het voorkomen van herhaling, terwijl het strafrecht (inclusief de bestuurlijke boete) vooral op straffen is gericht. Als een overtreding en de gevolgen ervan niet meer ongedaan zijn te maken, is een bestuurlijke herstelactie voor het opheffen van de overtreding niet aan de orde en is bestraffing nog een mogelijkheid. Er is wel een last onder dwangsom mogelijk om herhaling van de overtreding in de toekomst te voorkomen. Wanneer de overtreding en de gevolgen wel ongedaan zijn te maken, hangt het van een aantal aspecten af of het strafrecht ook een rol moet spelen. Deze aspecten zijn:

• •

  ernstig gevaar;

• •

  ernstig letsel (slachtoffers);

• •

  ernstige milieuschade;

• •

  economisch voordeel;

• •

  een malafide, calculerende, recidiverende of belemmerende dader.

Recidive en de andere genoemde aspecten maken dat naast herstel een zogenaamde ‘tik op de vingers’ met strafrechtelijk handhaving op zijn plaats is.

Met onderstaand stroomschema wordt aangegeven welk spoor gevolgd moet worden als er sprake is van een overtreding.

Figuur 1: Stroomschema bestuursrecht/strafrecht

In bijzondere gevallen zijn afwijkingen van bovenstaand schema denkbaar. In gevallen waarin alleen het bestuursrecht niet effectief is of blijkt te zijn in een bepaalde zaak, kan het strafrecht ook worden ingezet.

3.5. Inschakelen Functioneel Parket 

De aard en de ernst van de overtreding bepaalt wanneer het Functioneel Parket (FP) van het Openbaar Ministerie wordt geïnformeerd dan wel actief wordt ingeschakeld. Bij het inschakelen van het FP kan zo nodig een mondelinge toelichting worden gegeven of kan overleg worden gevoerd over verdere aanpak. In onderstaande tabel 1 is aangegeven in welke gevallen het FP in ieder geval moet worden geïnformeerd (niet-limitatief).

Tabel 1: Informeren Functioneel parket

4. Handhavingsstrategie, beoordeling ernst van de overtreding(en) en toepassen van sancties 

 4.1. Inleiding 

Overtredingen kunnen volgen uit het gezamenlijke inspectieproces, waaronder inspectieresultaten volgend uit de Landelijke Benadering Risicobedrijven (LBR), klachtenafhandeling, ongevallenonderzoek en de administratieve beoordeling van het veiligheidsrapport. Uitgangspunt hierbij is dat de Seveso-toezichthouders altijd een handhavingsactie starten als er sprake is van een overtreding. Wanneer een Seveso-inrichting op een of meerdere onderdelen van de LBR 15 een onvoldoende of zwaar onvoldoende scoort, dan is sprake van een overtreding en volgt handhaving. Bij een score ‘matig voldoende’ (afwijking) is in principe geen sprake van een overtreding, tenzij naar het oordeel van het inspectieteam handhaving wel noodzakelijk is om het bedrijf tot verbetering te dwingen.

Startpunt overtreding 

De Seveso-toezichthouders bepalen wat een overtreding is en wat niet. Voor het toepassen van de strategie is het wel van belang dat er een goede omschrijving wordt gegeven van elke afzonderlijke overtreding.

Dit is nodig om in de handhaving de juiste herstelmaatregelen of lasten te kunnen opleggen en de juiste handhavingsinstrumenten te kunnen inzetten. Dit is van belang in iedere fase van het handhavingstraject (dus ook bij de waarschuwingsbrief). Ook voor een eventueel strafrechtelijk spoor is een juiste omschrijving van de overtreding van belang.

Als overtredingen van eenzelfde wetsartikel voorkomen, is het afhankelijk van de gevraagde actie van het bedrijf of de constateringen samengevoegd kunnen worden tot één overtreding of dat de constateringen als afzonderlijke overtredingen moeten worden gezien.

In bijlage C zijn de verschillende stappen uit dit hoofdstuk opgenomen in een stappenmodel.

4.2. Beoordelingskader: ernst van de overtreding en categorie 

4.2.1. Bepaal de ernst van de overtreding 

Na het vaststellen van een overtreding moet de ernst van deze overtreding beoordeeld worden. Er zijn verschillen in de mate waarin overtredingen van paragraaf 4.2 van het Bal bijdragen aan de kans op een zwaar ongeval en dus is een beoordelingskader nodig om de ernst van een overtreding te kunnen afwegen. Het begrip ‘zwaar ongeval’ uit de Seveso III-richtlijn is hiervoor als uitgangspunt genomen. De definitie van een zwaar ongeval bepaalt in belangrijke mate de reikwijdte van de Landelijke handhavingsstrategie Seveso-inrichtingen en de manier waarop overtredingen gecategoriseerd worden. In bijlage 1 van het Bal is een zwaar ongeval als volgt gedefinieerd:

In artikel 3, dertiende lid, van de Seveso III-richtlijn is de volgende definitie opgenomen:

De LHS Seveso-inrichtingen wordt toegepast op overtredingen van de linker- en rechterkant van de vlinderdas of bow tie. Op overtredingen die niet zijn te relateren aan paragraaf 4.2 van het Bal en/of aan de definitie van gevaarlijke stoffen en/of aan de definitie van een zwaar ongeval zoals gedefinieerd in het Bal, is deze handhavingsstrategie niet van toepassing.

Het gaat dus om de linker- (voorkomen) en de rechterkant (beperken) van de vlinderdas:

Figuur 2: Vlinderdasmodel: voorkomen zware ongevallen en beperken van de gevolgen 

Voor de Nederlandse situatie zijn op basis van de te beschermen ‘waarden’, drie domeinen verdeeld over drie Seveso-toezichthouders. Hierbij geldt dat overtredingen die vallen binnen een specifiek domein, worden gehandhaafd door de primair verantwoordelijke Seveso-toezichthouder. Het gaat hierbij om de volgende domeinen:

• 1.

  Gezondheid van de mens binnen de Seveso-inrichting. Hiermee wordt bedoeld de veiligheid en gezondheid van de werknemer en andere personen die in de Seveso-inrichting of de onmiddellijke omgeving ervan aanwezig zijn. De bescherming van werknemers is wettelijk geregeld in de Arbeidsomstandighedenwet en het toezicht hierop is belegd bij de NLA;

• 2.

  Gezondheid en veiligheid van de mens buiten de Seveso-inrichting en de bescherming van het milieu. Dit is geregeld in de Omgevingswet. Het toezicht is belegd bij het bevoegde gezag Omgevingswet en wordt uitgevoerd door de omgevingsdiensten;

• 3.

  De voorbereiding op rampenbestrijding als bescherming van mens en milieu is via de Wet veiligheidsregio’s belegd bij de veiligheidsregio. Het toezicht op de informatieverplichting ten behoeve van de rampenbestrijding is daarmee ook belegd bij de veiligheidsregio’s.

Een overtreding kan een bedreiging vormen voor een of meerdere van bovenstaande domeinen tegelijkertijd. Overtredingen die niet zijn toe te delen aan één specifiek domein worden zoveel mogelijk aangepakt op de wijze die volgens het inspectieteam het meest effectief is, zowel qua mogelijkheden als qua bevoegdheden. De toezichthoudende overheidsorganisatie besluit wat het meest geschikte en effectieve sanctie- of handhavingsinstrument (of mix van sanctie- en handhavingsinstrumenten) is om toe te passen.

Op de afweging van de ernst van de overtreding heeft dit geen invloed, omdat de meest bedreigde waarde bepalend is voor de ernst van de overtreding. Met andere woorden, een overtreding met als gevolg een ernstige bedreiging van de veiligheid van werknemers wordt niet minder ernstig omdat het milieu of de externe veiligheid niet in het geding zijn. Het wordt wel gebruikt om te bepalen welke Seveso-toezichthouder de handhaving inzet en welke sanctie- en/of handhavingsmiddelen daarbij ingezet worden. De in te zetten sanctie- en/of handhavingsmiddelen gerelateerd aan de ernst van de overtreding, worden verderop in dit hoofdstuk nader uitgewerkt.

Wat wel invloed heeft bij de afweging van de ernst van de overtreding is de tijdfactor. Een onmiddellijke dreiging van een zwaar ongeval als gevolg van overtredingen vereist direct ingrijpen en rechtvaardigt de inzet van de zwaarste sanctie- en/of handhavingsmiddelen.

Voorgaande leidt tot een indeling van overtredingen in drie categorieën met daarbij behorende sancties:

• 1.

  Onmiddellijke dreiging en/of onomkeerbaar risico op een zwaar ongeval, er is sprake van ernstig gevaar: direct ingrijpen met zwaarste sanctie- en/of handhavingsmiddelen, werkzaamheden en/of activiteiten stilleggen en pas toestaan de werkzaamheden en/of activiteiten weer aan te vangen als adequate (nood)maatregelen zijn getroffen. Geen hersteltermijn.

• 2.

  Geen onmiddellijke dreiging van een zwaar ongeval, wel duidelijk onvoldoende maatregelen getroffen: herstel afdwingen met zware tot middelzware sanctie- en/of handhavingsmiddelen binnen redelijke hersteltermijn.

• 3.

  Zeer geringe dreiging van een zwaar ongeval, wel lichtere tekortkomingen: herstel afdwingen met lichtere sanctie- en/of handhavingsmiddelen binnen redelijke hersteltermijn.

Na het indelen van de overtredingen in een van bovenstaande categorieën volgt het bepalen van de sancties en/of handhavingsinstrumenten. Dit is nader uitgewerkt in de volgende paragrafen.

4.2.2. Betekenis oordeel ‘Afwijking’ 

In geval van een afwijking is sprake van een situatie waarbij het systeem als passend wordt beoordeeld of waarbij het systeem over het algemeen consequent is toegepast. Ook kan er sprake zijn van een afwijking als de stand der techniek voldoet of de staat der techniek op orde is. Er is daarom geen sprake van een overtreding, maar er zijn wel verbeteringen mogelijk of wenselijk. In dat geval is sprake van een afwijking waarop een actie wordt verwacht.

Bij een afwijking kan het zo zijn dat bijvoorbeeld een VBS-element over het geheel genomen is toegepast, maar er nog verbeteringen mogelijk of wenselijk zijn. Het bedrijf dient hierop actie te ondernemen. Als het bedrijf geen actie onderneemt, kan dit leiden tot een overtreding (uitsluitend categorie 3) vanwege het niet sluiten van de PDCA-loop.

Indien de opvolging van een actie noodzakelijk is, dan dient dit punt van het begin af aan als overtreding te worden aangemerkt. In dat geval kan geen sprake zijn van een afwijking.

4.2.3. Bepaal de categorie van de overtreding 

De LHS Seveso-inrichtingen gaat uit van drie categorieën van overtredingen (zie paragraaf 4.2.1). Voor de indeling van overtredingen is in de Werkwijzer LBR een tabel Oordeelsvorming LBR opgenomen. 16 Aan de hand van deze tabel bepaalt het inspectieteam de categorie van de overtreding.

De tabel maakt gebruik van het oordeel: voldoende, matig voldoende, onvoldoende en zwaar onvoldoende op de aspecten: systeem passend, systeem toegepast, stand van de techniek en staat van de techniek. Het uitgangspunt hierbij is dat het oordeel onvoldoende in principe tot categorie 2 of 3 leidt en zwaar onvoldoende tot categorie 2, tenzij de criteria voor categorie 1 aan de orde zijn.

In de tabel Oordeelvorming wordt aangegeven dat bij het oordeel ‘zwaar onvoldoende’ sprake is van een categorie 1- of categorie 2-overtreding. Gelet op de aard van een categorie 1-overtreding volgt hieronder een beschrijving van de criteria wanneer hiervan in ieder geval sprake is. Voor categorie 2- en 3-overtredingen zijn de criteria niet nader gespecificeerd.

Criteria voor een categorie 1-overtreding 

Er is sprake van een categorie 1-overtreding (onmiddellijke dreiging van een zwaar ongeval) als wordt voldaan aan de volgende twee criteria:

• 1.

  Als technische of organisatorische maatregelen die als Line of Defense (hierna: LoD) dienen om een zwaar ongeval te voorkomen, dan wel de effecten van een zwaar ongeval te reduceren, falen of ontbreken.

• 2.

  Als dit falen of ontbreken van de LoD’s leidt tot een zeer duidelijk risico op een zwaar ongeval, het ongewild vrijkomen van gevaarlijke stoffen of escalatie van scenario’s, en: 

  • a.

    er activiteiten gaande zijn of nog aan moeten vangen waardoor ernstig gevaar kan ontstaan voor personen (werknemers en omstanders) of het milieu, of: 

  • b.

    het falen of ontbreken van repressieve LoD’s leidt tot ernstig gevaar voor personen, waaronder incidentbestrijders.

4.2.4. Overtredingen die tijdens de inspectie zijn opgeheven 

Het komt, zeker bij grotere bedrijven, voor dat een geconstateerde overtreding tijdens de Seveso-inspectie wordt opgeheven. In dat geval is tijdens de Seveso-inspectie een overtreding geconstateerd, dit betekent dat de overtreding ook als zodanig in het inspectierapport (en ook in de publieksvriendelijke samenvatting) dient te worden benoemd. Het is voor de overtreding dus niet relevant of deze tijdens de inspectie direct wordt opgeheven, er blijft sprake van een (geconstateerde) overtreding die in het inspectierapport als zodanig naar voren dient te komen. Voor de in te zetten sancties en/of handhavingsinstrumenten kan het direct opheffen wel relevant zijn. Er zal in dat geval weliswaar geen handhavingsinstrument worden ingezet om de overtreding ongedaan te maken, maar er kan wel worden gekozen voor het inzetten van een handhavingsinstrument om de overtreding ongedaan te houden of om een overtreding in de toekomst te voorkomen, bijvoorbeeld door het opleggen van een last onder dwangsom of een eis. Afhankelijk van de ernst van de overtreding bestaat ook de mogelijkheid om strafrechtelijk op te treden dan wel een boete op te leggen.

Overtredingen die het bedrijf zelf heeft opgemerkt en waar het bedrijf al mee aan de slag is gegaan vóór de inspectie, maar die nog niet zijn opgelost en die het inspectieteam ook heeft geconstateerd, moeten ook als overtreding worden vastgelegd in het inspectierapport.

4.3. Bepaal handhavende partij 

Voor een aantal artikelen van paragraaf 4.2 Bal geldt dat meer dan een toezichthoudende overheidsorganisatie bevoegd is tot bestuursrechtelijke handhaving. Dit komt ook duidelijk naar voren in de tabel in bijlage A die de bevoegdheidsverdeling per artikel(lid) van paragraaf 4.2 van het Bal weergeeft. Per geval zullen de bevoegde toezichthoudende overheidsorganisaties moeten afstemmen wie een bestuursrechtelijk handhavingsmiddel oplegt voor een bepaalde overtreding.

Dit hangt samen met het algemene uitgangspunt in de rechtspraak om niet tegelijkertijd twee of meer bestuursrechtelijke sancties toe te passen voor dezelfde overtreding die door precies dezelfde handeling of gedraging kan worden opgeheven. 17 In Seveso-verband is het daarom van belang dat de betrokken toezichthoudende overheidsorganisaties met elkaar afspraken maken over het toepassen van sanctie- en/of handhavingsmiddelen en welke toezichthoudende overheidsorganisatie deze toepast. In deze paragraaf is een aantal handvatten opgenomen die kunnen worden gebruikt om te bepalen welke partij de handhaving oppakt. Deze handvatten zijn niet dwingend en evenmin limitatief.

In het geval dat meer dan één toezichthoudende overheidsorganisatie bevoegd is tot bestuursrechtelijke handhaving op een overtreding, spelen de volgende twee uitgangspunten een rol:

• 1.

  Overtredingen die vallen binnen een specifiek domein worden gehandhaafd door de primair verantwoordelijke toezichthoudende overheidsorganisatie.

• 2.

  In alle andere gevallen wordt de handhaving zoveel mogelijk aangepakt op de wijze die volgens het inspectieteam het meest effectief is, zowel qua mogelijkheden als qua bevoegdheden. Uitgangspunt is dan dat bekeken wordt welke toezichthoudende overheidsorganisatie(s) de meest effectieve instrumentmix kan inzetten. Daarbij kunnen twee zaken meespelen:

  • a.

    Heeft een van de toezichthoudende overheidsorganisaties een handhaving voorgeschiedenis ten aanzien van de overtreding bij het bedrijf?

  • b.

    Is er een samenloop met specifieke wetgeving, zoals een omgevingsvergunning of Arbowetgeving?

De uiteindelijke besluitvorming over het inzetten van handhavingsinstrumenten ligt bij de toezichthoudende overheidsorganisatie(s) zelf.

Samenloop met specifieke wetgeving, vergunningen en/of beschikkingen bij het handhaven op maatregelniveau 

Als uitgangspunt voor de handhavingsstrategie is gekozen om overtredingen (indien mogelijk) te handhaven op basis van paragraaf 4.2 van het Bal. Er kan bij overtredingen op maatregelniveau een samenloop zijn met BBT-voorschriften in de omgevingsvergunning mba, een bedrijfsbrandweeraanwijzingsbeschikking of specifieke wetgeving (bijvoorbeeld de Arbeidsomstandighedenwet- en regelgeving of de Warenwet- en regelgeving). In een dergelijk geval wordt gehandhaafd op basis van paragraaf 4.2 van het Bal en kan dit worden gecombineerd met de handhaving op basis van die specifieke wetgeving of de omgevingsvergunning (via een juncto). Hierbij wordt opgemerkt dat overtredingen van de bedrijfsbrandweeraanwijzing door ontbrekende bevoegdheden in de wet- en regelgeving niet kunnen worden gehandhaafd via paragraaf 4.2 van het Bal door de veiligheidsregio. In dat geval zal de veiligheidsregio separaat handhaven op basis van het handhavingsbeleid van de betreffende veiligheidsregio.

De Seveso-toezichthouders moeten in geval van samenloop wel in het oog houden dat ongeacht de handhavingsgrondslag onmiddellijk dreigende situaties niet mogen voortduren en dat in die gevallen altijd direct moet worden ingegrepen.

Rechtsbeginsel ‘ne bis in idem‘  

Het internationaal erkende rechtsbeginsel ‘ne bis in idem’ houdt in dat iemand niet tweemaal voor hetzelfde feit kan worden vervolgd of berecht. In de Awb is daarom vastgelegd dat een bestuursorgaan geen bestuurlijke boete oplegt als tegen de overtreder wegens dezelfde gedraging een strafvervolging is ingesteld en het onderzoek ter terechtzitting is begonnen, dan wel een strafbeschikking is uitgevaardigd. Met andere woorden: als voor een overtreding aan iemand al een strafrechtelijke sanctie is opgelegd, kan hem voor dezelfde overtreding niet ook nog eens een bestuurlijke boete worden opgelegd, en omgekeerd.

 4.4. Toepassen van handhavingsinstrumenten en sancties 

De handhavingsstrategie gebruikt de onderverdeling in drie categorieën van overtredingen volgend uit het beoordelingskader voor het kiezen van de toe te passen sancties en/of handhavingsinstrumenten. In tabel 2 verderop in deze paragraaf is per categorie vastgelegd welke sanctie- en handhavingsmiddelen in geval van overtreding(en) worden toegepast door de Nederlandse Arbeidsinspectie, het bevoegd gezag Omgevingswet en de veiligheidsregio. De in te zetten sancties en/of handhavingsinstrumenten liggen hiermee vast. De NLA, bevoegd gezag Omgevingswet en de veiligheidsregio kunnen hierbinnen nog wel afwegingen maken ten aanzien van de hoogte van eventuele boetes of dwangsommen en de te stellen hersteltermijnen. Per geval zal bekeken moeten worden welke sancties en/of handhavingsinstrumenten, door wie en met welke hersteltermijnen worden opgelegd.

Paragraaf 4.5 gaat in op de hersteltermijnen en eventuele verzwarende omstandigheden ten aanzien van hersteltermijnen en sancties.

Om te bepalen welke toezichthoudende overheidsorganisatie handhavend optreedt bij een geconstateerde overtreding en welke sanctiemiddelen en/of handhavingsinstrumenten worden toegepast, gelden de volgende uitgangspunten.

• 1.

  De sanctie- en hersteltermijnen sluiten aan bij de ernst van de overtreding conform paragraaf 4.2.1 en eventuele verzwarende omstandigheden conform paragraaf 4.5.

• 2.

  Het primaat voor het opleggen van de sancties en/of handhavingsinstrumenten ligt bij de toezichthoudende overheidsorganisatie die verantwoordelijk is voor de door de overtreding bedreigde ‘waarde’ zoals omschreven in paragraaf 4.2.1 en de strategische keuzes in paragraaf 2.2.

• 3.

  Wanneer een overtreding meerdere ‘waarden’ bedreigt, beoordeelt de toezichthoudende overheidsorganisatie wat logisch is vanuit de wetgeving en wat het meest effectief is.

• 4.

  Het naleefgedrag van de overtreder kan van invloed zijn op een efficiënte aanpak om tot naleving van de wet- en regelgeving te komen. Op aangeven van het inspectieteam, kan het naleefgedrag worden meegenomen in de afweging van de toezichthoudende overheidsorganisatie ten aanzien van de in te zetten sanctie en/of het in te zetten handhavingsinstrument. Hierop zal in paragraaf 4.4.1 nader worden ingegaan.

Tabel 2 Handhavingsinstrumenten en sancties per categorie overtreding

* Strafrechtelijke handhaving is een keuzemogelijkheid (geen verplichting). Let op: voor de bestuurlijke boete bij bevoegd gezag Ow geldt op grond van artikel 18.16 Ow dat het bevoegd gezag de overtreding ook voorlegt aan het Openbaar Ministerie als de ernst van de overtreding of de omstandigheden waaronder deze is begaan, daartoe aanleiding geven.

** Zie voor het eventueel inschakelen van het Functioneel Parket (FP) tabel 1 in paragraaf 3.5.

*** Voornamelijk van toepassing bij onomkeerbare overtredingen.

****zoals in paragraaf 4.4.2 van deze LHS is opgenomen kan hiervan worden afgeweken. Er kan o.a. bij de situaties zoals bedoeld in paragraaf 4.4.1 en 4.5 voor de inzet van een ander handhavingsinstrument worden gekozen.

 4.4.1. (Naleef)gedrag 

De beoordeling van de ernst van een overtreding vindt plaats volgens het beoordelingskader zoals omschreven in paragraaf 4.2. In paragraaf 4.4 staat omschreven welke sancties vervolgens ingezet kunnen worden en welke afwegingen daarbij een rol spelen.

Het naleefgedrag van het bedrijf kan meewegen bij de bepaling van de in te zetten handhavingsinstrumenten en sancties. Dit geldt dus niet bij het bepalen van de ernst van de overtreding. De toezichthoudende overheidsorganisatie die bevoegd is tot handhaven betrekt deze informatie onder andere uit de onlinedatabase Gemeenschappelijke inspectieruimte (GIR2.0), eigen dossiers en van de eigen Seveso-toezichthouder. Het meewegen van het naleefgedrag kan zodoende bijdragen aan een effectieve aanpak van handhavend optreden.

Calculerend of opportunistisch gedrag van de overtreder kan aanleiding zijn om een zwaardere sanctie in te zetten. Onder calculerend gedrag wordt verstaan: als de overtreder wist of moest weten wat de gevolgen van zijn handelen of nalaten zouden zijn en die op de koop toe neemt of alleen tot normconform gedrag overgaat indien de toezichthouder daar uitdrukkelijk op wijst (of daarvoor een sanctie laat opleggen of oplegt) en zodoende bewust risico(’s) op overtreding neemt.

Ook notoir/crimineel gedrag van de overtreder kan aanleiding zijn om een zwaardere sanctie in te zetten. Onder notoir/crimineel gedrag wordt verstaan: als de overtreder bewust en structureel de regels overtreedt, controle bewust belemmert, criminele activiteiten ontplooit of deel uitmaakt van een criminele organisatie, er sprake is van fraude, oplichting of witwassen.

Het gedrag van de overtreder kan ook medebepalend zijn voor het al dan niet inzetten van het strafrechtelijke handhavingsspoor. In het kader van integrale handhaving moet steeds worden beoordeeld of er aanleiding is om de overtreder strafrechtelijk te bestraffen. Redenen voor bestraffing worden ontleend aan de feiten en omstandigheden rond de overtreding, de overtreder of een combinatie daarvan. Het kan bijvoorbeeld zijn dat de overtreder al eerder in de fout is gegaan (recidive/herhaling) of dat de overtreder de overtreding calculerend of welbewust heeft gepleegd. Bij een goedwillende overtreder zal strafrechtelijk optreden minder snel aan de orde zijn.

4.4.2. Bepaal de handhavingsinzet  

De keuze voor de handhavingsinzet en het sanctie en/of handhavingsmiddel is het sluitstuk van de werkwijze. Er wordt hiervoor verwezen naar tabel 2: Handhavingsinstrumenten en sancties per categorie overtreding.

Als de betreffende toezichthoudende overheidsorganisatie kiest voor een ander handhavingsinstrument of andere sanctie dan bij de betreffende categorie overtreding in tabel 2 is aangegeven, dan is er sprake van afwijking van de strategie. Dit moet in alle gevallen gemotiveerd worden in het handhavingsbesluit op grond van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur uit de Algemene wet bestuursrecht.

4.4.3. Herinspectie  

Na inzet van het handhavingstraject (waarschuwingsbrief, eis, last onder dwangsom etc.) wordt altijd gecontroleerd of de overtreding is opgeheven en/of aan de last is voldaan.

Is de overtreding niet opgeheven, dan volgen de stappen in de kolom Handhavingsinstrument/sanctie na herinspectie(s) om ervoor te zorgen dat de overtreding alsnog wordt opgeheven (tabel 2). Welke stappen dat zijn, is afhankelijk van de vraag of bijvoorbeeld de last onder dwangsom is volgelopen of de last onder bestuursdwang is geëffectueerd.

Bij een overtreding die niet is opgeheven, kan niet voor een aanpak worden gekozen waarbij de afzonderlijke overtredingen worden opgeschaald naar een hogere categorie. Immers, een overtreding die leidt tot een situatie die niet als onmiddellijk dreigend is aan te merken (categorie 2 of 3) kan niet ineens als wel onmiddellijk dreigend (categorie 1) worden ingedeeld. Het voortduren van een overtreding kan wel leiden tot bijvoorbeeld het inzetten van een zwaarder middel of een hogere dwangsom.

Blijkt bij een Seveso-inrichting ondanks inzet van handhavingstrajecten (stilleggingen, exploitatieverboden, (verhoogde) boetes, verbeuring van dwangsommen of zelfs opgelegde preventieve stilleggingen als gevolg van recidiveren, etc.), dat steeds opnieuw handhaving moet worden ingezet, dan wordt door de toezichthoudende overheidsorganisaties, eventueel in samenspraak met het Functioneel Parket, gezocht naar een andere aanpak om ervoor te zorgen dat de overtredingen worden opgeheven (zie ook de handleiding Uniforme benadering Seveso-zorgbedrijven).

 4.5. Verzwarende omstandigheden en de hersteltermijn 

In deze strategie wordt geen uitspraak gedaan over de duur van de hersteltermijn (of begunstigingstermijn). Gezien de complexiteit van de bedrijven, de vele verschillende soorten overtredingen en de daarmee samenhangende risico’s, is dit altijd maatwerk.

Het uitgangspunt is dat het bepalen van de hersteltermijn om tot naleving van de wet- en regelgeving te komen vanuit paragraaf 4.2 van het Bal, dient te geschieden op basis van de risico’s. Er dient gekozen te worden voor de kortste termijn die redelijkerwijs mogelijk is. Als de benodigde termijn voor het opheffen van de overtreding niet acceptabel is in verband met de (potentiële) risico’s op een zwaar ongeval, dan dient de activiteit te worden gestaakt dan wel moeten direct aanvullende (nood)maatregelen (tijdelijke maatregelen) worden getroffen, totdat de overtreding daadwerkelijk is opgeheven. In dat geval is sprake van twee hersteltermijnen voor één overtreding: een hersteltermijn voor de tijdelijke maatregelen en een hersteltermijn voor de definitieve maatregelen waarmee de overtreding daadwerkelijk wordt opgeheven.

Met inachtneming van het voorgaande zijn er nog enkele andere punten die invloed kunnen hebben op de termijnen of de zwaarte van de in te zetten handhavingsinstrumenten of sancties:

• •

  Proportionaliteit: Bij het bepalen van de termijn dient te worden gekozen voor de kortste termijn die redelijkerwijs mogelijk is. Soms kan de overtreding door het nemen van tijdelijke maatregelen op een kortere termijn, deels worden gereduceerd tot de definitieve maatregel is genomen waarmee de overtreding volledig wordt opgeheven (zie hierboven).

• •

  Als de overtreding een herhaling of recidive is (binnen 5 jaar voor categorie 2- en 3-overtredingen en binnen 10 jaar voor categorie 1-overtredingen), zal een zwaardere sanctie worden toegepast (zie paragraaf 4.5.1). Bij een volgende (soortgelijke) overtreding kunnen de boetes afhankelijk van de aard van de overtreding worden verhoogd.

• •

  Om te voorkomen dat een bedrijf opnieuw (soortgelijke) overtredingen begaat, kan de NLA een zogenaamde waarschuwing preventieve stillegging geven. Wordt dan binnen 5 jaar na die waarschuwing toch een (soortgelijke) overtreding geconstateerd, dan kan de preventieve stillegging door de NLA worden geëffectueerd, mits wordt voldaan aan de voorwaarden die hiervoor gelden.

• •

  Stapeling van overtredingen: Het bedrijf voldoet structureel aantoonbaar niet op verschillende onderdelen. Als het risico toeneemt door stapeling, volgt een één stap zwaardere sanctie tot aan een mogelijk exploitatieverbod zoals bedoeld in artikel 4.9, derde lid, van het Bal (zie paragraaf 4.5.2).

• •

  Naleefgedrag (positief of negatief) zoals blijkt uit toezicht- en nalevinginformatie van andere toezichthouders dan de Seveso-toezichthouders (zie paragraaf 4.4.1) kan leiden tot het inzetten van zwaardere handhavingsinstrumenten of sancties.

 4.5.1. Herhaling of recidive van een overtreding 

Wordt binnen een bepaalde periode een (soortgelijke) overtreding opnieuw geconstateerd, terwijl de overtreding eerder na de handhavingsinzet was opgeheven, dan is sprake van herhaling of mogelijk een recidive. Hiermee wordt niet bedoeld een overtreding die tijdens een herinspectie nog niet is opgeheven. Er moet voor een herhaling of recidive sprake zijn van een nieuwe soortgelijke overtreding.

De periode voor herhaling of recidive is:

• •

  5 jaar voor een categorie 2- of categorie 3-overtreding;

• •

  10 jaar voor een categorie 1-overtreding.

In geval van herhaling of recidive van een overtreding wordt direct gehandeld volgens kolom Handhavingsinstrument/sanctie na herinspectie(s) van tabel 2.

4.5.2. Stapeling van overtredingen  

Als tijdens een inspectie meerdere overtredingen zijn geconstateerd (stapeling van overtredingen), kan het zijn dat iedere overtreding afzonderlijk niet leidt tot “duidelijk onvoldoende maatregelen”(artikel 4.9 derde lid, van het Bal). De overtredingen kunnen in dat geval gezamenlijk wel leiden tot de conclusie dat duidelijk onvoldoende maatregelen in de zin van artikel 4.9 derde lid, van het Bal zijn genomen. In dat geval zet de Nederlandse Arbeidsinspectie of het bevoegd gezag Omgevingswet hiervoor het geëigende handhavingstraject in. Er kan ook sprake zijn van duidelijk onvoldoende maatregelen door een combinatie van overtredingen uit voorgaande inspecties met overtredingen uit de laatste inspectie.

Blijkt het bedrijf een notoire stapelaar te zijn, dan kan door de toezichthoudende overheidsorganisaties worden besloten dat de Seveso-toezichthouders een gezamenlijke maatwerkinspectie of een gezamenlijk maatwerkonderzoek uitvoeren vanwege (veelvuldig) gecombineerde overtredingen en delicten. In dat geval kunnen met het Functioneel Parket afspraken worden gemaakt om bij overtredingen door dat bedrijf direct een proces-verbaal op te kunnen maken. De afspraak hierbij is dat bij voorkeur niet wordt geschikt, maar dat dergelijke zaken voor de rechter komen. In dat geval kan hiernaast worden gezocht naar een andere aanpak om het bedrijf op het goede spoor te krijgen en het naleefgedrag van het bedrijf te verbeteren (hiervoor wordt verwezen naar de handleiding Uniforme benadering Seveso-zorgbedrijven).

4.6. Signaaltoezicht 

Tijdens een inspectie kan het voorkomen dat een overtreding wordt geconstateerd, maar dat de Seveso-toezichthouder die de overtreding logischerwijs zou moeten handhaven, niet deelneemt aan de inspectie.

In dat geval moeten de geconstateerde overtredingen aan de niet-aanwezige bevoegde Seveso-toezichthouder worden doorgegeven. De niet-aanwezige Seveso-toezichthouder zal de overtreding zelf moeten constateren om handhaving te kunnen inzetten. In zo’n situatie wordt de niet-aanwezige bevoegde Seveso-toezichthouder indien mogelijk direct telefonisch geïnformeerd.

Hoe snel dit moet plaatsvinden, is afhankelijk van de door de aanwezige toezichthouders ingeschatte ernst van de overtreding. Het kan daarbij gaan om een aspect dat voor een van de Seveso-toezichthouders relevant is, maar waarvoor die betreffende Seveso-toezichthouder geen bevoegdheid heeft handhavend op te treden. Denk aan het niet functioneren van een stationaire koeling die relevant is voor een mobiele blussing door de bedrijfsbrandweer. Hierop kan de veiligheidsregio niet zelfstandig handhaven, maar een andere toezichthoudende overheidsorganisatie wel. Het informeren gebeurt bij voorkeur niet alleen telefonisch, maar ook schriftelijk.

Bijlage A: Tabel handhavingsmogelijkheden paragraaf 4.2 Besluit activiteiten leefomgeving (Bal)  

In de tabel hieronder is weergegeven welke bestuursorganen bevoegd zijn om de naleving van de verschillende wettelijke verplichtingen van paragraaf 4.2 van het Besluit activiteiten leefomgeving (hierna: Bal) te handhaven. Daarbij wordt onderscheid gemaakt tussen bestuursrechtelijke en strafrechtelijke handhaving. Onder bestuursrechtelijke handhaving wordt verstaan het toepassen van een bestuurlijk handhavingsinstrument (last onder bestuursdwang/dwangsom) of een bestuursrechtelijke sanctie (bestuurlijke boete). Ook is aangegeven wat de wettelijke grondslag is voor de bestuursrechtelijke en strafrechtelijke handhaving.

De organisaties waarom het gaat zijn:

• •

  Nederlandse Arbeidsinspectie (NLA)

• •

  Bevoegd gezag Omgevingswet (BG)

• •

  Bestuur van de veiligheidsregio’s (VR)

Handhavingsmogelijkheden paragraaf 4.2 Besluit activiteiten leefomgeving 

* In de tabel zoals deze is opgenomen in de Landelijke Handhavingstrategie Brzo 1999 stond aangegeven dat de veiligheidregio’s hierop konden handhaven. Hierbij is aangegeven dat deze bevoegdheid weliswaar niet blijkt uit de nota van toelichting maar dat de veiligheidsregio’s ervan uitgaan dat het toezicht op en de handhaving van met name het VBS een taak is in het kader van de rampenbestrijding. De praktijk wijst echter uit dat dit een te ruime interpretatie is van de handhavingsmogelijkheden van de veiligheidsregio’s. Weliswaar leveren het PBZO en het VBS informatie op waarmee de voorbereiding op de rampenbestrijding kan worden verbeterd maar dit impliceert niet dat de veiligheidsregio zelfstandig handhavend kan optreden ten aanzien van het PBZO en het VBS. Gelet hierop is in de versie van de tabel n.a.v. het Brzo 2015 de “+” gewijzigd in een “-“. Daarbij moet wel worden opgemerkt dat tijdens een inspectie uiteraard informatie mag worden gevraagd die van belang is voor een adequate voorbereiding op de rampenbestrijding en crisisbeheersing en om de volledigheid en juistheid van de ingediende informatie te controleren. Het kan hierbij ook gaan om gegevens uit het VBS of het PBZO. Het verlangen van informatie is immers een bevoegdheid die voortvloeit uit artikel 48 Wvr. Als deze informatie niet wordt overgelegd of onvolledig wordt overgelegd is sprake van een overtreding van artikel 48 Wvr. Daarnaast zal het VBS de borging van maatregelen uit de bedrijfsbrandweeraanwijzing verder moeten verbeteren, indien daarin ten aanzien van dit aspect onvolkomenheden worden geconstateerd kan de bedrijfsbrandweeraanwijzing als grondslag voor de handhaving dienen.

**onder het Brzo’99 was dit opgenomen in artikel 22 eerste lid. Dit artikel was volgens de toelichting gebaseerd op de Arbeidsomstandighedenwet. In het Brzo 2015 is dit in gewijzigde vorm in artikel 11, eerste lid, opgenomen. In artikel 22 was destijds opgenomen dat het intern noodplan moest worden opgesteld voor de binnen de inrichting ten uitvoer te leggen maatregelen gericht op het beperken en beheersen van zware ongevallen en de gevolgen ervan voor de werknemers. In artikel 11 eerste lid is daaraan toegevoegd “het milieu en de zaken, genoemd in artikel 10, tweede lid, onderdeel c, en voor de externe communicatie ter zake wanneer zich een zwaar ongeval voordoet”. Gelet op deze toevoegingen moeten dus ook de beperkingsmaatregelen voor het milieu in het intern noodplan zijn opgenomen en moeten maatregelen met betrekking tot de externe communicatie zijn opgenomen. Indien deze maatregelen ontbreken c.q. onvolledig zijn kan het bevoegd gezag Ow respectievelijk de veiligheidsregio op deze aspecten handhaven. Voor de overige aspecten van het intern noodplan blijft de NLA de handhavende partij. In het Bal is de toevoeging milieu en externe communicatie niet meer expliciet opgenomen maar gelet op de omschrijving in het eerste lid, van artikel 4.22 Bal omvat het noodplan maatregelen in het kader van milieu en rampenbestrijding en over het verstrekken van gegevens. Gelet hierop blijft het hiervoor gestelde van kracht t.a.v. artikel 4.22 eerste lid, van het Bal. Indien deze maatregelen ontbreken c.q. onvolledig zijn kan het bevoegd gezag Ow respectievelijk de veiligheidsregio op deze aspecten handhaven naast de NLA.

*** Hetgeen hierboven onder ** is gesteld t.a.v. het intern noodplan geldt ook voor het derde en vierde lid, van artikel 4.22 en voor artikel 4.28 Bal (driejaarlijks bezien en indien nodig bijwerken van intern noodplan en termijn voor het opstellen van het intern noodplan)

**** Afdeling 19.1 Ow en afdeling 2.7 Bal blijft ook van toepassing en hierop kan het bevoegd gezag Ow handhaven in geval van het niet (juist) melden.

 Toelichting bij de tabel 

Op grond van artikel 5:4 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) bestaat er uitsluitend een bevoegdheid om bestuursrechtelijk te handhaven als deze bevoegdheid is vastgelegd in een wet in formele zin buiten de Awb. Paragraaf 4.2 van het Bal is, net als het Brzo 1999 en 2015, gebaseerd op de Arbeidsomstandighedenwet (Arbowet), de Omgevingswet (Ow) (voorheen Wet milieubeheer) en de Wet veiligheidsregio’s (Wvr). De bestuursorganen die bevoegd zijn op grond van deze drie onderliggende wetten, kunnen op paragraaf 4.2 van het Bal handhaven. In de nota van toelichting, Staatsblad 1999, nr. 234 en de nota van toelichting, Staatsblad 2006, nr. 417, is per artikel(lid) van het Brzo aangegeven op welke formele wet(ten) het desbetreffende artikel berust. In de Nota van Toelichting op het Brzo 2015 (Staatsblad 2015, 272) was nog slechts in algemene bewoordingen opgenomen welke artikelen op welke wetgeving gebaseerd waren. 18 Met de inwerkingtreding van de Omgevingswet is het Brzo opgegaan in paragraaf 4.2 van het Bal. Ook in het Bal wordt niet nader gespecificeerd welk artikel op welke wetgeving is gebaseerd. Gelet op de wetsgeschiedenis zoals hiervoor omschreven valt echter wel te achterhalen welk artikel op welke wetgeving is gebaseerd. Deze hele geschiedenis is gebruikt voor de tabel in Bijlage A dat de bevoegdheidsverdeling per artikel(lid) van paragraaf 4.2 van het Bal geeft. Uit de tabel kan worden afgeleid welke bestuursorganen bevoegd zijn voor de handhaving van de verschillende artikelen van het Bal.

Wettelijke grondslag handhavingsbevoegdheden 

Hieronder is per bestuursorgaan aangegeven wat de wettelijke grondslag is voor de bestuursrechtelijke en de strafrechtelijke handhaving. Deze grondslagen moeten vermeld worden in de bestuursrechtelijke sancties.

Nederlandse Arbeidsinspectie 

In artikel 13.30 Omgevingsbesluit is bepaald dat het handelen of nalaten in strijd met het krachtens artikel 6, eerste lid, tweede zin, van de Arbeidsomstandighedenwet in de artikelen 4.4, 4.5, eerste en derde lid, 4.6, eerste lid, 4.7, 4.9 tot en met 4.15, 4.18, 4.19, 4.20, 4.22, 4.23, 4.24, 4.26, 4.27 en 4.28 van het Bal bepaalde een strafbaar feit is als bedoeld in artikel 6, derde lid, van de Arbeidsomstandighedenwet. Deze artikelen van het Bal kan de NLA dus strafrechtelijk handhaven. In artikel 13.27, eerste lid, van het Omgevingsbesluit worden bovenstaande artikelen m.u.v. 4.9, derde lid, van het Bal aangemerkt als overtredingen ter zake waarvan een bestuurlijke boete kan worden opgelegd door de NLA. Artikel 13.30 Omgevingsbesluit regelt de bevoegdheid voor het opleggen van een last onder bestuursdwang voor alle betreffende artikelen uit het Bal.

Bevoegd gezag Omgevingswet 

Het bevoegd gezag (Ow) kan de artikelen 4.5, 4.6 eerste lid, 4.8 tweede lid, 4.9 t/m 4.13, 4.14 tweede en derde lid, 4.15, 4.16, 4.19, 4.20, 4.24 eerste en tweede lid, 4.25 t/m 4.27 van het Bal zowel bestuursrechtelijk als strafrechtelijk handhaven. De bevoegdheid tot bestuursrechtelijke handhaving vloeit voort uit de artikelen 18.2, lid 1 Ow en de artikelen 4.13 jo 4.3 Ow en 2.9 Bal jo 4.6 tot en met 4.17 Ob.

De bevoegdheid tot strafrechtelijke handhaving is gebaseerd op de Wet op de economische delicten (Wed) waarin het handelen in strijd met voorschriften gesteld krachtens artikel 4.3 van de Omgevingswet in samenhang met paragraaf 4.2 van het Bal, is aangewezen als economisch delict (zie artikel 1a, onder 1 Wed).

Het bevoegd gezag Omgevingswet heeft sinds 1 januari 2024 de mogelijkheid om ter naleving van bepalingen uit paragraaf 4.2 van het Bal een bestuurlijke boete op te leggen op grond van artikel 18.11 Omgevingswet.

Bestuur veiligheidsregio 

Het bestuur van de veiligheidsregio is bevoegd om de artikelen 4.5 eerste, derde en vierde lid, 4.6 eerste lid, 4.13, 4.14, 4.15, 4.16 eerste lid, onder a, b, e en f en tweede lid, 4.17, 4.19, 4.20, 4.22, 4.24, 4.27, 4.28 van het Bal te handhaven. De handhavingsbevoegdheid is gebaseerd op artikel 63 juncto artikel 48 van de Wvr in samenhang met het desbetreffende artikel van het Bal. Paragraaf 4.2 van het Bal is namelijk een AMvB die o.a. een nadere uitwerking geeft aan de verplichting van artikel 48 Wvr (verplichting tot het verschaffen van informatie). Uit artikel 63 Wvr vloeit voort dat de handhavingsbevoegdheid is beperkt tot Seveso-inrichtingen waarvoor een rampbestrijdingsplan moet worden opgesteld. Concreet gaat het dan om hogedrempelinrichtingen. Op artikel 4.9 Bal kan door het bestuur van de veiligheidsregio niet worden gehandhaafd. Dit artikellid geeft namelijk geen nadere uitwerking aan artikel 48 Wvr (verschaffen van veiligheidstechnische gegevens). In de tabel is dan ook een minnetje opgenomen bij dit artikellid.

De bevoegdheid om strafrechtelijk te handhaven is beperkt tot de artikelen 4.14, 4.15, 4.17, 4.19, 4.20 en 4.24 Bal. Dat vloeit voort uit artikel 1a, onder 1°, van de Wet op de economische delicten in samenhang met artikel 13.29 van het Omgevingsbesluit.

 Bijlage B: Begrippen en gebruikte afkortingen 

Begrippen 

Bedrijf 

De rechtspersoon die de Seveso-inrichting exploiteert en een rechtspersoon die werkzaamheden uitvoeren binnen de Seveso-inrichting.

Exploitant 

Degene die de Seveso-inrichting exploiteert (zie artikel 3.50 van het Bal en de begripsbepaling Seveso-inrichting uit bijlage 1 A van het Bal). Dit omvat tevens het gestelde in artikel 4.4 van het Bal (o.a. werkgever).

Gevaarlijke stoffen van Seveso-richtlijn (artikel 3, 10 lid, van de Seveso-richtlijn)

Een onder deel 1 van Bijlage 1 vallende of in deel 2 van Bijlage 1 opgenomen stof of mengsel, onder meer onder de vorm van grondstof, product, bijproduct, residu of tussenproduct

Handhaving 

Handhaving is het afdwingen van de naleving van wet- en regelgeving in geval van een overtreding door middel van handhavingsinstrumenten of sancties. Handhaving is te onderscheiden in strafrechtelijke handhaving en bestuursrechtelijke handhaving.

Het doel van de inzet van handhaving in dit kader is:

• •

  het beëindigen van de ongewenste situatie;

• •

  het bestraffen van de overtreding, en

• •

  het voorkomen van herhaling in de toekomst.

De bestuursrechtelijke handhaving heeft betrekking op het toepassen of dreigen met dwang die door het bestuur wordt ingezet en in zijn geheel via het bestuursrecht wordt afgedaan.

De strafrechtelijke handhaving wil zeggen dat bij niet-naleving een proces-verbaal wordt opgemaakt voor de Officier van Justitie met als doel het nemen van strafvorderlijke beslissingen. Dit gebeurt al dan niet na een door het bestuur ingezette dreiging met dwang.

Handhavingsinstrument 

Een middel dat wordt ingezet om de overtreder ertoe te bewegen een overtreding op te heffen en/of opgeheven te houden.

In deze strategie zijn als handhavingsinstrument te beschouwen: de eis tot naleving, de last onder dwangsom, de last onder bestuursdwang, de bestuurlijke boete, de stillegging, last onder dwangsom voor de naleving van het exploitatieverbod en het proces-verbaal.

Een waarschuwingsbrief zonder zienswijzeclausule is juridisch gezien geen handhavingsinstrument omdat deze geen grondslag heeft in de Algemene wet bestuursrecht, dit in tegenstelling tot de andere handhavingsmiddelen. De waarschuwingsbrief maakt echter wel onderdeel uit van de handhavingsstrategie, omdat het een opmaat kan zijn tot het inzetten van handhaving en wordt om die reden wel in tabel 2 genoemd.

Inspectieteam 

Het team bestaande uit Seveso-toezichthouders dat bij een Seveso-inrichting een inspectie uitvoert op de naleving van het bepaalde in paragraaf 4.2 Besluit activiteiten leefomgeving.

Seveso-inrichting 

Een Seveso-inrichting zoals bedoeld in bijlage I bij artikel 1.1 van het Besluit activiteiten leefomgeving.

Seveso (III)-richtlijn 

Richtlijn 2012/18/EU van het Europees Parlement en de Raad van 4 juli 2012 betreffende de beheersing van de gevaren van zware ongevallen waarbij gevaarlijke stoffen zijn betrokken, houdende wijziging en vervolgens intrekking van Richtlijn 96/82/EG van de Raad (PbEU 2012, L 197)

Seveso-toezichthouder 

Een persoon die door de toezichthoudende overheidsorganisatie is aangewezen als toezichthouder in de zin van artikel 5:11 Awb, om toezicht te houden op het gestelde in paragraaf 4.2 Besluit activiteiten leefomgeving.

Toezichthoudende overheidsorganisatie 

Het bestuursorgaan dat bevoegd is toezicht te houden en te handhaven op het gestelde in paragraaf 4.2 Besluit activiteiten leefomgeving (zijnde het bevoegd gezag Omgevingswet, de Nederlandse Arbeidsinspectie en/of de veiligheidsregio).

Waarschuwingsbrief 

Een brief waarin aan de overtreder wordt gevraagd (de gevolgen van) een overtreding ongedaan te maken binnen een in de brief genoemde termijn en waarin ook wordt gemeld, dat een last onder dwangsom of een last onder bestuursdwang kan worden ingezet als binnen de gestelde termijn geen gehoor is gegeven aan het verzoek om (de gevolgen van) een overtreding ongedaan te maken.

Een waarschuwingsbrief zonder zienswijzeclausule heeft echter geen grondslag in de Algemene wet bestuursrecht, dit in tegenstelling tot de andere handhavingsmiddelen. Juridisch gezien is de waarschuwingsbrief geen handhavingsinstrument, maar deze maakt wel onderdeel uit van de handhavingsstrategie, omdat het een opmaat kan zijn tot het inzetten van handhaving.

Gebruikte afkortingen 

Bijlage C: Toepassen van de strategie 

Het toepassen van de strategie komt neer op het doorlopen van onderstaand stappenmodel.