Algemene verordening ondergrondse infrastructuur 2024

Ondertekening

Toelichting op de AVOI

Algemeen:

Deze algemene verordening ondergrondse infrastructuur (verder aangeduid als AVOI) is een verordening die regels bevat met betrekking tot het aanleggen, in stand houden en opruimen van kabels en leidingen. In deze verordening zijn zowel regels gesteld betreffende kabels en leidingen ten dienste van openbare elektronische communicatienetwerken als regels voor de overige kabels en leidingen.

Kernpunten van deze AVOI en de daarop gebaseerde besluiten zijn:

• -

  de bruikbaarheid en het aanzien van de weg;

• -

  de veiligheid van de kabels en leidingen;

• -

  het minimaliseren van risico’s voor milieu en gezondheid van mens en dier;

• -

  te stellen eisen aan de ordening en allocatie van kabels en leidingen;

• -

  te stellen eisen aan exploitatie en onderhoud van kabels en leidingen;

• -

  te stellen eisen aan wijzigingen van leidingentracés en verwijdering van kabels en leidingen.

De regels voor werkzaamheden betreffende een openbaar elektronisch communicatienetwerk moeten worden opgenomen in een gemeentelijke verordening. Voor de uitvoering van werkzaamheden in verband met de aanleg, instandhouding en opruiming van kabels en leidingen ten dienste van een openbaar elektronisch communicatienetwerk (telecomkabels) wordt namelijk in artikel 5.4 van de Telecommunicatiewet (Tw) het kader voor de regels in deze verordening bepaald. Gelijktijdig met de inwerkingtreding van deze AVOI zal de bestaande AVOI worden ingetrokken.

Voor de werkzaamheden in verband met de aanleg, instandhouding en opruiming van de overige kabels en leidingen (niet-telecomkabels) ontbreekt een dergelijke vorm van wetgeving. Voorheen werden vergunningen en/of toestemmingen voor deze werkzaamheden verleend op grond van óf een Algemene plaatselijke verordening (APV) óf op grond van een leidingenverordening. Met de inwerkingtreding van deze AVOI wordt de vergunningverlening ten aanzien van kabels en leidingen ook beheerst door deze nieuwe verordening.

In deze verordening zijn de regels voor kabels en leidingen vallende onder de Telecommunicatiewet en de regels voor de overige kabels en leidingen zo veel als mogelijk geïntegreerd. Het onderscheid in de toepassing blijkt expliciet uit de gebezigde tekst en uit de definities van ‘telecomkabel’ (alleen Tw) en ‘kabels en leidingen’ (alle kabels en leidingen inclusief telecomkabels).

Artikelsgewijze toelichting

Artikel 1.1 Begripsbepalingen

Algemeen

In dit artikel zijn de begripsbepalingen opgenomen. Voor een goed begrip van de AVOI is het van belang om op te merken dat in beginsel alle kabels en leidingen (waaronder ook rioolbuizen en kabels ten behoeve van openbare verlichting) in openbare gronden waarover de bevoegdheid van het gemeentebestuur zich uitstrekt onder de reikwijdte van de verordening vallen. Voor de definitie van ‘openbare gronden’ is aansluiting gezocht bij de definitie in de Telecommunicatiewet. Uit de definitie van ‘openbare gronden’ blijkt dat het bereik van de verordening niet beperkt blijft tot kabels en leidingen die in de grond liggen, maar ook ziet op kabels en leidingen en bijbehorende voorzieningen die in of op kunstwerken zijn of worden gelegd. Met kunstwerken wordt bedoeld infrastructuur die voor kabels en leidingen is aangelegd om bijvoorbeeld een barrière (zoals een snelweg of een waterweg) over te kunnen steken. Hierbij valt te denken aan leidingentunnels en leidingenviaducten. Ook worden voorzieningen in bestaande infrastructuur (zoals bruggen) in deze verordening als kunstwerken beschouwd. Kabelgoten vallen, voor zover zij in openbare gronden zijn gelegen, eveneens onder de werkingssfeer van de verordening. Kabels en leidingen die zich niet in of op openbare gronden bevinden (zoals bovengrondse hoogspanningsleidingen) vallen niet onder de werkingssfeer van de verordening.

Artikel 1.1 a. aanbieder

Met het begrip ‘aanbieder’ wordt bedoeld: een aanbieder van een openbaar elektronisch communicatienetwerk in de zin van de Telecommunicatiewet. Op deze ‘aanbieder’ zijn de rechten en plichten van hoofdstuk 5 van de Telecommunicatiewet van toepassing. De verordening bevat enkele bepalingen die slechts van toepassing zijn op ‘aanbieders’ en niet op andere netbeheerders zoals de nutsbedrijven. Dit zijn bepalingen die rechtstreeks voortvloeien uit de Telecommunicatiewet en die niet een op een voor andere partijen kunnen gelden.

Artikel 1.1 b. aanvraag

Met het begrip ‘aanvraag’ wordt bedoeld: een aanvraag om een instemmingsbesluit (conform de Telecommunicatiewet) of een vergunning (overige kabels en leidingen). De aanvraag moet onderscheiden worden van de melding voor werkzaamheden van niet ingrijpende aard op grond van artikel 2.1 lid 2 van de verordening. De termijn van afhandeling van een aanvraag tot het verlenen van een instemmingsbesluit (artikel 5.4, tweede lid van de Telecommunicatiewet) of een vergunning (artikel 4:13 van de Algemene wet bestuursrecht) is 8 weken.

Artikel 1.1 c. college

Het college van burgemeester en wethouders is bevoegd de taken voortvloeiende uit de AVOI af te handelen, waarbij deze bevoegdheden voor wat betreft de uitvoering om praktische redenen deels gemandateerd zijn of worden aan een of meer daartoe aangewezen ambtenaren. Deze functie betreft enerzijds het houden van toezicht en anderzijds het coördineren en verlenen van instemmingen en vergunningen. Indien en voor zover de bevoegdheden op het gebied van coördinatie, het verlenen van vergunningen en instemmingbesluiten en het houden van toezicht gemandateerd zijn aan een of meer functionarissen, wordt met ‘college’ tevens deze functionaris bedoeld.

Artikel 1.1 d. instemmingsbesluit

De Telecommunicatiewet bevat een gedoogplicht voor de aanleg van kabels ten dienste van een openbaar elektronisch communicatienetwerk. Deze gedoogplicht is vastgelegd in artikel 5.2 van de Telecommunicatiewet. De aanbieder dient echter wel instemming te verkrijgen van de gemeente binnen wier grondgebied de uit te voeren werkzaamheden plaats zullen vinden. Dit vloeit voort uit artikel 5.4 van de Telecommunicatiewet. De instemming geldt enkel voor werkzaamheden in verband met de aanleg, instandhouding en opruiming van telecomkabels. Voor andere kabels en leidingen geldt de Telecommunicatiewet en de daarin opgenomen gedoogplicht niet. De toestemming om netten aan te leggen, in stand te houden en op te ruimen dient bij deze netten door middel van een vergunning plaats te vinden. In verband met de verschillende regimes is het noodzakelijk om tussen een instemmingsbesluit en een vergunning onderscheid te maken.

Artikel 1.1 e. kabels en leidingen

De begripsbepaling ‘kabels en leidingen’ is zodanig gedefinieerd dat hier in principe alle kabels en leidingen onder vallen, waaronder mede wordt begrepen de daarbij behorende onderdelen, ondergrondse en bovengrondse ondersteuningswerken en beschermingswerken, zoals brandkranen, afsluiters, mantelbuizen, kasten en gebouwen. Kabels die onder de Telecommunicatiewet vallen (zie begripsbepaling: telecomkabel) en die in openbare gronden liggen of worden gelegd vallen eveneens onder deze definitie.

Artikel 1.1 f. melding

In de Telecommunicatiewet wordt aangegeven dat een aanbieder slechts overgaat tot het uitvoeren van werkzaamheden, indien dit voornemen schriftelijk is gemeld bij het college én het college hiertoe instemming heeft gegeven. Dit wordt bepaald in artikel 5.4 lid 2 van de Telecommunicatiewet. In hetzelfde artikel in het vijfde lid wordt daarnaast bepaald dat er een onderscheid gemaakt dient te worden tussen werkzaamheden van ingrijpende én niet-ingrijpende aard. Voor werkzaamheden van niet-ingrijpende aard, welke staan omschreven in artikel 1.4 van de nadere regels, is slechts een melding nodig. Hierbij dient opgemerkt te worden dat met het begrip ‘melding’ in deze verordening uitsluitend de melding van werkzaamheden van niet ingrijpende aard wordt bedoeld. Indien een partij werkzaamheden verricht die vallen onder de categorie werkzaamheden van niet-ingrijpende aard, kan dus worden volstaan met een melding die vijf werkdagen voor de start van de werkzaamheden dient te zijn ingediend.

Artikel 1.1 g. netbeheerder

Onder netbeheerder wordt degene verstaan die als natuurlijk persoon handelend in de uitoefening van een beroep of bedrijf dan wel als rechtspersoon een net beheert. Dit geldt dus voor alle partijen in de ondergrond. Deze definitie is ontleend aan de Wet informatie-uitwisseling bovengrondse en ondergrondse netten (WIBON). In de verordening valt een aanbieder van een openbaar elektronisch communicatienetwerk onder de noemer ‘netbeheerder’. Indien er echter uitdrukkelijk gesproken wordt van een ‘aanbieder’, dan heeft het artikel specifiek betrekking op telecomaanbieders en niet op andere netbeheerders (zoals Enexis, Vitens, TenneT, etc.) Voor deze telecomaanbieders geldt de gedoogplicht vanuit de Telecommunicatiewet, aanbieders van een openbaar elektronisch netwerk dienen een instemmingsbesluit aan te vragen voor de aanleg, instandhouding of opruiming van kabels en leidingen in of op openbare gronden. Ook voor diegene die een niet-openbaar elektronisch communicatienetwerk beheert (bijvoorbeeld een ‘point to point’-verbinding tussen twee bedrijfslocaties), zijn de bepalingen van deze verordening van toepassing. Omdat een dergelijke partij niet kan worden beschouwd als een aanbieder, er is namelijk geen sprake van een ‘openbaar’ elektronisch communicatienetwerk, hebben de specifieke bepalingen voor aanbieders geen betrekking op deze netbeheerder. Deze netbeheerders dienen derhalve een vergunning in plaats van een instemmingsbesluit aan te vragen voor de aanleg, instandhouding of opruiming van kabels of leidingen in of op openbare gronden.

Artikel 1.1 h. openbaar elektronisch communicatienetwerk

Artikel 1.1 van de Telecommunicatiewet kent de volgende definitie van ‘openbaar elektronisch communicatienetwerk’: elektronisch communicatienetwerk dat geheel of hoofdzakelijk wordt gebruikt om openbare elektronische communicatiediensten aan te bieden, waaronder mede wordt begrepen een netwerk, bestemd voor het verspreiden van programma's voor zover dit aan het publiek geschiedt. Voor de invulling van het begrip ‘openbaar’ is het bepalend of eenieder van het aanbod van een aanbiedende onderneming gebruik kan maken. Indien de kring van gebruikers beperkt is, bijvoorbeeld vanwege het feit dat het aanbod enkel aan instellingen die zich richten op wetenschappelijk onderwijs beschikbaar wordt gesteld, is er geen sprake van een openbaar elektronische communicatiedienst.

Artikel 1.1 i. openbare gronden

Onder de begripsbepaling ‘openbare gronden’ dient te worden verstaan: openbare wegen met inbegrip van de daartoe behorende stoepen, pleinen, plantsoenen, glooiingen, bermen, sloten, bruggen, viaducten, tunnels, duikers, beschoeiingen en andere werken. Ook wateren met daartoe behorende bruggen, plantsoenen, pleinen en andere plaatsen die voor eenieder toegankelijk zijn vallen onder het begrip ‘openbare gronden’.

Artikel 1.1 j. spoedeisende werkzaamheden

Spoedeisende werkzaamheden vallen uiteen in twee verschillende onderdelen, namelijk de calamiteit en de ernstige belemmering of storing in de dienstverlening. Hiervoor is gekozen vanwege de (potentiële) gevolgen die aan de gebeurtenis kleven. De term calamiteit is overgenomen uit het Besluit informatie-uitwisseling bovengrondse en ondergrondse netten, artikel 7. Daar worden bepaalde verplichtingen uit de wet (WIBON) buiten toepassing verklaard op het moment dat er sprake is van graafwerkzaamheden die noodzakelijk zijn om persoonlijk letsel of grote schade te voorkomen. Het belang van het expliciet opnemen van de calamiteit in de AVOI is gelegen in de wijze waarop door een netbeheerder melding gedaan dient te worden en bij wie. De melding in verband met een calamiteit dient onverwijld, wat betekent onmiddellijk en zonder uitstel, plaats te vinden vanwege de gevolgen. De termen 'ernstige belemmering' en 'storing', die volgen uit de Telecommunicatiewet maar door opname in de AVOI voor elke netbeheerder geldt, staan niet specifiek omschreven in de wet, maar gedacht moet worden aan een kabelbreuk (Vgl. Kamerstukken II 2004/05, 29 834, nr.3, p.55) of een waterleidingbreuk, breuk in de warmteleidingen of een gaslek Verder zal het gemeentebestuur moeten beoordelen of een ernstige belemmering of storing in de communicatie voldoende reden is om als spoedeisend te worden aangemerkt. Bij spoedeisend dient ingevolge het tweede onderdeel dus niet alleen gedacht te worden aan calamiteiten waarbij de openbare orde en veiligheid in het gedrang zijn. Ook storingen die financiële of economische consequenties tot gevolg hebben, kunnen een storing spoedeisendheid geven. Het is van belang dat de netbeheerder het gemeentebestuur adequaat inlicht over de (potentiële) gevolgen van een storing, zodat het gemeentebestuur zich een beeld kan vormen van de omvang en spoedeisendheid ervan. De melding in verband met een ernstige belemmering of storing in de dienstverlening dient voorafgaande aan de werkzaamheden plaats te vinden. Zo is het voor het gemeentebestuur mogelijk om de melding te toetsen op spoedeisendheid. Werkzaamheden die door een netbeheerder zijn ingepland leveren in ieder geval geen spoedeisendheid op.

Artikel 1.1 k. telecomkabel

In de Telecommunicatiewet is een specifiek regime opgenomen voor telecomkabels. Dit regime ziet er onder andere op dat deze kabels gedoogd moeten worden in ‘openbare gronden’ en dat deze verlegd moeten worden indien de gedoogplichtige daarom verzoekt. Dit dient wel te geschieden op basis van de bij de wet aangegeven gronden. Dit regime ziet enkel op kabels die vallen onder de definitie van ‘kabel’ zoals bedoeld in artikel 1.1 van de Telecommunicatiewet. Deze definitie luidt als volgt: Fysieke geleidingsdraden bestemd voor de rechtstreekse overdracht van signalen tussen punten en de bij deze fysieke geleidingsdraden behorende ondergrondse ondersteuningswerken, beschermingswerken en signaalinrichtingen. Hieronder worden in ieder geval begrepen koper- en glasvezelverbindingen, handholes en kasten ten behoeve van een openbaar elektronisch communicatienetwerk. Onder de definitie vallen tevens ondergrondse ondersteuningswerken en beschermingswerken (zoals mantelbuizen) waarin of waarop geen fysieke geleidingsdraden bestemd voor de rechtstreekse overdracht van signalen tussen punten zijn aangebracht, en die aangelegd worden of zijn met het oogmerk deel uit te gaan maken van een openbaar elektronisch communicatienetwerk. Enkel kabels die onder deze definitie vallen, kunnen worden bestempeld als telecomkabels. ‘Point to point’-verbinding vallen hier dus niet onder. Dit regime leidt ertoe dat bepaalde bepalingen alleen voor telecomkabels gelden en niet voor alle ondergrondse infrastructuur. Zodoende wordt er in die gevallen dat een bepaling alleen ziet op telecomkabels specifiek deze begripsbepaling gehanteerd en niet de algemene begripsbepaling ‘kabels en leidingen’.

Artikel 1.1 l. vergunning

De vergunning behelst de publiekrechtelijke toestemming voor de aanleg, instandhouding of opruiming van kabels of leidingen, niet zijnde telecomkabels, in of op openbare gronden die in beheer zijn van de gemeente.

Artikel 1.1 m. werkzaamheden van niet ingrijpende aard

Het definiëren van het onderscheid tussen werkzaamheden van al dan niet ingrijpende aard vloeit voort uit artikel 5.4, vijfde lid van de Telecommunicatiewet, maar geldt ook voor kabels en leidingen die niet onder de Telecommunicatiewet vallen. Het betreffen werkzaamheden waarvoor geen instemmingsbesluit of vergunning hoeft te worden aangevraagd, maar waarbij kan worden volstaan met een melding aan het college. Om welke categorieën van werkzaamheden het gaat, wordt door het college vastgesteld in de nadere regels. Naast werkzaamheden aan huisaansluitingen worden andere niet ingrijpende werkzaamheden aan een lichter regime onderworpen, zolang de werkzaamheden voldoen aan de vastgestelde eisen en randvoorwaarden. Dit kan omdat deze werkzaamheden veelal slechts gedurende relatief korte tijd in een beperkt gedeelte van het netwerk worden verricht, en de impact relatief beperkt en kortstondig is. Voor deze niet ingrijpende werkzaamheden geldt een verkorte meldingsprocedure. Het college kan echter bepalen dat voor werkzaamheden die vallen binnen een aangegeven categorie van werkzaamheden van niet ingrijpende aard, maar welke zijn gesitueerd binnen een bepaald aangewezen gebied, niet met een melding kan worden volstaan, maar altijd een vergunning of een instemmingsbesluit moet worden aangevraagd. Hierbij moet gedacht worden aan gebieden als de ‘oude’ binnenstad.

Artikel 1.2 Toepasselijkheid

De verordening is van toepassing op werkzaamheden in verband met de aanleg, instandhouding of opruiming van kabels of leidingen in of op openbare gronden. De zinssnede ‘aanleg, instandhouding of opruiming’ vloeit voort uit de Telecommunicatiewet. Deze termen hebben betrekking op zowel de (nieuwe) aanleg, het onderhoud of het in werking houden van en het verwijderen van een kabel of leiding. De achterliggende reden waarom een dergelijke activiteit moet worden uitgevoerd doet er niet toe. Zo zal vanwege het eigen initiatief van een netbeheerder, bijvoorbeeld de verzwaring van het net, leiden tot een vergunningplicht (nieuwe aanleg), maar ook het verleggen van een kabel vanwege een initiatief van de gemeente. Hierbij kan sprake zijn van zowel het aanleggen van een nieuwe kabel en/of het verwijderen van een oude kabel dan wel het aanpassen van een bestaande kabel.

Zoals in de toelichting bij het begrip ‘openbare gronden’ reeds is aangegeven, vallen ook kunstwerken onder dit begrip. Voor kabels en leidingen die niet onder de Telecommunicatiewet vallen, geldt de vergunningplicht slechts voor openbare gronden die in beheer zijn bij de gemeente. Voor telecomkabels zijn de regels van toepassing op alle openbare gronden, ongeacht wie deze beheert. Zo is de gemeente bijvoorbeeld voor gronden waar de provincie haar beheergebied heeft, toch het bevoegde gezag om voor werkzaamheden in die gronden een instemmingsbesluit af te geven. Dit vloeit voort uit artikel 5.4 van de Telecommunicatiewet. Zoals gezegd gaat dit dus niet op voor werkzaamheden van andere netbeheerders (zoals Enexis, Vitens, Ennatuurlijk, TenneT, etc.), zodat er buiten het beheergebied van de gemeente geen vergunningplicht op basis van de AVOI geldt.

In het tweede lid van artikel 1.2 wordt bepaald dat paragraaf 4.1.3.3. van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), de zogenaamde lex silencio positivo (positieve fictieve beschikking bij niet tijdig beslissen), niet van toepassing is. Dat betekent dat bij het verstrijken van de beslistermijnen de vergunning niet van rechtswege wordt geacht te zijn verleend. Gelet op de grote publieke belangen die in het geding kunnen zijn, zoals het waarborgen van bereikbaarheid voor politie, brandweer en ambulance en de veiligheid voor het publiek, is het niet verantwoord dat zonder meer met de werkzaamheden mag worden begonnen als de gemeente verzuimd zou hebben binnen de gestelde termijn te beslissen. Dat laat natuurlijk onverlet dat, indien de gemeente in gebreke is, daartegen rechtsmiddelen openstaan. Hierbij moet gedacht worden aan de beroepsmogelijkheden die de Awb in artikel 6:12 biedt bij het niet tijdig nemen van een besluit door een overheidsinstantie.

Hetzelfde geldt overigens voor de instemming voor de werkzaamheden in verband met aanleg, instandhouding en opruiming van kabels ten dienste van een openbaar elektronisch telecommunicatienetwerk (de instemming als bedoeld in artikel 5.4, lid 1, sub b, Tw). Het maatschappelijk risico van het stilzwijgend verlenen van de instemming wordt onwenselijk groot geacht, afgezet tegen het maatschappelijk voordeel van een tijdige vergunningverlening (zie de opvatting in de brief van de minister van Justitie aan de Tweede Kamer, d.d. 9 juni 2009, TK 29515, nr.293, in het bijzonder de bijlage 2; laatstelijk herbevestigd door de Memorie van Toelichting bij het wetsvoorstel tot Wijziging van de Telecommunicatiewet ter implementatie van de herziene telecommunicatierichtlijnen, TK 32549, nr.3, pp.29-31).

Artikel 2.1. Vereiste van instemming of vergunning

Uitgangspunt van de AVOI is dat werkzaamheden in openbare gronden verboden zijn, tenzij men beschikt over een vergunning of een instemmingbesluit. De vergunningplicht geldt alleen voor openbare gronden die in beheer zijn van de gemeente. Bij telecomkabels is dat anders als gevolg van het stelsel van de Telecommunicatiewet. Een instemmingsbesluit is namelijk vereist voor werkzaamheden in openbare gronden binnen de gemeente, ongeacht door wie deze beheerd worden. Een instemmingsbesluit vervalt nadat de werkzaamheden zijn voltooid.

Voor bepaalde werkzaamheden kan worden volstaan met een lichtere meldingsprocedure (zowel voor telecomkabels als overige kabels en leidingen). De categorieën van werkzaamheden van niet ingrijpende aard waarvoor dit geldt, worden door het college vastgesteld in de nadere regels. Het college kan echter ook een geografisch gebied vaststellen (opgenomen in de nadere regels) waarbinnen altijd een vergunning of instemmingsbesluit moet worden aangevraagd. Een historische kern van een stad of dorp kan bijvoorbeeld worden aangewezen als gebied waarbinnen niet kan worden volstaan met een melding.

In geval van storingen waarbij reparatie geen uitstel kan lijden, kan uiteraard vooraf geen vergunnings- of meldingsprocedure gelden. Deze dienen wel onverwijld, dus zo spoedig mogelijk en bij voorkeur nog voordat de werkzaamheden worden uitgevoerd, te worden gemeld. De burgemeester kan om redenen van openbare orde en veiligheid besluiten dat de werkzaamheden op een ander tijdstip moeten plaatsvinden.

Voor werkzaamheden rond de kabels en leidingen van de gemeente zelf, zoals de riolering maar ook eventuele andere kabels en leidingen, is om praktische redenen het in het eerste lid opgenomen verbod niet van toepassing. Om redenen van effectiviteit en kwaliteit zullen intern binnen de gemeente de doelstellingen van deze verordening wel dienen te worden nageleefd. Ook is het in het eerste lid opgenomen verbod niet van toepassing op kabels en leidingen, niet zijnde telecomkabels, waarvoor reeds een ander bestuursorgaan zoals het Rijk of de provincie op grond van haar beheertaak de vergunningverlenende instantie is. Hierbij dient wel bedacht te worden dat beheergebieden elkaar kunnen overlappen. Van belang is dus dat bij regelgeving van andere bestuursorganen voorzien wordt in hetzelfde onderwerp.

De overlap van beheergebied bij de vergunningverlening van een waterschap en de gemeente ten aanzien van kabels en leidingen, raakt elkaar vaak. Dit is bijvoorbeeld het geval wanneer er een gemeentelijke openbare weg over een waterkering loopt. In dit geval zal de netbeheerder zowel bij de gemeente als bij het waterschap een vergunning dan wel ontheffing aan dienen te vragen. De uit te voeren toets van het waterschap ziet namelijk op het belang van het waterstaatswerk, de toetsing van de gemeente op het belang van de weg. In dat kader wordt door beide bestuursorganen voorzien in een verschillend onderwerp.

Artikel 2.2. De aanvraag en de melding

In geval van voorgenomen werkzaamheden moet de melding of aanvraag bij de gemeente plaatsvinden. Formeel gebeurt dat bij het college van burgemeester en wethouders, maar in de praktijk bij de gemachtigde ambtenaar. Op het verlenen van een vergunning of instemmingsbesluit zijn de algemene beginselen van behoorlijk bestuur van toepassing zoals het gelijkheidsbeginsel, het zorgvuldigheidsbeginsel en het motiveringsbeginsel.

Een uitvoerende partij, de (onder)aannemer, vraagt in voorkomende gevallen namens de netbeheerder, de initiatiefnemer van werkzaamheden ten behoeve van het aanleggen, in stand houden of verwijderen van kabels en leidingen, een vergunning of een instemmingsbesluit aan. Hoewel de uitvoerende partij feitelijk de aanvraag indient, is het de netbeheerder die als aanvrager van de vergunning of het instemmingsbesluit moet worden beschouwd. De netbeheerder is ook de partij op wiens naam de beschikking is gesteld en die aangesproken dient te worden bij besluiten betreffende het wijzigingen of intrekken van een eerder afgegeven beschikking. Meldingen voor werkzaamheden van niet ingrijpende aard dienen minimaal vijf werkdagen voor aanvang van de werkzaamheden te zijn gedaan.

Lid 3 bepaalt dat het college nadere regels vaststelt ten aanzien van de bij een aanvraag of melding te verstrekken gegevens en de wijze van verstrekking. De gemeente heeft als beheerder van openbare gronden deze informatie nodig voor een juiste beoordeling van werkzaamheden en inzicht in de belangen die worden geraakt. De te verstrekken gegevens worden om praktische redenen niet in de verordening zelf opgesomd maar in de nadere regels.

Artikel 2.3. Beslistermijnen

Artikel 2.3 regelt in het eerste lid dat er in beginsel binnen acht weken moet worden beslist op de aanvraag. De maximale termijn van acht weken is conform het bepaalde in de Awb. De termijn voor werkzaamheden van niet ingrijpende aard is, zoals in artikel 2.2 aan de orde is gekomen, korter. Lukt het niet om binnen deze termijn een besluit te nemen dan geeft het derde lid de mogelijkheid om de beslistermijn met nog eens acht weken te verlengen. Uiteraard zal ernaar worden gestreefd om zo spoedig mogelijk op de aanvragen te beslissen en gelden de genoemde termijnen als maximale beslistermijnen. Logischerwijs mag er dan nog niet worden gestart met de werkzaamheden, aangezien er nog geen vergunning of instemmingsbesluit is.

De aanvrager is zelf verantwoordelijk voor het aanvragen van overige benodigde vergunningen voor zijn werkzaamheden (bijvoorbeeld een omgevingsvergunning). Als de aanvrager hierom verzoekt, zal de gemeente inhoudelijke afstemming van de beoordeling van de ingediende aanvragen bij andere bestuursorganen bevorderen.

In geval dat de netbeheerder een aanvraag wenst in te trekken, doet hij hiervan schriftelijk mededeling aan het college. Het college stelt de aanvraag na dit schriftelijk verzoek buiten behandeling. Een reden tot het verzoeken van het intrekken van een aanvraag kan gelegen zijn in het feit dat de netbeheerder een gedeelte van de te betalen legeskosten kan restitueren.

Artikel 2.4. Voorschriften, beperkingen en weigeringsgronden

Dit artikel biedt de basis om aan een instemmingsbesluit of een vergunningvoorschriften en beperkingen te verbinden of de vergunning te weigeren. De verordening en de nadere regels vormen daarvoor gezamenlijk het kader. Daarbij geldt als uitgangspunt dat de voorschriften en beperkingen slechts mogen strekken tot bescherming van die belangen welke deze AVOI beoogt te beschermen.

Meestal kan door het verbinden van voorschriften en beperkingen aan het instemmingsbesluit of de vergunning worden bereikt dat aan hetgeen in deze verordening is gesteld kan worden voldaan en de belangen waartoe deze verordening strekt voldoende worden beschermd. Zo kunnen burgemeester en wethouders voorschriften stellen ter beperking of voorkoming van overlast. Indien er meerdere voornemens worden gemeld, kunnen burgemeester en wethouders besluiten deze werkzaamheden qua tijdstip op elkaar af te stemmen om hiermee de overlast te beperken. Ook kunnen zij indien bekend is dat er andere werkzaamheden dan de werkzaamheden ten behoeve van de aanleg van elektronische communicatiekabels zullen plaatsvinden, deze werkzaamheden op elkaar afstemmen, dan wel het voorschrift stellen dat er onderling overleg plaatsvindt. Indien ook door het stellen van voorschriften en beperkingen de genoemde belangen niet voldoende kunnen worden beschermd dan moet de vergunningaanvraag worden geweigerd. Een instemmingsbesluit kan op basis van de Telecommunicatiewet formeel niet worden geweigerd. Aan een instemmingsbesluit kunnen wel voorschriften en beperkingen worden verbonden. Daarnaast geldt dat een aanbieder, ondanks het ontbreken van een vergunningplicht, ingevolge artikel 5.2, lid 10 van de Telecommunicatiewet gebonden is aan voorschriften die gelden bij of krachtens andere wetten, zoals de Wet beheer rijkswaterstaatswerken of de Erfgoedwet.

Daarnaast is er ook een mogelijkheid om voorschriften of beperkingen aan vergunning of instemmingsbesluit te stellen op basis van de ondergrondse ordening. Bij ondergrondse ordening kan gedacht worden aan bescherming van reeds in de grond aanwezige werken, zoals werken ten behoeve van het transport of de levering van gas, water en elektriciteit, of aan de bescherming van andere in de grond aanwezige zaken zoals objecten van archeologische waarde. Daarnaast kan het een afweging zijn om bepaalde aanvragen te weigeren, bijvoorbeeld voor een warmtenet, indien dit (toekomstige) ontwikkelingen onmogelijk maakt. Ten overvloede kan hierbij worden gemeld dat een dergelijke aanvraag in principe al niet aangevraagd had hoeven te worden, aangezien de onwenselijkheid van het initiatief reeds in het verplichte vooroverleg voor dergelijke grote projecten al naar voren had moeten komen.

Het tweede lid beperkt de werkingsduur van het instemmingsbesluit of vergunning om uitvoering geruime tijd na afgifte te voorkomen. Een gewijzigd gebruik van gronden kan de werkzaamheden inmiddels onwenselijk maken. Zo nodig kan in het instemmingsbesluit of de vergunning de werkingsduur van het besluit worden verlengd.

De aanvrager van een instemmingsbesluit of vergunning is verantwoordelijk voor de naleving van die besluiten en de daaraan verbonden voorschriften en beperkingen en kan daarop worden aangesproken, ook wanneer hij werkzaamheden laat uitvoeren door ondergeschikten of derden (bijvoorbeeld (onder)aannemers).

In het vierde lid wordt aan het college de bevoegdheid gedelegeerd om nadere regels vast te stellen ten aanzien van wijze van uitvoering van werkzaamheden aan kabels en leidingen.

Artikel 2.5. Wijziging en intrekking

Dit artikel geeft het college de bevoegdheid om een vergunning of instemmingsbesluit in te trekken of te wijzigen indien sprake is van één of meer van de in het eerste lid genoemde situaties. Een instemmingsbesluit vervalt nadat de werkzaamheden zijn voltooid. Daardoor kan een instemmingsbesluit alleen worden gewijzigd of ingetrokken gedurende de werkzaamheden.

Allereerst kan de vergunning of het instemmingsbesluit worden ingetrokken of gewijzigd indien de netbeheerder niet binnen zes maanden, of binnen een eventueel in de vergunning opgenomen afwijkende termijn, is begonnen met het werk en in de situatie waarin de werkzaamheden langer dan een periode van zes maanden stilliggen. Daarnaast kan het instemmingsbesluit of de vergunning worden ingetrokken als het besluit is genomen op basis van onjuiste of onvolledige gegevens.

Indien de netbeheerder het bepaalde bij of krachtens de AVOI, waaronder de nadere regels, of de vergunning(voorschriften) niet naleeft, kan het college de vergunning of het instemmingsbesluit eveneens intrekken of wijzigen. Dit middel zal echter pas worden ingezet als de netbeheerder geen gehoor heeft gegeven aan een waarschuwing van het college wegens niet-naleving.

Wanneer kabels of leidingen (niet vallende onder de Telecommunicatiewet) definitief buiten gebruik worden gesteld, kan de vergunning worden ingetrokken. In gevallen waarin kabels of leidingen nog wel worden onderhouden of in reserve worden gehouden zal er in beginsel geen sprake zijn van het intrekken van een vergunning.

Onderdeel b van het tweede lid is van toepassing wanneer de gemeente vanwege de rechtmatige uitoefening van zijn publiekrechtelijke bevoegdheid of taak van oordeel is dat aanpassing van kabels of leidingen noodzakelijk is. Dit is het geval wanneer de gemeente werken uitvoert die het algemeen belang dienen, waardoor deze kabels of leidingen niet kunnen blijven liggen of moeten worden aangepast. In de meeste gevallen zal hierbij sprake zijn van een gedeeltelijke verlegging van de bestaande kabel of leiding. Per situatie zal door het college worden beoordeeld of met het wijzigen van de bestaande vergunning kan worden volstaan, of dat er een nieuwe vergunning afgegeven wordt. Bij deze keuze houdt het college rekening met de gerechtvaardigde belangen van de vergunninghouder.

Hierbij dient opgemerkt te worden dat voor wijzigingen in kabels of leidingen die in het verleden zijn gelegd en waarvoor geen expliciete vergunning is verleend, een nieuwe vergunning op grond van deze AVOI dient te worden aangevraagd.

De hoorplicht in het derde lid vloeit voort uit de eisen die de Awb stelt aan de zorgvuldige voorbereiding van besluiten. Bij een wijziging of intrekking van de vergunning dient daarom een vergunninghouder in de gelegenheid te worden gesteld om te worden gehoord.

Het vierde lid geeft het college de bevoegdheid om aan het besluit tot intrekking of wijziging van de vergunning de verplichting te koppelen om de betreffende kabel of leiding te verleggen/verplaatsen of deze zelfs in zijn geheel te verwijderen. Wordt deze verplichting opgelegd dan geeft dit de netbeheerder vervolgens de mogelijkheid om een beroep te doen op de Nadeelcompensatieregeling, waarin de procedure en voorwaarden voor tegemoetkoming in de schade die de netbeheerder door de opgelegde verplichting lijdt, is geregeld. Overigens zal per geval ook altijd worden bezien of verwijdering van leidingdelen wel wenselijk is en ook technisch mogelijk is.

Wanneer de gemeente puur handelt als private/commerciële partij is geen sprake van een publiekrechtelijke bevoegdheid of taak. Uit jurisprudentie blijkt echter wel dat een zeker commercieel belang niet in de weg staat aan de toepassing van de verordening (ABRvS 5 december 2012, 201108899/1/A3, rechtsoverweging 6.1). Het is echter op een dergelijk moment ter beoordeling aan het college hoe wordt omgegaan met het al dan niet toekennen van nadeelcompensatie, althans vergoeding.

Het zesde lid ziet op de mogelijkheid tot het op verzoek van een vergunninghouder op naam overdragen van een vergunning. Dit zal de administratieve lasten verlichten. In de vergunning kan echter specifiek zijn bepaald dat dit niet mogelijk is. Dit kan in gevallen waarin wijziging van exploitatie een rol speelt.

Artikel 3.1. Overleg en afstemming tijdens planvorming

Dit artikel benadrukt de regisserende rol die de gemeente kan hebben bij projecten. De gemeente zal als beheerder van de openbare ruimte de belangen van diverse gebruikers van die openbare ruimte trachten te behartigen en voor zover mogelijk ook proberen samen te brengen.

De gemeente zal periodiek een strategisch overleg initiëren tussen alle betrokken partijen over alle uit te voeren projecten in de gemeente. Daarnaast neemt het college het initiatief tot overleg met alle betrokken partijen in de planfase dan wel voorafgaand aan de start van een specifiek door of vanwege de gemeente uit te voeren werk met mogelijke gevolgen voor de ondergrondse infrastructuur. Deze uitwisseling van informatie voorafgaand aan uit te voeren werkzaamheden moet leiden tot een betere afstemming tussen het boven- en ondergrondse werk en tussen netbeheerders onderling. Alle partijen hebben hier belang bij en kunnen profiteren van deze informatie-uitwisseling.

Op initiatief van het college wisselen alle betrokken partijen tevens voorafgaand aan de start van een werk dat gevolgen heeft voor de ondergrondse infrastructuur de noodzakelijke informatie met elkaar uit. De gemeente zoekt met de netbeheerder naar geschikte tracés, maar is hierin niet leidend.

Artikel 3.2. Verplichtingen netbeheerder

Deze bepaling heeft een algemene vangnetfunctie en verwoordt dat een netbeheerder (logischerwijs) primair verantwoordelijk is voor een goede staat van onderhoud van kabels of leidingen. Wanneer kabels en leidingen als gevolg van een slechte staat van onderhoud een gevaar vormen voor de openbare orde en veiligheid of voor de overige belangen die deze verordening behartigt, biedt dit artikel aan de gemeenten een handvat om de netbeheerder hierop aan te spreken.

De verplichtingen in dit artikel zijn er verder op gericht dat de gemeente over de actuele informatie beschikt die zij nodig heeft om de doelstellingen van de AVOI te kunnen behartigen. Het in of uit gebruik nemen van telecomkabels is van belang in verband met artikel 5.2, lid 9 van de Telecommunicatiewet, waarin is bepaald dat een aanbieder verplicht is om aangelegde kabels, die gedurende periode van tien jaar geen deel uitmaken van een openbaar elektronisch communicatienetwerk, op te ruimen wanneer de gedoogplichtige (de gemeente) de aanbieder daartoe een redelijk verzoek doet. De gedoogplicht vervalt dan op het moment dat een redelijk verzoek is gedaan. Om die reden is het van belang dat de gedoogplichtige gemeente in kennis wordt gesteld van het in- of uit gebruik stellen van telecomkabels om bij overschrijding van die termijn over te kunnen gaan tot een verzoek tot verwijdering van de kabel.

Het college kan op grond van het derde lid informatie over specifieke kabels of leidingen bij de netbeheerder opvragen. Dit gebeurt echter alleen indien het college dit noodzakelijk acht in het licht van de belangen die de AVOI behartigt. Het college kan ook vragen om informatie over het al dan niet in gebruik zijn, de diameter, het materiaal, of de leeftijd van kabels of leidingen. Deze informatie is doorgaans niet bij het Kadaster geregistreerd.

Artikel 3.3. Medegebruik van voorzieningen

De in dit artikel neergelegde bepalingen over medegebruik zijn ontleend aan het nieuwe hoofdstuk 5A van de Telecommunicatiewet en de WIBON. Medegebruik van bestaande voorzieningen beperkt het graven in de openbare gronden. Zodoende wordt een aanbieder verplicht zoveel als mogelijk medegebruik te maken van bestaande voorzieningen van een andere netbeheerders dan wel door of in opdracht van het college aangelegde voorzieningen. Indien de aanbieder echter aannemelijk kan maken dat medegebruik op technische of economische gronden niet haalbaar is, geldt de in het eerste lid opgenomen verplichting niet.

Voorschriften bij het instemmingsbesluit kunnen het medegebruik van voorzieningen bevorderen. Het medegebruik kan aan de orde komen in het vooroverleg over het af te geven instemmingsbesluit.

Artikel 3.4. Verontreiniging, gevaar en hinder

Dit artikel heeft betrekking op het voorkomen of bestrijden van verontreiniging, gevaar of hinder die veroorzaakt wordt door kabels en leidingen. De kosten voor deze maatregelen komen in beginsel ten laste van de netbeheerder. In situaties waarbij het niet redelijk is om alle kosten bij de netbeheerder te leggen kan worden afgeweken van dit uitgangspunt.

Van de bevoegdheid van het tweede lid zal de gemeente slechts gebruik maken wanneer de belangen die de verordening behartigt in het gedrang (dreigen te) komen. Deze bepaling is aanvullend ten opzichte van sectorale wetgeving, zoals de Wet bodembescherming of de Erfgoedwet.

Als sluitstuk kan het college opschorting van de werkzaamheden vorderen. Bij het opleggen van dergelijke maatregelen vormen de belangen die beschermd worden met deze verordening het beoordelingskader.

Artikel 4.1. Nadeelcompensatie

In dit artikel is nadeelcompensatie (ofwel schadevergoeding voor rechtmatig overheidshandelen) voor aanpassingen aan kabels en leidingen geregeld. Hierbij is zoveel mogelijk geanticipeerd op de inwerkingtreding van titel 4.5 van de Awb, waarin nadeelcompensatie in het algemeen is gecodificeerd. Het artikel 4.1 vormt tot de inwerkingtreding van titel 4.5 van de Awb de invulling van de ongeschreven verplichting om onevenredige – boven het normaal maatschappelijk risico uitstijgende – schade te vergoeden. Dit volgt uit het algemene beginsel van behoorlijk bestuur égalité devant les charges publiques (gelijkheid voor de publieke lasten). Zowel vóór als na de inwerkingtreding van titel 4.5 Awb fungeert de Nadeelcompensatieregeling als een beleidsregel, maar vanaf de inwerkingtreding van titel 4.5 Awb ligt de grondslag voor nadeelcompensatie in art. 4:126 Awb, in plaats van in het ongeschreven recht, waardoor de Nadeelcompensatieregeling op dat moment als wetsinterpreterende beleidsregel zal fungeren.

Ten aanzien van aanpassingen aan kabels en leidingen zijn er twee situaties waarin een netbeheerder in aanmerking komt voor nadeelcompensatie:

• 1.

  de intrekking of wijziging van een vergunning op grond van artikel 2.5 lid 2 onder b van de AVOI;

• 2.

  de rechtmatige uitoefening door het college van zijn publiekrechtelijke bevoegdheid of taak, waarbij geen vergunning wordt gewijzigd of ingetrokken (bijvoorbeeld omdat de aan te passen kabel of leiding niet in openbare gronden van de gemeente ligt, de zogenaamde buitenleidingen).

In algemene termen bestaat nadeelcompensatie uit schade die uitstijgt boven het normale maatschappelijke risico en die een netbeheerder in vergelijking met anderen onevenredig zwaar treft. De concrete toepassing en procedure van nadeelcompensatie voor aanpassingen aan kabels en leidingen wordt uitgewerkt in de Nadeelcompensatieregeling kabels en leidingen die door het college wordt vastgesteld. Voor kabels die onder de Telecommunicatiewet vallen is geen sprake van nadeelcompensatie, maar van het regime van de Telecommunicatiewet.

De uitvoering van een project is niet afhankelijk van een verzoek tot nadeelcompensatie. Een project kan derhalve van start gaan en de uitvoering van een werk hoeft niet uitgesteld te worden tot het moment dat een dergelijk verzoek tot nadeelcompensatie is afgehandeld. Sterker nog; bij het college kan een aanvraag tot nadeelcompensatie pas na de melding dat het plangebied functievrij is en de kabels of leidingen op de definitieve plek liggen, ingediend worden. Wel is het verstandig om tijdens de planvorming een risicoanalyse van de eventueel te verwachten nadeelcompensatie op te stellen. De hoogte van het te verwachten bedrag kan dan opgenomen worden in het projectbudget.

Artikel 4.2. Herstraat- en degeneratiekosten

De kosten voor het herstel, beheer, onderhoud en degeneratie van de openbare ruimte die het rechtstreekse gevolg zijn van de uitgevoerde (graaf)werkzaamheden worden bij de netbeheerder in rekening gebracht. Zie hiervoor in het bijzonder de Schaderegeling Ingravingen die een onderdeel vormt van de nadere regels. Deze regeling is afgeleid van de VNG-richtlijnen op dit gebied.

In bijzondere gevallen zullen de netbeheerder en het college vooraf vaststellen wat er wordt verstaan onder ‘de oude staat’. Dit zal zeker in die gevallen moeten gelden waar de gemeente streeft naar een vorm van graafrust. Dit kan het geval zijn indien binnen een termijn van bijvoorbeeld vijf jaar na oplevering van een project wederom werkzaamheden in de ondergrond zullen gaan plaatsvinden. Dit wordt niet wenselijk geacht, zodat de term ‘de oude staat’ ruim kan worden geïnterpreteerd. Een gestelde termijn kan als ‘richtgetal’ fungeren, maar ‘de oude staat’ moet altijd per geval worden bekeken. Hetgeen wat onder ‘de oude staat’ wordt verstaan, kan dan als bijzondere voorwaarde bij een instemmingsbesluit of vergunning worden opgenomen.

Artikel 5.1. Toezicht op de naleving

Beoogd wordt één of meer gemeentelijke functionarissen aan te wijzen als toezichthouders. Zij zullen toezicht houden op de naleving van de voorschriften bij of krachtens deze verordening, waaronder ook de verleende vergunningen en instemmingsbesluiten.

Artikel 5.2. Strafbepaling

Deze bepaling biedt de mogelijkheid om in voorkomende gevallen strafrechtelijk op te treden. Over het algemeen zal gekozen worden voor bestuursrechtelijke handhavingsinstrumenten en vormt de toepassing van strafrechtelijke sancties in beginsel een uiterst handhavingsmiddel.

Artikel 6.1. Overgangsbepalingen

Deze bepaling bevat het overgangsrecht. Aan de netbeheerders van de talloze kabels en leidingen die thans in openbare gronden aanwezig zijn, is in de meeste gevallen – al dan niet privaatrechtelijk dan wel door middel van een vergunning – een ligrecht gegund waaraan diverse voorwaarden verbonden zijn. Om redenen van efficiency en om te voorkomen dat de netbeheerders hoge kosten moeten maken is ervoor gekozen de bestaande toestemmingen te beschouwen als een instemming of vergunning in de zin van deze verordening. Overigens geldt voor kabels en leidingen die onrechtmatig in de openbare grond liggen hoe dan ook dat een aanvraag moet worden ingediend om een vergunning op grond van deze verordening te kunnen verkrijgen.

De gemeente zal bij de toepassing van deze bepaling rekening houden met de omstandigheden waaronder in het verleden kabels en leidingen zijn gelegd en met de ouderdom van die kabels en leidingen. Het is voldoende wanneer aannemelijk gemaakt kan worden dat een kabel of leiding destijds rechtmatig is aangelegd.

In het verleden zijn tussen netbeheerders en de gemeente privaatrechtelijke overeenkomsten gesloten over de verdeling van de kosten van aanpassingen aan kabels en leidingen. Indien een belanghebbende meent dat een dergelijke overeenkomst nog steeds van toepassing is, dient hij het bestaan en de geldigheid ervan aan te tonen. Op het moment dat er een overeenkomst geldt gaan de afspraken die daarin zijn opgenomen voor op de AVOI en de onderliggende regels.

Artikel 6.2. Slotbepalingen

Deze verordening treedt in werking op een bij de raad vast te stellen tijdstip. De bekendmaking vindt plaats op de gebruikelijke wijze. Op tijdstip van inwerkintreding van de AVOI wordt de vigerende verordening ingetrokken.