Verordening Nadeelcompensatie gemeente Eersel 2024

Ondertekening

TOELICHTING

Algemeen

Nadeelcompensatieregeling Algemene wet bestuursrecht

Op 1 januari 2024 treedt de nadeelcompensatieregeling, titel 4.5 Awb, in werking. In die regeling worden bestaande regelingen voor nadeelcompensatie in verschillende wetten en buitenwettelijke regelingen samengevoegd en geharmoniseerd. Titel 4.5 voorziet in een algemene regeling in de Algemene wet bestuursrecht van de vergoeding (of tegemoetkoming) van schade door rechtmatig overheidshandelen. Art. 4:126 lid 1 Awb vormt het kernartikel van de nieuwe nadeelcompensatieregeling. In dat artikel is de grondslag voor schadevergoeding bij rechtmatige overheidsdaad opgenomen. Het gaat om de codificatie van het beginsel van de gelijkheid voor de openbare lasten, vaak aangeduid als het ‘égalitébeginsel’ (Kamerstukken II 2010/11, 32 621, nr. 3, p. 7-8 en p. 23-24). Titel 4.5 Awb is van toepassing indien schade wordt veroorzaakt in de rechtmatige uitoefening van een publiekrechtelijke uitoefening van een bevoegdheid of taak (art. 4:126 lid 1 Awb). Dat betekent dat dat zowel schade door rechtmatige besluiten als schade door rechtmatige feitelijke handeling onder het bereik van de regeling valt (Kamerstukken II 2010/11, 32 621, nr. 3, p. 14). Het toepassingsbereik van de Awb-regeling is dus ruim.

Bijzonderenadeelcompensatieregeling: Omgevingswet

Op 1 januari 2024 treedt ook de Omgevingswet in werking. Afdeling 15.1 van de Omgevingswet bevat een bijzondere nadeelcompensatieregeling ten opzichte van titel 4.5 Awb, die de algemene regeling voor nadeelcompensatie aanvult. Afdeling 15.1 Ow heeft daarmee voorrang op de regeling in de Awb, voor zover in die afdeling de regeling in de Awb wordt aangevuld of ingeperkt. Voor zover een aanvulling niet nodig is, wordt teruggevallen op de Awb. Dat is het geval bij de grondslag voor toekenning van nadeelcompensatie (artikel 4:126 Awb) en de procedurele bepalingen die in de Awb zijn opgenomen (vergelijk de artikelen 4:127 tot en met 4:131 Awb). Het toepassingsbereik van Afdeling 15.1 Ow is minder ruim dan het toepassingsbereik van art. 4:126 lid 1 Awb. Afdeling 15.1 Ow heeft betrekking op schade als gevolg van regels, besluiten en maatregelen die in art. 15.1 Ow zijn genoemd. De aanwijzing van de schadeoorzaken in artikel 15.1 Ow is limitatief (Kamerstukken II 2017/18, 34 986, nr. 3, p. 20-23 en p. 224-229). De huidige planschaderegeling als bedoeld in afdeling 6.1 Wro komt onder de Omgevingswet te vervallen. Het woord ‘planschade’ valt straks onder de noemer ‘nadeelcompensatie’ (zie uitgebreid: Handreiking Ow, hoofdstukken 1 t/m 3).

Normaal maatschappelijk risico: titel 4.5 Awb

Vooropgesteld wordt dat de overheid niet verplicht is om iedere schade die zij in de rechtmatige uitoefening van haar publieke taken veroorzaakt, in zijn geheel te vergoeden. Dat overheidsingrijpen voor sommige burgers en ondernemingen nadelige gevolgen kan hebben, is namelijk onvermijdelijk. Tot op zekere hoogte moeten deze gevolgen dus worden geaccepteerd [normaal maatschappelijk risico (hierna: nmr)]. Burgers die door rechtmatig overheidsoptreden schade lijden die uitgaat boven het nmr en in vergelijking tot anderen onevenredig zwaar worden getroffen, kunnen desgevraagd schadevergoeding ontvangen (artikel 4:126 Awb). De hoogte daarvan moet in zo’n geval redelijk zijn. De schadevergoeding dekt dus niet vanzelfsprekend de volledige schade. Een deel van de schade zal altijd voor eigen rekening blijven. Dat is de schade die behoort tot het normaal maatschappelijk risico van de aanvrager. Ter vaststelling van de hoogte van het normaal maatschappelijk risico kan de gemeente (lees: het betrokken bestuursorgaan) gebruik maken van een vaste drempel of korting (zie ook: Kamerstukken I 2012/13, 32 621, C, p. 8). Beide methoden worden in de rechtspraak geaccepteerd. Dat geldt ook voor de gecombineerde methode, zijnde een vaste drempel met daarboven op een korting (zie onder meer: ABRvS 5 december 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BY5105).

Normaal maatschappelijk risico: art. 15.7 lid 1 Ow

Art. 15.7 lid 1 Ow bepaalt dat voor indirecte schade in de vorm van waardedaling van een onroerende zaak, 4% van de waarde die de onroerende zaak had voor de nadelige ontwikkeling wordt aangemerkt als behorend tot het normaal maatschappelijk risico. Het gaat om een vast forfait. Het is niet toegestaan het forfait in een individueel geval te verhogen of te verlagen (zie uitgebreid: Kamerstukken II 2017/18, 34 986, nr. 3, p. 25-27 en p. 242-246). Het wettelijk forfait is niet van toepassing op directe schade (zie verder: Handreiking Ow, p. 7 en 34-37).

Verordening

De voorliggende verordening nadeelcompensatie is gebaseerd op het model hiervoor van de VNG (ledenbrief Lbr. 21/041, 26 mei 2021). Ten opzichte van het model voor de verordening en de daarbij behorende toelichting is een aantal aanpassingen aangebracht. Er is voor gekozen om nadeelcompensatie uit te werken in een verordening omdat het heffen van een recht bij wettelijk voorschrift moet worden geregeld. Tegelijkertijd is het onderwerp ‘inschakelen van een adviescommissie’ in de verordening uitgewerkt. Daarmee is het kenbaar voor benadeelde in welke gevallen en welke vorm de adviescommissie wordt betrokken bij de behandeling van de aanvraag om schadevergoeding.

Artikelsgewijs

Enkel die bepalingen die verdere toelichting behoeven, worden hieronder nader behandeld.

Artikel 1. Begripsbepalingen

De begripsbepalingen– die men niet terugvindt in de modelverordening van de VNG – zijn ten behoeve van de leesbaarheid in de verordening opgenomen. Hetzelfde geldt voor de hieraan voorafgaande overwegingen.

Artikel 2. Toepassingsbereik

Eerste lid

Deze verordening heeft betrekking op aanvragen om schadevergoeding vanwege rechtmatige overheidsdaad. Het gaat om nadeelcompensatie als bedoeld in titel 4.5 Awb en afdeling 15.1 Ow. Het kan voorkomen dat schade door meerdere overheden wordt veroorzaakt, bijvoorbeeld zowel de gemeente als het waterschap. In deze bepaling wordt verduidelijkt dat de aanvrager in dat geval het loket kiest. Het gaat in deze verordening om schade waarvan door de aanvrager wordt gesteld dat die wordt veroorzaakt door een bestuursorgaan van de gemeente. Hierop bestaat een uitzondering. Dat betreft de situatie waarbij de aanvraag om schadevergoeding betrekking heeft op een besluit ter uitvoering van een projectbesluit. Op die situatie ziet art. 15.8 lid 2 Ow van toepassing. Daarin is geregeld dat het bestuursorgaan dat het projectbesluit heeft vastgesteld, het bestuursorgaan is dat beslist op de aanvraag om schadevergoeding. Verder wordt gewezen op de doorzendplicht als bedoeld in art. 2:3 Awb (zie uitgebreid: Handreiking Ow, hoofdstuk 11.4).

Tweede lid

In het tweede lid is bepaald dat de verordening geen betrekking heeft op aanvragen waarop een bijzondere regeling van toepassing is. Men denke hierbij aan een verordening voor een specifiek onderwerp, zoals kabels en leidingen, riolering en wegopenbrekingen, of voor een specifiek project binnen de gemeente. Voor de kosten van het verleggen van kabels en leidingen kan worden aangesloten bij het model beleidsregels van het Gemeentelijk Platform Kabels en Leidingen (zie: Handreiking Ow, hoofdstuk 3.10).

Artikel 3. Heffen recht

Eerste lid

Voor het in behandeling nemen van een aanvraag om schadevergoeding wordt een recht geheven. De figuur van de heffing is in artikel 4:128 Awb geïntroduceerd om te voorkomen dat er al te lichtvaardig wordt overgegaan tot indiening van een aanvraag om schadevergoeding. Het recht bedraagt maximaal € 500. Momenteel is voor een aanvrage op basis van de Wro sprake van een te betalen recht van € 500.

Tweede lid

Ten behoeve van de duidelijkheid en rechtszekerheid van de aanvrager is het tweede lid toegevoegd. Ten eerste bepaalt het tweede lid de termijn waarbinnen het recht moet worden voldaan. Ten tweede vermeldt deze bepaling dat de aanvraag buiten behandeling wordt gelaten bij het niet (tijdig) voldoen van het verschuldigde recht.

Derde lid

Bij (gedeeltelijke) toewijzing van de aanvraag, wordt het geheven recht terugbetaald (artikel 4:129, aanhef en onder c, Awb).

Artikel 4. Aanvraag

Eerste lid

De artikelen 4:2 en 4:127 Awb bevatten een grondslag voor de aanvraagvereisten voor het in behandeling nemen van een aanvraag om schadevergoeding. Als niet aan de aanvraagvereisten wordt voldaan kan de aanvraag op grond van artikel 4:5 Awb buiten behandeling worden gesteld. In aanvulling hierop is in het eerste lid geregeld dat de aanvrager van schadevergoeding gebruik maakt van een door het bestuursorgaan vastgesteld elektronisch formulier.

Wanneer de aanvraag niet wordt aangeleverd via het elektronisch formulier, kan worden besloten de aanvraag niet in behandeling te nemen. Dat kan betekenen dat de aanvrager wordt verzocht de aanvraag nadeelcompensatie alsnog via het formulier in te dienen. De gemeente (lees: het betrokken bestuursorgaan) moet dan aangeven bij de aanvrager dat de aanvraag niet compleet is om in behandeling te worden genomen. De gemeente kan dan expliciet de termijnen opschorten tot het moment dat wel de stukken zijn ingediend.

Tweede lid

In artikel 4:2 Awb is vastgelegd dat een aanvraag wordt ondertekend en ten minste bevat: (a) de naam en het adres van de aanvrager, (b) de dagtekening en (c) een aanduiding van de beschikking die wordt gevraagd. In artikel 4:127 Awb is vastgelegd dat de aanvraag mede bevat: (d) een aanduiding van de schadeveroorzakende gebeurtenis en (e) een opgave van de aard van de geleden of te lijden schade en, (f) voor zover redelijkerwijs mogelijk, het bedrag van de schade of een specificatie daarvan. Verder verschaft de aanvrager de gegevens en bescheiden die voor de beslissing op de aanvraag nodig zijn en waarover hij redelijkerwijs de beschikking kan krijgen. Het gaat hier om gegevens en bescheiden die ten minste worden verstrekt.

In het tweede lid zijn aanvullende vereisten ten aanzien van claims wegens winst- of inkomstderving of gederfde huurinkomsten opgenomen. Dat zijn gegevens die noodzakelijk zijn voor de beoordeling van de aanvraag (zie verder: Handreiking Ow, hoofdstuk 11.7).

Derde lid

Ten behoeve van de duidelijkheid en de rechtszekerheid van de aanvrager is in het derde lid de ontvangstbevestiging van de aanvraag geregeld. Na de ontvangst van de aanvraag begint de beslistermijn te lopen (zie verder: de toelichting bij art. 6).

Artikel 5. Adviescommissie

Eerste lid

Het eerste lid bepaalt dat alleen advies wordt ingewonnen bij een (externe) adviescommissie als dat noodzakelijk wordt geacht. Op deze manier wordt per geval bekeken of het inwinnen van advies noodzakelijk is. Dat bespaart in een aantal gevallen de hoge transactiekosten inzake het inhuren van een adviescommissie. In ieder geval is de onafhankelijkheid gewaarborgd als een externe adviescommissie wordt benoemd ter beoordeling van de aanvraag. Daarbij komt dat de beoordeling van aanvragen om planschade en nadeelcompensatie dermate ingewikkeld is dat het inschakelen van een adviescommissie veelal noodzakelijk is (zie ook: Kamerstukken II 2010/11, 32 621, nr. 3, p. 28-29). De adviseur(s) zijn adviseurs als bedoeld in artikel 3:5 Awb en vormen een adviescommissie als bedoeld in artikel 4:130 Awb. Dat betekent dat moet worden voldaan aan de vereisten van dat artikel, waaronder een onafhankelijk voorzitter. Bij het afhandelen van aanvragen waarbij adviseur(s) zijn aangewezen bedraagt de beslistermijn maximaal zes maanden in plaats van de reguliere termijn van acht weken. Die termijn van zes maanden kan éénmaal met ten hoogste zes maanden worden verlengd (artikel 4.130 van de Awb). De adviseur(s) maken geen deel uit van en zijn niet werkzaam onder verantwoordelijkheid van het bestuursorgaan en zijn niet betrokken bij de schadeveroorzakende gebeurtenis waarop de aanvraag betrekking heeft.

Tweede lid

In deze bepaling is vastgelegd in welke situaties in ieder geval geen advies bij een adviescommissie wordt ingewonnen. Daarbij denke men aan de volgende situaties:

• a.

  Bij een buiten behandeling stelling van een onvolledige aanvraag, terwijl deze ook niet binnen de gestelde termijn is aangevuld. In dat soort gevallen is inhuur van expertise van buitenaf overbodig. Dat verklaart ook waarom deze optie aan de verordening is toegevoegd;

• b.

  Is sprake van een kennelijk ongegronde aanvraag, dan kan het bestuursorgaan de aanvraag zonder inschakeling van een adviescommissie afwijzen. Men denke hierbij aan een de situatie waarbij het forfait van 4% als bedoeld in art. 15.7 lid 1 Ow niet wordt overschreden;

Het inhuren van externe expertise bij het kennelijk ontbreken van het causaal verband is niet overgenomen. De beoordeling van causaal verband vergt kennis en ervaring, zeker als het gaat om winst- en inkomensderving. De optie ‘Geen adviescommissie bij een vergelijkbaar geval waarin eerder advies is uitgebracht’ is evenmin overgenomen. De praktijk wijst uit dat van een vergelijkbaar geval niet snel sprake is. Ook het inhuren van externe expertise is niet overgenomen als de schadevergoeding kennelijk minder dan € 1.000,= bedraagt. Reden is het ontbreken van voldoende gemeentelijke deskundigheid. De kosten van de externe expertise kunnen in rekening worden gebracht bij de derde-belanghebbende wanneer een schadevergoedingsovereenkomst is afgesloten.

Derde lid

Een adviescommissie bestaat, afhankelijk van de behoefte, uit een of meer deskundige adviseur(s). Bij zaken die betrekking hebben op inkomensderving kan worden gedacht aan deskundigheid op het gebied van accountancy of financieel economische bedrijfsvoering. En bij zaken die betrekking hebben op waardevermindering van een onroerende zaak aan extra deskundigheid op het gebied van taxaties. Bij het te nemen besluit wordt de adviseur van het advies vermeld en het advies kan hierbij ter motivering worden gevoegd (artikel 3:8 Awb). Er kan in afwijking van het advies worden besloten. Dat moet dan wel goed worden gemotiveerd. Verder is het van belang dat het bestuursorgaan zich ervan vergewist, dat het onderzoek van de adviseur(s) op zorgvuldige wijze heeft plaatsgevonden, het advies begrijpelijk en inzichtelijk is. Dat volgt uit artikel 3:9 Awb (ABRvS 12 januari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:75, Gst. 2022/31, m.nt. C. Lagerweij).

Vierde lid

Uit artikel 4:130, eerste lid, Awb volgt dat een bestuursorgaan een adviescommissie kan inschakelen voor het beoordelen van aanvragen om schadevergoeding die bij dit bestuursorgaan zijn ingediend. Voor gemeenten betekent dit dat het betreffende bestuursorgaan (burgemeester, burgemeester en wethouders of de gemeenteraad) een adviescommissie kan instellen. Er zijn twee mogelijkheden:

• a.

  het benoemen van een vaste commissie: in dat geval worden de deskundigen benoemd door burgemeester en wethouders, of

• b.

  voor advisering met betrekking tot een of meer aanvragen: in dat geval worden de deskundigen benoemd door het bestuursorgaan dat de betreffende aanvragen behandelt.

Artikel 6. Procedure

Eerste lid

De lengte van de beslistermijn is afhankelijk van de vraag of het bestuursorgaan advies inwint bij een adviescommissie. Zonder inschakeling van een adviescommissie, bedraagt de beslistermijn acht weken. Indien een adviescommissie is ingesteld, bedraagt de beslistermijn zes maanden. De voorgeschreven beslistermijn van zes maanden geldt ook indien slechts één adviseur wordt ingeschakeld. Het bestuursorgaan kan de termijn eenmaal en voor ten hoogste acht weken resp. zes maanden verlengen. De aanvrager wordt hiervan schriftelijk op de hoogte gesteld (art. 4:130 lid 2 Awb). De beslistermijn is een termijn van orde. Niettemin dient het bestuursorgaan bij termijnoverschrijding rekening te houden met het betalen van een dwangsom aan de aanvrager (art. 4:17 e.v. Awb en artikelen 8:55b t/m 8:55e Awb). Nu de beslistermijn in de Awb is geregeld, is ervoor gekozen de beslistermijn niet op te nemen in de nadeelcompensatieverordening. Wel is aanvullend vastgelegd dat het bestuursorgaan de aanvrager en andere belanghebbenden informeert als advies wordt ingewonnen bij een adviescommissie. De opdracht aan de adviseur(s) kan ook worden ingetrokken. In dat geval worden de aanvrager en belanghebbenden daar ook over geïnformeerd.

Tweede lid

In het tweede lid is de wrakingsregeling opgenomen. Een dergelijke regeling past binnen de doelstellingen van het bestuursrecht, zoals het vergroten van de rechtszekerheid en het meer oog hebben voor de individuele burger en ondernemer. Een bijkomend voordeel is dat de wrakingsregeling mogelijk discussies achteraf voorkomt over de bemensing van de adviescommissie.

Derde lid

Als een adviescommissie wordt ingeschakeld, betekent dit niet automatisch dat deze wordt gevraagd over de hele aanvraag te adviseren. Dit komt tot uitdrukking in het derde lid dat voorschrijft dat het bestuursorgaan per geval de adviesopdracht formuleert. Het formuleren van een adviesopdracht per geval geeft de mogelijkheid tot maatwerk.

Vierde lid t/m zevende lid

In deze (extra) leden zijn procedureregels voor het afhandelen van de aanvraag om schadevergoeding opgenomen, voor zover de aanvraag ter advisering is voorgelegd aan een adviescommissie. De procedureregels, zoals het houden van een plaatsopneming en het inwinnen van inlichtingen bij derden, maakt maatwerk mogelijk. De onderhavige leden bevatten geen deeltermijnen, omdat het gaat om de uiteindelijke beslistermijn van zes maanden.

Achtste lid

Het achtste lid verduidelijkt welke partijen naast de aanvrager betrokken kunnen worden bij de (zorgvuldige) voorbereiding van het besluit (art. 3:2 Awb). Dat zijn voor zover van toepassing degenen met wie een schadeovereenkomst is gesloten en, als sprake is van een schadeveroorzakend besluit naar aanleiding van een aanvraag: de aanvrager van dat besluit of degene die de toegestane activiteit verricht.

Artikel 7. Uitbetaling

In deze bepaling is de uiterste betaaltermijn vastgelegd. Als een aanvraag om schadevergoeding geheel of gedeeltelijk wordt toegekend, wordt het betreffende bedrag uiterlijk bij het onherroepelijk worden van het toekenningsbesluit uitbetaald. Dus na afronding van eventuele bezwaar- en beroepsprocedures.

Artikel 8. Aanvraag voorschot

Algemeen

De verordening kent in tegenstelling tot het VNG-model niet de mogelijkheid van het ambtelijk toekennen van een voorschot. Zonder aanvraag wordt geen voorschot toegekend. De hoogte van het te betalen voorschot is niet gemaximaliseerd. Een voorschot van 100% van het eventueel te betalen schadebedrag kan passend zijn als de aanvrager als gevolg van een rechtmatig overheidsbesluit in een faillissementssituatie terecht is gekomen. In andere gevallen kan worden gedacht aan een lager percentage. De hoogte van het voorschot wordt dus per geval bekeken. Zo nodig, kan het bestuursorgaan hiertoe een adviescommissie inschakelen. Dat sluit aan bij het uitgangspunt, zoals opgenomen in art. 5 lid 1.

Eerste lid

De aanvrager die naar redelijke verwachting in aanmerking komt voor nadeelcompensatie kan bij het bestuursorgaan een aanvraag indienen om een voorschot op die nadeelcompensatie. Het verlenen van voorschotten is gebaseerd op art. 4:95 Awb. In beginsel dient er sprake te zijn van een aanmerkelijk belang, dat de aanvrager zal moeten onderbouwen. Het verlenen van een voorschot kan onder meer strekken om te voorzien in kosten die zijn gemoeid met het treffen van maatregelen ter beperking van het nadeel.

Tweede lid

Indien het bestuursorgaan beslist tot toekenning van een voorschot, wordt daarmee geen aansprakelijkheid erkend. Dat schept duidelijkheid richting de aanvrager.

Vierde lid

Het bestuursorgaan kan bij het verlenen van een voorschot een zekerheidsstelling verlangen, bijvoorbeeld in de vorm van een bankgarantie, ten behoeve van een eventueel ten onrechte uitbetaald voorschot.

Vijfde lid

Ten behoeve van de duidelijkheid en de rechtszekerheid is een bepaling opgenomen die voorschrijft binnen welke termijn dient te worden beslist op de aanvraag om een voorschot.

Artikel 9 en 10. Intrekking oude regeling en inwerkingtreding

In dit artikel wordt het intrekken van de vigerende (oude) planschade- en nadeelcompensatieverordening geregeld. Deze verordeningen kunnen vanwege het overgangsrecht nog wel relevant zijn voor het afhandelen van de verzoeken om schadevergoeding. De gemeente hoeft daarvoor geen aanvullende voorzieningen te treffen. Het overgangsrecht is namelijk op wetsniveau geregeld (zie uitgebreid: Handreiking Ow, hoofdstuk 15).