Beleidsregels toepassing artikel 13b Opiumwet Heemstede 2023

Het is belangrijk dat de overheid zichtbaar optreedt tegen diegenen die verantwoordelijk zijn voor de productie en/of handel in verdovende middelen. Naast strafrechtelijke sancties kunnen ook bestuursrechtelijke maatregelen worden ingezet om de drugshandel te beëindigen dan wel te voorkomen. Artikel 13b van de Opiumwet is het juridisch instrument om bestuursrechtelijk op te treden tegen drugshandel vanuit een pand en/of (het voorbereiden van) de productie van drugs.

Bij het aantreffen van een productielocatie van drugs, een handelshoeveelheid hard- of softdrugs of voorbereidingshandelingen voor de productie van drugs in een pand kan de burgemeester op grond van artikel 13b van de Opiumwet verschillende maatregelen opleggen. De burgemeester kan een pand sluiten (bestuursdwang), maar hij kan ook een minder zware maatregel opleggen door het opleggen van een last onder dwangsom of geven van een waarschuwing. In deze beleidsregel is sluiting van het pand het uitgangspunt bij zware overtredingen. Lichte overtredingen worden in beginsel afgedaan met een last onder dwangsom. Onder omstandigheden kan de burgemeester ook bij lichtere overtredingen besluiten alsnog tot sluiting over te gaan.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: Afdeling) zag in 2019 aanleiding om het toetsingskader voor sluitingen weer te geven in een overzichtsuitspraak.1 Daarmee is meer duidelijkheid gegeven over de manier waarop pandsluitingen worden getoetst, maar ook dat de burgemeester in zijn beoordeling rekening dient te houden met alle omstandigheden van het geval. Uit deze uitspraak volgt dat in de eerste plaats aan de hand van de ernst en de omvang van de overtreding de noodzaak van de sluiting moet worden beoordeeld. Als sluiting in beginsel noodzakelijk is, moet vervolgens worden beoordeeld of de sluiting evenredig is. Het sluiten van een pand kan immers verstrekkende gevolgen hebben voor met name bewoners die niet in verhouding staan tot de doelen van deze beleidsregel. Per casus dient maatwerk te worden geleverd.

Op 2 februari 2022 deed de Afdeling opnieuw een belangrijke uitspraak2 waarin die evenredigheidstoets nader is geconcretiseerd. De burgemeester dient meer maatwerk te leveren en alle betrokken belangen nadrukkelijk en inzichtelijk tegen elkaar af te wegen. De voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit mogen niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen. Daarmee bevestigt de hoogste bestuursrechter de tendens dat zij steeds nadrukkelijker aan het evenredigheidsbeginsel toetst en afstand neemt van het begrip ‘marginale toetsing’.

Deze ontwikkelingen zijn aanleiding tot actualisatie van de zogenaamde Beleidsregels handhaving artikel 13b Opiumwet Heemstede.

Sinds 1 november 2020 geldt het Convenant Aanpak Drugslocaties Noord-Holland. Doel van het convenant is het integraal bestrijden en aanpakken van drugscriminaliteit en de daarmee samenhangende problematiek. Het convenant zorgt ervoor dat de partners onderling informatie kunnen uitwisselen om dit doel te kunnen behalen. Het convenant is ondertekend door 34 gemeenten, politie Noord-Holland, het Openbaar Ministerie Noord-Holland, woningcorporaties en woningbouwverenigingen, netwerkbeheerders, drinkwaterbedrijven, waterschappen, intergemeentelijke sociale diensten en omgevingsdiensten.

Bij het toepassen van de bevoegdheid van artikel 13b van de Opiumwet is de volgende wet- en regelgeving van belang.

Opiumwet:

Artikel 13b van de Opiumwet geeft de burgemeester de bevoegdheid tot het opleggen van een last onder bestuursdwang (sluiting) indien in woningen of lokalen of op een daarbij behorend erf, een middel als bedoeld in de bij de Opiumwet behorende lijsten I of II wordt verkocht, afgeleverd of verstrekt dan wel daartoe aanwezig is. De burgemeester is ook bevoegd een pand te sluiten indien sprake is van voorbereidingshandelingen die strafbaar zijn op grond van artikel 10a, eerste lid, onder 3°, of artikel 11a van de Opiumwet. Het betreft voorwerpen zoals gereedschappen, instrumenten en apparatuur bedoeld voor het vervaardigen van soft- en harddrugs. Voor wat betreft stoffen gaat het om versnijdingsmiddelen en andere grondstoffen.

Sinds 1 januari 2023 is ook lachgas opgenomen in lijst II van de Opiumwet.

Algemene wet bestuursrecht:

Uit artikel 5:32, eerste lid van de Algemene wet bestuursrecht volgt dat de burgemeester er ook voor kan kiezen om aan de overtreder een last onder dwangsom op te leggen. Tevens behoort het geven van een waarschuwing tot de mogelijkheden.

Algemene plaatselijke verordening Heemstede 2023

Artikel 2:41, tweede lid, van de Algemene plaatselijke verordening van de gemeente Heemstede (hierna: APV) bepaalt dat het verboden is een krachtens artikel 13b van de Opiumwet gesloten woning, een niet voor het publiek toegankelijk lokaal, een bij die woning of dat lokaal behorend erf, een voor het publiek toegankelijk lokaal of bij dat lokaal behorend erf te betreden. Dit geldt niet voor personen van wie de aanwezigheid in de woning of het lokaal of het daarbij behorend erf wegens dringende reden noodzakelijk is (artikel 2:41, derde lid, van de APV).

In deze beleidsregel wordt verstaan onder:

• -

  drugs: harddrugs en softdrugs;

• -

  drugshandel: de verkoop, vervaardiging, aflevering of verstrekking van drugs in al zijn verschijningsvormen, dan wel het daartoe aanwezig zijn van drugs in een pand of op de daarbij behorende erven;

• -

  handelshoeveelheid: een hoeveelheid hard- of softdrugs waarvan in beginsel, behoudens tegenbewijs, aannemelijk is dat de drugs bestemd zijn voor de verkoop, aflevering of verstrekking. Bij het bepalen van deze hoeveelheden wordt aangesloten bij het bepaalde in de ‘Aanwijzing Opiumwet’ van het Openbaar Ministerie3:

  • o

    onder een handelshoeveelheid softdrugs wordt verstaan een hoeveelheid van meer dan 5 gram van een middel opgenomen in lijst II behorend bij de Opiumwet4 of een hoeveelheid van meer dan 5 hennepplanten (= beroeps- of bedrijfsmatig handelen);

  • o

    onder een handelshoeveelheid harddrugs wordt verstaan een hoeveelheid van meer dan 0,5 gram5 van een middel opgenomen in lijst I behorend bij de Opiumwet of een consumptie-eenheid van meer dan 5 ml GHB;

• -

  harddrugs: een middel opgenomen in lijst I van de Opiumwet;

• -

  hennep: elk deel van de plant van het geslacht Cannabis (hennep), waaraan de hars niet is onttrokken, met uitzondering van de zaden. Een hennepstek wordt aangemerkt als een individuele hennepplant;

• -

  pand: woningen en al dan niet voor publiek toegankelijke lokalen met bijbehorende erven, niet zijnde gedoogde verkooppunten voor softdrugs (coffeeshops). Ook (woon)wagens, -schepen en -keten kunnen vallen onder het begrip pand;

• -

  softdrugs: een middel opgenomen in lijst II van de Opiumwet;

• -

  strafbare voorbereidingshandelingen: het in een pand voorhanden hebben van een voorwerp of stof als bedoeld in artikel 10a, eerste lid, onder 3°, of artikel 11a van de Opiumwet.

De toepassing van de bevoegdheid op grond van artikel 13b van de Opiumwet betreft een herstelmaatregel, die er concreet toe strekt om de verkoop, de aflevering of de verstrekking dan wel het daartoe aanwezig zijn van drugs in of vanuit een woning of lokaal of een daarbij behorend erf (definitief) te beëindigen en beëindigd te houden, herhaling daarvan te voorkomen en de negatieve gevolgen daarvan weg te nemen en voor wat betreft voorbereidingshandelingen (de aanvang) van drugshandel- en/of drugsproductie te beletten.

Daarnaast gelden onder andere de volgende doelstellingen.:

• -

  de bekendheid van het pand als drugspand in het drugscircuit te doorbreken en te verhinderen dat het pand (weer) wordt gebruikt ten behoeve van het drugscircuit en de georganiseerde drugshandel;

• -

  een duidelijk en zichtbaar signaal af te geven dat de handel in en productie van drugs niet wordt getolereerd en dat daartegen wordt opgetreden;

• -

  het woon- en/of leefklimaat in en rond het pand te beschermen en gevaar voor (nieuwe) bewoners, ondernemers en omwonenden te voorkomen;

• -

  de openbare orde, veiligheid en/of gezondheid te herstellen en rust terug te brengen in de directe omgeving van het pand.

Op grond van artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht dient de burgemeester overeenkomstig deze beleidsregel te handelen. Afwijken van deze beleidsregel kan als dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met deze beleidsregel te dienen doelen.

7.1 Toepassen beleidsregel

Deze beleidsregel is van toepassing op de volgende objecten:

• -

  woningen en/of daarbij behorende erven: drugshandel en voorbereidingshandelingen;

• -

  lokalen en/of daarbij behorende erven: drugshandel en voorbereidingshandelingen.

De begrippen ‘woning’ en ‘lokaal’ worden hierna verduidelijkt.

Bij de maatregel gericht tegen voorbereidingshandelingen wordt gekeken naar de aard en de hoeveelheid van de aangetroffen voorwerpen of stoffen in het pand en de onderlinge samenhang.

Woning

Een woning is een pand dat in hoofdzaak dient tot woning dan wel dienstbaar is aan wonen. Hieronder valt zowel een koopwoning als een huurwoning, maar ook stacaravans, woonwagens en woonschepen. Daarnaast vallen gebouwen zoals bergingen, garages, schuren en stallen, die op hetzelfde perceel als de woning zelf staat of aan de woning toebehoort, in de matrix ook onder woning. Het is de plaats waar een persoon zijn private huishouden leidt. Dit wordt niet zonder meer bepaald door uiterlijke kenmerken zoals de bouw en aanwezigheid van een bed en ander huisraad, maar ook door de daadwerkelijk daaraan gegeven bestemming. Een tijdelijke afwezigheid van de bewoner leidt er niet toe dat de ruimte het karakter van woning verliest. Een inschrijving in de Basisregistratie Personen is een indicatie voor bewoning maar hoeft niet doorslaggevend te zijn.

Lokalen en daarbij behorende erven

Het begrip lokalen omvat zowel voor publiek toegankelijke als niet voor publiek toegankelijke lokalen. Voorbeelden van voor publiek toegankelijke lokalen zijn winkels, horecabedrijven zoals hotels, restaurants, pensions, cafés, cafetaria, snackbars, discotheken, buurthuizen of clubhuizen. Onder een voor publiek opengesteld lokaal wordt tevens verstaan een bij het lokaal behorend terras en andere aanhorigheden.

Niet voor het publiek toegankelijke lokalen zijn bijvoorbeeld loodsen, schuren en bedrijfsruimten. Een voor bewoning bestemde ruimte die niet gebruikt wordt als woning kan aangemerkt worden als lokaal.

Sluiting van panden waarin sprake is van bewoning grijpt zwaarder in op de persoonlijke levenssfeer van betrokkenen dan sluiting van panden waar niet in gewoond wordt. Er is in deze beleidsregel onderscheid gemaakt tussen bewoning en niet bewoning van panden.

7.2 Uitgangspunt bestuursdwang

Artikel 13b van de Opiumwet geeft de burgemeester de bevoegdheid een pand te sluiten als sprake is van overtreding van de verboden opgenomen in de artikelen 2, 3, 10a en 11a van de Opiumwet. Deze maatregel is echter niet in alle gevallen passend. Deze beleidsregel gaat daarom uit van een getrapt systeem van beoordeling en toepassing van de bevoegdheid van artikel 13b van de Opiumwet. De toepassing van deze bevoegdheid vindt plaats aan de hand van vier stappen:

• 1.

  Is de burgemeester bevoegd? Er dient bepaald te worden of aan de voorwaarden van artikel 13b van de Opiumwet wordt voldaan en de burgemeester bevoegd is deze bevoegdheid in het concrete geval te gebruiken.

In het geval wordt vastgesteld dat de burgemeester in beginsel bevoegd is toepassing te geven aan artikel 13b van de Opiumwet dienen de volgende drie onderdelen beantwoord te worden:

• 2.

  Is de maatregel (sluiting) geschikt om het doel/de doelen genoemd in hoofdstuk 5 van deze beleidsregel te realiseren?

• 3.

  Is de maatregel noodzakelijk ter bescherming van het woon- en leefklimaat in de omgeving van de woning en voor het herstel van de openbare orde?

• 4.

  Is de maatregel evenredig?

Zie voor nadere toelichting de hoofdstukken 8 (geschiktheid van de maatregel) en 9 (noodzaak en evenredigheid van de maatregel).

In 7.5 is de handhavingsmatrix opgenomen die aangeeft welke maatregel de burgemeester in beginsel toepast op basis van de feiten en omstandigheden vanwege overtreding van de verbodsbepalingen van de Opiumwet. In vervolg daarop dient per casus nog afgewogen te worden of de maatregel conform de handhavingsmatrix ook geschikt, noodzakelijk en evenredig is. Deze vervolgstappen komen in hoofdstuk 8 aan de orde.

Uitgangspunt van deze beleidsregel is dat de burgemeester overgaat tot sluiting van een pand als sprake is van een ernstig geval. Wanneer hiervan in ieder geval sprake is blijkt uit de onderstaande tabellen. Een sluitingsmaatregel heeft een direct effect. Het pand zal immers worden gesloten. De overtreding is beëindigd, herhaling van de overtreding wordt zo tegengegaan en het pand verliest zijn bekendheid als drugslocatie. Bijkomend voordeel van een zichtbare sluiting is dat voor gebruikers van en handelaren in drugs duidelijk is dat het pand geen onderdeel meer uitmaakt van het drugscircuit. Maar ook dat voor omwonenden, passanten en omliggende ondernemingen, duidelijk is dat de burgemeester staat voor de veiligheid en de bescherming van het woon- en leefklimaat.

Bij het aantreffen van een geringe handelshoeveelheid volgt bij een eerste overtreding in beginsel een last onder dwangsom, tenzij bij de beoordeling uit feiten en omstandigheden blijkt dat desondanks voldoende noodzaak bestaat tot een zwaardere maatregel. In dat geval is de situatie beoordeeld als een ernstig geval en volgt in beginsel een sluiting.

Afhankelijk van de omstandigheden van de situatie kan op grond van artikel 5:32, eerste lid , van de Algemene wet bestuursrecht gekozen worden om gebruik te maken van een andere, lichtere maatregel zoals een last onder dwangsom of een waarschuwing.

Een last onder dwangsom is met name bedoeld om verhuurders te motiveren zich te houden aan hun zorgplicht. Zij hebben de verantwoordelijkheid om te controleren waar hun pand voor gebruikt wordt. Meer dan bij een sluiting wordt een verhuurder na een overtreding verplicht beter te controleren waar hun pand voor gebruikt wordt. Ook nadat de huurder is vertrokken blijft de last onder dwangsom actief om zo herhaling te voorkomen.

Daarnaast is een last onder dwangsom effectief om een huurder direct aan te pakken bij een herhaling van de overtreding. Overigens is de burgemeester bevoegd om bij herhaling de last onder dwangsom in te trekken en alsnog over te gaan tot sluiting als blijkt dat er onvoldoende prikkel uitgaat van de last onder dwangsom.

7.3 Spoedeisende bestuursdwang

Afhankelijk van de ernst van de situatie en de mate van gevaarzetting is het mogelijk gebruik te maken van spoedeisende bestuursdwang. Het gaat daarbij om situaties waarbij onmiddellijk optreden is vereist en aan belanghebbenden niet eerst de mogelijkheid wordt geboden tot het geven van een zienswijze en begunstigingstermijn. In een dergelijke situatie gaat een mondeling besluit en het feitelijke handelen vooraf aan het schriftelijke besluit dat zo spoedig mogelijk sluiting van het pand volgt.

7.4 Recidive

Een tweede overtreding van de artikelen 2, 3, 10a en 11a van de Opiumwet binnen drie jaar na de verzenddatum van een bestuurlijke maatregel of een waarschuwing wordt aangemerkt als recidive. Bij herhaling van een overtreding zal de bekendheid van het pand groter zijn en is een langere sluitingstijd nodig om de openbare orde te herstellen en de met deze beleidsregel beoogde doelen te bereiken. In beginsel sluit de zwaarte van de maatregel aan op de ernst en omvang van de overtreding.

Wanneer bij de eerste overtreding sprake was van een geringe handelshoeveelheid drugs waarvoor een last onder dwangsom is opgelegd, dan volgt bij een derde overtreding bij een geringe handelshoeveelheid binnen drie jaar in beginsel een sluiting van drie maanden.

7.5 Handhavingsmatrix:

Woningen en/of daarbij behorende erven; drugshandel en voorbereidingshandelingen

Geringe handelshoeveelheid bij woningen en/of bijbehorende erven

Als wordt voldaan aan de voorwaarden van artikel 13b van de Opiumwet volgt bij een eerste overtreding en bij een geringe handelshoeveelheid in beginsel een last onder dwangsom. Hiervan kan worden afgeweken als sprake is van feiten en omstandigheden die zijn benoemd in 8.1.

Ernstig geval bij woningen en/of bijbehorende erven

Lokalen en/of daarbij behorende erven; drugshandel en voorbereidingshandelingen

Geringe handelshoeveelheid bij lokalen en/of daarbij behorende erven

Als wordt voldaan aan de voorwaarden van artikel 13b van de Opiumwet volgt in beginsel bij een eerste overtreding een last onder dwangsom. Van dit uitgangspunt wordt afgeweken op het moment dat sprake is van feiten en omstandigheden die zijn benoemd in 8.

Ernstig geval bij lokalen en/of bijbehorende erven

7.6 Samenloop

Indien sprake is van samenloop (cumulatie) van overtredingen is op grond van deze beleidsregel de zwaarst gestelde maatregel van toepassing of kan worden afgeweken van deze beleidsregel zoals opgenomen in hoofdstuk 6.

7.7 Intrekken vergunningen

Naast bestuursrechtelijke handhaving op grond van artikel 13b van de Opiumwet wordt in geval van vergunningplichtige inrichtingen ook beoordeeld of aanleiding bestaat om de vergunningen in te trekken (zoals een alcohol-, huisvestings- of exploitatievergunning).

7.8 Hoogte dwangsom

Hoogte van de dwangsom

Naar aanleiding van verschillende uitspraken van de Afdeling moet de burgemeester toetsen of de bovenstaande termijnen passend zijn bij de maatregel die hij kan opleggen. Dit wordt getoetst aan de hand van de criteria geschiktheid, noodzakelijkheid en evenredigheid.

8.1 Geschiktheid van de maatregel

De maatregel die de burgemeester oplegt, moet geschikt zijn om het gestelde doel te bereiken. Het wettelijke doel van artikel 13b van de Opiumwet is het beëindigen van de overtreding en het voorkomen van herhaling. Daarnaast geeft de beleidsregel in hoofdstuk 5 nog een aantal, niet limitatieve, specifiekere doelen die met de maatregel worden beoogd. In de afweging komt dit aan de orde als bijvoorbeeld uit de zienswijze blijkt dat de op te leggen maatregel niet geschikt is om een of meerdere van de doelen te bereiken.

8.2 Noorzakelijkheid en evenredigheid van de maatregel

Is bepaald dat de burgemeester in beginsel bevoegd is tot toepassing van de bevoegdheid op grond van artikel 13b van de Opiumwet en hij kan over gaan tot sluiting van een pand conform bovenstaande sluitingstermijn dan zal de volgende afweging gemaakt moeten worden. De burgemeester dient te bepalen of ook daadwerkelijk de noodzaak bestaat tot sluiting van het pand en hij dient vervolgens te bepalen of een op zichzelf noodzakelijke sluiting evenredig is in verhouding tot de met de sluiting te dienen doelen.

Deze beleidsregel treedt in werking op de eerste dag na dat datum van bekendmaking. Tegelijkertijd komt de eerder vastgestelde ‘Beleid Handhaving artikel 13b Opiumwet Heemstede 2019’ te vervallen.

Handhavingsprocedures met betrekking tot de toepassing van artikel 13b van de Opiumwet die zijn opgestart c.q. dossiers waarin handhavingsstappen als reeds zijn genomen (waarschuwingen/voornemens/besluiten) vóór inwerkingtreding van deze beleidsregel worden nog conform de ‘oude’ beleidsregel beoordeeld.

Deze beleidsregel wordt aangehaald als: Beleidsregels toepassing artikel 13b Opiumwet Heemstede 2023.