Verordening nadeelcompensatie Maastricht

Ondertekening

TOELICHTING

Algemeen

De Awb en de Ow

Deze toelichting is geschreven naar aanleiding van de verwachte inwerkingtreding op 1 januari 2024 van titel 4.5 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: ‘Awb’) en hoofdstuk 15.1 de Omgevingswet. Het doel van deze regeling in de Awb is om te komen tot meer eenduidigheid en overzichtelijkheid in het nadeelcompensatierecht. Het gaat om rechtmatig handelen in de uitoefening van een publiekrechtelijke bevoegdheid of taak waarbij schade wordt veroorzaakt. Het gaat dan om schade veroorzaakt door rechtmatige besluiten en om schade veroorzaakt door rechtmatige handelingen zoal bijvoorbeeld bij infrastructurele werkzaamheden. Het vervangt diverse afzonderlijke regelingen die hierin worden samengevoegd en geharmoniseerd. Op 1 januari 2024 treedt ook de Omgevingswet (hierna: Ow) in werking. In de Ow is een nadeelcompensatieregeling opgenomen die aansluit op de generieke regeling uit de Awb (hoofdstuk 15 van de Ow). De Ow bevat een specifiek op het omgevingsrecht toegesneden nadeelcompensatieregeling die enkele aanvullende regels kent op de regeling in de Awb en een bredere reikwijdte heeft dan alleen de planschade zoals bedoeld in artikel 6.1 van de Wet ruimtelijke ordening.

De nadeelcompensatieverordening

Deze wettelijke regelingen zijn grotendeels uitputtend bedoeld en bevatten daartoe regels voor de afwikkeling van aanvragen om schadevergoeding. Het gaat om regels over grondslagen, inhoudelijke eisen en de procedure zoals beslistermijnen en het heffen van een recht. Slechts over enkele onderwerpen is het mogelijk om aanvullende regels op te nemen in een gemeentelijke verordening. Met de vaststelling van deze verordening worden beide wettelijke regelingen geïmplementeerd in een gemeentelijke verordening en kan invulling worden gegeven aan één van de door de (Vereniging van Nederlandse Gemeenten (hierna: ‘VNG’) geformuleerde minimale acties voor de implementatie van de Ow. Het vaststelling van een verordening voor nadeelcompensatie is niet verplicht maar de VNG adviseert hier wel toe. Dit omdat anders een gemeente bijvoorbeeld geen grondslag heeft om een vast recht te heffen. Volgens artikel 4:128 eerste lid Awb dient hiervoor een gemeentelijke verordening de grondslag. Daarnaast wordt een solide basis gecreëerd voor een adviescommissie en wordt afdeling 3.3 van de Awb van toepassing. Die afdeling gaat immers over adviseurs die bij of krachtens wettelijk voorschrift zijn belast met adviseren.

Gelet op het voorgaande heeft de VNG gemeenten geadviseerd een verordening nadeelcompensatie op te

Geen volledige schadevergoeding

Nadeelcompensatie houdt geen volledige schadevergoeding in zoals wel het geval is bij onrechtmatig handelen van de overheid. De overheid kan niet altijd voorkomen dat burgers of ondernemers schade leiden. Zij is ook niet verplicht om elke schade dat zij in de rechtmatige uitoefening van haar publieke taken veroorzaakt, te vergoeden. Zo moet enig overheidsoptreden zoals bijvoorbeeld verkeersbesluiten en onderhoudswerkzaamheden worden beschouwd als een normale maatschappelijke ontwikkeling. Hiermee kan één ieder worden geconformeerd en dienen de nadelige gevolgen in beginsel voor rekening van betrokkene te blijven. Het is een algemeen aanvaard beginsel dat degene die in vergelijking met anderen onevenredig zwaar wordt getroffen door rechtmatig overheidshandelen daarvoor een vergoeding dient te ontvangen. Dit beginsel wordt aangeduid als het beginsel van de gelijkheid van openbare lasten of het égalitébeginsel.

Normaal maatschappelijk risico

Tot op zekere hoogte moeten nadelige gevolgen van rechtmatig overheidsoptreden dus worden geaccepteerd (normaal maatschappelijk risico (hierna: nmr)). Burgers die door rechtmatig overheidsoptreden schade lijden die uitgaat boven het nmr en in vergelijking tot anderen onevenredig zwaar worden getroffen, kunnen desgevraagd schadevergoeding ontvangen (artikel 4:126 van de Awb). De hoogte daarvan moet in zo’n geval redelijk zijn. De schadevergoeding dekt dus niet vanzelfsprekend de volledige schade. Een deel van de schade zal altijd voor eigen rekening blijven. In artikel 6 is de binnen het normaal maatschappelijk risico vallende schade nader afgebakend.

Artikelsgewijs

Enkel die bepalingen die verdere toelichting behoeven, worden hieronder nader behandeld.

Artikel 1 toepassingsbereik

Eerste lid

Deze verordening heeft betrekking op aanvragen om schadevergoeding vanwege rechtmatige overheidsdaad. Het gaat om nadeelcompensatie als bedoeld in titel 4.5 van de Awb en afdeling 15.1 van de Ow. Het kan voorkomen dat schade door meerdere overheden wordt veroorzaakt, bijvoorbeeld zowel de gemeente als het waterschap. In deze bepaling wordt verduidelijkt dat de aanvrager in dat geval het loket kiest. Het gaat in deze verordening om schade waarvan door de aanvrager wordt gesteld dat die wordt veroorzaakt door een bestuursorgaan van de gemeente. Hierop bestaat een uitzondering. Dat betreft de situatie waarbij de aanvraag om schadevergoeding betrekking heeft op een besluit ter uitvoering van een projectbesluit. Op die situatie is de regeling van artikel 15.8 van de Ow van toepassing. Daarin is geregeld dat het bestuursorgaan dat het projectbesluit heeft vastgesteld het bestuursorgaan is dat de schadevergoeding toekent.

Tweede lid

In het Nederlandse recht hebben bijzondere regelingen (les specialis) voorrang op algemene regels. Deze voorrang van de speciale uitzonderingsregel op de algemene regel wordt de specialiteitsregel genoemd. Een bijzondere regeling kan bijvoorbeeld een verordening zijn voor een specifiek onderwerp, zoals kabels en leidingen, riolering en wegopbrekingen, of voor een specifiek project binnen de gemeente. Zo gelden bijvoorbeeld specifieke regels bij schadeoorzaken die voortvloeien uit het verleggen van kabels en leidingen. Daarop is niet deze regeling van toepassing maar de Verlegregeling Kabels en leidingen 2016 gemeente Maastricht.

Artikel 2 Heffen recht

Eerste lid

Voor het in behandeling nemen van een aanvraag om schadevergoeding wordt een recht geheven. De figuur van de heffing is in artikel 4:128 van de Awb geïntroduceerd om te voorkomen dat er al te lichtvaardig wordt overgegaan tot indiening van een aanvraag om schadevergoeding. Het wettelijke maximum bedraagt € 500,-. Hoewel de behandeling van schadeverzoeken veelal complex en tijdrovend is, is in deze verordening gekozen voor een bedrag van € 300,-. Dit is een bestendiging van het huidige bedrag en tevens in overeenstemming met de keuze die andere grotere Zuid Limburgse gemeenten hebben gemaakt. Daarmee wordt een niet te hoge drempel voor een burger of ondernemer opgeworpen. De hoogte van het bedrag dat gekoppeld was aan het verschuldige recht op grond van de eerdere Procedureverordening voor advisering inzake tegemoetkoming in planschade gemeente Maastricht 2008 wordt dus gecontinueerd.

De VNG acht het niet wenselijk om het heffen van dit recht op te nemen in de legesverordening, maar in een verordening nadeelcompensatie. In artikel 229 van de Gemeentewet wordt gesproken over het heffen van rechten. Daarbij worden ‘door het gemeentebestuur verstrekte diensten’ genoemd. Bij het heffen van het recht bij een aanvraag om nadeelcompensatie gaat het echter niet om een dienst, maar om gemeentelijke aansprakelijkheid. De VNG ziet ook geen reden om de legesverordening te verruimen tot heffing van leges en andere rechten. Er is namelijk geen sprake van een belastingheffing, maar van een financiële drempel om lichtvaardige aanvragen om schadevergoeding tegen te gaan.

Tweede lid

Dit is een aanvulling op de modelverordening van de VNG en dit vloeit al voort uit de formele wet. Het is opgenomen als verduidelijking voor de betreffende aanvrager. Als het recht niet wordt voldaan, wordt de aanvraag op grond van artikel 4:5 eerste lid onder a van de Awb buiten behandeling gesteld. Voordat een buitenbehandelingstelling kan volgen, dient het voornemen daartoe eerste aan de aanvrager bekendgemaakt te worden. Daarbij dient de aanvrager nog een termijn te worden gegund waarbinnen hij alsnog het bedrag kan voldoen. Een besluit om de aanvraag niet te behandelen wordt aan de aanvrager bekendgemaakt binnen vier weken nadat de daarvoor gestelde termijn ongebruikt is verstreken (artikel 4:5 vierde lid Awb).

Derde lid

Bij toewijzen van de aanvraag wordt het geheven recht van € 300,- terugbetaald (artikel 4:129, aanhef en onder c, van de Awb).

Artikel 3 Aanvraag

Eerste lid

In de modelverordening van de VNG wordt de mogelijkheid geboden om de aanvrager tot het gebruik van een door het bestuursorgaan vastgesteld (elektronisch) formulier te verplichten. In deze Verordening is opgenomen dat het college dit formulier kan vaststellen.

De artikelen 4:2 en 4:127 van de Awb bevatten een grondslag voor de aanvraagvereisten voor het in behandeling nemen van een aanvraag om schadevergoeding. Als niet aan de aanvraagvereisten wordt voldaan kan de aanvraag op grond van artikel 4:5 van de Awb buiten behandeling worden gesteld.

Tweede lid

Hier zijn aanvullende eisen ten aanzien van schadeclaims wegens winst- of inkomstenderving of gederfde huurinkomsten opgenomen. In artikel 4:2 van de Awb is vastgelegd dat een aanvraag wordt ondertekend en ten minste bevat: (a) de naam en het adres van de aanvrager, (b) de dagtekening en (c) een aanduiding van de beschikking die wordt gevraagd. In artikel 4:127 van de Awb is vastgelegd dat de aanvraag mede bevat: (d) een aanduiding van de schadeveroorzakende gebeurtenis en (e) een opgave van de aard van de geleden of te lijden schade en, (f) voor zover redelijkerwijs mogelijk, het bedrag van de schade of een specificatie daarvan. Verder verschaft de aanvrager de gegevens en bescheiden die voor de beslissing op de aanvraag nodig zijn en waarover hij redelijkerwijs de beschikking kan krijgen. Het gaat hier om gegevens en bescheiden die ten minste worden verstrekt. Het kan wenselijk zijn om dit voor aanvragen om schadevergoeding nader te specificeren. Uiteraard worden alleen gegevens gevraagd die noodzakelijk zijn voor de beoordeling van de aanvraag.

Artikel 4 Adviescommissie

Eerste en tweede lid

In dit artikel is voorzien in de mogelijkheid om de gemeentelijke deskundigheid naar aanleiding van een ingekomen aanvraag om schadevergoeding aan te vullen. Uitgangspunt is dat in de gemeente voldoende deskundigheid aanwezig is om aanvragen om schadevergoeding te kunnen beoordelen. Dit zal met name spelen bij eenvoudige gevallen. In die gevallen heeft het de voorkeur om een aanvraag om schadevergoeding snel, en dus zonder adviseur of adviescommissie, af te handelen. Dit ook in verband met de kosten voor het instellen van een adviseur of adviescommissie in verhouding tot de uit te betalen bedragen. Alleen als het nodig is, wordt advies ingewonnen bij een adviescommissie. Dit uitgangspunt komt ook tot uitdrukking in het tweede lid. Daarin is vastgelegd in welke situaties in ieder geval geen advies bij een adviescommissie wordt ingewonnen. Als een adviescommissie wordt ingeschakeld, betekent dit niet automatisch dat deze wordt gevraagd over de hele aanvraag te adviseren. De adviseur(s) zijn adviseurs als bedoeld in artikel 3:5 van de Awb en vormen een adviescommissie als bedoeld in artikel 4:130 van de Awb. Dat betekent dat moet worden voldoen aan de vereisten van dat artikel, waaronder een onafhankelijk voorzitter. Bij het afhandelen van aanvragen waarbij adviseur(s) zijn aangewezen bedraagt de beslistermijn maximaal zes maanden in plaats van de reguliere termijn van acht weken. Die termijn kan eenmaal met ten hoogste zes maanden worden verdaagd (artikel 4:130 van de Awb). De adviseur(s) maken geen deel uit van en zijn niet werkzaam onder verantwoordelijkheid van het bestuursorgaan en zijn niet betrokken bij de schadeveroorzakende gebeurtenis waarop de aanvraag betrekking heeft.

Derde lid

Een adviescommissie bestaat, afhankelijk van de behoefte, uit een of meer deskundige adviseur(s). Bij zaken die betrekking hebben op inkomensderving kan worden gedacht aan deskundigheid op het gebied van accountancy of financieel economische bedrijfsvoering. En bij zaken die betrekking hebben op waardevermindering van een onroerende zaak aan extra deskundigheid op het gebied van taxaties. Bij het te nemen besluit wordt de adviseur van het advies vermeld en het advies kan hierbij ter motivering worden gevoegd (artikel 3:8 van de Awb). Er kan in afwijking van het advies worden besloten. Dat moet dan wel goed worden gemotiveerd. Verder is het van belang dat het bestuursorgaan zich ervan vergewist, dat het onderzoek van de adviseur(s) op zorgvuldige wijze heeft plaatsgevonden (artikel 3:9 van de Awb).

Vierde lid

Uit artikel 4:130, eerste lid, van de Awb volgt dat een bestuursorgaan een adviescommissie kan inschakelen voor het beoordelen van aanvragen om schadevergoeding die bij dit bestuursorgaan zijn ingediend. Voor gemeenten betekent dit dat het betreffende bestuursorgaan (burgemeester, burgemeester en wethouders of de gemeenteraad) een adviescommissie kan instellen. Er zijn twee mogelijkheden: a. het benoemen van een vaste commissie: in dat geval worden de deskundigen benoemd door burgemeester en wethouders, of b. voor advisering met betrekking tot een of meer aanvragen: in dat geval worden de deskundigen benoemd door het bestuursorgaan dat de betreffende aanvragen behandelt.

Artikel 5 Procedure

Eerste lid

De procedure en bijbehorende beslistermijnen voor het tot stand komen van het besluit op de aanvraag om schadevergoeding zijn uitputtend geregeld in de Awb. Aanvullend hierop is vastgelegd dat het bestuursorgaan de aanvrager en belanghebbenden informeert als advies wordt ingewonnen bij een adviescommissie. De opdracht aan de adviseur(s) kan ook worden ingetrokken. In dat geval worden de aanvrager en belanghebbenden daar ook over geïnformeerd.

Tweede lid

Op de voorbereiding van het besluit op een aanvraag om schadevergoeding is de Awb van toepassing, waaronder de bepalingen over de voorbereiding van besluiten (hoofdstuk 4 van de Awb). Dat betekent onder andere dat de artikelen 4:7 en 4:8 van de Awb van toepassing zijn op grond waarvan de aanvrager en eventuele belanghebbenden, binnen de daar opgenomen kaders, in de gelegenheid worden gesteld om voorafgaand aan de beslissing op de aanvraag een zienswijze naar voren te brengen. In het tweede lid is verduidelijkt welke partijen naast de aanvrager een zienswijze naar voren kunnen brengen. Dat zijn voor zover van toepassing degenen met wie een schadeovereenkomst is gesloten en, als sprake is van een schadeveroorzakend besluit naar aanleiding van een aanvraag: de aanvrager van dat besluit of degene die de toegestane activiteit verricht. Die zienswijze kan naar keuze schriftelijk of mondeling naar voren worden gebracht (artikel 4:9 van de Awb).

Artikel 6 Normaal maatschappelijk risico

Ofschoon in de modelverordening geen specifieke bepaling hiervoor opgenomen is, wordt in de implementatiehandleiding van de VNG gerefereerd aan de mogelijkheid om bagateldrempels hierin op te nemen op basis waarvan schadeclaims direct kunnen worden afgewezen. Dat heeft te maken met het feit dat niet alle schade voor vergoeding in aanmerking komt en particulieren, ondernemingen, bedrijven en organisaties deels een normaal maatschappelijk risico behoren te dragen. Voor planschade is deze drempel bij wet vastgelegd, in andere zaken zal dit van geval tot geval moeten worden bekeken, mede aan de hand van jurisprudentie.

Om enige invulling hieraan te geven en belanghebbenden vooraf enige duidelijkheid te verschaffen - alsook om bagatelzaken te voorkomen - is artikel 6 aan deze verordening toegevoegd. Hierin is onder meer geregeld dat bij aanvragen inzake winst- of inkomstenderving en de derving van huurinkomsten een drempel geldt van € 500,- voor particulieren en € 1000,- voor bedrijven. Dit met een verbijzondering voor omzetderving en kostenstijgingen voor ondernemingen, organisaties en bedrijven, waarvoor respectievelijk van 8% van de jaaromzet en 6% van de kosten op jaarbasis wordt uitgegaan. Deze bedragen en percentages zijn overgenomen of afgeleid uit de landelijk veel gebruikte Handleiding nadeelcompensatie bij infrastructurele maatregelen van het Ministerie van Binnenlandse zaken en Koninkrijksrelaties (2018) en uit de Algemene Verordening Nadeelcompensatie van de gemeente Amsterdam (2014). Bij startende ondernemers kan hiervan worden afgeweken.

Artikel 7 Uitbetaling

In deze bepaling is de uiterste betaaltermijn vastgelegd. Als een aanvraag om schadevergoeding geheel of gedeeltelijk wordt toegekend, wordt het betreffende bedrag uiterlijk bij het onherroepelijk worden van het toekenningsbesluit uitbetaald. Dus na afronding van eventuele bezwaar- en beroepsprocedures.

Artikel 8 Intrekken oude regeling

De Verordening nadeelcompensatie treedt in de plaats van de “Procedureverordening voor advisering inzake tegemoetkoming in planschade gemeente Maastricht 2008”. Deze verordening wordt ingetrokken. Het overgangsrecht is in de wet geregeld, zie de toelichting hieronder. De oude verordeningen kunnen wel relevant zijn voor lopende verzoeken en verzoeken waarvoor het oude recht geldt op basis van het overgangsrecht. De term ‘het oude recht’ omvat naast de wet ook de relevante verordeningen. Een ingetrokken verordening is ook na intrekking te raadplegen op overheid.nl

Overgangsrecht bij planschade

In artikel 22.12 van de Ow is vastgelegd dat een omgevingsvergunning die wordt verleend op grond van een regel in het tijdelijk deel van het omgevingsplan – voor zover sprake is van een oud ruimtelijk plan – niet als schadeveroorzakend besluit geldt.

Onder het huidig recht is het mogelijk om binnen vijf jaar na het onherroepelijk worden van bijvoorbeeld een bestemmingsplan een verzoek om planschade in te dienen. Uiteraard kunnen bestemmingsplannen tot vlak voor de inwerkingtreding van de Ow worden vastgesteld. Daarnaast is het zo dat lopende bestemmingsplanprocedures op grond van het voorheen geldende recht worden afgerond. Dat kan ertoe leiden dat tot ongeveer 2025 bestemmingsplannen kunnen worden vastgesteld. Vervolgens kan binnen vijf jaar na het onherroepelijk worden van dat vaststellingsbesluit nog een planschadeverzoek worden ingediend. Op die verzoeken is het oude recht nog van toepassing. In die zin kan de Procedureverordening voor advisering tegemoetkoming in planschade nog tot ongeveer 2030 relevant blijven voor het afhan- delen van verzoeken.

Overgangsrecht bij nadeelcompensatie

De overgangsbepalingen voor de toepassing van titel 4.5 van de Awb zijn opgenomen in artikel IV van de Wet nadeelcompensatie en schadevergoeding bij onrechtmatige besluiten. Daar is vastgelegd dat het recht zoals dat gold voor dat tijdstip van toepassing blijft:

• •

  op schade, veroorzaakt door een besluit dat werd bekendgemaakt of een handeling die werd verricht voor het tijdstip waarop die wet voor dat besluit of die handeling in werking is getreden;

• •

  op schade, veroorzaakt door een handeling ter uitvoering van een besluit dat werd bekendgemaakt voor het tijdstip waarop die wet voor dat besluit in werking is getreden, en

• •

  op schade, veroorzaakt door latere besluiten of andere handelingen ter uitvoering van diezelfde acti- viteit, als het eerste besluit tot uitvoering van een activiteit is genomen voor het tijdstip waarop deze wet voor dat besluit in werking is getreden.

De overgangsbepalingen voor nadeelcompensatie in het omgevingsrecht zijn vastgelegd in paragraaf 4.2.7 van de Invoeringswet Omgevingswet (hierna: Iw). In artikel 4.17 van de Iw is vastgelegd op welke schadeveroorzakende besluiten of handelingen het oude recht van toepassing blijft bij een aanvraag om schadevergoeding die wordt ingediend binnen vijf jaar na de inwerkingtreding van de Ow. Voor aanvragen om schadevergoeding als gevolg van specifiek genoemde schadeveroorzakende besluiten op basis van de Wro, zoals het bestemmingsplan is in artikel 4.19 van de Iw een specifieke regeling opgenomen. In die gevallen geldt dat de termijn van vijf jaar start bij het van kracht worden van het besluit als de procedure voor het besluit is gestart voor de inwerkingtreding, en is afgerond na inwerkingtreding van de Ow. Het oude recht blijft in die gevallen van toepassing op aanvraag om schadevergoeding tot het besluit onherroepelijk wordt en, bij toewijzing van het verzoek, de toegewezen schade-vergoeding volledig is betaald (artikel 4.19 van de Iw).