Besluit van provinciale staten van Zeeland houdende vaststelling Verordening nadeelcompensatie provincie Zeeland 2024

Ondertekening

Bijlage 1 Model indieningsvereisten kabels en leidingen

Toelichting

Wat is nadeelcompensatie?

Nadeelcompensatie betreft een vergoeding die de overheid soms verschuldigd is, hoewel haar handelen niet onrechtmatig was. Een voorbeeld daarvan is de nadeelcompensatie die wordt toegekend als door bijvoorbeeld een omgevingsvergunning of projectbesluit er veranderingen in de omgeving plaatsvinden die leiden tot schade. Bij dit type schade is meestal sprake van vermogensschade door waardevermindering van woning, bedrijf of grond. Daarnaast kan het voorkomen dat er sprake is van inkomensschade, bijvoorbeeld als een bedrijf tijdelijk niet of niet goed te bereiken is als gevolg van de reconstructie van een weg.

Rechtmatig overheidshandelen leidt in de praktijk regelmatig tot schade. Dat is niet te voorkomen en de overheid is ook niet verplicht om elke schade te vergoeden, die zij in de rechtmatige uitoefening van haar publieke taken veroorzaakt. Dat overheidsingrijpen voor sommige burgers en ondernemingen nadelige gevolgen kan hebben, is namelijk onvermijdelijk. Tot op zekere hoogte moeten deze gevolgen dus worden geaccepteerd; die schade behoort tot het normaal maatschappelijk risico van elke burger en elk bedrijf.

In sommige gevallen moet dergelijke schade echter wel worden vergoed. Het is een algemeen aanvaard beginsel dat degene die door rechtmatig overheidshandelen in vergelijking met anderen onevenredig zwaar wordt getroffen (de zogenaamde ‘speciale last’) en waarbij de schade uitstijgt boven het normaal maatschappelijk risico (de zogenaamde ‘abnormale last’), daarvoor een vergoeding dient te ontvangen. Dit is het beginsel van de gelijkheid voor de openbare lasten of het égalitébeginsel. De hoogte van de compensatie moet in zo’n geval redelijk zijn. De vergoeding dekt dus niet de volledige schade.

Nieuwe regeling in de Algemene wet bestuursrecht over nadeelcompensatie

Titel 4.5 Algemene wet bestuursrecht voorziet in een algemene regeling over vergoeding (of tegemoetkoming) van schade door rechtmatig overheidshandelen. In die regeling zijn bestaande wettelijke regelingen voor nadeelcompensatie in verschillende wetten en buitenwettelijke regelingen samengevoegd en geharmoniseerd.

Afdeling 15.1 Omgevingswet bevat ook een regeling over nadeelcompensatie en schade. Deze regeling neemt de algemene regeling van Titel 4.5 Algemene wet bestuursrecht als uitgangspunt en vult deze op onderdelen aan. Daarom zijn de grondslagen, materiële eisen en procedurele bepalingen van Titel 4.5 Algemene wet bestuursrecht eveneens van toepassing op de toekenning van nadeelcompensatie als gevolg van besluiten die worden genomen op grond van de Omgevingswet. Daar waar afdeling 15.1 Omgevingswet afwijkt van de regeling in de Algemene wet bestuursrecht, gaat afdeling 15.1 Omgevingswet voor (lex specialis).

Afdeling 15.1 Omgevingswet bevat een limitatieve en exclusieve opsomming van schadeoorzaken. In artikel 15.7 is de invulling van het normaal maatschappelijk risico geregeld voor die schadeoorzaken.

Wat regelt deze verordening

Er bestaat behoefte om in aanvulling op de Algemene wet bestuursrecht procedureregels vast te stellen. Dit maakt het voor aanvragers en andere belanghebbenden inzichtelijk hoe het proces verloopt om te komen tot een besluit op een aanvraag om nadeelcompensatie en wat daarbij de rechten en verplichtingen zijn.

In deze verordening worden als betrokken partijen naast het bestuursorgaan waaraan de aanvraag gericht is en de aanvrager, ook andere bestuursorganen of andere belanghebbenden genoemd. De uitbreiding met deze twee groepen kan zich voordoen bij aanvragen om nadeelcompensatie op basis van een besluit op grond van afdeling 15.1 Omgevingswet. Bij dergelijke besluiten worden soms afspraken gemaakt met andere bestuursorganen of de initiatiefnemer over toedeling van de kosten van nadeelcompensatie. In deze verordening wordt met het bestuursorgaan bedoeld het college van Gedeputeerde Staten van Zeeland.

Voor de beoordeling van aanvragen om nadeelcompensatie past het bestuursorgaan of de adviescommissie bij schadevergoeding vanwege infrastructurele maatregelen en de hiermee samenhangende overheidsbesluiten en handelingen- waaronder de aanpassing van kabels en leidingen- de Beleidsregel Nadeelcompensatie Infrastructurele maatregelen en kabels en leidingen Zeeland 2024 toe. Deze is niet van toepassing op aanvragen die vallen onder afdeling 15.1 Omgevingswet, tenzij het schadeveroorzakend infrastructurele besluit is opgenomen in een projectbesluit, zoals bijvoorbeeld een verkeersbesluit of wegontrekkingsbesluit. In deze beleidsregel zijn de berekeningsmethoden vastgelegd voor het behandelen van een aanvraag om nadeelcompensatie. De beleidsregel bevat ook enkele drempels die in eerste instantie bepalen of de schade al dan niet onder het normaal maatschappelijk risico valt en voor rekening van benadeelde blijft.

Kabels en leidingen vallen onder de vergunningplicht van de Omgevingswet. Als echter schade bij de aanpassing van kabels en leidingen het gevolg is van infrastructurele werken, ligt de schadeoorzaak in de eerste plaats bij het verzoek tot aanpassing, doorgaans VTA genoemd. Dit formele verzoek tot het doen van aanpassingen, wordt gezien als het schadeveroorzakende besluit. Op de berekening van de toe te kennen vergoeding van schade voor de aanpassing van kabels en leidingen, is daarom de hiervoor genoemde beleidsregel van toepassing.

Wat regelt deze verordening niet

Deze verordening is niet van toepassing op schadevergoeding anders dan bedoeld in titel 4.5 Algemene wet bestuursrecht en afdeling 15.1 Omgevingswet. Te denken valt aan schadevergoeding bij onrechtmatige overheidsdaad. Daarvan is bijvoorbeeld sprake als de overheid schade moet vergoeden omdat ten onrechte een vergunning werd geweigerd.

Artikelsgewijze toelichting

Artikel 1 Toepassingsbereik

De reikwijdte van de verordening beperkt zich tot afhandeling van aanvragen om nadeelcompensatie als gevolg van rechtmatige overheidsbesluiten of overheidshandelingen. Deze verordening ziet op nadeelcompensatie als bedoeld in titel 4.5 Algemene wet bestuursrecht en afdeling 15.1 Omgevingswet.

Artikel 2 Indieningsvereisten

De artikelen 4:2 en 4:127 Algemene wet bestuursrecht bevatten een grondslag voor de aanvraag vereisten voor het in behandeling nemen van een aanvraag om nadeelcompensatie. In artikel 4:2 Algemene wet bestuursrecht is vastgelegd dat een aanvraag wordt ondertekend en ten minste bevat: (a) de naam en het adres van de aanvrager, (b) de dagtekening en (c) een aanduiding van de beschikking die wordt gevraagd. In artikel 4:127 Algemene wet bestuursrecht is vastgelegd dat de aanvraag mede bevat: (d) een aanduiding van de schadeveroorzakende gebeurtenis en (e) een opgave van de aard van de geleden of te lijden schade en, (f) voor zover redelijkerwijs mogelijk, het bedrag van de schade of een specificatie daarvan. Verder verschaft de aanvrager de gegevens en bescheiden die voor de beslissing op de aanvraag nodig zijn en waarover hij redelijkerwijs de beschikking kan krijgen. Het gaat hier om gegevens en bescheiden die ten minste worden verstrekt. In aanvulling op de Algemene wet bestuursrecht zijn in artikel 2 van deze verordening aanvullende vereisten gesteld aan bescheiden en gegevens die, afhankelijk van het type schade waarop de aanvraag ziet, moeten worden ingediend bij de aanvraag. Als niet aan de aanvraagvereisten wordt voldaan kan de aanvraag op grond van artikel 4:5 van de Algemene wet bestuursrecht buiten behandeling worden gesteld, mits de aanvrager de gelegenheid heeft gehad om de aanvraag binnen de door het bestuursorgaan te stellen termijn aan te vullen.

Artikel 3 Minimale hoogte van de schade

In dit artikel zijn zogenaamde bagatelgrenzen opgenomen. De bagatelgrens houdt in dat een aanvraag om een vergoeding van schade direct wordt afgewezen als de schade lager is dan € 500,-- voor een particulier, dan wel lager is dan € 1.500,-- voor een onderneming. Voor het begrip onderneming wordt aangesloten bij de Nederlandse belastingwetgeving. In de rechtspraak is algemeen aanvaard dat bagatelschade niet voor vergoeding in aanmerking komt.

Artikel 4 Heffen recht

Voor het in behandeling nemen van een aanvraag om vergoeding van schade wordt een recht geheven. De mogelijkheid een recht te heffen is vastgelegd in artikel 4:128 Algemene wet bestuursrecht. Er is uitdrukkelijk voor gekozen om het heffen van dit recht niet op te nemen in de legesverordening, maar in een verordening nadeelcompensatie. In artikel 223 van de Provinciewet wordt gesproken over het heffen van rechten die door dit artikel als provinciale belastingen worden aangemerkt. Daarbij worden ‘door het provinciebestuur verstrekte diensten’ genoemd. Bij het heffen van het recht bij een aanvraag om nadeelcompensatie gaat het echter niet om een dienst, maar om provinciale aansprakelijkheid. Er is geen reden om de legesverordening te verruimen tot heffing van deze rechten. Er is namelijk geen sprake van een belastingheffing, maar het recht is bedoeld om te voorkomen dat er al te lichtvaardig wordt overgegaan tot indiening van een aanvraag om vergoeding van schade. Het recht bedraagt € 300,-- en is gelijk aan hetgeen onder Planschadeverordening Zeeland werd toegepast. Als het recht niet wordt voldaan, wordt de aanvraag op grond van artikel 4:5 Algemene wet bestuursrecht buiten behandeling gesteld. Bij het toewijzen van de aanvraag wordt het toe te kennen bedrag verhoogd met het geheven recht, conform artikel 4:129, aanhef en onder c, Algemene wet bestuursrecht.

Artikel 5 Vereenvoudigde behandeling van het verzoek

Indien een verzoek kennelijk ongegrond is wordt het zonder verdere behandeling afgewezen. Daarvan is bijvoorbeeld sprake wanneer na summier onderzoek duidelijk is dat het geleden nadeel niet door de provincie Zeeland is veroorzaakt. Ook in gevallen waarin verzoeker onvoldoende aannemelijk weet te maken dat zich mogelijk een situatie voordoet waarin het uit de door hem als schadeoorzaak aangeduide overheidsmaatregel voortvloeiende nadeel redelijkerwijs niet te zijnen laste behoort te blijven, kan er aanleiding bestaan het verzoek als kennelijk ongegrond af te wijzen. Kennelijk ongegrond is voorts het verzoek betreffende een schade waarvan de vergoeding anderszins is verzekerd. Dit artikellid strekt er voorts toe duidelijk te maken dat een verzoek om schadevergoeding dat niet steunt op een rechtmatige overheidsdaad als kennelijk ongegrond kan worden afgewezen. Deze nadeelcompensatieregeling heeft immers uitsluitend betrekking op schade die het gevolg is van een rechtmatige schadeoorzaak. Deze regeling voorziet niet in vergoeding van schade waaraan een onrechtmatige daad of wanprestatie ten grondslag is gelegd. Bijzondere aandacht verdient het geval waarin nog niet vaststaat dat de schadeoorzaak voor rechtmatig moet worden gehouden, omdat nog niet onherroepelijk is beslist op een aanhangig gemaakt beroep. Ook dan wordt het verzoek om schadevergoeding wegens kennelijke ongegrondheid afgewezen. Er is immers niet voldaan aan het vereiste van de rechtmatigheid van de schadeoorzaak. Overigens laat dit onverlet dat de verzoeker een herhaald verzoek kan indienen wanneer wel aan dit vereiste is voldaan. Hetzelfde geldt overigens zolang nog een bestuursrechtelijk rechtsmiddel kan worden aangewend tegen de schadeoorzaak.

Gedeputeerde Staten dienen binnen acht weken na de ontvangst van het verzoek hun beslissing strekkende tot kennelijke ongegrondverklaring van het verzoek aan verzoeker kenbaar te maken. Deze bepaling geldt uitsluitend voor het geval dat beslist wordt zonder raadpleging van een adviescommissie. Dit is in overeenstemming met het bepaalde in Afdeling 4.1.3 van de Algemene wet bestuursrecht. Artikel 4:13 van de Algemene wet bestuursrecht bepaalt de beslistermijn in algemene zin op acht weken na de ontvangst van de aanvraag met dien verstande dat op grond van artikel 4:15 van de Algemene wet bestuursrecht de termijn wordt opgeschort gedurende de termijn dat de aanvrager in de gelegenheid wordt gesteld de aanvraag aan te vullen. Artikel 4:14 van de Algemene wet bestuursrecht maakt het mogelijk de termijn met een redelijke termijn te verlengen indien een beschikking niet binnen acht weken kan worden gegeven.

Artikel 6 Benoeming adviescommissie

In dit artikel is voorzien in de mogelijkheid om de provinciale deskundigheid naar aanleiding van een ingekomen aanvraag om schadevergoeding aan te vullen. Uitgangspunt is dat er voldoende deskundigheid aanwezig is om aanvragen om schadevergoeding te kunnen beoordelen. Als die deskundigheid niet, of onvoldoende aanwezig is, of als het een complexe zaak betreft, heeft het bestuursorgaan de mogelijkheid om een adviescommissie te benoemen die het bestuursorgaan adviseert over de betreffende aanvraag. Waar in de verordening gesproken wordt van adviescommissie kan ook worden gelezen: adviseur. De grondslag hiervoor is te vinden artikel 4:130 van de Algemene wet bestuursrecht, in samenhang met afdeling 3.3, artikel 3:5 eerste lid van de Algemene wet bestuursrecht. Hiermee wordt tegemoetgekomen aan de bestaande praktijk dat de voorzitter van de adviescommissie de meer eenvoudige gevallen zelf afdoet.

De regeling in deze verordening voorziet niet in een vaste adviseur, zodat de deskundigheid van de adviseur of commissie kan worden afgestemd op de omstandigheden van het geval. In complexe gevallen kan een commissie worden ingesteld die uit maximaal drie onafhankelijke adviseurs bestaat. De te benoemen adviseurs maken geen deel uit van en zijn niet werkzaam onder verantwoordelijkheid van het bestuursorgaan en zijn niet betrokken bij de schadeveroorzakende gebeurtenis waarop de aanvraag betrekking heeft.

Artikel 7 Wraking adviescommissie

Dit artikel maakt het mogelijk voor betrokken partijen om een wrakingsverzoek in te dienen. Een wrakingsverzoek kan bijvoorbeeld aan de orde zijn als een betrokken partij meent dat een adviseur niet objectief kan oordelen over het verzoek om nadeelcompensatie. Er kunnen uiteraard ook andere redenen aan een wrakingsverzoek ten grondslag liggen.

Artikel 8 Het advies

De deskundige heeft tot taak Gedeputeerde Staten te adviseren over de op het verzoek te nemen beslissing en stelt daartoe een onderzoek in naar de schadeoorzaak, de schade-omvang, de aansprakelijkheid en de vraag of de vergoeding van de schade niet, of niet voldoende, anderszins is verzekerd.

Wanneer blijkt dat de schade niet het gevolg is van een gebeurtenis als bedoeld in artikel 1, behoeven uiteraard niet de andere vragen beantwoord te worden. Het zal voorts niet altijd nodig zijn de omvang van de schade nauwkeurig vast te stellen, bijvoorbeeld wanneer duidelijk is dat de schade vanwege voorzienbaarheid of maatschappelijk risico redelijkerwijs ten laste van de verzoeker behoort te blijven. Het tweede lid brengt tot uitdrukking dat de deskundige, zo aansprakelijkheid moet worden aangenomen, mede een advies uitbrengt over de hoogte van de schadevergoeding. De deskundige kan desgevraagd ook maatregelen (in natura) voorstellen die geschikt zijn om de schade te beperken of ongedaan te maken.

Artikel 9 Bevoegdheden en verplichtingen

In artikel 9, eerste lid is bepaald dat het betrokken bestuursorgaan en aanvrager zorgen dat de adviseur of adviescommissie alle gegevens krijgt die nodig zijn voor de beoordeling. Het is aan de aanvrager om aan te tonen dat hij schade heeft geleden.

Artikel 10 Onderzoeksprocedure

Artikel 10 bevat de procedure die de adviescommissie volgt alvorens een advies over de aanvraag om nadeelcompensatie uit te brengen. Aanvullend op hetgeen al is geregeld in de Algemene wet bestuursrecht is bepaald dat het bestuursorgaan de aanvrager en belanghebbenden informeert als advies wordt ingewonnen bij een adviescommissie.

De procedure bevat onder meer bepalingen over beslistermijnen. De totale beslistermijn voor de afhandeling van een aanvraag om nadeelcompensatie moet uiteraard passen binnen de beslistermijn van artikel 4:130 Algemene wet bestuursrecht. In dit artikel is bepaald dat het bestuursorgaan binnen acht weken na ontvangst van de aanvraag beslist, en in het geval een adviescommissie in ingesteld, binnen zes maanden. Verlenging van de beslistermijn is eenmalig mogelijk voor ten hoogste acht weken en indien de adviescommissie is ingeschakeld, voor ten hoogste zes maanden.

Vanwege deze beslistermijnen die gelden voor het bestuursorgaan, zie ook artikel 11 in dit verband, gelden er voor het vaststellen van het advies door de adviescommissie kortere termijnen.

In het derde lid van art. 4:130 Algemene wet bestuursrecht is bepaald dat indien de schade mede is veroorzaakt door een besluit waartegen beroep kan worden ingesteld, het bestuursorgaan de beslissing kan aanhouden totdat het besluit onherroepelijk is geworden.

Als er aanleiding bestaat voor de (gedeeltelijke) toekenning van nadeelcompensatie, komen op grond van artikel 4:129 van de Algemene wet bestuursrecht komen de redelijke kosten die een aanvrager heeft gemaakt voor rechtsbijstand of andere deskundige bijstand voor vergoeding in aanmerking. Uit de rechtspraak blijkt dat in het geval dat een adviescommissie is benoemd, kosten van deskundigen-bijstand die zijn gemaakt alvorens een conceptadvies door de adviescommissie is uitgebracht over het algemeen niet als redelijkerwijs noodzakelijk worden beschouwd.

Artikel 11 Voorschotten

De Algemene wet bestuursrecht kent in artikel 4:95 en 4:96 bepalingen over voorschotten. Dat betekent onder andere dat het bestuursorgaan op een daartoe strekkende aanvraag kan beslissen een voorschot te verlenen op een uit te betalen bedrag aan schadevergoeding. De afweging om dat te doen bestaat enkel in gevallen waarin redelijkerwijs kan worden aangenomen dat er een schadevergoedingsplicht wordt vastgesteld. Voorschotten kunnen zowel ambtshalve als op verzoek van de aanvrager worden verleend. Op grond van de Algemene wet bestuursrecht kunnen onverschuldigde voorschotten worden teruggevorderd.

In aanvulling op de bepalingen in de Algemene wet bestuursrecht regelt artikel 11 in het eerste lid dat als een adviescommissie is benoemd, deze om advies kan worden gevraagd over het toekennen van een voorschot. Het tweede lid geeft aan dat een voorschot in geen geval kan worden beschouwd als een erkenning van een aanspraak op schadevergoeding op grond van deze verordening.

Artikel 12 De beslissing op het verzoek om nadeelcompensatie

Dit artikel geeft in aanvulling op artikel 4:130 van de Algemene wet bestuursrecht de beslistermijnen aan voor Gedeputeerde Staten. Voor de motivering van het besluit kan op grond van artikel 3:49 van de Algemene wet bestuursrecht worden verwezen naar het advies van de commissie. Wel is het van belang dat Gedeputeerde Staten zich vooraf ervan vergewist, dat het onderzoek van de commissie op zorgvuldige wijze heeft plaatsgevonden, de redenering(en) begrijpelijk zijn en de conclusies daarop aansluiten. Gedeputeerde Staten kunnen op grond van artikel 3:50 van de Algemene wet bestuursrecht gemotiveerd afwijken van het advies van de deskundige.

Artikel 13 Uitbetaling

In deze bepaling is de betaaltermijn geregeld. Als een aanvraag om nadeelcompensatie geheel of gedeeltelijk wordt toegekend, wordt het betreffende bedrag zo snel mogelijk na het besluit tot toekenning van nadeelcompensatie uitbetaald. Eventuele bezwaar- of beroepsprocedures worden daarbij niet afgewacht.

Artikel 14 Intrekking

Vanwege de inwerkingtreding van de Verordening nadeelcompensatie provincie Zeeland 2013 kunnen de Planschadeverordening Zeeland en de Regeling nadeelcompensatie Verkeers- en Vervoersvoorzieningen en provinciale projecten provincie Zeeland 2010 worden ingetrokken. De inhoud van deze regelingen zijn nu te vinden in de Verordening Nadeelcompensatie provincie Zeeland 2024. Daarnaast is de nieuwe Beleidsregel nadeelcompensatie infrastructurele maatregelen en kabels en leidingen provincie Zeeland 2024 relevant.

Artikel 15 Overgangsrecht

Bij aanvragen ingediend ná de inwerkingtreding van deze verordening , maar met als grondslag een oorzaak vóór de inwerkingtreding van deze verordening, is een overgangsbepaling opgenomen die bepaalt dat het oude recht nog 5 jaar na invoering van deze verordening op dergelijke aanvragen van kracht blijft. Hierbij is aansluiting gezocht bij de overgangstermijnen genoemd in de invoeringswet Omgevingswet.

Artikel 16 Inwerkingtreding en citeertitel

De Verordening nadeelcompensatie provincie Zeeland 2024 heeft als basis titel 4.5 van de Algemene wet bestuursrecht en is voor de werking afhankelijk van het moment waarop deze wet in werking treedt, namelijk op 1 januari 2024.