Controleverordening gemeente Waddinxveen 2023

Ondertekening

Nota van toelichting

Algemeen

Op 24 november 2022 heeft de VNG de nieuwe model verordening artikel 213 Gemeentewet gepubliceerd. De aanpassingen in deze verordening volgen onder andere uit de Wet versterking decentrale rekenkamers. Het bijbehorende wetsvoorstel is op 27 september 2022 aangenomen door de Eerste Kamer.

Artikel 213 Gemeentewet verplicht de raad bij verordening regels vast te stellen voor de controle op het financiële beheer en op de inrichting van de financiële organisatie. Door de vaststelling van de Verordening controle financiële beheer en organisatie (artikel 213 Gemeentewet), de zogenaamde controleverordening, geeft de raad kaders voor de accountantscontrole. Dit met gebruikmaking van artikel 213 Gemeentewet en het Besluit accountantscontrole decentrale overheden (hierna: Bado).

Het is de raad die de accountant voor de controle van de jaarrekening aanwijst. In het voortraject voor de aanwijzing – de aanbesteding – is het college nauw betrokken. Het college kan daarnaast extra opdrachten aan dezelfde of een andere accountant verstrekken.

Wanneer de opdracht is verleend, bepaalt de accountant binnen de kaders van de opdracht, op welke wijze de controle wordt uitgevoerd. Natuurlijk vindt hierover wel periodiek overleg plaats, zodat de wijze van uitvoering wordt afgestemd met betrokkenen.

Voor een goede uitvoering van en rapportage over de controle, hebben het college en de accountant verschillende rechten en plichten. Zo moet het college ervoor zorgen dat de accountant alle informatie krijgt die nodig is om de controle uit te voeren. De accountant, aan de andere kant, zorgt dat betrokkenen tijdig worden geïnformeerd over bevindingen. Verder heeft het college een zelfstandige informatieplicht richting de raad.

Rechtmatigheidsverantwoording

Vanaf het boekjaar 2023 neemt het college een rechtmatigheidsverantwoording op in de jaarrekening. De rechtmatigheidsverantwoording geeft inzicht in het (financieel) rechtmatig handelen van de gemeente. Waar de accountant eerder een oordeel vormde over de getrouwheid én rechtmatigheid van de jaarverslaggeving, beperkt de accountant zich nu tot een oordeel over het getrouwe beeld van de jaarrekening. Dit inclusief de rechtmatigheidsverantwoording. De accountant geeft vanaf het boekjaar 2023 dus geen afzonderlijk oordeel meer over de rechtmatigheid.

De invoering van de rechtmatigheidsverantwoording is ook bedoeld om het gesprek te ondersteunen tussen de raad en het college, over de (financiële) rechtmatigheid. Dit met als doel om de kaderstellende en controlerende rollen van de raad te versterken.

Met de invoering van de rechtmatigheidsverantwoording toetst de accountant dus uitsluitend of de jaarrekening inclusief deze verantwoording een getrouw beeld geeft. Dit betekent onder meer dat afwijkingen van rechtmatigheid (voor zover deze niet tevens van invloed zijn op het getrouwe beeld), geen invloed hebben op de strekking van de controleverklaring. Hierdoor kan het bijvoorbeeld voorkomen dat er omvangrijke afwijkingen van rechtmatigheid opgenomen zijn in de rechtmatigheidsverantwoording van het college, terwijl de strekking van de controleverklaring toch goedkeurend is. Dit omdat de omvangrijke afwijkingen getrouw opgenomen zijn in de rechtmatigheidsverantwoording.

Artikelsgewijze toelichting

In de volgende artikelsgewijze toelichting worden ook de aanpassingen ten opzichte van de op 24 november 2022 door de VNG gepubliceerde nieuwe model verordening artikel 213 in beeld gebracht. Een gemeente heeft de vrijheid om af te wijken van deze model verordening.

Artikel 1. Begripsbepaling

De begrippen goedkeuringstolerantie en rapporteringstolerantie zijn niet nieuw ten opzichte van de modelverordening. Deze begrippen worden in de modelverordening echter niet uitgelegd.

Het begrip verwerkingsovereenkomst persoonsgegevens is toegevoegd door de invoering van de Algemene verordening gegevensbescherming (AVG) en de hiermee samenhangende toevoeging van lid 4 aan artikel 6 in deze nieuwe verordening. Dit is een aanvulling op de modelverordening.

Het begrip Sisa regelingen is toegevoegd door de toevoeging van de laatste zin aan lid 3 van artikel 3 in deze nieuwe verordening. Dit is een aanvulling op de modelverordening.

Artikel 2. Opdrachtverlening accountantscontrole

Na afloop van ieder begrotingsjaar moet het college verantwoording afleggen aan de raad over het gevoerde bestuur door middel van de jaarrekening en het jaarverslag (artikel 197, lid 2, Gemeentewet). Voorafgaande aan het overleggen van deze stukken aan de raad moet de jaarrekening door een bevoegd accountant zijn gecontroleerd (artikel 197, lid 2, Gemeentewet). Artikel 2 regelt de opdrachtverlening voor de accountantscontrole van de jaarrekening. In de opdrachtverlening kan de raad aandachtspunten meegeven aan de accountant waaraan in het bijzonder aandacht moet worden besteed in de accountantscontrole.

Lid 1. Artikel 213 Gemeentewet geeft aan dat de raad één of meerdere accountants aanwijst. Hierop zijn de kwaliteitseisen die zijn geformuleerd in artikel 393, lid 1, Boek 2 Burgerlijk Wetboek van toepassing. Het moet gaan om een registeraccountant of een Accountant-Administratieconsulent met een aantekening in het accountantsregister. Door gebruik te maken van deze bevoegdheid kan de raad zijn controlerende rol richting de organisatie uitvoeren.

De periode van de overeenkomst met de accountant voor de controle van de jaarrekening is ook vastgelegd in lid 1. De periode van 4 jaar betekent niet dat daarna van accountant wordt gewisseld. De accountant maakt bij de nieuwe aanbesteding weer kans op de opdracht. Een raad die per periode wel wil wisselen van controlerend accountant zal hierbij bij de aanbesteding rekening moeten houden, door de controlerend accountant van de afgelopen periode uit te sluiten.

In afwijking van de artikel 2, lid 1, modelverordening is lid 1 aangepast aan het bestaand beleid.

Lid 2. Hier gaat het over de uitvoerende rol van het college bij de opdrachtverlening accountantscontrole. Het college doet de voorbereidende werkzaamheden voor de aanbesteding. De raad heeft hierbij de kaderstellende rol en stelt het programma van eisen en de selectiecriteria vast op basis waarvan de keuze voor de accountant wordt bepaald. Het college voert de aanbesteding uit. Na de keuze door de raad is het de burgemeester die de overeenkomst voor de accountantscontrole met de accountant sluit. De burgemeester vertegenwoordigt de gemeente hierbij volgens artikel 171, lid 1, Gemeentewet.

In overeenstemming met artikel 2, lid 2, modelverordening.

Lid 3 a en b. Voor de accountantscontrole van de jaarrekening en de deelverantwoordingen geldt het Bado, dat volgens artikel 213, lid 6, Gemeentewet door de minister is vastgesteld. Het Bado bevat onder andere regels voor de omvangsbases en goedkeuringstoleranties voor een accountantsverklaring en de rapporteringstoleranties voor onder andere het verslag van bevindingen. Hiervoor wordt ook verwezen naar het door de raad vastgestelde ‘Controleprotocol voor de accountantscontrole’.

De verantwoordings- en rapportage grenzen voor de rechtmatigheidsverantwoording worden geregeld in artikel 9 Financiële verordening gemeente Waddinxveen 2023.

In overeenstemming met artikel 2, lid 3 a en b, modelverordening.

Lid 3 c tot en met g. Bij de overige onderdelen in het derde lid is een aantal zaken opgesomd die mogelijk kostenverhogend kunnen werken voor de accountantscontrole. Daarom is hiervoor duidelijk opgenomen dat ze in de uitvraag voor de opdrachtverlening moeten worden opgesomd.

Met de aanvulling van de deelverantwoordingen bij onderdeel f verder in overeenstemming met artikel 2, lid 3 c tot en met g, modelverordening.

Lid 4. De raad kan de onderdelen lid 3 f en g jaarlijks voorafgaande aan de accountantscontrole opnieuw vaststellen. Hierover worden dan bepalingen in het programma van eisen bij de aanbesteding en opdrachtverlening opgenomen.

In overeenstemming met artikel 2, lid 4, modelverordening.

Lid 5. Het bedrag voor de accountantscontrole van de jaarrekening kan zo hoog zijn, dat deze controle Europees moet worden aanbesteed. Dit hangt natuurlijk ook af van de contractduur die met de accountant wordt aangegaan. Bij een langere contractduur is de prijs van het contract eveneens hoger. Bij Europese aanbesteding zijn het de selectiecriteria en de bijbehorende wegingsfactoren die uiteindelijk de selectie van de accountant voor de controle van jaarrekening bepalen. De raad stelt de selectiecriteria en de bijbehorende wegingsfactoren vast.

In overeenstemming met artikel 2, lid 5, modelverordening.

Artikel 3. Overige controles en opdrachten

Naast de controle van de jaarrekening zijn er meer werkzaamheden binnen de gemeente die de inzet van een accountant (kunnen) vragen. Zo eisen ministeries voor de verantwoording over de uitvoering van de medebewindstaken door gemeenten (specifieke uitkeringen) vaak een aparte accountantsverklaring. De aanwijzing van de accountant voor dit soort accountantscontroles is een bevoegdheid van het college. Ook kan het college besluiten om advieswerkzaamheden uit te besteden aan de accountant. Het betreft hier advieswerkzaamheden die samenhangen met de natuurlijke adviesfunctie van de accountant die de onafhankelijkheid van de accountant niet in gevaar brengen.

Lid 1. Het gaat hier over hoe het college moet omgaan met de uitbesteding van specifieke werkzaamheden aan de accountant met betrekking tot de doelmatigheid en doeltreffendheid, zoals de verbetering van de administratieve organisatie. Meestal zal het hier gaan om onderzoeken die vallen onder de reikwijdte van artikel 213a Gemeentewet (Verordening onderzoeken doelmatigheid en doeltreffendheid bestuur). Door deze werkzaamheden uit te besteden aan de accountant die de jaarrekening controleert kan de onafhankelijkheid en daarmee de integriteit van de accountant ten aanzien van zijn controlewerkzaamheden in het geding komen. Mogelijke belangenverstrengeling tussen college en accountant kan gevolgen hebben voor de kwaliteit van de controle van de jaarrekening. Als het college van plan is de accountant te vragen voor advieswerkzaamheden, dient het college daarom de raad hier vooraf over te informeren. Dit biedt de raad de mogelijkheid om over deze uitbesteding van werkzaamheden zijn oordeel te vormen en zijn bedenkingen aan het college kenbaar te maken.

In overeenstemming met artikel 3, lid 1, modelverordening.

Lid 2 en 3. Het college schakelt voor de overige controlewerkzaamheden, bijvoorbeeld van specifieke uitkeringen, in het algemeen de door de raad aangewezen accountant in. In het belang van de gemeente kan hiervan worden afgeweken. Voor de controles die worden bedoeld in lid 2 en 3, gelden vaak afwijkende controle-eisen van de derden, bijvoorbeeld vanuit de ministeries. In dat geval moet in de opdrachtverlening aan de accountant worden aangegeven dat de controle aan deze eisen moet voldoen.

In overeenstemming met artikel 3, lid 2 en 3, modelverordening. Dit met de aanvulling op lid 3 dat Sisa regelingen die onderdeel zijn van de jaarrekening altijd worden gecontroleerd door de accountant die de raad heeft aangewezen voor de controle van de jaarrekening.

Artikel 4. Inrichting accountantscontrole

Lid 1. Hierin wordt geregeld de verdeling van de bevoegdheden tussen accountant en college ten aanzien van de inrichting van de accountantscontrole. De accountant is hierin leidend en mag zelfs onaangekondigd controles uitvoeren. Het college is hierin volgend.

In overeenstemming met artikel 4, lid 1, modelverordening.

Lid 2. Ter bevordering van een soepele accountantscontrole moet wel periodiek (afstemmings-)overleg plaatsvinden. Hierin kan ook uitwisseling van informatie plaatsvinden over specifieke aandachtsgebieden bij de accountantscontrole.

Vanuit verschillende invalshoeken kunnen controlerende werkzaamheden plaatsvinden. Dit kunnen zijn: onderzoeken vanuit de verbijzonderde interne controle, onderzoeken die worden uitgevoerd door de lokale rekenkamer en doelmatigheids- en doeltreffendheidsonderzoeken die door het college worden uitgevoerd. Om te voorkomen dat er dubbel werk wordt verricht is het raadzaam dat er periodiek afstemming plaats vindt over de uit te voeren onderzoeken.

In overeenstemming met artikel 4, lid 2, modelverordening.

Artikel 5. Informatieverstrekking door college

Lid 1. Het college is niet alleen verantwoordelijk voor de jaarrekening en de rechtmatigheidsverantwoording, waar een accountantsverklaring bij wordt afgegeven. Het college is ook verantwoordelijk voor de samenstelling van eventuele door de raad gevraagde deelverantwoordingen.

In overeenstemming met artikel 5, lid 1, modelverordening.

Lid 2. Voor de controle van de jaarrekening doet de accountant onderzoek naar de achterliggende documenten, zoals verordeningen, nota’s, collegebesluiten, deelverantwoordingen, administraties, plannen, overeenkomsten en berekeningen. Het college zorgt ervoor dat deze documenten voor de accountant ter inzage liggen en goed toegankelijk zijn.

In overeenstemming met artikel 5, lid 2, modelverordening.

Lid 3. Het college is verplicht een verklaring af te geven aan de accountant, waarin het college verklaart geen informatie die van belang is voor de beoordeling van de jaarrekening, te hebben achtergehouden. Deze verklaring wordt ook wel een Letter Of Representation (LOR) genoemd.]

In overeenstemming met artikel 5, lid 3, modelverordening.

Lid 4. Er wordt een uiterlijke datum aan het college opgelegd voor het geven van de gecontroleerde jaarrekening aan de raad. De jaarrekening moet namelijk binnen 2 weken na vaststelling, maar in elk geval vóór 15 juli worden toegezonden aan gedeputeerde staten (artikel 200 Gemeentewet). Dit betekent dat voor deze datum de jaarrekening door de raad moet zijn behandelt, een eventuele erop volgende indemniteitsprocedure (artikel 198 Gemeentewet) doorlopen en de jaarrekening wel of niet zijn vastgesteld.

Overigens verzendt de accountant de accountantsverklaring en het verslag van bevindingen ook rechtstreeks aan de raad. Artikel 197, lid 2, Gemeentewet bepaalt dat het college bij de overlegging van de jaarrekening en het jaarverslag aan de raad, de accountantsverklaring en het verslag van bevindingen daaraan moet toevoegen.

In overeenstemming met artikel 5, lid 4, modelverordening. De uiterlijke datum is gesteld op 15 juni.

Lid 5. Het college moet alle informatie die van invloed is op het beeld van de jaarrekening – en pas ná de afgifte van de accountantsverklaring, maar vóór de vaststelling van de jaarrekening door de raad aan het college bekend is geworden – direct melden aan de accountant en de raad. Dit sluit verrassingen voor de accountant en de raad uit. Deze informatie kan namelijk van invloed zijn op het beeld van de jaarrekening.

In overeenstemming met artikel 5, lid 6, modelverordening.

Lid 6 en 7. Hiervan is het doel te waarborgen dat de accountant bij de uitvoering van zijn werkzaamheden zoveel als mogelijk kan steunen op de aanwezige interne beheersing en de verbijzonderde interne controle binnen de gemeente. Als deze van voldoende kwaliteit zijn en voldoen aan de daarvoor geldende standaarden, dan moet de accountant daar zoveel als mogelijk op steunen bij de totstandkoming van zijn oordeel.

Bij een gemeente van onze omvang is een interne auditfunctie onder verantwoordelijkheid van een interne accountant niet haalbaar. Hiervoor zijn artikel 5, lid 7 en 8, modelverordening aangepast.

Uit de modelverordening is artikel 5, lid 5, over de managementletter met de uitkomsten van de door de accountant uitgevoerde tussentijdse controle niet overgenomen. Tot op heden is het bestaand beleid de managementletter zonder reactie van het college vertrouwelijk ter inzage aan de raad aan te bieden. Vertrouwelijk omdat hierin opgenomen bevindingen en aanbevelingen over bijvoorbeeld interne beheersmaatregelen in de IT omgeving de gemeente naar buiten kwetsbaar kunnen maken.

Artikel 6. Toegang tot informatie door accountant

Lid 1 tot en met 3. Om een goede controle uit te kunnen voeren moet de accountant onbelemmerd onderzoek kunnen doen. Dit artikel kent deze bevoegdheid toe aan de accountant. De verantwoordelijkheid om de accountant deze onbelemmerde toegang te verschaffen ligt bij het college. De accountant is bijvoorbeeld bevoegd tot het opnemen van alle kassen, waardepapieren en voorraden en het inzien van alle boeken, notulen, brieven, computerbestanden en overige documenten, waarvan hij inzage voor de accountantscontrole nodig vindt. Tevens kan de accountant bij alle in de organisatie werkende personen informatie vragen die voor de uitvoering van de controle en het verkrijgen van een oordeel noodzakelijk is.

In overeenstemming met artikel 6, lid 1 tot en met 3, modelverordening.

Lid 4. De gemeente is verantwoordelijk voor de privacybescherming van persoonsgegevens. Dit is ook van toepassing op de toegang tot informatie door de accountant. Hiervoor is tussen de gemeente en accountant een verwerkingsovereenkomst persoonsgegevens afgesloten.

Het lid 4 is toegevoegd ten opzichte van de modelverordening.

Artikel 7. Rapportering

Artikel 213, lid 3 en 4, Gemeentewet geeft aan waar de accountantsverklaring en het verslag van bevindingen betrekking op moeten hebben. Zo moet de accountant onder meer aangeven of de jaarrekening een getrouw beeld geeft van de baten en lasten en de grootte en de samenstelling van het vermogen. Het verslag van bevindingen bevat in ieder geval bevindingen over de vraag of de inrichting van het financiële beheer en van de financiële organisatie een getrouwe en rechtmatige verantwoording mogelijk maken.

Dit artikel regelt afspraken over de rapportage door de accountant over de uitgevoerde controles aan de raad. Zaken die dan natuurlijk ook in het programma van eisen bij de aanbesteding moeten zijn geregeld.

Lid 1. Naast de uiteindelijke eindcontrole van de jaarrekening verricht de accountant meestal meerdere controles. Dit kunnen door de raad in het programma van eisen van de aanbesteding opgenomen tussentijdse controles zijn. Bij door de accountant geconstateerde afwijkingen, die leiden tot het niet afgeven van een goedkeurende controleverklaring bij de jaarrekening, krijgt het college een afschrift van de schriftelijke mededeling hierover aan de raad. Hetzelfde geldt voor het oordeel van de accountant dat de rechtmatigheidsverantwoording van het college niet getrouw is. Voorafgaand aan een schriftelijke mededeling door de accountant aan de raad wordt het college in de gelegenheid gesteld nog tijdig maatregelen tot herstel te treffen.

In overeenstemming met artikel 7, lid 1, modelverordening met een toevoeging voor de laatste zin uit voorgaande toelichting op lid 1.

Lid 2. Daarvoor in aanmerking komende in de gemeentelijke organisatie werkende personen krijgen een rapportage van de door de accountant uitgevoerde controles. Overigens kan dit ook gaan om een deelcontrole (een gedeelte van de volledige controle). De in aanmerking komende personen zijn bijvoorbeeld de ambtenaar van wie het geldelijk beheer, het vermogensbeheer, de administratie en de beheersdaden zijn gecontroleerd, de concernmanager van het aandachtsgebied waar deze persoon werkzaam is en de (concern)controller.

In deze rapportage worden kleine afwijkingen en tekortkomingen, die niet leiden tot het niet afgeven van een goedkeurende verklaring en niet van bestuurlijk belang zijn, aan het management meegedeeld. Het gaat hier bijvoorbeeld om opmerkingen over (kleine) rubriceringfouten en (kleine) onvolkomenheden in de administratieve organisatie, die eenvoudig in onderling overleg met het management van de gemeente kunnen worden opgelost. Het management kan op grond van de rapportage actie ondernemen voor herstel van de afwijkingen en onvolkomenheden.

In overeenstemming met artikel 7, lid 2, modelverordening.

Lid 3. Het is bestaand beleid om de controleverklaring en het verslag van bevindingen voor verzending aan het college te bespreken met de verantwoordelijke personen in de gemeentelijke organisatie.

Het lid 3 is toegevoegd ten opzichte van de modelverordening.

Lid 4. Dit regelt de procedure van hoor en wederhoor. De constateringen in de controleverklaring en het verslag van bevindingen worden voorafgaand aan verzending van de controleverklaring en het verslag van bevindingen aan de raad door de accountant besproken met het college. Dit geeft het college de mogelijkheid te reageren op de constateringen in de controleverklaring en het verslag van bevindingen.

In overeenstemming met artikel 7, lid 3, modelverordening.

Lid 5. Dit regelt de bespreking in de auditcommissie van de constateringen in de controleverklaring en het verslag van bevindingen voorafgaande aan de behandeling van de jaarstukken in de raad.

In overeenstemming met artikel 7, lid 4, modelverordening.