Verordening nadeelcompensatie gemeente Veere

Ondertekening

Bijlage 1Toelichting

Algemeen

Nadeelcompensatieregeling Algemene wet bestuursrecht en Omgevingswet

Naar verwachting treedt in per 1 januari 2024 de nadeelcompensatieregeling, Titel 4.5 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), in werking. In die regeling worden bestaande regelingen voor nadeelcompensatie in verschillende wetten en regelingen samengevoegd en geharmoniseerd. Titel 4.5 van de Awb voorziet in een algemene regeling van de vergoeding (of tegemoetkoming) van schade door rechtmatig overheidshandelen. Daarbij kan worden gedacht aan verzoeken wegens winst- of inkomstenderving, gederfde huurinkomsten, of de lagere opbrengst bij de verkoop van een bedrijf of een onroerende zaak.

Gelijktijdig treedt naar verwachting ook de Omgevingswet (hierna: Ow) in werking. Hoofdstuk 15, specifiek Afdeling 15.1, van de Ow bevat een bijzondere nadeelcompensatieregeling die aansluit op de generieke regeling uit de Awb.

Normaal maatschappelijk risico

Vooropgesteld wordt dat de overheid niet verplicht is om iedere schade die zij in de rechtmatige uitoefening van haar publieke taken veroorzaakt, in zijn geheel te vergoeden. Dit in tegenstelling tot onrechtmatig handelen, waarbij uitgangspunt wel vergoeding van de volledige schade is (Burgerlijk Wetboek en elders in de Awb).

Dat rechtmatig overheidsingrijpen voor sommige burgers en ondernemingen nadelige gevolgen kan hebben, is namelijk onvermijdelijk. Tot op zekere hoogte moeten deze gevolgen dus worden geaccepteerd als normaal maatschappelijk risico (hierna: nmr). Burgers die door rechtmatig overheidsoptreden schade lijden die uitgaat boven het nmr en in vergelijking tot anderen onevenredig zwaar worden getroffen, kunnen desgevraagd schadevergoeding ontvangen (artikel 4:126 van de Awb). De hoogte daarvan moet in zo’n geval redelijk zijn. Zoals gezegd de schadevergoeding dekt vanzelfsprekend niet de volledige schade. Een deel van de schade zal dus altijd voor eigen rekening blijven.

Voor wat betreft schadeverzoeken ingevolge Afdeling 15.1 van de Ow kan worden opgemerkt dat voor indirecte schade die bestaat uit waardevermindering van een onroerende zaak, vier procent van de waarde van de onroerende zaak wordt aangemerkt als een eigen risico dat niet wordt vergoed.

Bijlage 2 Modelverordening

De VNG heeft ervoor gekozen om nadeelcompensatie uit te werken in een modelverordening en niet in een modelbeleidsregel. Reden hiervoor is dat het heffen van een recht alleen mogelijk is bij wettelijk voorschrift (zie artikel 4:128, eerste lid, van de Awb) en dat de adviescommissie een zo solide mogelijke basis krijgt. In de modelverordening is dan ook het heffen van een recht en het instellen van een adviescommissie geregeld.

Enkele bepalingen uit deze verordening die verdere toelichting behoeven, worden hieronder nader

behandeld.

Artikel 1. Toepassingsbereik

Eerste lid

Deze verordening heeft betrekking op aanvragen om schadevergoeding vanwege rechtmatige overheidsdaad. Het gaat om nadeelcompensatie als bedoeld in titel 4:5 van de Awb en afdeling 15.1 van de Ow. Het kan voorkomen dat schade door meerdere overheden wordt veroorzaakt, bijvoorbeeld zowel de gemeente als het waterschap. In deze bepaling wordt verduidelijkt dat de aanvrager in dat geval het loket kiest. Het gaat in deze verordening om schade waarvan door de aanvrager wordt gesteld dat die wordt veroorzaakt door een bestuursorgaan van de gemeente. Hierop bestaat een uitzondering. Dat betreft de situatie waarbij de aanvraag om schadevergoeding betrekking heeft op een besluit ter uitvoering van een projectbesluit. Op die situatie is de regeling van artikel 15.8 van de Ow van toepassing. Daarin is geregeld dat het bestuursorgaan dat het projectbesluit heeft vastgesteld het bestuursorgaan is dat de schadevergoeding toekent.

Voor wat betreft afdeling 15.1 Ow kan met betrekking tot daaronder vallende schadeverzoeken het volgende worden opgemerkt. Ten opzichte van titel 4:5 van de Awb bevat de reikwijdte van afdeling 15.1 van de Ow een nadere afbakening van schadeoorzaken. Zo bepaalt artikel 4:126 lid 1 in titel 4:5 van de Awb dat op grond van elk handelen door de overheid in het kader van een rechtmatige uitoefening van een haar toegekende taak of bevoegdheid om schadevergoeding kan worden verzocht. De regeling in de Awb biedt daarmee een zeer brede grondslag voor aanvragen om nadeelcompensatie. Die brede grondslag wordt in afdeling 15.1 van de Ow beperkt.

De afbakening van schadeoorzaken in artikel 15.1 van de Ow is ten opzichte van titel 4:5 van de Awb limitatief en exclusief. Dit betekent dat als een schadeoorzaak niet in dat artikel is opgenomen, niet alsnog langs de weg van de Awb om schadevergoeding kan worden gevraagd. De regels over nadeelcompensatie in de Ow hebben zo voorrang op de regels in de Awb.

Nadeelcompensatie binnen de Ow gaat over besluiten of maatregelen die rechtstreeks: - werkende rechten en verplichtingen voor burgers en bedrijven bevatten, of - gevolgen hebben voor burgers en bedrijven door verandering van de fysieke leefomgeving.

Schadeoorzaken zijn bijvoorbeeld:

- een omgevingsvergunning of het weigeren daarvan, of

- een regel in het omgevingsplan. Deze moeten rechtstreekse rechten of verplichtingen voor burgers en bedrijven bevatten.

Omgevingsvisies, programma’s en instructieregels zijn bijvoorbeeld geen schadeoorzaken. Deze instrumenten hebben geen rechtstreekse rechten en verplichtingen voor burgers en bedrijven.Er is pas sprake van schadeoorzaak, als een omgevingsvisie en een instructieregel het beleid of de instructieregel omzet in rechten en verplichtingen voor burgers.

Moment van overheidsaansprakelijkheid en schadevergoedingsplicht

In tegenstelling tot de huidige regeling in artikel 6.1 Wet ruimtelijke ordening (Wro) verschuift het moment van de overheidsaansprakelijkheid naar de start van een vergunningsvrije activiteit of naar de (verlening van de) vergunning. Daarbij wordt uitgegaan van de mededeling van het besluit tot het verlenen of wijzigen van de omgevingsvergunning (artikel 15.3 van de Ow).

Soms ontstaat al schade door de aankondiging van een toekomstig besluit. De schade in de periode totdat het besluit is genomen, wordt schaduwschade genoemd. Dat is het negatieve effect op de waarde van onroerende zaken door de voorbereiding van een besluit of activiteit. De Ow vindt dit een normaal maatschappelijk risico, dat iedere eigenaar zelf moet dragen. Afdeling 15.1 van de Ow voorziet niet in vergoeding van deze schaduwschade.

Reikwijdte verordening

Deze verordening beperkt zich tot nadeelcompensatie op grond van titel 4:5 van de Awb en afdeling 15.1 van de Ow. In de Ow zijn ook regelingen voor andere soorten schade opgenomen, namelijk:

- schade bij gedoogplichten (afdeling 15.2 van de Ow);

- schadeloosstelling bij onteigening (afdeling 15.3 van de Ow);

- schadevergoeding bij voorkeursrecht (afdeling 15.4 van de Ow);

- tegemoetkoming schade door in het wild levende dieren (afdeling 15.5 van de Ow).

De verordening heeft geen betrekking op schade die onder één of meer van die regelingen valt.

Tweede lid

Van belang is om de vorm waarin rechtmatig bestuursoptreden zich manifesteert, nader te expliciteren.

Artikel 2. Heffen recht

Voor het in behandeling nemen van een aanvraag om schadevergoeding wordt een recht geheven.

De figuur van de heffing is in artikel 4:128 van de Awb geïntroduceerd om te voorkomen dat er al te lichtvaardig wordt overgegaan tot indiening van een aanvraag om schadevergoeding. Heffing van een recht is mogelijk tot een maximum van € 500,-.

Als het recht niet wordt voldaan, wordt de aanvraag op grond van artikel 4:5 van de Awb buiten behandeling gesteld. Bij toewijzen van de aanvraag wordt het toe te kennen bedrag verhoogd met het geheven recht (artikel 4:129, aanhef en onder c, van de Awb).

Eerste lid

Het recht van € 500,- wordt voor de aanvragen ex afdeling 15.1 Ow gecontinueerd met het oog op de positieve ervaringen die zijn opgedaan met de huidige verzoeken om planschade ex artikel 6.1 Wet ruimtelijke ordening (Wro).

Tweede lid

Voor de overige niet onder afdeling 15.1 Ow vallende algemene verzoeken om nadeelcompensatie waarvoor nog geen wettelijke regeling gold, werd geen recht geheven. Voor die verzoeken om schadevergoeding wordt een recht van € 500,- geïntroduceerd.

Artikel 3. Aanvraag

Eerste lid

De artikelen 4:2 en 4:127 van de Awb bevatten een grondslag voor de aanvraagvereisten voor het in ehandeling nemen van een aanvraag om schadevergoeding. Als niet aan de aanvraagvereisten wordt voldaan kan de aanvraag op grond van artikel 4:5 van de Awb buiten behandeling worden gesteld.

In aanvulling hierop is in het eerste lid geregeld dat de aanvrager van schadevergoeding gebruik maakt van een door het bestuursorgaan vastgesteld elektronisch formulier.Wanneer de aanvraag niet wordt angeleverd via het elektronisch formulier, kan worden besloten de aanvraag niet in behandeling te nemen.

Dat kan betekenen dat de aanvrager wordt verzocht de aanvraag nadeelcompensatie alsnog via het formulier in te dienen. De gemeenten moet dan aangeven bij de aanvrager dat de aanvraag niet compleet is om in behandeling te worden genomen. De gemeente kan dan expliciet de termijnen opschorten tot het moment dat wel alle stukken zijn ingediend.

In artikel 4:2 van de Awb is vastgelegd dat een aanvraag wordt ondertekend en ten minste bevat:

(a) de naam en het adres van de aanvrager, (b) de dagtekening en (c) een aanduiding van de beschikking die wordt gevraagd. In artikel 4:127 van de Awb is vastgelegd dat de aanvraag mede

bevat: (d) een aanduiding van de schadeveroorzakende gebeurtenis en (e) een opgave van de aard van de geleden of te lijden schade en, (f) voor zover redelijkerwijs mogelijk, het bedrag van de schade of een specificatie daarvan. Verder verschaft de aanvrager de gegevens en bescheiden die voor de beslissing op de aanvraag nodig zijn en waarover hij redelijkerwijs de beschikking kan krijgen. Het gaat hier om gegevens en bescheiden die ten minste worden verstrekt. Het kan wenselijk zijn om dit voor aanvragen om schadevergoeding nader te specificeren. Uiteraard worden alleen gegevens gevraagd die noodzakelijk zijn voor de beoordeling van de aanvraag.

Tweede lid

Hier zijn aanvullende eisen ten aanzien van schadeclaims wegens winst- of inkomstenderving of gederfde huurinkomsten opgenomen.

Artikel 4. Afwijzing aanvraag

In de gevallen genoemd in sub a, b en c ontbreekt een grondslag voor nadeelcompensatie en wordt geen schadevergoeding verleend.

Artikel 5. Adviescommissie

Onder het begrip ‘Adviescommissie’ wordt tevens begrepen het inhuren/inschakelen van een externe deskundige/adviseur voor een incidenteel verzoek, hetgeen aansluit bij de huidige werkwijze van de uitvoerende organisatieonderdelen.

Eerste en tweede lid

In dit artikel is voorzien in de mogelijkheid om de gemeentelijke deskundigheid naar aanleiding van een ingekomen aanvraag om schadevergoeding aan te vullen. Uitgangspunt is dat in de gemeente voldoende deskundigheid aanwezig is om aanvragen om schadevergoeding te kunnen beoordelen. Als die deskundigheid niet, of onvoldoende aanwezig is, is het ook goed denkbaar om op dit onderwerp regionaal expertise te bundelen, bijvoorbeeld in een regionale adviesorganisatie. Alleen als het nodig is, wordt advies ingewonnen bij een adviescommissie. Dit uitgangspunt komt ook tot uitdrukking in het tweede lid. Daarin is vastgelegd in welke situaties in ieder geval geen advies bij een adviescommissie wordt ingewonnen. Als een adviescommissie wordt ingeschakeld, betekent dit niet automatisch dat deze wordt gevraagd over de hele aanvraag te adviseren.

De adviseur(s) zijn adviseurs als bedoeld in artikel 3:5 van de Awb en vormen een adviescommissie als bedoeld in artikel 4:130 van de Awb. Dat betekent dat moet worden voldaan aan de vereisten van dat artikel, waaronder een onafhankelijk voorzitter.

Bij het afhandelen van aanvragen waarbij adviseur(s) zijn aangewezen bedraagt de beslistermijn maximaal zes maanden in plaats van de reguliere termijn van acht weken. Die termijn kan eenmaal met ten hoogste zes maanden worden verdaagd (artikel 4:130 van de Awb). De adviseur(s) maken geen deel uit van en zijn niet werkzaam onder verantwoordelijkheid van het bestuursorgaan en zijn niet betrokken bij de schadeveroorzakende gebeurtenis waarop de aanvraag betrekking heeft.

Derde lid

Een adviescommissie bestaat, afhankelijk van de behoefte, uit één of meer deskundige adviseur(s). Bij zaken die betrekking hebben op inkomensderving kan worden gedacht aan deskundigheid op het gebied van accountancy of financieel economische bedrijfsvoering. En bij zaken die betrekking hebben op waardevermindering van een onroerende zaak aan extra deskundigheid op het gebied van taxaties.

Bij het te nemen besluit wordt de adviseur van het advies vermeld en het advies kan hierbij ter motivering worden gevoegd (artikel 3:8 van de Awb). Er kan in afwijking van het advies worden besloten. Dat moet dan wel goed worden gemotiveerd. Verder is het van belang dat het bestuursorgaan zich ervan vergewist, dat het onderzoek van de adviseur(s) op zorgvuldige wijze heeft plaatsgevonden (artikel 3:9 van de Awb).

Vierde lid

Uit artikel 4:130, eerste lid, van de Awb volgt dat een bestuursorgaan een adviescommissie kan inschakelen voor het beoordelen van aanvragen om schadevergoeding die bij dit bestuursorgaan zijn ingediend. Voor gemeenten betekent dit dat het betreffende bestuursorgaan (burgemeester, burgemeester en wethouders of de gemeenteraad) een adviescommissie kan instellen. Er zijn twee mogelijkheden:

a. het benoemen van een vaste commissie: in dat geval worden de deskundigen benoemd door

burgemeester en wethouders, of

b. voor advisering met betrekking tot een of meer aanvragen: in dat geval worden de deskundigen

benoemd door het bestuursorgaan dat de betreffende aanvragen behandelt. Onder adviescommissie als bedoeld in artikel 4:130, eerste lid word(t)en dus ook (een) externe adviseur(s) begrepen die (tijdelijk) voor één of meer aanvragen om nadeelcompensatie advies uitbreng(t)en.

Artikel 6. Procedure

Eerste lid

De procedure en bijbehorende beslistermijnen voor het tot stand komen van het besluit op de aanvraag om schadevergoeding zijn uitputtend geregeld in de Awb. Aanvullend hierop is vastgelegd dat het bestuursorgaan de aanvrager en belanghebbenden informeert als advies wordt ingewonnen bij een adviescommissie. De opdracht aan de adviseur(s) kan ook worden ingetrokken. In dat geval worden de aanvrager en belanghebbenden daar over geïnformeerd.

Tweede lid

Op de voorbereiding van het besluit op een aanvraag om schadevergoeding is de Awb van toepassing, waaronder de bepalingen over de voorbereiding van besluiten (hoofdstuk 4 van de Awb).

Dat betekent onder andere dat de artikelen 4:7 en 4:8 van de Awb van toepassing zijn op grond waarvan de aanvrager en eventuele belanghebbenden, binnen de daar opgenomen kaders, in de gelegenheid worden gesteld om voorafgaand aan de beslissing op de aanvraag een zienswijze naar voren te brengen. In het tweede lid is verduidelijkt welke partijen naast de aanvrager een zienswijze naar voren kunnen brengen.

Dat zijn voor zover van toepassing degenen met wie een schadeovereenkomst is gesloten en, als sprake is van een schadeveroorzakend besluit naar aanleiding van een aanvraag: de aanvrager van dat besluit of degene die de toegestane activiteit verricht.

Die zienswijze kan naar keuze schriftelijk of mondeling naar voren worden gebracht (artikel 4:9 van de Awb).

Artikel 7. Uitbetaling

In deze bepaling is de uiterste betaaltermijn vastgelegd. Als een aanvraag om schadevergoeding geheel of gedeeltelijk wordt toegekend, wordt het betreffende bedrag in beginsel bij het onherroepelijk worden van het toekenningsbesluit uitbetaald. Dus na afronding van eventuele bezwaar- en beroepsprocedures.

Het schadebesluit wordt onherroepelijk indien binnen 6 weken na kennisgeving van het besluit, geen bezwaren zijn ingediend dan wel na afhandeling van bezwaar- en beroepsprocedures.

Vervolgens kan tot uitbetaling van nadeelcompensatie aan de verzoeker worden overgegaan. Echter, het etalingsverkeer is geregeld in allerlei financiële kaders. In de praktijk is gebleken dat voor uitbetaling van nadeelcompensatie door de vereiste administratieve stappen vaak meer tijd nodig is. Directe uitbetaling na het onherroepelijk worden is dus vaak niet haalbaar hetgeen irritatie bij de verzoeker kan opleveren. Vandaar dat verlenging van deze uitbetalingstermijn met 4 weken nodig is en hieromtrent naar de verzoeker toe duidelijkheid wordt geschapen.

Artikel 8. Aanvraag voorschot

Eerste lid

In dit artikel is vastgelegd dat het bestuursorgaan op een daartoe strekkende aanvraag kan beslissen om de aanvrager een voorschot te verlenen op het eventueel uit te betalen bedrag aan schadevergoeding. Dit kan worden gedaan als redelijkerwijs kan worden aangenomen dat een verplichting tot betaling zal worden vastgesteld. Hiertoe kan door de aanvrager een verzoek worden gedaan. Het voorschot kan ook ambtshalve worden verleend.

Tweede lid

In het tweede lid is de maximale hoogte van het voorschot vastgelegd dat is gerelateerd aan het voor schadevergoeding in aanmerking komende bedrag.

Derde lid

De artikelen 4:95 en 4:96 van de Awb zijn op het voorschot onder meer van toepassing. Dit betekent onder andere dat onverschuldigde voorschotten kunnen worden teruggevorderd.

Artikel 9. Intrekking oude regeling

In dit artikel wordt het intrekken van de oude regelingen geregeld. Daarbij is van belang dat het

overgangsrecht op wetsniveau is geregeld. Daar hoeft de gemeente in de basis – afhankelijk van de huidige verordeningen – geen aanvullende voorzieningen voor te treffen.

Deze verordening treedt in de plaats van de Procedureverordening tegemoetkoming in (plan)schade gemeente Veere 2013. De intrekking van de Procedureverordening tegemoetkoming in (plan)schade gemeente Veere 2013 is gekoppeld aan de inwerkingtreding van deze verordening. De Procedureverordening tegemoetkoming in (plan)schade gemeente Veere 2013 kan vanwege het overgangsrecht nog wel relevant zijn voor het afhandelen van planschadeverzoeken op

grond van de Wro.

Overgangsrecht bij planschade (huidig recht)

In artikel 22.12 van de Ow is vastgelegd dat een omgevingsvergunning die wordt verleend op grond van een regel in het tijdelijk deel van het omgevingsplan – voor zover sprake is van een oud ruimtelijk plan – niet als schadeveroorzakend besluit geldt. Onder de Wro was het mogelijk om binnen vijf jaar na het onherroepelijk worden van bijvoorbeeld een bestemmingsplan een verzoek om planschade in te dienen. Uiteraard kunnen bestemmingsplannen tot vlak voor de inwerkingtreding van de Ow worden vastgesteld.

Daarnaast is het zo dat lopende bestemmingsplanprocedures op grond van het voorheen geldend recht worden afgerond. Dit kan ertoe leiden dat tot ongeveer 2025 bestemmingsplannen kunnen worden vastgesteld.

Vervolgens kan binnen vijf jaar na het onherroepelijk worden van dat vaststellingsbesluit nog een planschadeverzoek op grond van de Wro worden ingediend. Op die verzoeken is het oude recht dus nog van toepassing. In die zin kan de Procedureverordening tegemoetkoming in (plan)schade gemeente Veere 2013 nog tot ongeveer 2030 relevant blijven voor het afhandelen van verzoeken.

Overgangsrecht bij nadeelcompensatie

De overgangsbepalingen voor de toepassing van titel 4:5 van de Awb zijn opgenomen in artikel IV van de Wet nadeelcompensatie en schadevergoeding bij onrechtmatige besluiten.

Daarin is vastgelegd dat het recht zoals dat gold voor dat tijdstip van toepassing blijft:- op schade, veroorzaakt door een besluit dat werd bekendgemaakt of een handeling die werd verricht voor het tijdstip waarop die wet voor dat besluit of die handeling in werking is getreden;

- op schade, veroorzaakt door een handeling ter uitvoering van een besluit dat werd bekendgemaakt voor het tijdstip waarop die wet voor dat besluit in werking is getreden, en

- op schade, veroorzaakt door latere besluiten of andere handelingen ter uitvoering van diezelfde activiteit, als het eerste besluit tot uitvoering van een activiteit is genomen voor het tijdstip waarop deze wet voor dat besluit in werking is getreden.

De overgangsbepalingen voor nadeelcompensatie in het omgevingsrecht zijn vastgelegd in paragraaf 4.2.7 van de Invoeringswet Omgevingswet (hierna: Iw). In artikel 4.17 van de Iw is vastgelegd op welke schadeveroorzakende besluiten of handelingen het oude recht van toepassing blijft bij een aanvraag om schadevergoeding die wordt ingediend binnen vijf jaar na de inwerkingtreding van de Ow. Voor aanvragen om schadevergoeding als gevolg van specifiek genoemde schadeveroorzakende besluiten op basis van de Wro (bestemmingsplan, beheerverordening, inpassingsplan, wijzigingsplan, uitwerkingsplan, nadere eis, provinciale verordening, algemene maatregel van bestuur (onder voorwaarden), of een exploitatieplan (onder voorwaarden) is in artikel 4.19 van de Iw een specifieke regeling opgenomen. In die gevallen geldt dat de termijn van vijf jaar start bij het van kracht worden van het besluit als de procedure voor het besluit is gestart voor de inwerkingtreding, en is afgerond na inwerkingtreding van de Ow.

Het oude recht blijft in die gevallen van toepassing op een aanvraag om schadevergoeding tot het besluit onherroepelijk wordt en, bij toewijzing van het verzoek, de toegewezen schadevergoeding volledig is betaald (artikel 4.19 van de Iw).

Artikel 10. Inwerkingtreding en citeertitel

De inwerkingtreding van deze verordening is gekoppeld aan het van kracht worden van Titel 4:5 Algemene wet bestuursrecht en Afdeling 15.1 Omgevingswet.