Nota Reserves en Voorzieningen Zandvoort 2023

Voor u ligt de geactualiseerde Nota Reserves en voorzieningen 2023. De voorgaande nota reserves en voorzieningen is van 2018. Periodiek wordt de nota geactualiseerd. Hiermee wordt invulling gegeven aan hetgeen in de financiële verordening is geregeld:

Artikel 10: “Het college biedt de raad periodiek een nota Reserves en voorzieningen aan. De raad stelt de nota vast. De nota behandelt de vorming en besteding van de reserves”.

De nota dient een tweeledig doel:

• •

  Het beleid met betrekking tot reserves en voorzieningen op een rij zetten en waar nodig herijken;

• •

  Beschrijven en overzicht bieden van alle bestaande reserves en waar nodig een voorstel doen voor instellen, opheffen of aanpassen ervan.

De spelregels die gelden voor reserves en voorzieningen vloeien voort uit de landelijke regels die zijn vastgelegd in het Besluit Begroting en Verantwoording (BBV). Ten opzichte van de vorige nota zijn er op dit punt nauwelijks beleidsaanpassingen geweest. Het aantal wijzigingsvoorstellen voor bestaande reserves is beperkt. De meeste wijzigingen met betrekking tot reserves (instellen, opheffen of wijziging) worden in de reguliere P&C documenten als besluit voorgelegd. Het accent ligt derhalve op een actuele en transparante weergave van de bestaande gemeentelijke reserves. Dat geldt zowel voor wat betreft de te hanteren spelregels als ook voor wat betreft specifieke reserves.

De wijzigingen opgenomen in deze nota zijn de volgende:

In te stellen nieuwe reserves:

• –

  De Egalisatiereserve;

• –

  de reserve Budgetoverheveling;

• –

  de reserve Wonen

Op te heffen reserve:

• –

  De reserve Wachtgeld bestuurders naar Algemene reserve;

• –

  de reserve Outplacement wethouders naar Algemene reserve;

• –

  de reserve Compensatie dividend Eneco naar Algemene reserve (hierdoor ontstaat een nadeel op de meerjarenraming, echter telt deze dekking niet als structurele dekking);

• –

  de reserve Coronafonds naar budgetoverhevelingen voor wat betreft de posten m.b.t. 2023 en 2024, het restant naar de Algemene reserve;

• –

  de bestemmingsreserve LDC naar reserve Budgetoverheveling;

Daarnaast wordt voorgesteld:

• –

  Alleen de Algemene reserve en de Egalisatiereserve maken deel uit van de weerstandscapaciteit (voorheen werden ook de post onvoorzien en de onbenutte belastingcapaciteit erbij betrokken);

• –

  geen maximum meer in te stellen voor de algemene reserve;

• –

  de naam van de egalisatievoorziening Reinigingsheffingen aan te passen in de egalisatievoorziening Afvalstoffenheffing;

• –

  dat de reserve SIA zijn functie behoudt als reserve om projecten te realiseren die passen binnen de ambities van Zandvoort, maar dat deze niet langer wordt ingezet als egalisatiereserve voor de grondexploitaties en grondverkopen;

• –

  de ratio weerstandsvermogen dient minimaal ruim voldoende (1,4) te zijn (toelichting paragraaf 3.2).

De nieuwe reserves zijn bedoeld om duidelijker onderscheid te maken in reserves waar een bestemming onder ligt en waar de ruimte zit. De Algemene reserve is een buffer om grote risico’s op te vangen. Deze wordt dus niet meer als eerste aangesproken bij tegenvallers. Daarvoor wordt de nieuwe Egalisatiereserve voortaan gebruikt. De Egalisatiereserve kan door de raad worden ingezet om voor- en nadelen die gedurende het jaar ontstaan op te vangen, en om het jaarrekeningresultaat aan toe te voegen of te onttrekken. Ook kan deze reserve (bij een voordelig saldo) ingezet worden als incidentele dekkingsmiddel om bijvoorbeeld nieuwe projecten te kunnen starten of te realiseren. Indien besloten wordt om een gedeelte van de Egalisatiereserve in te zetten voor een bepaald doel, wordt het bedrag uit de Egalisatiereserve gehaald en toegevoegd aan een specifieke reserve en /of verwerkt in de exploitatie. Dit beperkt de schommelingen in de Algemene reserve en biedt duidelijkheid in de ruimte (in de Egalisatiereserve).

De reserve budgetoverheveling wordt ingezet voor incidentele budgetten die over meerdere jaren lopen. Een voorbeeld hiervan zijn de budgetoverhevelingen, maar ook bijvoorbeeld posten zoals het Coronafonds, waarbij onder andere middelen van het Rijk werden ingezet. De reserve Wonen wordt ingesteld om de middelen voor wonen in beeld te houden. Dit betreffen bijvoorbeeld de door de raad reeds beschikbaar gestelde bedragen (voorheen vanuit de reserve SIA) voor het realiseren van (sociale) woningbouw en de bedragen van derden vanuit de compensatieregeling sociale huurwoningen bij kleine projecten.

De reserve Wachtgeld bestuurders werd als een soort spaarpot gebruikt in geval een bestuurder recht heeft op wachtgeld. Dit is onnodig, gezien de Egalisatiereserve en Algemene reserve aanwezig zijn in geval van onvoorziene uitgaven. In het geval dat een bestuurder recht op wachtgeld heeft, moet hiervoor verplicht een voorziening getroffen worden. Dit gaat net als andere nadelen ten laste van het resultaat (en bij een nadelig saldo in eerste instantie ten laste van de nieuwe Egalisatiereserve). De reserve Outplacement wethouders is gering van formaat en reeds een aantal jaren niet ingezet. De jaarlijkse dotatie bedraagt slechts € 5.000. Indien nodig kan er een beroep worden gedaan op de nieuwe Egalisatiereserve.

Met het opheffen van deze reserves en de reserve LDC en de reserve Coronafonds wordt het aantal reserves beperkt gehouden.

De opbouw van de nota is als volgt:

• •

  In hoofdstuk 2 zijn de belangrijkste begrippen en landelijke spelregels met betrekking tot reserves en voorzieningen omschreven;

• •

  De specifiek voor Zandvoort geldende beleidsuitgangspunten voor de reserves en voorzieningen zijn uitgewerkt in hoofdstuk 3; De hoofdstukken 2 en 3 vormen het kader dat de komende jaren wordt gehanteerd voor reserves en voorzieningen.

• •

  Hoofdstuk 4 wordt het effect van keuzes in besteding reserves en voorzieningen op de financiële positie toegelicht.

  Hoofdstuk 5 en 6 van deze nota bevatten een actueel overzicht van de reserves en voorzieningen. Juist omdat dit per definitie een momentopname is, behoort deze informatie niet tot het beleidskader. De diverse reserves worden in dit hoofdstuk uitgebreid toegelicht op onder meer doel, besteding, maximale omvang en duur. In het overzicht zijn de standen opgenomen per 31 december 2022 op basis van het concept jaarverslag 2022.

In dit hoofdstuk worden de definities en kenmerken van de reserves en voorzieningen nader beschreven. De verslaggevingsvoorschriften en het Besluit Begroting en Verantwoording (BBV), vormen hiervoor de basis. Ten opzichte van de vorige nota uit 2018 zijn er geen inhoudelijke wijzigingen.

2.1 Reserves

De reserves zijn vermogensbestanddelen die als eigen vermogen zijn aan te merken en die vrij te besteden zijn.

In artikel 43, lid 1 van het BBV worden de reserves onderscheiden naar:

• a)

  de algemene reserve;

• b)

  de bestemmingsreserves

De algemene reserve heeft een permanent karakter en vormt het vrij besteedbare eigen vermogen van de gemeente. De algemene reserve functioneert als buffer voor financiële tegenvallers en onvoorziene risico’s en is dan ook een belangrijk onderdeel van het weerstandsvermogen. Daarnaast kan de algemene reserve ingezet worden om de gemeentelijke financiën stabiel te houden, door schommelingen op te vangen.

In artikel 43, lid 2 van het BBV wordt een bestemmingsreserve gedefinieerd als een reserve waaraan de raad een bepaalde bestemming heeft gegeven. Een bestemmingsreserve is te besteden aan het doel waarvoor deze door de raad is ingesteld. De bestemming kan door de raad worden aangepast.

2.2 Voorzieningen

Voorzieningen behoren tot het vreemd vermogen. Er liggen verplichtingen voor de toekomst aan ten grondslag (verplichte bestedingsrichting). Om die reden is een voorziening niet vrij besteedbaar. Een voorziening is een apart gezet bedrag voor voorzienbare lasten in verband met risico’s en verplichtingen waarvan het tijdstip van optreden en/of de omvang per balansdatum niet exact bekend zijn. De uitgave zal in de toekomst plaatsvinden maar hangt dus wel samen met de periode voorafgaande aan de balansdatum.

2.3 Reserves versus voorzieningen (samengevat)

Het verschil tussen een reserve en een voorziening kan als volgt kort schematisch worden aangegeven:

In dit hoofdstuk worden de beleidsuitgangspunten geformuleerd die betrekking hebben op de reserves en voorzieningen van de gemeente Zandvoort. Het beleid ten aanzien van de reserves en voorzieningen vormt geen op zichzelf staand beleid maar sluit aan op de financiële verordening (ex artikel 212 van de Gemeentewet) en maakt onderdeel uit van het algemeen financieel beleid van de gemeente.

3.1 Hoofdlijnen beleid

De algemene beleidsdoelen met betrekking tot reserves zijn:

Transparantie: door goed inzicht in de reserves en voorzieningen wordt de vrije beleidsruimte beter zichtbaar. Door te streven naar een minimaal aantal reserves, waar nodig voorzien van een plafond, worden zo min mogelijk middelen in hun besteding geblokkeerd. Er blijven meer middelen breed inzetbaar.

Grip: de spelregels zijn erop toegesneden het budgetrecht van de raad maximaal tot zijn recht te laten komen. Dat betekent dat de gemeenteraad bepaalt hoe reserves worden ingezet. Leidend principe voor de beoordeling van benodigde middelen in een reserve of voorziening is de aanwezigheid van een door het bestuur vastgesteld plan dan wel het bestaan van een achterliggende verplichting die qua omvang onzeker is maar wel in te schatten is.

Naast de in het voorgaande hoofdstuk beschreven landelijke wetgeving, is er ruimte voor eigen invulling van gegeven kaders (couleur locale). De gemeente Zandvoort neemt de volgende regels in acht:

• a)

  De weerstandscapaciteit wordt gevormd door de Algemene reserve en de Egalisatiereserve (zie paragraaf 3.2). De weerstandscapaciteit dient ruim voldoende te zijn om de aanwezige risico’s te dekken.

• b)

  Het reserve- en voorzieningenbeleid van de gemeente Zandvoort is in principe gericht op de volgende zaken:

  • I.

    Een beperkt aantal met een reële omvang;

  • II.

    Bestendige gedragslijn voor de efficiënte en effectieve aanwending van de middelen.

• c)

  Het beleid ten aanzien van reserves is dat alleen de raad hiervan de bestemming kan wijzigen. Vanwege de aard van een voorziening kan de bestemming van een voorziening niet worden gewijzigd. Voor de reserves en voorzieningen zal gelden dat elk jaar de raad de omvang vaststelt bij de programbegroting waarin bij de financiële positie aandacht besteed wordt aan de omvang van de reserves en voorzieningen. Mocht een voorziening gedurende het jaar verplicht moeten worden ingesteld, dan zal deze, vooruitlopend op de goedkeuring van de raad, worden ingesteld. De verantwoording over zo’n voorziening zal plaatsvinden bij een tussenrapportage of bij de jaarrekening.

• d)

  Aan reserves en voorzieningen wordt geen rente toegevoegd.

• e)

  Teneinde een gezonde financiële positie van de gemeente Zandvoort te bereiken c.q. in stand te houden is een structureel en reëel sluitende begroting een voorwaarde en een positief saldo meerjarenraming wenselijk. Een belangrijke eis is dat de structurele lasten zijn gedekt door structurele baten. Onttrekkingen uit reserves vallen normaliter onder een incidentele baat, behalve de reserve kapitaallasten. Onder een reëel sluitende begroting wordt daarom verstaan een begroting die sluitend is zonder extra onttrekkingen aan de reserves naast de reguliere/ beleidsmatige onttrekkingen. Onder een positief saldo meerjarenraming wordt verstaan de vier saldi van de jaarschijven in de meerjarenbegroting bij elkaar opgeteld met minimaal een positief saldo (groter dan 0).

• f)

  Eventueel tussentijdse winstneming uit grond- en gebouwenexploitaties wordt gestort in de Egalisatiereserve, mits de algemene reserve op peil is.

• g)

  Het saldo van grond- en gebouwenexploitaties wordt verrekend met de Egalisatiereserve;

• h)

  Bestemmingsreserves worden zoveel mogelijk samengevoegd tot brede bestemmingsreserves.

• i)

  Een bestemmingsreserve blijft alleen bestaan als het nut en de noodzaak onomstotelijk vaststaan. Als dat niet zo is, volgt opheffing en wordt het saldo toegevoegd aan de algemene reserve.

• j)

  Bij een voorstel voor de instelling van een bestemmingsreserve wordt minimaal aangegeven: 1. het specifieke doel van de reserve, 2. de voeding van de reserve, 3. de bestedingsraming en grondslag (bv meerjarenplan), 4. de maximale omvang van de reserve 5. de (maximale) looptijd van de reserve.

3.2 Relatie algemene reserve en weerstandsvermogen

Het doel van het hebben van weerstandsvermogen is dat er een buffer aanwezig is om de financiële tegenvallers op te vangen zodra risico’s werkelijkheid worden. Kortom: weerstandsvermogen is het vermogen om risico’s af te dekken. Hoe groter het weerstandsvermogen, hoe groter, logischerwijs, het vermogen om risico’s af te dekken. Het is van belang een balans te bepalen tussen het enerzijds zoveel mogelijk afdekken van risico’s en anderzijds niet onnodig publieke middelen vastzetten.

Het weerstandsvermogen is in artikel 11 van het Besluit Begroting en Verantwoording Provincies en gemeenten (BBV) als volgt gedefinieerd:

• 1.

  Het weerstandsvermogen bestaat uit de relatie tussen:

  • a.

    de weerstandscapaciteit, zijn de middelen en mogelijkheden waarover de provincie onderscheidenlijk gemeente beschikt of kan beschikken om niet begrote kosten te dekken;

  • b.

    alle risico's waarvoor geen maatregelen zijn getroffen en die van materiële betekenis kunnen zijn in relatie tot de financiële positie.

Bij de berekening van het weerstandsvermogen worden de saldi van (1) de algemene reserve en (2) de algemene egalisatiereserve meegerekend. De saldi van de stille reserves1, de bestemmingsreserves, de post onvoorzien en de onbenutte belastingcapaciteit worden niet meegenomen. De onbenutte belastingcapaciteit werd voorheen wel meegenomen, deze is echter dermate hoog dat de kans gezien het coalitieprogramma 2022-2026 gering is dat de onbenutte belastingcapaciteit wordt ingezet om de risico’s te dekken. In het coalitieprogramma is immers opgenomen dat eerst wordt gekeken naar andere mogelijkheden, zoals beleid versoberen.

Deze methode is in vergelijking strenger dan die andere gemeenten aanhouden.

De algemene reserve is het vermogen dat als echt vrij beschikbare achtervang kan worden ingezet.

De benodigde weerstandscapaciteit wordt periodiek met behulp van een risicosimulatie bepaald. De benodigde weerstandscapaciteit wordt afgezet tegen de beschikbare weerstandscapaciteit en vormt het weerstandsvermogen.

In schema:

Om het weerstandsvermogen te kunnen beoordelen wordt de volgende waarderingstabel gebruikt:

De ratio wordt bepaald door het beschikbare weerstandsvermogen te delen door de gekwantificeerde risico’s. Let wel, de waardering in deze tabel geeft aan hoe goed het beschikbare weerstandsvermogen de bekende risico’s afdekt, maar zegt daarmee niet of het financiële beleid goed is. De keuze voor een ratio is politiek van aard, in die zin dat een hogere ratio betekend dat er minder middelen beschikbaar zijn voor ander beleid. De benodigde weerstandscapaciteit wordt periodiek bepaald.

De ratio weerstandsvermogen dient minimaal ruim voldoende (1,4) te zijn.

Wanneer de ratio hoger is dan de streefwaarde kan de algemene reserve ingezet worden om incidentele uitgaven te dekken.

3.3 Rentetoerekening aan reserves en voorzieningen

Doordat de gemeente reserves heeft, hoeft er minder te worden geleend. Daardoor is de door de gemeente feitelijk aan derden (banken) te betalen rente lager dan in een situatie dat alle activa met leningen zouden moeten worden gefinancierd.

In verband hiermee kan over de eigen financieringsmiddelen “bespaarde” rente worden berekend. Het is dan vervolgens mogelijk om de bespaarde rente toe te voegen aan de reserves bijvoorbeeld om de koopkracht van de reserve in stand te houden.

De commissie BBV schrijft hierover het volgende:

• Dit betekent dan ook dat rente niet automatisch wordt bijgeschreven op reserves, omdat op deze wijze dan een stilzwijgende vergroting van de reserve plaatsvindt, zonder dat getoetst wordt of dat wel nodig is. Hiervoor wordt een expliciet en gemotiveerd besluit verwacht…

  Alhoewel in het BBV de mogelijkheid vooralsnog blijft bestaan om een rentevergoeding (of een vergoeding voor de inflatie) over het eigen vermogen te berekenen en deze door te belasten aan de taakvelden, adviseert de Commissie BBV vanwege het verlangde inzicht, de eenvoud en transparantie deze systematiek niet (meer) toe te passen.

Kortom: als nut en noodzaak én noodzakelijke omvang van reserves periodiek integraal worden afgewogen, is er geen reden om rente toe te voegen aan reserves.

Praktijk in Zandvoort is dat er geen rente wordt toegerekend aan reserves. Er is geen reden om het beleid op dit punt te herzien. Wel toerekenen van rente aan reserves creëert een fictieve rentelast en leidt naar het oordeel van de commissie BBV tot het (onnodig) opblazen van de programmalasten en gaat daarmee ten koste van de eenvoud en transparantie.

Rentetoevoegingen aan voorzieningen zijn niet toegestaan (BBV art. 45). Voorzieningen dienen namelijk –zoals in hoofdstuk 2.2 aan de orde is geweest - naar beste schatting dekkend te zijn voor de achterliggende verplichtingen en risico’s (niet groter of kleiner). Jaarlijks wordt bij de jaarrekening bij veel voorzieningen (bijvoorbeeld in verband met verwachte verliezen en risico’s voor de grondexploitaties) de noodzakelijke hoogte van de voorziening geactualiseerd en indien nodig aangepast. In die situatie is de (rente)toevoeging feitelijk opgenomen (verdisconteerd) in de totale aanpassing van de voorziening. Wanneer voorzieningen tegen contante waarde in de balans van de gemeente worden gewaardeerd, zal jaarlijks een toevoeging aan de voorziening moeten plaatsvinden voor het percentage (disconteringsvoet) waartegen de voorziening contant is gemaakt. Deze (rente)toevoeging is een last voor de exploitatie. Deze (rente)last wordt in de begroting geraamd.

4.1 Inleiding

In dit hoofdstuk wordt geschetst op welke manier keuzes die gemaakt worden ten aanzien van de reserves invloed kunnen hebben op de financiële positie van de gemeente. Reserves en voorzieningen beïnvloeden de financiële positie van de gemeente. Met name het begrotingssaldo, het weerstandsvermogen, het bezit (activa) en de schuldpositie wijzigen door het gebruik van reserves en voorzieningen. Om die reden is het van belang dat de betekenis van deze posten helder is. De financiële positie van de gemeente wordt gemeten aan de hand van verschillende kengetallen. De kengetallen die gekoppeld zijn aan de hoogte van de reserves zijn de schuldquote en de solvabiliteitsratio.

Hieronder een meer jarig overzicht van de reserves zoals die bestaan in Zandvoort.

De cijfers zijn gebaseerd op de concept Jaarrekening 2022 om een zo actueel mogelijk beeld weer te geven.

De algemene reserve wordt aangevuld met de opgeheven reserves Outplacement wethouders, Wachtgeld bestuurders en Compensatie dividend Eneco. Daarnaast wordt een restant van het Coronafonds toegevoegd (€ 757.000) en het restant van de reserve SIA (€ 711.000) in verband met het bereiken van het plafond van de Egalisatiereserve.

De egalisatiereserve wordt gevuld met het vrij beschikbare gedeelte van de reserve SIA tot het maximum van € 4 miljoen.

De reserve Budgetoverheveling wordt gevoed met de reserve Coronafonds (voor de reeds beschikbaar gestelde middelen in 2023 en 2024 (€ 535.000), de reserve SIA voor F1 (€685.000) en advies geschillencommissie (€ 204.000) en de bestemmingsreserve LDC.

Bij het jaarverslag inclusief jaarrekening 2022 worden voorstellen gedaan voor resultaatbestemming.

5.1 Toelichting reserves

Zowel in de begroting als in de jaarstukken is een opsomming van de voorzieningen vermeld, inclusief de toevoegingen en onttrekkingen. In de jaarrekening is aangegeven waar de voorziening voor is bedoeld. Hieronder volgt een overzicht van de in Zandvoort bestaande voorzieningen.

De voorzieningen Dubieuze (belasting)debiteuren en de voorziening Grondexploitatie zijn niet meegenomen in dit hoofdstuk. Deze voorzieningen hebben een andere plek op de balans, ze vallen niet onder het vreemd vermogen maar onder de vlottende activa als correctie op het debiteurensaldo (overige vorderingen) of als correctie op het saldo grondexploitatie (onderhandse werken).

Hieronder is een meerjarig overzicht van de voorzieningen opgenomen. De cijfers zijn gebaseerd op de concept Jaarrekening 2022 om een zo actueel mogelijk beeld weer te geven.

6.1 Toelichting voorzieningen