Verordening nadeelcompensatie gemeente Nijmegen

Ondertekening

Toelichting

Algemeen

De overheid kan rechtmatig handelen, maar toch schade veroorzaken. Bijvoorbeeld door het verlenen van een omgevingsvergunning die de aanleg van een appartementencomplex mogelijk maakt, waardoor het eigendom van het naastgelegen perceel in waarde achteruitgaat. Ook het inperken van rechten kan tot nadeelcompensatie leiden. Of denk aan werkzaamheden aan de weg, waardoor een bedrijf (tijdelijk) onbereikbaar is en inkomsten misloopt. Het gaat dus niet alleen om schade veroorzaakt door rechtmatige besluiten, maar ook om schade veroorzaakt door rechtmatige feitelijke handelingen. Nadeelcompensatie is dus breder dan planschade, zoals in artikel 6.1 van de Wet ruimtelijke ordening. Bij planschade gaat het om inkomensderving of vermindering van de waarde van een onroerende zaak als gevolg van een planologische maatregel.

Verhouding Awb en Ow

Naar verwachting treedt op 1 januari 2023 de nadeelcompensatieregeling, titel 4.5 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), in werking. In deze regeling worden bestaande landelijke regelingen voor bestuursrechtelijke nadeelcompensatie in verschillende wetten en buitenwettelijke regelingen samengevoegd, geharmoniseerd en geactualiseerd.

Titel 4.5 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) zal voorzien in een algemene regeling voor de vergoeding (of tegemoetkoming) van schade door rechtmatig overheidshandelen. Daarbij kan worden gedacht aan verzoeken wegens winst- of inkomstenderving, gederfde huurinkomsten, of de lagere opbrengst bij de verkoop van een bedrijf of een onroerende zaak. Vaak gaat het om schade door infrastructurele werkzaamheden (omzetschade door gemeentelijke wegopbrekingen). Titel 4.5 van de Awb geldt bij alle bestuursrechtelijke nadeelcompensatie.

In de Omgevingswet zal een specifieke nadeelcompensatieregeling zijn opgenomen die aansluit op de generieke regeling uit de Awb (Afdeling 15.1 van de Omgevingswet). Afdeling 15.1 Omgevingswet is een verbijzondering van titel 4.5 Awb, en geldt alleen voor omgevingsrechtelijke besluiten. Het gaat om een zogenoemde generalis – specialis verhouding.

De afbakening van schadeoorzaken in artikel 15.1 van de Ow is ten opzichte van titel 4.5 van de Awb limitatief en exclusief. Dat betekent dat als een schadeoorzaak niet in dat artikel is opgenomen, niet alsnog langs de weg van de Awb om schadevergoeding kan worden gevraagd. De regels over nadeelcompensatie in de Ow hebben zo voorrang op de regels in de Awb.

Een bekend voorbeeld van een vorm van omgevingsrechtelijke bestuursrechtelijke schadevergoedingsregeling is planschade (Afdeling 6.1 Wet ruimtelijke ordening). Planschade gaat op in de algemene nadeelcompensatieregeling van titel 4.5 Awb en Afdeling 15.1 van de Omgevingswet.

De landelijke en buitenwettelijke nadeelcompensatie was tot op heden uitgewerkt in gemeentelijke verordeningen, welke vooral uitwerkingen en procedurele bepalingen betroffen. Het ging om een verordening planschade en om een verordening voor andere nadeelcompensatie. De nu voorliggende integrale gemeentelijke verordening nadeelcompensatie, vervangt deze bestaande gemeentelijke regelingen voor de gemeenten. Het gaat om de volgende gemeentelijke verordeningen die vervangen worden.

"Nadeelcompensatieverordening gemeente Nijmegen 1999"

“Procedureverordening voor advisering tegemoetkoming in planschade 2011” van de gemeente Nijmegen.

Deze regelingen worden nu in feite inhoudelijk samengevoegd, op de juiste wijze geënt op de nieuwe landelijke wetgeving (titel 4.5 Awb en Afdeling 15.1 Omgevingswet) en geactualiseerd.

Normaal maatschappelijk risico

Vooropgesteld wordt dat de overheid niet verplicht is om iedere schade die zij in de rechtmatige uitoefening van haar publieke taken veroorzaakt, altijd en in zijn geheel moet vergoeden. Dat overheidsingrijpen voor sommige burgers en ondernemingen nadelige gevolgen kan hebben, is namelijk tot op zeker hoogte onvermijdelijk. Zodoende moeten deze gevolgen dus ook tot op zekere hoogte worden geaccepteerd: “normaal maatschappelijk risico”. Burgers en ondernemingen die door rechtmatig overheidsoptreden echter schade lijden die uitgaat boven het normaal maatschappelijk risico en in vergelijking tot anderen onevenredig zwaar worden getroffen, kunnen desgevraagd schadevergoeding ontvangen (artikel 4:126 van de Awb). De hoogte daarvan moet in zo’n geval redelijk zijn. De schadevergoeding dekt dus niet vanzelfsprekend alle schade en ook niet altijd volledig. Sommige schade zal altijd (deels) voor eigen rekening blijven.

Modelverordening

De voorliggende verordening nadeelcompensatie is gebaseerd op het model hiervoor van de VNG (ledenbrief Lbr. 21/041, 26 mei 2021).

De VNG heeft ervoor gekozen om nadeelcompensatie uit te werken in een modelverordening en niet in een modelbeleidsregel. Reden hiervoor is dat het heffen van een recht (behandelkosten, leges) bij wettelijk voorschrift moet (zie artikel 4:128, eerste lid, van de Awb) en dat de adviescommissie zo een solide basis krijgt. In de modelverordening is dan ook het heffen van een recht en het instellen van een adviescommissie geregeld.

Verder acht de VNG het niet wenselijk om het heffen van dit recht op te nemen in de legesverordening, maar in een verordening nadeelcompensatie. VNG meldt hierover het volgende. In artikel 229 van de Gemeentewet wordt gesproken over het heffen van rechten. Daarbij worden ‘door het gemeentebestuur verstrekte diensten’ genoemd. Bij het heffen van het recht bij een aanvraag om nadeelcompensatie gaat het echter niet om een dienst, maar om gemeentelijke aansprakelijkheid. De VNG ziet ook geen reden om de legesverordening te verruimen tot heffing van andere rechten (naast leges). Er is namelijk geen sprake van een belastingheffing, maar van een financiële drempel om lichtvaardige aanvragen om schadevergoeding tegen te gaan.

Artikelsgewijs

Enkel die bepalingen die verdere toelichting behoeven, worden hieronder nader toegelicht.

Artikel 1. Toepassingsbereik

Eerste lid

Deze verordening heeft betrekking op aanvragen om schadevergoeding vanwege rechtmatige overheidsdaad. Het gaat om nadeelcompensatie als bedoeld in titel 4.5 van de Awb en afdeling 15.1 van de Omgevingswet. Het kan voorkomen dat schade door meerdere overheden wordt veroorzaakt, bijvoorbeeld zowel de gemeente als het waterschap. In deze bepaling wordt verduidelijkt dat de aanvrager in dat geval het loket kiest. Het gaat in deze verordening om schade waarvan door de aanvrager wordt gesteld dat die wordt veroorzaakt door een bestuursorgaan van de gemeente. Hierop bestaat een uitzondering. Dat betreft de situatie waarbij de aanvraag om schadevergoeding betrekking heeft op een besluit ter uitvoering van een projectbesluit (een instrument van rijk, provincies en waterschappen). Op die situatie is de regeling van artikel 15.8 van de Omgevingswet van toepassing. Daarin is geregeld dat het bestuursorgaan dat het projectbesluit heeft vastgesteld het bestuursorgaan is dat de schadevergoeding toekent.

Tweede lid

Een bijzondere regeling zoals hier bedoeld, kan bijvoorbeeld een verordening zijn voor een specifiek onderwerp, zoals kabels en leidingen, riolering en wegopbrekingen, of voor een specifiek project binnen de gemeente.

Artikel 2. Heffen recht

Voor het in behandeling nemen van een aanvraag om schadevergoeding wordt een recht geheven. De figuur van de heffing is in artikel 4:128 van de Awb geïntroduceerd om te voorkomen dat er al te lichtvaardig wordt overgegaan tot indiening van een aanvraag om schadevergoeding. Het recht bedraagt € 300,-. Als het recht niet wordt voldaan, wordt de aanvraag op grond van artikel 4:5 van de Awb buiten behandeling gesteld (niet ontvankelijke aanvraag). Als de aanvraag om nadeelcompensatie wordt toegekend, wordt het toe te kennen bedrag verhoogd met het geheven recht (terugbetaald) (artikel 4:129, aanhef en onder c, van de Awb).

Artikel 3. Aanvraag

Eerste lid

De artikelen 4:2 en 4:127 van de Awb bevatten een grondslag voor de aanvraagvereisten voor het in behandeling nemen van een aanvraag om schadevergoeding. Als niet aan de aanvraagvereisten wordt voldaan kan de aanvraag op grond van artikel 4:5 van de Awb buiten behandeling worden gesteld. In aanvulling hierop is in het eerste lid geregeld dat de aanvrager van schadevergoeding gebruik maakt van een mogelijk door het bestuursorgaan vast te stellen formulier (elektronisch of papier).

Wanneer de aanvraag niet wordt aangeleverd via het [elektronische] formulier, kan worden besloten de aanvraag niet in behandeling te nemen. Dat kan betekenen dat de aanvrager wordt verzocht de aanvraag nadeelcompensatie alsnog via het formulier in te dienen. Het bestuursorgaan moet dan aan de aanvrager aangeven dat de aanvraag niet compleet is, en vooralsnog niet in behandeling kan worden genomen. Het bestuursorgaan kan dan expliciet de termijnen opschorten tot het moment dat wel de stukken zijn ingediend.

Tweede lid

Hier zijn aanvullende eisen ten aanzien van schadeclaims wegens winst- of inkomstenderving of gederfde huurinkomsten opgenomen.

In artikel 4:2 van de Awb is vastgelegd dat een aanvraag wordt ondertekend en ten minste bevat: (a) de naam en het adres van de aanvrager, (b) de dagtekening en (c) een aanduiding van de beschikking die wordt gevraagd. In artikel 4:127 van de Awb is vastgelegd dat de aanvraag mede bevat: (d) een aanduiding van de schadeveroorzakende gebeurtenis en (e) een opgave van de aard van de geleden of te lijden schade en, (f) voor zover redelijkerwijs mogelijk, het bedrag van de schade of een specificatie daarvan. Verder verschaft de aanvrager de gegevens en bescheiden die voor de beslissing op de aanvraag nodig zijn en waarover hij redelijkerwijs de beschikking kan krijgen.

Het gaat hier om gegevens en bescheiden die ten minste worden verstrekt. Het is wenselijk om dit voor aanvragen om schadevergoeding nader te specificeren. In artikel 3 lid 2, aanhef en onder d zit een “vangnetbepaling” om maatwerk te kunnen leveren. Uiteraard worden alleen gegevens gevraagd die noodzakelijk zijn voor de beoordeling van de aanvraag.

Derde lid

Ten behoeve van duidelijkheid en rechtszekerheid van de aanvrager, en ook ten behoeve van de gemeentelijke administratie is een bepaling opgenomen die voorschrijft dat de aanvraag wordt bevestigd, en dat daarbij procedure en termijnen worden vermeld.

Artikel 4. Adviescommissie

Eerste en tweede lid

In dit artikel is voorzien in de mogelijkheid om de gemeentelijke deskundigheid naar aanleiding van een ingekomen aanvraag om schadevergoeding aan te vullen. Uitgangspunt is dat in de gemeente voldoende deskundigheid aanwezig is om aanvragen om schadevergoeding te kunnen beoordelen. Alleen als het nodig is, wordt advies ingewonnen bij een adviescommissie. Dit uitgangspunt komt ook tot uitdrukking in het tweede lid. Daarin is vastgelegd in welke situaties in ieder geval geen advies bij een adviescommissie wordt ingewonnen. Als een adviescommissie wordt ingeschakeld, betekent dit niet automatisch dat deze wordt gevraagd over de hele aanvraag te adviseren. De adviseur(s) zijn onafhankelijke adviseurs als bedoeld in artikel 3:5 van de Awb en vormen een adviescommissie als bedoeld in artikel 4:130 van de Awb. Dat betekent dat moet worden voldaan aan de vereisten van dat artikel, waaronder een onafhankelijk voorzitter. Bij het afhandelen van aanvragen waarbij adviseur(s) zijn aangewezen bedraagt de beslistermijn maximaal zes maanden in plaats van de reguliere termijn van acht weken. Die termijn kan eenmaal met ten hoogste zes maanden worden verdaagd (artikel 4:130 van de Awb). De adviseur(s) maken geen deel uit van en zijn niet werkzaam onder verantwoordelijkheid van het bestuursorgaan en zijn niet betrokken bij de schadeveroorzakende gebeurtenis waarop de aanvraag betrekking heeft.

Derde lid

Een adviescommissie bestaat, afhankelijk van de behoefte, uit een of meer deskundige adviseur(s). Bij zaken die betrekking hebben op inkomensderving kan worden gedacht aan deskundigheid op het gebied van accountancy of financieel economische bedrijfsvoering. En bij zaken die betrekking hebben op waardevermindering van een onroerende zaak aan extra deskundigheid op het gebied van taxaties.

Bij het te nemen besluit wordt de adviseur van het advies vermeld en het advies kan hierbij ter motivering worden gevoegd (artikel 3:8 van de Awb). Er kan in afwijking van het advies worden besloten. Dat moet dan wel goed worden gemotiveerd. Verder is het van belang dat het bestuursorgaan zich ervan vergewist, dat het onderzoek van de adviseur(s) op zorgvuldige wijze heeft plaatsgevonden (artikel 3:9 van de Awb).

Vierde lid

Uit artikel 4:130, eerste lid, van de Awb volgt dat een bestuursorgaan een adviescommissie kan inschakelen voor het beoordelen van aanvragen om schadevergoeding die bij dit bestuursorgaan zijn ingediend. Voor gemeenten betekent dit dat het betreffende bestuursorgaan (burgemeester, burgemeester en wethouders of de gemeenteraad) een adviescommissie kan instellen. Er zijn twee mogelijkheden:

a. het benoemen van een vaste commissie: in dat geval worden de deskundigen benoemd door burgemeester en wethouders, of

b. voor advisering met betrekking tot een of meer aanvragen: in dat geval worden de deskundigen benoemd door het bestuursorgaan dat de betreffende aanvragen behandelt.

Artikel 5. Procedure

Eerste lid

De procedure en bijbehorende beslistermijnen voor het tot stand komen van het besluit op de aanvraag om schadevergoeding zijn uitputtend geregeld in de Awb. Aanvullend hierop is vastgelegd dat het bestuursorgaan de aanvrager en belanghebbenden informeert als advies wordt ingewonnen bij een adviescommissie.

Tweede lid

In het tweede lid is een regeling voor wraking opgenomen. Dit voorkomt discussie achteraf (naar aanleiding van de uitkomst) over de zuiverheid van de bemensing van de adviescommissie. Het werpt ook enigszins een drempel op om al te lichtvaardig bezwaren tegen leden van de adviescommissie op te werpen omdat behandeling van het schadeverzoek langer duurt.

Derde tot en met tiende lid

Hierin is een aantal nadere procedureregels opgenomen. Het formuleren van een adviesopdracht per geval geeft de mogelijkheid tot maatwerk. De adviescommissie kan een hoorzitting houden. De deskundige kan dan rechtstreeks de vragen stellen die voor zijn onderzoek van belang zijn. Ook het kunnen inwinnen van inlichtingen en adviezen bij derden en het houden van een plaatsopneming maakt maatwerk mogelijk. In verband met zorgvuldigheid is verslaglegging verplicht. Zoals ook in de huidige procedure wordt alvorens een advies uit te brengen, een concept voorgelegd. Hierop kan worden gereageerd. Eventuele fouten of onjuiste aannames worden hiermee eruit gefilterd.

Elfde lid

Op de voorbereiding van het besluit op een aanvraag om schadevergoeding is de Awb van toepassing, waaronder de bepalingen over de voorbereiding van besluiten (hoofdstuk 4 van de Awb). Dat betekent onder andere dat de artikelen 4:7 en 4:8 van de Awb van toepassing zijn op grond waarvan de aanvrager en eventuele belanghebbenden, binnen de daar opgenomen kaders, in de gelegenheid worden gesteld om voorafgaand aan de beslissing op de aanvraag een zienswijze naar voren te brengen. In het tweede lid is verduidelijkt welke partijen naast de aanvrager een zienswijze naar voren kunnen brengen. Dat zijn voor zover van toepassing degenen met wie een schadeovereenkomst is gesloten en, als sprake is van een schadeveroorzakend besluit naar aanleiding van een aanvraag: de aanvrager van dat besluit of degene die de toegestane activiteit verricht. Die zienswijze kan naar keuze schriftelijk of mondeling naar voren worden gebracht (artikel 4:9 van de Awb).

Artikel 6. Uitbetaling

In deze bepaling is de uiterste betaaltermijn vastgelegd. Als een aanvraag om schadevergoeding geheel of gedeeltelijk wordt toegekend, wordt het betreffende bedrag uiterlijk bij het onherroepelijk worden van het toekenningsbesluit uitbetaald. Dus na afronding van eventuele bezwaar- en beroepsprocedures.

Artikel 7. Aanvraag voorschot

In dit artikel is vastgelegd dat het bestuursorgaan op een daartoe strekkende aanvraag kan beslissen een voorschot te verlenen op het eventueel uit te betalen bedrag aan schadevergoeding. Dit kan worden gedaan als redelijkerwijs kan worden aangenomen dat een verplichting tot betaling zal worden vastgesteld. Hiertoe kan door de aanvrager een verzoek worden gedaan. De artikelen 4:95 en 4:96 van de Awb zijn op dit voorschot onder meer van toepassing. Dat betekent onder andere dat onverschuldigde voorschotten kunnen worden teruggevorderd.

Artikel 8. Intrekking oude regeling

De Verordening nadeelcompensatie treedt in de plaats van

"Nadeelcompensatieverordening gemeente Nijmegen 1999"

“Procedureverordening voor advisering tegemoetkoming in planschade 2011” van de gemeente Nijmegen

Deze verordeningen worden ingetrokken. Het overgangsrecht is in de wet geregeld, zie de toelichting hieronder. De oude verordeningen kunnen wel relevant zijn voor lopende verzoeken en verzoeken waarvoor het oude recht geldt op basis van het overgangsrecht. De term ‘het oude recht’ omvat naast de wet ook de relevante verordeningen. Een ingetrokken verordening is ook na intrekking te raadplegen op overheid.nl

Overgangsrecht bij planschade

In artikel 22.12 van de Ow is vastgelegd dat een omgevingsvergunning die wordt verleend op grond van een regel in het tijdelijk deel van het omgevingsplan – voor zover sprake is van een oud ruimtelijk plan – niet als schadeveroorzakend besluit geldt.

Onder het huidig recht is het mogelijk om binnen vijf jaar na het onherroepelijk worden van bijvoorbeeld een bestemmingsplan een verzoek om planschade in te dienen. Uiteraard kunnen bestemmingsplannen tot vlak voor de inwerkingtreding van de Ow worden vastgesteld. Daarnaast is het zo dat lopende bestemmingsplanprocedures op grond van het voorheen geldende recht worden afgerond. Dat kan ertoe leiden dat tot ongeveer 2025 bestemmingsplannen kunnen worden vastgesteld. Vervolgens kan binnen vijf jaar na het onherroepelijk worden van dat vaststellingsbesluit nog een planschadeverzoek worden ingediend. Op die verzoeken is het oude recht nog van toepassing. In die zin kan de Procedureverordening voor advisering tegemoetkoming in planschade nog tot ongeveer 2030 relevant blijven voor het afhandelen van verzoeken.

Overgangsrecht bij nadeelcompensatie

De overgangsbepalingen voor de toepassing van titel 4.5 van de Awb zijn opgenomen in artikel IV van de Wet nadeelcompensatie en schadevergoeding bij onrechtmatige besluiten. Daar is vastgelegd dat het recht zoals dat gold voor dat tijdstip van toepassing blijft:

• op schade, veroorzaakt door een besluit dat werd bekendgemaakt of een handeling die werd verricht voor het tijdstip waarop die wet voor dat besluit of die handeling in werking is getreden;

• op schade, veroorzaakt door een handeling ter uitvoering van een besluit dat werd bekendgemaakt voor het tijdstip waarop die wet voor dat besluit in werking is getreden, en

• op schade, veroorzaakt door latere besluiten of andere handelingen ter uitvoering van diezelfde activiteit, als het eerste besluit tot uitvoering van een activiteit is genomen voor het tijdstip waarop deze wet voor dat besluit in werking is getreden.

De overgangsbepalingen voor nadeelcompensatie in het omgevingsrecht zijn vastgelegd in paragraaf 4.2.7 van de Invoeringswet Omgevingswet (hierna: Iw). In artikel 4.17 van de Iw is vastgelegd op welke schadeveroorzakende besluiten of handelingen het oude recht van toepassing blijft bij een aanvraag om schadevergoeding die wordt ingediend binnen vijf jaar na de inwerkingtreding van de Ow. Voor aanvragen om schadevergoeding als gevolg van specifiek genoemde schadeveroorzakende besluiten op basis van de Wro, zoals het bestemmingsplan is in artikel 4.19 van de Iw een specifieke regeling opgenomen. In die gevallen geldt dat de termijn van vijf jaar start bij het van kracht worden van het besluit als de procedure voor het besluit is gestart voor de inwerkingtreding, en is afgerond na inwerkingtreding van de Ow. Het oude recht blijft in die gevallen van toepassing op aanvraag om schadevergoeding tot het besluit onherroepelijk wordt en, bij toewijzing van het verzoek, de toegewezen schadevergoeding volledig is betaald (artikel 4.19 van de Iw).