Nota Sturing fysieke leefomgeving

Met de inwerkingtreding van de Omgevingswet per 1 januari 2023 verandert er veel in de wet- en regelgeving voor de fysieke leefomgeving. Instrumenten die nu zo gewoon zijn, zoals het bestemmingsplan, komen te vervallen en nieuwe instrumenten worden geïntroduceerd. Deze nieuwe instrumenten brengen nieuwe procedures met zich mee en er ontstaan nieuwe bevoegdheden voor zowel college als raad.

In essentie blijft de rolverdeling tussen de gemeenteraad en het college na inwerkingtreding van de Omgevingswet hetzelfde. De gemeenteraad bepaalt de doelstellingen van het beleid, monitort deze en stuurt waar nodig bij. De rol van het college is straks, net als nu, gericht op de uitvoering van het beleid. Daarnaast heeft het college een belangrijke rol als voorbereider van de besluitvorming door de gemeenteraad.

Met de Omgevingswet krijgt de gemeente straks enkele kerninstrumenten om te kunnen sturen in het fysieke domein. Dit zijn de omgevingsvisie, het omgevingsprogramma, het omgevingsplan, en de omgevingsvergunning. 1

Inhoud van de Nota

De voorliggende Nota heeft als doel om te beschrijven op welke wijze het college in Pijnacker-Nootdorp voorstelt de bestuurlijke sturing in de fysieke leefomgeving concreet vorm te geven.

De Nota is opgebouwd op basis van de kerninstrumenten van de Omgevingswet. We geven voor elk van de kerninstrumenten een beschrijving wat het instrument omvat en welke wettelijke procedure aan de orde is. Vervolgens wordt bij elk instrument beschreven hoe we in Pijnacker-Nootdorp de rolverdeling tussen gemeenteraad en college willen vormgeven.

Het laatste hoofdstuk gaat over de evaluatie van de rolverdeling die in deze Nota wordt beschreven.

Proces om te komen tot deze Nota

Er worden al langere tijd voorbereidingen getroffen om klaar te zijn voor de inwerkintreding van de Omgevingswet. Hiervoor is het “Programma Omgevingswet” in het leven geroepen. In de afgelopen twee jaar is de omgevingsvisie in procedure gebracht en zijn pilots gestart voor omgevingsprogramma’s en omgevingsplannen. Ook worden de toekomstige werkprocessen rondom vergunningverlening, toezicht en handhaving uitgelijnd. Dit alles leverde input op voor de voorliggende Nota.

In de zomer van 2021 zijn er twee sessies geweest met de raadswerkgroep Omgevingswet over de vormgeving van het adviesrecht dat de gemeenteraad onder de nieuwe Omgevingswet heeft. Deze sessies vormen input voor de keuzes die in deze Nota zijn gemaakt.

Relatie met participatiebeleid

De gemeente Pijnacker-Nootdorp hecht veel belang aan communicatie en participatie bij nieuwe ruimtelijke ontwikkelingen. Ook in de Omgevingswet speelt participatie een belangrijke rol. Het college heeft inmiddels een concept van de Nota Participatiebeleid aan de raad voorgelegd. Deze nota beschrijft de hoofdlijnen van hoe we participatie in Pijnacker-Nootdorp vorm geven. De Nota Participatiebeleid wordt naar verwachting in het tweede kwartaal van 2023 vastgesteld door de gemeenteraad.

De voorliggende Nota sturing fysieke leefomgeving gaat slechts op hoofdlijnen in op het thema participatie. Het beschrijft de plaats van participatie in het proces van elk instrument en het geeft het de rolverdeling weer die we bij een participatietraject hanteren.

Delegatie en mandaat

In de hoofdstukken 5 en 6 wordt beschreven waarom het gewenst is rondom de procedure van het omgevingsplan te komen tot delegatie en mandatering van enkele bevoegdheden van de gemeenteraad aan het college. De Nota beschrijft de gewenste delegatie en mandatering en de randvoorwaarden die hierbij kunnen gelden.

Lijst adviesplichtige ontwikkelingen

In hoofdstuk 6 wordt een lijst beschreven van buitenplanse omgevingsplanactiviteiten waarbij de gemeenteraad gebruik wenst te maken van het adviesrecht. Deze lijst dient door de gemeenteraad te worden vastgesteld in een separaat besluit. De voorliggende Nota dient mede als onderbouwing van de keuzes gemaakt in deze lijst.

Inwerkingtreding voorliggende Nota

De inwerkingtreding van de Omgevingswet wordt voorzien op 1 januari 2023. Zolang de Omgevingswet niet van kracht is blijven we werken onder de oude wet- en regelgeving en de werkafspraken die zijn vastgelegd in de Nota Ruimtelijk Ordeningsbeleid 2012.

Intrekken oude nota gewenst

Op het moment dat de Omgevingswet in werking treedt heeft de vigerende “Nota Ruimtelijke Ordeningsbeleid 2012” geen functie meer. Om duidelijkheid te scheppen stelt het college voor deze oude nota in te trekken op het moment van inwerkingtreding van de Omgevingswet.

Momenteel bestaan er talloze wetten en regels met betrekking tot de fysieke leefomgeving. Deze wetten en regels zijn niet als een integraal stelsel ontworpen, maar het resultaat van een eerdere behoefte aan sturing over de diverse onderwerpen. De huidige regels kennen verschillen in opbouw en terminologie waardoor een ingewikkeld geheel is ontstaan. Ook worden de regels niet meer geschikt geacht voor de maatschappelijke opgaven van nu. Dit vormde voor de Rijksoverheid de belangrijkste aanleiding om te komen met een Omgevingswet.

2.1 Verbeterdoelen Omgevingswet

Met de vernieuwing van het omgevingsrecht worden vier verbeterdoelen beoogd die vorm moeten krijgen in en door de implementatie van de wet:

• 1.

  Het omgevingsrecht is inzichtelijk, voorspelbaar en gemakkelijk in het gebruik. Beter inzicht in wat wel en niet kan op landelijk, provinciaal en regionaal niveau.

• 2.

  De leefomgeving staat op een samenhangende manier centraal in beleid, besluitvorming en regelgeving.

• 3.

  Een actieve en flexibele aanpak biedt overheden meer afwegingsruimte om doelen voor de leefomgeving te bereiken.

• 4.

  Besluitvorming over projecten in de leefomgeving gaat sneller en beter.

Deze verbeterdoelen moeten leiden tot meer ruimte voor het lokale bestuur om de kwaliteit van de fysieke leefomgeving te beschermen én tevens het bieden van ruimte voor ontwikkelingen.

2.2 Kerninstrumenten in samenhang

Met de Omgevingswet worden nieuwe kerninstrumenten geïntroduceerd. Voor de gemeente zijn dit de omgevingsvisie, het omgevingsprogramma, het omgevingsplan, en de omgevingsvergunning. Deze kerninstrumenten bieden een samenhangend stelsel om sturing te geven aan de fysieke leefomgeving. Hieronder beschrijven we deze samenhang.

In de omgevingsvisie beschrijft de gemeente de hoofdlijnen van haar beleid op lange termijn. Het is een strategische visie met daarin de ambities en beleidsdoelen voor de fysieke leefomgeving.

De omgevingsprogramma’s dienen om het beleid van de omgevingsvisie nader vorm te geven en te komen tot concrete uitvoering. Programma’s kunnen een scala aan maatregelen bevatten van beleidsregels en financiële instrumenten tot communicatieplannen.

Het omgevingsplan vormt een juridisch bindend document waarmee de doelstellingen en ambities uit de omgevingsvisie mede worden bereikt. De onderbouwing van de keuzes in het omgevingsplan vloeit voort uit de omgevingsvisie en de omgevingsprogramma’s.

Met de omgevingsvergunning heeft de gemeente een instrument in handen om te beoordelen of initiatieven van derden passen binnen het omgevingsplan en/of binnen het gemeentelijk beleid zoals vormgegeven in omgevingsvisie en omgevingsprogramma.

De Omgevingswet verplicht gemeenten om een omgevingsvisie op te stellen. Dit is een integrale visie voor de lange termijn die betrekking heeft op de hele fysieke leefomgeving. Aangezien het een vormvrij document is, heeft de gemeente veel mogelijkheden om het document en het participatieproces in te richten op een manier die aansluit bij bestuurlijke ambities en past bij de inwoners en ondernemers.

3.1 Wettelijke procedure omgevingsvisie

De bevoegdheid voor het vaststellen van een omgevingsvisie ligt bij de gemeenteraad. De wet verplicht de raad om hierbij rekening te houden met de taken en bevoegdheden van andere overheden (artikel 2.2 Omgevingswet).

Participatie

Participatie in het traject om te komen tot een omgevingsvisie geldt als een verplichting. In de visie moet worden beschreven hoe burgers, bedrijven, maatschappelijke organisaties en overheden bij de voorbereiding van de visie zijn betrokken, en welke resultaten dit heeft opgeleverd. (artikel 10.7 Omgevingsbesluit). Aan de wijze waarop de gemeente participatie organiseert worden geen eisen gesteld.

Openbare voorbereidingsprocedure

Op de voorbereiding van de omgevingsvisie is de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) van toepassing. Dat betekent dat het ontwerp gedurende een periode van zes weken ter inzage moet liggen met de mogelijkheid voor eenieder om zienswijzen in te dienen.

Aanvullende regels

Wanneer de omgevingsvisie het kader vormt voor projecten waarvoor een milieueffectrapportage moet worden opgesteld, dan gelden daarvoor aanvullende regels.

Geen beroepsmogelijkheid

Tegen de vaststelling van een omgevingsvisie staat geen beroep open. (artikel 1, bijlage 2 Awb). Dit heeft te maken met het zelfbindende karakter van een omgevingsvisie. Inwoners en bedrijven zijn niet gebonden aan de inhoud van de omgevingsvisie, alleen het gemeentebestuur zelf dient zich te houden aan het beleid dat in de omgevingsvisie is geformuleerd.

3.2 Werkwijze in Pijnacker-Nootdorp

Op 25 november 2021 heeft de gemeenteraad de Omgevingsvisie Pijnacker-Nootdorp 2050: “Verbonden met elkaar” vastgesteld. Overeenkomstig de door de raad vastgestelde kaders voor proces en participatie (startnotitie, januari 2019) heeft de visie stapsgewijs vorm gekregen. Daarbij heeft de samenleving voorafgaand aan het opstellen van het ontwerp van de Omgevingsvisie input geleverd (via het Panorama 2020) en uitgebreid gereageerd op het ontwerp van de Omgevingsvisie (via het Panorama 2050).

Met de Omgevingsvisie Pijnacker-Nootdorp 2050 is gebruik gemaakt van alle kansen die de nieuwe wet biedt. Het is een strategische visie waarin alle ambities en beleidsdoelen voor de fysieke leefomgeving van de hele gemeente op de lange termijn staan. Alle betrokken belangen zijn met elkaar in samenhang bekeken en er is steeds een afweging gemaakt tussen het beschermen en benutten van alle onderdelen van de fysieke leefomgeving. Daarmee is ingespeeld op lokale behoeften.

Monitoring en evaluatie

De omgevingsvisie is het belangrijkste strategische document waarmee de gemeente(raad) stuurt op de lange termijn ontwikkeling van de fysieke leefomgeving. Het is dan ook belangrijk dat we de hoofdlijnen van de omgevingsvisie vasthouden en samen aan de slag gaan met het realiseren van de doelstellingen en ambities. Inwoners, ondernemers en (maatschappelijke) partners rekenen erop dat we hier voor staan, aan werken en mee werken. Daar staat tegenover dat de wereld snel verandert. Mede daarom biedt de omgevingsvisie ruimte flexibel om te gaan met nieuwe ontwikkelingen en deze steeds te bezien vanuit het kompas. Desondanks kunnen er ook redenen zijn de omgevingsvisie aan te passen. Tegen die achtergrond zullen we in 2022 een voorstel doen over de wijze waarop we de (uitvoering van de) omgevingsvisie gaan monitoren.

Door regelmatig (iedere twee jaar) te kijken of we op de goede weg zijn willen we de dynamische beleidscyclus die in de Omgevingswet is opgenomen, op maat maken voor Pijnacker-Nootdorp. De monitor willen we niet beperken tot alleen de Omgevingsvisie, maar ook uitbreiden met de planMER en de omgevingsprogramma’s. Door in samenhang te kijken naar wat we willen bereiken (omgevingsvisie en planMER) en naar hoe we dat gaan bereiken (omgevingsprogramma) beslaat de nog te ontwikkelen monitor dan ook het gehele spectrum van beleidsontwikkeling. Daarmee kunnen we gericht actie ondernemen wanneer blijkt dat we een doelstelling of ambitie niet bereiken. Daarbij stellen we dan de vraag of we de ambitie (omgevingsvisie) of de maatregelen (omgevingsprogramma) bijstellen. Dit doen we in toenemende mate en waar mogelijk gebaseerd op data.

Herziening omgevingsvisie

De hierboven beschreven tweejaarlijkse monitor is een natuurlijk moment om te overwegen of en op welke punten de omgevingsvisie aangepast zou moeten worden. Wellicht kan worden volstaan met een enkele paragraaf, maar de omstandigheden kunnen ook dusdanig veranderen dat herziening van de hele visie aan de orde is. Dat kunnen bijvoorbeeld economische, maatschappelijke, ecologische of politieke omstandigheden zijn. In het hierboven reeds aangehaalde voorstel dat in 2022 wordt geschreven, zal ook aandacht worden besteed hoe, wanneer en door wie besloten kan worden tot een herziening van de omgevingsvisie.

Om de gewenste kwaliteit van de fysieke leefomgeving te bereiken kunnen overheden omgevingsprogramma’s opstellen. In omgevingsprogramma’s formuleert de gemeente haar tactische beleid alsmede de maatregelen die leiden tot de gewenste kwaliteit van de fysieke leefomgeving. Die maatregelen kunnen van alles zijn. Denk aan beleidsregels en financiële instrumenten. Maar ook communicatie, convenanten, de uitvoering van projecten en het stellen van regels zijn onderdelen die in de omgevingsprogramma’s een plek kunnen krijgen.

Verplichte omgevingsprogramma’s

Voor gemeenten is er momenteel één omgevingsprogramma verplicht gesteld: het programma geluid. Dit is verplicht wanneer je als gemeente deel uitmaakt van een agglomeratie van meer dan 100.000 inwoners. Pijnacker-Nootdorp is onderdeel van zo een agglomeratie.

Er kunnen nog andere verplichte omgevingsprogramma’s bij komen. Dit is het geval als er sprake is van een dreigende overschrijding van één of meer omgevingswaarden. Een omgevingswaarde is een kwaliteitsnorm die een overheid wil bereiken of volgt uit Europese of andere internationale verplichtingen. De overheid moet haar taken en bevoegdheden zo inzetten dat de omgevingswaarden worden behaald. Dit kan bijvoorbeeld aan de orde zijn bij luchtkwaliteit. Rijk en provincie hebben de mogelijkheid om in respectievelijk het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl) en de provinciale omgevingsverordening gemeenten te verplichten om een omgevingsprogramma op te stellen.

Onverplichte omgevingsprogramma’s

Gemeenten hebben de bevoegdheid om op eigen initiatief omgevingsprogramma’s op te stellen. De Omgevingswet noemt dit ‘onverplichte programma’s’. Deze omgevingsprogramma’s kunnen op verschillende wijze worden ingestoken: gebiedsgericht (bijvoorbeeld voor een transformatiegebied), sectoraal (bijvoorbeeld woonbeleid), of thematisch (bijvoorbeeld gericht op duurzaamheid of energietransitie).

4.1 Wettelijke procedure omgevingsprogramma

De bevoegdheid tot het vaststellen van gemeentelijke omgevingsprogramma’s ligt bij het college van burgemeester en wethouders. (art. 3.4 Omgevingswet)

Participatie

In het omgevingsprogramma moet worden beschreven hoe burgers, bedrijven, maatschappelijke organisaties en overheden bij de voorbereiding van het programma zijn betrokken, en welke resultaten dit heeft opgeleverd. Ook moet worden aangegeven op welke wijze invulling is gegeven aan het lokale participatiebeleid. (artikel 10.8 Omgevingsbesluit).

Participatie is op zicht niet verplicht, maar wanneer geen participatie wordt toegepast moet wel worden toegelicht waarom niet. Het is aan de gemeente om zelf te beslissen of, en zo ja, op welke wijze zij de participatie organiseert. Ook worden geen eisen gesteld aan de wijze waarop de gemeente participatie organiseert.

Openbare voorbereidingsprocedure

Op de voorbereiding van een verplicht omgevingsprogramma is afdeling 3.4 van de Awb van toepassing. Dat betekent dat het ontwerp gedurende een periode van zes weken ter inzage moet liggen met de mogelijkheid voor eenieder om zienswijzen in te dienen.

Wanneer het college een wijziging aanbrengt in een omgevingsprogramma kan het er voor kiezen om afdeling 3.4 Awb buiten toepassing te verklaren. Hierbij gelden wel enkele voorwaarden. Zo mogen de wijzigingen niet leiden tot grotere nadelige gevolgen voor het milieu.

Aanvullende regels

Wanneer een omgevingsprogramma het kader vormt voor projecten waarvoor een milieueffectrapportage moet worden opgesteld, dan gelden daarvoor aanvullende regels.

Beroepsmogelijkheden

Tegen de vaststelling van een omgevingsprogramma staat geen beroep open. (art 1, bijlage 2 Awb). Dit heeft te maken met het zelfbindende karakter van een omgevingsprogramma. Een omgevingsprogramma kan burgers en bedrijven stimuleren om die dingen te doen die helpen om de doelstellingen te halen. Er is echter geen sprake van direct toezicht of handhaving op een omgevingsprogramma. Alleen het bestuur zelf is gebonden aan het omgevingsprogramma.

Tegen die delen van een omgevingsprogramma die specifieke rechtsgevolgen hebben is wel beroep mogelijk. Dit geldt voor omgevingsprogramma’s die rechtstreeks toestemming geven voor activiteiten. Er wordt dan geen apart toestemmingsbesluit meer genomen voor die activiteit omdat het omgevingsprogramma zelf al die mogelijkheid geeft.

4.2 Werkwijze in Pijnacker-Nootdorp

Naar een structuur van omgevingsprogramma’s

Zoals ook beschreven in de Omgevingsvisie 2050 “Verbonden met elkaar” werken we de komende jaren aan een structuur van omgevingsprogramma’s waarmee we de Omgevingsvisie verder uitwerken. Met deze programmastructuur borgen we dat de ambities en doelstellingen uit de Omgevingsvisie worden uitgewerkt in tactisch beleid en maatregelen gericht op ontwikkeling, gebruik, beheer, bescherming en behoud van de fysieke leefomgeving. Hiermee streven wij naar eenheid en samenhang van ons beleid. Ook moet deze structuur bijdragen aan de vindbaarheid van dit beleid voor inwoners en andere belanghebbenden.

Implementatieperiode van vijf jaar

In de omgevingsvisie staat dat wij het bestaande beleidskader in vijf jaar willen omzetten naar een samenhangend geheel van omgevingsprogramma’s. Dat gaat stap voor stap. Hierbij wordt waar mogelijk aangesloten bij ‘natuurlijke momenten’, bijvoorbeeld wanneer een beleidsplan of beheerplan moet worden herzien. De programmastructuur is daarbij flexibel en kan door het college aangepast worden als daar aanleiding voor is. De raad wordt hierover geïnformeerd. Na deze implementatieperiode is al het beleid voor de fysieke leefomgeving ondergebracht in de omgevingsvisie en in omgevingsprogramma’s.

Rolverdeling in de procedure van het omgevingsprogramma

De vaststelling van een omgevingsprogramma is een bevoegdheid van het college. Het college betrekt de gemeenteraad bij de totstandkoming en besluitvorming omtrent een omgevingsprogramma. Het college houdt hierbij rekening met de taken en bevoegdheden van de raad, en stemt waar nodig met de raad af. De raad geeft het college vooraf inhoudelijke en procesmatige kaders mee voor het opstellen van het omgevingsprogramma.

Hoewel niet wettelijk verplicht werken wij bij het opstellen van alle omgevingsprogramma’s conform afdeling 3.4 Awb. Daarbij gaan we uit van de onderstaande rolverdeling.

Kaderstellende notitie

Het initiatief voor het opstellen van een omgevingsprogramma komt van het college. Het college besluit tot het opstellen van een omgevingsprogramma, en vraagt de gemeenteraad om kaders hiervoor vast te stellen Hiervoor stelt het college een concept kader stellende notitie op. Hierin staan inhoudelijke en procesmatige randvoorwaarden voor het opstellen van een omgevingsprogramma. Het gaat onder meer om de aanleiding, het doel en de ambities van het omgevingsprogramma, de scope en de planning, en de aanpak van de participatie. De raad stelt de kaderstellende notitie vast.

Participatie

Het college draagt de verantwoordelijkheid voor de participatie rondom een omgevingsprogramma. De aanpak hierbij kan verschillen per omgevingsprogramma. Dit is afhankelijk van de relevante onderwerpen, stakeholders, doelstellingen, etc. De nog vast te stellen Nota Participatiebeleid is hiervoor de toekomstige leidraad. De participatieaanpak voor het opstellen van een omgevingsprogramma wordt vastgesteld in de kader stellende notitie.

Ontwerp omgevingsprogramma

Het college stelt het ontwerp omgevingsprogramma op. In de kader stellende notitie staat op welke wijze de raad hierbij wordt betrokken. Dit kan per omgevingsprogramma verschillen. Ook tijdens het proces van opstellen kan er een aanleiding zijn om de raad te betrekken. De besluitvorming over het ontwerp van een omgevingsplan ligt bij het college. De publicatie en terinzagelegging van het ontwerp omgevingsprogramma worden verzorgd door het college. Belangstellenden/belanghebbenden die hebben deelgenomen aan het participatieproces worden geïnformeerd. Via een informatienota informeert het college de raad. Het college informeert de gemeenteraad hierbij ook op welke wijze burgers, bedrijven, maatschappelijke organisaties en overheden bij de voorbereiding van het ontwerp zijn betrokken, en welke resultaten dit heeft opgeleverd. De raad heeft de mogelijkheid het ontwerp omgevingsprogramma te agenderen, en het college een reactie te geven.

Vaststelling wijziging omgevingsprogramma

De besluitvorming over het vaststellen van het omgevingsprogramma ligt bij het college. Het college geeft aan welke aanpassingen zijn aangebracht ten opzichte van het ontwerp omgevingsprogramma. Wanneer er zienswijzen zijn ingebracht op een ontwerpbesluit levert het college een nota op waarin de zienswijzen zijn samengevat en voorzien van een beantwoording. De indieners van de zienswijzen worden geïnformeerd over het voorstel van het college. Via een informatienota informeert het college de raad over deze besluitvorming.

De financiële gevolgen van de besluitvorming worden meegewogen in de kadernota of programmabegroting. Na de besluitvorming verzorgt het college de publicatie en terinzagelegging van de wijziging van het omgevingsprogramma. Ook worden de indieners van zienswijzen persoonlijk geïnformeerd over het collegebesluit.

Afwijkende werkwijze bij ondergeschikte wijzigingen

De wet biedt de mogelijkheid om bij wijzigingen van ondergeschikte aard te kiezen voor een andere voorbereidingsprocedure dan 3.4 Awb. Mocht een dergelijke ondergeschikte wijziging aan de orde zijn dan zullen wij uw raad hierover tijdig informeren, alsmede over de procedure die wij hierbij volgen.

Monitoring omgevingsprogramma’s

De op te stellen omgevingsprogramma’s zijn gericht op maatregelen. De mate waarin deze maatregelen bijdragen aan de beleidsdoelen uit de omgevingsvisie gaan we structureel monitoren. Zoals hiervoor genoemd willen we komen tot een terugkerend systeem van

monitoring van de omgevingsprogramma’s, in samenhang met monitoring van de omgevingsvisie. Voor de monitoring van de omgevingsvisie stellen we in 2022 een plan van aanpak op, als onderdeel van de uitvoering van de Omgevingsvisie.

Met het omgevingsplan hebben we straks één instrument met juridisch bindende regels voor de fysieke leefomgeving. Dit nieuwe instrument is nog het meest te vergelijken met een bestemmingsplan, al is de reikwijdte van een omgevingsplan veel ruimer. Het omgevingsplan omvat ook regels op het gebied van geluid, trillingen, stof, stank waterkwaliteit en het kappen van bomen; om maar een paar voorbeelden te noemen. Deze regels kunnen worden gespecifieerd voor de verschillende delen van de gemeente.

Tijdelijk omgevingsplan

Bij de inwerkingtreding van de Omgevingswet per 1 januari 2023 hebben we feitelijk al een omgevingsplan. Dit ontstaat van rechtswege door samenvoeging van alle ruimtelijke regels uit bestaande instrumenten (zoals bestemmingsplannen) en de zogenoemde bruidsschat. De bruidsschat omvat een pakket aan rijksregels dat wordt gedecentraliseerd naar gemeentelijk niveau. Al deze regels vormen samen het tijdelijk omgevingsplan.

De regels uit het tijdelijke omgevingsplan en de regels over de fysieke leefomgeving die nu nog in de gemeentelijke verordeningen zijn opgenomen moeten we omzetten in een nieuw omgevingsplan. Hiervoor hebben we tot eind 2029 de tijd. Ook alle nieuwe ruimtelijke ontwikkelingen worden in het nieuwe deel van het omgevingsplan opgenomen. Het tijdelijk deel van het omgevingsplan kan zo stapsgewijs worden gewijzigd in het nieuwe omgevingsplan.

5.1 Wettelijke procedure omgevingsplan2

De basis voor de procedure voor vaststelling wordt gevormd door de Omgevingswet en de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht. In de procedure van het omgevingsplan zijn verschillende stappen te onderscheiden. Deze worden hieronder beschreven.

De bevoegdheid tot het vaststellen van een omgevingsplan ligt bij de gemeenteraad. De gemeenteraad kan deze bevoegdheid indien gewenst delegeren aan het college.

Kennisgeving opstellen omgevingsplan

Wanneer de gemeenteraad voornemens is om een omgevingsplan vast te stellen moet zij hiervan een kennisgeving publiceren (artikel 16.29 Omgevingswet). De kennisgeving moet onder andere gepubliceerd worden in het gemeenteblad (artikel 3:12 Awb). In de kennisgeving moet de gemeente in ieder geval aangeven hoe burgers, bedrijven, maatschappelijke organisaties en bestuursorganen bij de voorbereiding worden betrokken.

Participatie

Bij de vaststelling van een omgevingsplan moet worden beschreven hoe burgers, bedrijven, maatschappelijke organisaties en andere bestuursorganen bij de voorbereiding zijn betrokken, en ook wat met de resultaten is gebeurd. Daarnaast moet worden aangegeven op welke wijze invulling is gegeven aan het lokale participatiebeleid.

Ontwerp-omgevingsplan

Na de participatiefase brengt de gemeente een ontwerp-omgevingsplan in procedure. Van dit ontwerp wordt een kennisgeving geplaatst in het gemeenteblad (art. 16.29 Omgevingswet, artikel 3:12 Awb). Eenieder kan vervolgens binnen zes weken na publicatie van de kennisgeving een zienswijze indienen op dit ontwerp.

Vaststelling omgevingsplan

De gemeenteraad stelt het omgevingsplan vast. Bij het vaststellen van het plan moet in de motivering worden ingegaan op de ingediende zienswijzen. Wanneer er geen zienswijzen zijn ingediend op een ontwerp-omgevingsplan moet het plan binnen vier weken na de terinzagelegging worden vastgesteld. (artikel 3:18 lid 4 Awb). In alle andere gevallen geldt er geen deadline voor de behandeling.

De gemeente maakt de vaststelling van het omgevingsplan bekend in het gemeenteblad. Een wijziging van het omgevingsplan treedt vier weken na publicatie van de vaststelling in werking, tenzij de gemeenteraad in het vaststellingsbesluit een later tijdstip heeft opgenomen.

De gemeenteraad kan de bevoegdheid tot het vaststellen van het omgevingsplan delegeren aan het college. Aan deze delegatie kunnen voorwaarden worden verbonden. De delegatie en de eventuele voorwaarden moeten in een delegatiebesluit worden vastgelegd.

Beroepsmogelijkheid

Tegen het vaststellingsbesluit kan door indieners van zienswijzen beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Deze beroepsmogelijkheid bestaat gedurende vier weken na publicatie van het vastgestelde omgevingsplan.

Degene die in beroep gaat kan bij de rechter een verzoek om voorlopige voorziening doen. Wanneer deze voorlopige voorziening wordt toegewezen leidt dit er toe dat een vastgesteld omgevingsplan geheel of gedeeltelijk wordt opgeschort.

Voorbeschermingsregels (het voorbereidingsbesluit)

De gemeenteraad kan met een voorbereidingsbesluit regels opnemen in het omgevingsplan om een locatie of een gebied te beschermen tijdens de procedure die wordt doorlopen om te komen tot het wijzigen van een omgevingsplan. Dit zijn voorbeschermingsregels. Met deze regels voorkomt de gemeente dat in die periode ontwikkelingen of activiteiten plaatsvinden die komende vaststelling het omgevingsplan in de weg staan.

De gemeenteraad kan de bevoegdheid tot het stellen van voorbeschermingsregels delegeren aan het college.

De voorbeschermingsregels in het omgevingsplan vervallen na 1,5 jaar, of, als binnen die termijn het besluit tot vaststelling van het omgevingsplan is bekendgemaakt, op het tijdstip waarop dat laatstgenoemde vaststellingsbesluit in werking treedt. Anders dan bij het vaststellen van een omgevingsplan geldt bij het vaststellen van voorbeschermingsregels géén voorbereidingsprocedure.

Integratie vergunde buitenplanse omgevingsplanactiviteiten

De Omgevingswet verplicht gemeenten om binnen vijf jaar na het onherroepelijk worden van een vergunde buitenplanse omgevingsplanactiviteit (lees: een ontheffing van het omgevingsplan), het omgevingsplan hiermee in overeenstemming te brengen (artikel 4.17 Omgevingswet). De wetgever bepaalt nog vanaf welke datum deze verplichting gaat gelden; naar verwachting is dit eind 2029. Gemeenten zijn evenwel vrij om eerder al over te gaan tot integratie van verleende vergunningen.

Wanneer een omgevingsplan voorziet in de inpassing van een vergunde buitenplanse omgevingsplanactiviteit is tegen dit deel van het omgevingsplan geen zienswijze meer mogelijk. De reden hiervoor is dat dubbele besluitvorming, met beroepsmogelijkheid, over een reeds vergunde activiteit niet wenselijk is. Mocht iemand een zienswijze indienen op een dergelijk onderdeel van een omgevingsplan dan dient deze niet-ontvankelijk te worden verklaard.

5.2 Werkwijze in Pijnacker-Nootdorp

Hieronder wordt eerst ingegaan op het omzetten van het tijdelijke omgevingsplan in een definitief omgevingsplan, zoals genoemd in de inleiding van dit hoofdstuk. Vervolgens wordt de wijze van werken beschreven voor het proces tot vaststelling van een omgevingsplan. Hierbij staat de rolverdeling tussen de gemeenteraad en het college centraal.

Van tijdelijk naar nieuw omgevingsplan

Zoals genoemd heeft de gemeente bij de inwerkingtreding van de Omgevingswet per 1-7-2022 een ‘tijdelijk omgevingsplan’. Dit moet voor eind 2029 worden omgezet in een nieuw omgevingsplan. De omgevingsvisie (vastgesteld november 2021) en de omgevingsprogramma’s zijn sterk bepalend voor de inhoud en prioritering van het nieuwe omgevingsplan. De omzetting van het omgevingsplan wordt daarom op deze ontwikkelingen afgestemd.

Het college streeft er naar begin 2023 een voorstel te doen aan de gemeenteraad voor het proces van omzetting van het tijdelijke naar het nieuwe omgevingsplan.

Rolverdeling in de procedure van het omgevingsplan

De vaststelling van een omgevingsplan is in beginsel een bevoegdheid van de gemeenteraad. Bij het tot stand komen van een omgevingsplan is het wenselijk (voorbereidende) handelingen te laten verrichten door het college. Hieronder beschrijven we per procedurestap de rolverdeling die we in Pijnacker-Nootdorp voorstellen om te komen tot vaststelling van een omgevingsplan.

Er zijn enkele specifieke situaties waarvoor we een afwijkende rolverdeling voorstellen. Deze situaties en de voorgestelde rolverdeling hierbij, worden in paragraaf 5.3 beschreven.

Kennisgeving opstellen omgevingsplan

Het initiatief om te komen tot wijzigingen van het omgevingsplan komt vrijwel altijd van het college. Het college draagt ook de verantwoordelijkheid voor het participatietraject dat samenhangt met een omgevingsplan (zie volgende stap). In lijn hiermee wordt voorgesteld dat het college ook de kennisgeving omtrent het opstellen van het omgevingsplan verzorgt.

Deze bevoegdheid ligt wettelijk gezien bij de gemeenteraad maar voor een praktische uitvoering kan deze worden gemandateerd aan het college. We zeggen hierbij toe dat de gemeenteraad door het college actief wordt geïnformeerd wanneer er een voornemen is om een omgevingsplan voor te bereiden. Dit kan als een voorwaarde aan het mandaatbesluit worden verbonden.

Participatie

Het college draagt verantwoordelijkheid voor de participatie rondom een omgevingsplan. De gemeenteraad wordt door het college geïnformeerd over de wijze waarop de participatie voor dit omgevingsplan wordt georganiseerd. Wanneer er sprake is van inloopavonden of andersoortige bijeenkomsten biedt het participatietraject raadsleden de mogelijkheid om actief informatie op te halen vanuit de samenleving om zo goed mogelijk invulling te kunnen geven aan hun rol.

In navolging van de pilot “Omgevingsplan Tolhek” zal het college de participatie veelal organiseren op basis van een concept-ontwerp van het omgevingsplan. Door een conceptversie van het omgevingsplan te gebruiken wordt duidelijk wat het nieuwe omgevingsplan wel en niet omvat. Dit helpt betrokkenen en belanghebbenden om hun reactie specifiek maken.

Los van het bovenstaande achten wij het van belang dat over nieuwe ruimtelijke ontwikkelingen al in een vroegtijdig stadium sprake is geweest van enige vorm van participatie. Het is niet gewenst dat de start van de procedure voor het omgevingsplan het eerste moment is dat betrokkenen kennis nemen van een beoogde ontwikkeling.

De verantwoordelijkheid voor het participatieproces bij een omgevingsplan ligt zoals genoemd bij het college. Dit is ook het geval wanneer het omgevingsplan wordt opgesteld in verband met een private ontwikkeling. Het college kan dan de initiatiefnemer instrueren over het te volgen participatieproces, gezamenlijk een participatieproces doorlopen of het proces overnemen. Welke werkwijze wordt gevolgd zal afhangen van de specifieke omstandigheden rondom de betreffende ontwikkeling.

Ontwerp-omgevingsplan

De besluitvorming over het ontwerp van een omgevingsplan ligt bij de gemeenteraad. Het college is belast met de voorbereiding van dit besluit. In de praktijk betekent het dat wij de gemeenteraad een voorstel doen om in te stemmen met het ontwerp-omgevingsplan en dit plan in procedure te brengen. Het college informeert de gemeenteraad hierbij ook op welke wijze burgers, bedrijven, maatschappelijke organisaties en overheden bij de voorbereiding van het ontwerp zijn betrokken, en welke resultaten dit heeft opgeleverd.

De publicatie en ter inzage legging van het ontwerpbesluit worden verzorgd door het college. Belangstellenden/belanghebbenden die hebben deelgenomen aan het participatieproces worden geïnformeerd over het voorstel van het college aan de gemeenteraad, en over het besluit van de gemeenteraad om het ontwerp-omgevingsplan (al dan niet) in procedure te brengen.

Vaststelling omgevingsplan

Ook de besluitvorming over het vaststellen van een wijziging van het omgevingsplan ligt bij de gemeenteraad. Net als in de ontwerpfase is ons college belast met de voorbereiding van dit besluit. Het college doet hiertoe een voorstel aan de gemeenteraad. Onderdeel van het voorstel is onder andere een overzicht van de aanpassingen die zijn aangebracht ten opzichte van het ontwerpbesluit.

Wanneer er zienswijzen zijn ingebracht op een ontwerpbesluit wordt door het college een nota opgeleverd waarin de zienswijzen zijn samengevat en voorzien van een beantwoording. De indieners van de zienswijzen worden geïnformeerd over ons voorstel aan de gemeenteraad en de mogelijkheid om voorafgaand aan de beeldvormende raadsvergadering in te spreken.

Na besluitvorming door de gemeenteraad verzorgt het college de publicatie en terinzagelegging van het omgevingsplan. Ook worden de indieners van zienswijzen persoonlijk geïnformeerd over het raadbesluit en de terinzagelegging.

Beroepsmogelijkheid

Mocht er beroep worden aangetekend tegen een omgevingsplan dan zal het college de afhandeling hiervan verzorgen.

5.3 Afwijkende rolverdeling bij specifieke situaties

Er is een aantal situaties waarbij het logisch en gewenst is dat niet de gemeenteraad maar het college beslist over een omgevingsplan. Hieronder beschrijven we deze situaties en geven we een motivering waarom in deze specifieke situaties kan worden afgeweken van de bovengenoemde rolverdeling.

Geen zienswijzen op ontwerp-omgevingsplan

Zoals genoemd beslist de gemeenteraad over het ontwerp van een omgevingsplan. Wanneer op dit ontwerp geen zienswijzen worden ingediend moet deze wijziging van het omgevingsplan binnen vier weken na de ter inzage legging worden vastgesteld. Gezien de vergaderfrequentie van de gemeenteraad, de looptijd van een vergadercyclus en ook de aanlevertermijnen is het niet haalbaar binnen deze vier weken een raadsbesluit te (laten) nemen.

In de wetenschap dat de gemeenteraad al heeft besloten over het ontwerp van het omgevingsplan, wordt voorgesteld de bevoegdheid voor het vaststellen van het omgevingsplan voor dergelijke situaties te delegeren aan het college.

Integratie onherroepelijke buitenplanse omgevingsplanactiviteiten

Wanneer een omgevingsplan enkel en alleen betrekking heeft op het integreren van een vergunde buitenplanse omgevingsplanactiviteit wordt hier geen nieuwe (beleidsmatige) keuze in gemaakt. Het omvat eerder een administratieve aanpassing.

Uit oogpunt van efficiëntie en verlagen van de werkdruk van de gemeenteraad wordt voorgesteld deze administratieve handeling te delegeren aan het college. Het college krijgt daarmee de bevoegdheid om te beslissen over het ontwerp van dit omgevingsplan alsmede over de vaststelling van het plan.

Activiteiten die niet staan vermeld op de lijst adviesplichtige ontwikkelingen

Wanneer een voorgenomen activiteit strijdig is met het omgevingsplan zijn er twee verschillende procedures mogelijk om medewerking te verlenen aan de activiteit. Er kan worden gekozen voor een ontheffing in de vorm van een buitenplanse omgevingsplanactiviteit, of voor een wijziging van het omgevingsplan. De keuze van de procedure ligt in beginsel bij de initiatiefnemer. Het college kan hierbij adviseren en stimuleren, maar niet sturen.

Met het vaststellen van een “Lijst adviesplichtige ontwikkelingen” (zie hoofdstuk 6) kan de gemeenteraad aangeven bij welke buitenplanse omgevingsplanactiviteiten hij bindend advies wenst te geven. Het is vanzelfsprekend dat wanneer een activiteit, gelet op de aard, omvang en locatie, adviesplichtig is, de gemeenteraad ook het orgaan is dat oordeelt over deze activiteit wanneer hiervoor een wijziging van het omgevingsplan aan de orde is.

In lijn hiermee is het voor de hand liggend dat bij activiteiten welke niet-adviesplichtig zijn, de bevoegdheden omtrent het wijzigen van het omgevingsplan aan het college worden toegekend. Hiermee wordt de beslissingsbevoegdheid over een nieuwe ontwikkeling altijd afhankelijk van de inhoud van de ontwikkeling, en niet van de procedure die wordt gevolgd.

Activiteiten die passen in een wijzigingsbevoegdheid

Onze bestemmingsplannen kennen verschillende wijzigingsbevoegdheden. Deze geven het college de ruimte om in specifieke situaties met een eenvoudige procedure het bestemmingsplan aan te passen. Met het opnemen van deze wijzigingsbevoegdheden heeft de gemeenteraad besloten welke activiteiten op elk van de betreffende locaties mogelijk zijn, en ook onder welke voorwaarden. De beoordeling of een activiteit voldoet aan deze voorwaarden ligt bij het college.

Op het moment van inwerkingtreding van de Omgevingswet worden de vigerende bestemmingsplannen “bevroren”. Het is daarna niet meer mogelijk een dergelijke wijzigingsbevoegdheid toe te passen. Voor activiteiten waarvoor nu nog een wijzigingsprocedure volstaat is straks ofwel een buitenplanse omgevingsplanactiviteit, ofwel een wijziging van het omgevingsplan noodzakelijk.3

In 2021 is een inventarisatie uitgevoerd van de wijzigingsbevoegdheden die in de bestemmingsplannen zijn opgenomen. Met de betrokken eigenaren zijn gesprekken gevoerd over de planologische mogelijkheden en hun toekomstplannen. Op basis hiervan vermoeden wij dat er hooguit vier locaties zijn waar in de komende jaren medewerking wordt gevraagd aan een ontwikkeling die past binnen een nu nog vigerende wijzigingsbevoegdheid.

Om de proceduretijd voor deze initiatiefnemers te verkorten wordt voorgesteld de bevoegdheid tot vaststellen van een omgevingsplan in deze situaties te delegeren aan het college. Dit betreft zowel besluitvorming over het ontwerp als over de definitieve vaststelling van het betreffende omgevingsplan.

Relatie met buitenplanse omgevingsplanactiviteit

In de lijst adviesplichtige ontwikkelingen (zie hoofdstuk 6) is opgenomen dat activiteiten waarvoor in een vastgesteld bestemmingsplan een wijzigingsbevoegdheid is opgenomen niet adviesplichtig zijn. Hiermee wordt een consequente lijn gehanteerd ten aanzien van de afhandeling van deze activiteiten.

Voorbeschermingsregels (voorbereidingsbesluit)

Zoals hiervoor is beschreven in paragraaf 5.1 wordt een besluit tot het vaststellen van voorbeschermingsregels zonder openbare voorbereidingsprocedure genomen. Dit is vergelijkbaar met de procedure van een voorbereidingsbesluit onder de Wet ruimtelijke ordening.

De wetgever heeft het mogelijk gemaakt om de bevoegdheid tot het nemen van een voorbereidingsbesluit te delegeren aan het college van burgemeester en wethouders (4.14, lid 5 Omgevingswet). Hiermee kan een nog snellere vaststelling van de voorbeschermingsregels worden bereikt.

Een voorbereidingsbesluit heeft geen onomkeerbare gevolgen maar kan ongewenste onomkeerbare ingrepen wel voorkomen. Met deze wetenschap wordt voorgesteld de bevoegdheid tot het nemen van een voorbereidingsbesluit te delegeren aan het college.

Specifieke wijzigingen van de bruidsschat

Vanuit het Rijk krijgt de gemeente een aantal regels, de zogenoemde bruidsschat, die kan worden aangepast op de lokale situatie. Na een analyse van de bruidsschat is een document opgesteld (zie bijlage 2.) waarin de artikelen zijn opgesomd die zo spoedig mogelijk na inwerkingtreding van de Omgevingswet aangepast dan wel geschrapt dienen te worden.

De artikelen die aanpassing behoeven gaan met name over indieningsvereisten bij aanvragen om omgevingsvergunning. Door deze aanpassingen zullen aanvragen voor die omgevingsplanactiviteiten reeds bij het indienen (meer) compleet zijn, waardoor het mogelijk is aanvragen sneller te behandelen. Het is de verwachting dat het opvragen van aanvullende gegevens bijvoorbeeld minder vaak zal voorkomen.

De te schrappen artikelen betreffen diverse artikelen die in onze gemeente niet van toepassing zijn. Met het schrappen van deze artikelen wordt een bijdrage geleverd aan één van de doelen van de Omgevingswet, te weten het verminderen van de regeldruk waar mogelijk.

Alle overige artikelen uit de bruidsschat, die niet zijn opgesomd in bijlage21, zullen te zijner tijd in de transitiefase tot 2030 worden voorgelegd aan de gemeenteraad.

Correcties

Het kan gebeuren dat er in een omgevingsplan een incorrectheid bevat. Het kan, omwille van duidelijkheid gewenst deze te corrigeren. Gelet op de ondergeschiktheid c.q. kleinschaligheid hiervan is het voor de hand liggend het corrigerende omgevingsplan door het college te laten beslissen.

Informatievoorziening gemeenteraad

Mocht het college gebruik maken van één van de bovenstaande gedelegeerde bevoegdheden om te besluiten over een (ontwerp)omgevingsplan dan wordt de gemeenteraad hierover geïnformeerd. Deze informatievoorziening kan als voorwaarde aan de delegatie worde verbonden.

Op dit moment is nog niet goed in te schatten hoeveel keer per jaar het college gebruik zal maken van één van de bovenstaande gemandateerde of gedelegeerde bevoegdheden. We kunnen ons voorstellen dat dit meerdere malen per jaar aan de orde zal zijn. Wij gaan graag met de raad en met de griffie in gesprek over hoe informatievoorziening richting de gemeenteraad het beste kan worden georganiseerd, zodat de raad het overzicht houdt van de lopende plannen en procedures.

Initiatieven van burgers, bedrijven en overheden kunnen gevolgen hebben voor de leefomgeving. In het omgevingsplan legt de gemeente vast voor welke activiteiten daarom een vergunning noodzakelijk is, voor welke kan worden volstaan met een melding, en welke direct toelaatbaar zijn.

Wanneer een activiteit past in het omgevingsplan maar alleen toelaatbaar is met een omgevingsvergunning, dan spreken we over een binnenplanse omgevingsplanactiviteit. Daarnaast zijn er ook activiteiten die in strijd zijn met het omgevingsplan. Mocht iemand voor een dergelijke activiteit een omgevingsvergunning aanvragen dan spreken we over een buitenplanse omgevingsplanactiviteit.4

6.1 Wettelijke procedure omgevingsvergunning

De afhandeling van aanvragen voor omgevingsvergunningen ligt bij het college. Het college draagt zorg voor een goede en zorgvuldige afhandeling van deze aanvragen.

De Omgevingswet kent voor de afhandeling van een aanvraag omgevingsvergunning twee verschillende procedures: de reguliere en de uitgebreide voorbereidingsprocedure. Hieronder worden deze twee procedures kort beschreven.

Reguliere voorbereidingsprocedure

De reguliere voorbereidingsprocedure (hoofdstuk 4 Awb) vormt in de Omgevingswet het uitgangspunt voor de afhandeling van omgevingsvergunningaanvragen; dus zowel voor de binnenplanse als voor buitenplanse omgevingsplanactiviteiten. De beslistermijn voor de reguliere procedure is in beginsel 8 weken. Het college kan deze termijn met maximaal 6 weken verlengen. Op het genomen besluit is vervolgens bezwaar, beroep bij de rechtbank en hoger beroep bij de Raad van State mogelijk.

Niet tijdig beslissen op een aanvraag kan niet leiden tot een omgevingsvergunning van rechtswege. Als de wettelijke termijn niet wordt gehaald is de Wet dwangsom en beroep bij niet tijdig beslissen van toepassing. Een aanvrager kan de gemeente in gebreke stellen waarna de gemeente aan de aanvrager een dwangsom verbeurt. Deze dwangsom kan oplopen tot een bedrag van 1.422,-.

Uitgebreide voorbereidingsprocedure

Voor buitenplanse omgevingsplanactiviteiten is in sommige situaties de uitgebreide voorbereidingsprocedure (afdeling 3.4 Awb) van toepassing. Bij deze procedure dient het college binnen 6 maanden te beslissen op een aanvraag om omgevingsvergunning. Deze termijn kan met maximaal 6 weken worden verdaagd. Nadat het besluit is genomen is beroep bij de rechtbank en vervolgens ook hoger beroep bij de Raad van State mogelijk; bezwaar is niet aan de orde in deze procedure.

Ook voor de uitgebreide voorbereidingsprocedure geldt dat indien de wettelijke termijn niet wordt gehaald, de Wet dwangsom en beroep bij niet tijdig beslissen van toepassing is. Het niet tijdig beslissen op een aanvraag kan niet (meer) leiden tot een vergunning van rechtswege.

Wanneer de uitgebreide voorbereidingsprocedure?

Zoals genoemd vormt de reguliere voorbereidingsprocedure het uitgangspunt bij de afhandeling van verzoeken om omgevingsvergunning. Bij sommige buitenplanse omgevingsplanactiviteiten kan het college de uitgebreide voorbereidingsprocedure van toepassing te verklaren. Voorwaarden hierbij zijn dat het moet gaan om:

• -

  een activiteit die aanzienlijke gevolgen heeft of kan hebben voor de fysieke leefomgeving;

• -

  én waartegen naar verwachting verschillende belanghebbenden bedenkingen zullen hebben.

Aan beide voorwaarden moet worden voldaan om de uitgebreide voorbereidingsprocedure van toepassing te kunnen verklaren. Indien maar aan één van de twee voorwaarden wordt voldaan is de reguliere procedure aan de orde. Hierop is één uitzondering. De uitgebreide procedure kan ook van toepassing worden verklaard indien een aanvrager heeft verzocht of vooraf heeft ingestemd met het toepassen van deze uitgebreide procedure.

Wanneer het college de uitgebreide voorbereidingsprocedure van toepassing wil verklaren dient de aanvrager in de gelegenheid te worden gesteld om voorafgaand aan dit besluit een zienswijze te kunnen geven op het voornemen.

Participatie

De aanvrager van een omgevingsvergunning is verplicht om bij zijn aanvraag aan te geven of hij aan participatie heeft gedaan, en zo ja, hoe hij dit heeft gedaan en welke resultaten dit heeft opgeleverd. Een aanvrager is niet verplicht om aan participatie te doen. Het college mag een aanvraag dan ook niet weigeren of buiten behandeling laten omdat een aanvrager niet aan participatie heeft gedaan.

Op het bovenstaande geldt één uitzondering. De gemeenteraad kan gevallen van buitenplanse omgevingsplanactiviteiten aanwijzen waarbij participatie verplicht is voor een aanvraag om omgevingsvergunning. (artikel 16.55, lid 7 Omgevingswet). Als de aanvrager bij een dergelijke aanvraag niet aan participatie heeft gedaan kan het college de aanvraag buiten behandeling stellen. Het college moet de aanvrager wel eerst de gelegenheid geven het gebrek te herstellen.

Betrokkenheid andere bestuursorganen

Een omgevingsvergunning kan betrekking hebben op activiteiten waarbij andere (bestuurs)organen belangen hebben. Denk hierbij aan de rijksoverheid, de provincie, het hoogheemraadschap, de vervoersregio en de veiligheidsregio. In het Omgevingsbesluit heeft de wetgever geformuleerd in welke situaties welke van deze instanties advies en mogelijk ook instemmingrecht hebben. Het college is verplicht bij de beoordeling van een verzoek om omgevingsvergunning voor deze activiteiten de betreffende organen te betrekken.

Ander bevoegd gezag

Meestal is het college bevoegd gezag bij het nemen van een beslissing over omgevingsvergunningen. Er kan in specifieke gevallen sprake zijn van een ander gezag, bijvoorbeeld de provincie of het hoogheemraadschap. In een dergelijk geval is voor de verlening van de gevraagde omgevingsvergunning een advies met instemming van burgemeester en wethouders noodzakelijk. Het betreffende bevoegd gezag kan in deze specifieke situaties de gevraagde omgevingsvergunning niet verlenen wanneer het college niet heeft ingestemd.

Het college kan deze instemming alleen verlenen of weigeren op dezelfde gronden als die gelden voor een omgevingsvergunning voor de betreffende activiteit. Er mogen derhalve geen aanvullende of mindere eisen aan worden verbonden.

Adviesrecht gemeenteraad

De verantwoordelijkheid voor de besluitvorming over omgevingsvergunningen voor buitenplanse omgevingsplanactiviteiten ligt in beginsel bij het college. De gemeenteraad kan besluiten om advies te willen geven over omgevingsvergunningen voor bepaalde gevallen van buitenplanse omgevingsplanactiviteiten. Het college moet een dergelijk advies van de gemeenteraad in acht nemen bij zijn beslissing. (artikel 16.15a Omgevingswet)

De gemeenteraad heeft dezelfde adviesbevoegdheid in die gevallen waarbij het college niet als bevoegd gezag fungeert, maar als adviseur met instemmingsrecht. Ook hierbij dat het college het advies van de gemeenteraad in acht moet nemen bij haar besluit over instemming. (artikel 16.16 Omgevingswet)

Punt van aandacht : de proceduretijd.

Bij de afhandeling van een aanvraag om een omgevingsvergunning is de reguliere voorbereidingsprocedure het uitgangspunt. De uitgebreide procedure kan alleen van toepassing worden verklaard wanneer er specifieke omstandigheden aan de orde zijn. De keuze van de procedure is afhankelijk van de mogelijke gevolgen voor de fysieke leefomgeving, en de verwachting of verschillende belanghebbenden bedenkingen zullen hebben. Naar verwachting zal bij een groot deel van de buitenplanse omgevingsplanactiviteiten de reguliere procedure aan de orde zijn, met daaraan gekoppeld een beslistermijn van 8 tot maximaal 14 weken.

Gelet op de procestijd die nodig is om te komen tot een raadsbesluit zal een adviesverzoek aan de gemeenteraad bij een reguliere voorbereidingsprocedure leiden tot een overschrijding van de beslistermijn. Dit is een belangrijk aandachtspunt bij het bepalen van de activiteiten waar de raad advies wenst te geven, en ook voor de werkwijze die gehanteerd gaat worden rondom adviesaanvragen.

6.2 Werkwijze in Pijnacker-Nootdorp

Op basis van de wettelijke kaders is er voor de afhandeling van aanvragen omgevingsvergunning sprake van een duidelijke rolverdeling. Op enkele onderdelen is nog (aanvullende) besluitvorming door de gemeenteraad gewenst. Dit betreft de verplichte participatie bij buitenplanse omgevingsplanactiviteiten en het adviesrecht van de gemeenteraad.

Participatie bij buitenplanse omgevingsplanactiviteiten

Zoals genoemd heeft de gemeenteraad de mogelijkheid gevallen van buitenplanse omgevingsplanactiviteiten aan te wijzen waarbij participatie verplicht is voor de aanvrager.

Participatie kan kwaliteit verhogend werken en helpt bij het verkrijgen van draagvlak voor nieuwe ontwikkelingen. Daarnaast kan de opbrengst van een participatietraject worden gebruikt om te beoordelen of er bedenkingen te verwachten zijn tegen een nieuwe ontwikkeling. Dit aspect is van belang voor het bepalen van de procedure die doorlopen moet worden voor de afhandeling van de aanvraag buitenplanse omgevingsplanactiviteit (reguliere of uitgebreide voorbereidingsprocedure). Voorgesteld wordt daarom alle buitenplanse omgevingsplanactiviteiten aan te wijzen als onderwerp waarbij participatie verplicht is.

Adviesrecht gemeenteraad

De gemeenteraad kan besluiten om advies te willen geven over omgevingsvergunningen voor bepaalde gevallen van buitenplanse omgevingsplanactiviteiten. Voor de invulling van dit adviesrecht stelt ons college voor om uit te gaan van de verderop in deze nota beschreven “Lijst adviesplichtige ontwikkelingen”.

Bij het samenstellen van deze lijst hebben de volgende overwegingen een belangrijke rol gespeeld:

Onderscheid stedelijk gebied, landelijk gebied en glastuinbouwgebied

Zoals ook in de omgevingsvisie “Verbonden met elkaar” naar voren komt streeft Pijnacker-Nootdorp naar een duurzame ontwikkeling van de gehele gemeente, maar verdient het buitengebied hierbij speciale aandacht. Een ontwikkeling in de groengebieden, de oude linten en/of de buurtschappen kan een grotere impact hebben op de leefomgeving dan een soortgelijke ontwikkeling in één van de kernen. Daarom wordt in de lijst adviesplichtige ontwikkelingen onderscheid gemaakt tussen stedelijk en landelijk gebied.

Binnen Pijnacker-Nootdorp nemen de glastuinbouwgebieden een aparte plaats in. Het aantal ruimtelijke ontwikkelingen hier waarbij sprake is van strijd met het bestemmingsplan is beperkt. Maar ze omvatten soms wel grote oppervlaktes. Daarom wordt voor deze gebieden een aparte categorie aangeduid. Hierbij gaan we uit van de gebiedsprofielen uit de omgevingsvisie.

Welke gebieden als stedelijk gebied, landelijk gebied en (glas)tuinbouwgebied worden aangemerkt is zichtbaar in de afbeelding Bijlage 1. Deze geeft, op basis van de gebiedsprofielen uit de omgevingsvisie, een indeling voor de gehele gemeente.

Focus op ontwikkelingen met impact

In de lijst wordt de focus gelegd op ontwikkelingen met impact, op ontwikkelingen die aanzienlijke gevolgen (kunnen) hebben op de fysieke leefomgeving. Dit zullen veelal -maar niet altijd- plannen zijn die een uitgebreide voorbereidingsprocedure moeten doorlopen.

Bij de uitgebreide voorbereidingsprocedure is er een langere beslistermijn aan de orde dan bij de reguliere voorbereidingsprocedure. Door in de lijst te focussen op ontwikkelingen met impact wordt indirect bijgedragen aan het voorkomen van termijnoverschrijdingen als gevolg van het adviesrecht.

Heldere criteria

De onderstaande lijst beoogt heldere criteria te geven voor ontwikkelingen waar de gemeenteraad een bindend advies over uit moet uitbrengen. De lijst is opgesteld als een positieve lijst, hiermee wordt expliciet duidelijk wanneer de gemeenteraad om advies wordt gevraagd. Vrijwel elk criterium is voorzien van een kwantitatieve begrenzing. Er wordt niet gewerkt op basis van subjectieve termen zoals “voldoende”, “in ruime mate”, of “veel”, waarbij verschillende interpretaties mogelijk zijn. Zodoende ontstaat een helder toetsingskader.

”Hardheidsclausule”

De lijst met adviesplichtige ontwikkelingen focust op ontwikkelingen met impact. Het

is mogelijk dat er een ontwikkeling aan de orde komt welke niet op de lijst staat vermeld, maar wel politiek of maatschappelijk gevoelig ligt. Ons college hanteert het uitgangspunt dat wanneer wij van mening zijn dat een dergelijke ontwikkeling aan de orde is wij de gemeenteraad betrekken bij de besluitvorming en daartoe om advies zullen vragen.

Geen inhoudelijk oordeel

De criteria die in de lijst zijn opgenomen vormen geen inhoudelijk toetsingskader voor de beoordeling van een verzoek. Ze geven enkel de scheidslijn tussen wanneer er wel en wanneer er geen adviesrecht van de gemeenteraad aan de orde is.

Lijst adviesplichtige ontwikkelingen

Algemeen (in de gehele gemeente) :

• a)

  Een activiteit waarop artikel 10.24 van het omgevingsbesluit van toepassing is;

  (dit betreft milieubelastende en/of risicovolle activiteiten zoals IPPC-installaties en lozingen)

• b)

  Het oprichten van antenne-installaties van 40 meter en hoger;

• c)

  Het bouwen, uitbreiden of verbouwen van een bouwwerk, geen gebouw zijnde, hoger dan 10 meter en/of met een oppervlakte van meer dan 50 m2.

In het stedelijk gebied

• a)

  Het bouwen van tien of meer woningen.

• b)

  Functieverandering van bestaande bebouwing naar wonen. Indien dit leidt tot tien of meer nieuwe woningen.

• c)

  Nieuwbouw, uitbreiding van bestaande bebouwing, of functieverandering van bestaande bebouwing ten behoeve van “niet-wonen” functies met een (gezamenlijke) oppervlakte van 1.500 m2 of meer;

• d)

  Het veranderen van het gebruik van onbebouwde gronden met een oppervlakte van 1.500 m2 of meer.

In het landelijk gebied

• a)

  Het bouwen van één of meer nieuwe woningen;

• b)

  Functieverandering van bestaande bebouwing naar wonen (ongeacht het aantal woningen);

• c)

  Nieuwbouw, uitbreiding van bebouwing of functieverandering van bestaande bebouwing ten behoeve van “niet-wonen”-functies met een (gezamenlijke) oppervlakte van 200 m2 of meer;

• d)

  Het veranderen van het gebruik van onbebouwde gronden met een oppervlake van 500 m2 of meer;

• e)

  Voorzieningen t.b.v. het opwekken van en/of de opslag van energie voor zover gelegen buiten een als zodanig bestemd bouwvlak.

In het glastuinbouwgebied

• a)

  Het bouwen van één of meer nieuwe woningen;

• b)

  Functieverandering van bestaande bebouwing naar wonen (ongeacht het aantal woningen).

• c)

  Functieverandering van bestaande bebouwing ten behoeve van “niet-wonen”-functies en niet-agrarische functies, met een oppervlakte van 200 m2 of meer;

• d)

  Nieuwbouw of uitbreiding van bebouwing, voor zover het geen agrarische bedrijfsgebouwen betreft, met een (gezamenlijke) oppervlakte van 200 m2 of meer.

• e)

  Het veranderen van het gebruik van onbebouwde gronden met een oppervlak van 500 m2 of meer;

• f)

  Voorzieningen t.b.v. het opwekken van en/of de opslag van energie voor zover gelegen buiten een als zodanig bestemd bouwvlak.

De grens tussen het stedelijk gebied, landelijk gebied en (glas)tuinbouwgebied wordt weergegeven in figuur 1.

Geen adviesrecht bij ontwikkeling passend binnen vastgestelde wijzigingsbevoegdheid

Het adviesrecht van de raad is NIET van toepassing bij een aanvraag buitenplanse omgevingsplanactiviteit wanneer de betreffende activiteit voldoet aan de voorwaarden van een wijzigingsbevoegdheid zoals opgenomen in een door de gemeenteraad vastgesteld bestemmingsplan.

Toch advies aanvragen

Voor ontwikkelingen welke niet staan vermeld op de lijst kan het college de raad om advies vragen wanneer het college van oordeel is dat een ontwikkeling politiek of maatschappelijk gevoelig ligt.

Kaart behorende bij Lijst adviesplichtige ontwikkelingen

Proces advies gemeenteraad

Voor de afhandeling van een aanvraag buitenplanse omgevingsplanactiviteit is in beginsel de reguliere voorbereidingsprocedure aan de orde. Deze kent een beslistermijn van 8 weken welke met maximaal 6 weken kan worden verlengd. Wanneer voor een dergelijke aanvraag het adviesrecht gemeenteraad van toepassing is, zal er bij de afhandeling vrijwel zeker sprake zijn van een overschrijding van de maximale beslistermijn.

Vanuit een oogpunt van goede dienstverlening is het ongewenst om een aanvrager lang te laten wachten op een beslissing. Zeker wanneer een termijn wordt overschreden die door de wetgever als maximum wordt gesteld. Daarom is het gewenst de processen rondom de buitenplanse omgevingsplanactiviteit met adviesrecht zo in te richten dat het risico van termijnoverschrijdingen beperkt is.

Hieronder staan enkele maatregelen die we toe gaan passen om de kans op termijnoverschrijdingen beperken.

• •

  Vooroverleg met de initiatiefnemer

De gemeente stimuleert initiatiefnemers om niet direct een formele aanvraag in te dienen, maar eerst met ons in gesprek te gaan over de wensen en de mogelijkheden die er zijn. Wij stimuleren daarom het indienen van principeverzoeken.

Op basis van een principeverzoek kan een beeld worden verkregen van de inhoud en ook de wenselijkheid van de door een initiatiefnemer bedachte ontwikkeling. Het indienen van een principeverzoek kan daarmee bijdragen aan een snellere afhandeling van een definitieve aanvraag (buitenplanse) omgevingsplanactiviteit.

• •

  Voorspoedige behandeling ingekomen aanvraag

Zoals bij elke aanvraag omgevingsvergunning, streven we ook bij een aanvraag buitenplanse omgevingsplanactiviteit naar een voorspoedige afhandeling van de aanvraag. Daartoe is een werkproces uitgelijnd waarin alle noodzakelijke (en veelal ook wettelijk verplichte stappen zijn opgenomen). Ook zijn op regionaal niveau afspraken gemaakt met ketenpartners over de afhandeling van aanvragen omgevingsvergunning waar wij elkaar bij nodig hebben. Uitgangspunt bij deze afspraken is een spoedige afhandeling van elke ingekomen aanvraag.

• •

  Spoedige behandeling gemeenteraad

Na de ter inzagelegging van een concept-besluit en de verwerking van de zienswijzen doet het college een voorstel aan de gemeenteraad. Dit wordt door tussenkomst van de griffie, voorgelegd aan de agendacommissie met het verzoek het zo snel mogelijk op de ontwerpagenda te zetten voor een raadsessie, met inachtneming van de termijn van 8 dagen die geldt voor het bijeenroepen van de raad en het versturen van de stukken.

• •

  Besluit college bij mandaat

Het college is verantwoordelijk voor de afhandeling van de aanvraag. Hierbij is het advies van de raad bindend voor het college. Wanneer de raad heeft besloten om positief of negatief te adviseren zal het collegebesluit conform het raadsbesluit zijn. Om de afhandeling te bespoedigen zal het college hiertoe de organisatie mandateren om de benodigde besluitvorming te verzorgen.

6.3 Voorkeuren in keuze procedure bij strijdige activiteiten

Wanneer een gewenste c.q. aanvaardbare activiteit in strijd is met het omgevingsplan zijn er twee manieren om deze toe te staan: door de activiteit te vergunnen als een buitenplanse omgevingsplanactiviteit, of door het vaststellen van een omgevingsplan dat deze activiteit mogelijk maakt. Hieronder beschrijven we welke procedure wanneer onze voorkeur heeft. Dit vormt de basis voor ons werken in de komende jaren.

Keuze voor vergunningsprocedure wanneer reguliere procedure mogelijk is

De reguliere voorbereidingsprocedure vormt het uitgangspunt bij de afhandeling van verzoeken om omgevingsplanactiviteit. Deze procedure heeft een beslistermijn van 8 weken welke met maximaal 6 weken kan worden verlengd. Wanneer een ontwikkeling met behulp van deze procedure kan worden afgedaan, heeft toepassing hiervan onze voorkeur. De proceduretijd is immers beduidend korter dan bij het vaststellen van een omgevingsplan.

Onze verwachting is overigens dat op de meeste ontwikkelingen waar straks een buitenplanse omgevingsplanactiviteit voor wordt aangevraagd de reguliere voorbereidingsprocedure van toepassing zal zijn.

Andere situaties: een voorkeur voor vaststellen omgevingsplan

In alle overige gevallen speelt de keuze tussen een buitenplanse omgevingsplanactiviteit met een uitgebreide voorbereidingsprocedure en het vaststellen van een omgevingsplan.

De beslistermijn bedraagt bij de reguliere procedure 26 weken, welke met maximaal zes weken kan worden verlengd. De doorlooptijd van een procedure voor een omgevingsplan is sterk afhankelijk van de specifieke omstandigheden en ook de rol van de gemeenteraad bij dit bestemmingsplan. Mocht een omgevingsplan door het college kunnen worden vastgesteld (zie hoofdstuk 5.3 van deze Nota) dan zal de vaststelling eerder tot stand kunnen komen dan wanneer de gemeenteraad de beslissingsbevoegdheid heeft. Wij vermoeden dat de procedure van een omgevingsplan tot en met vaststelling veelal een jaar zal duren.

Ondanks de langere proceduretijd heeft het in dergelijke situaties onze voorkeur aan de ontwikkeling medewerking te verlenen via een omgevingsplan, en niet via een buitenplanse omgevingsplanactiviteit. Het belangrijkste argument hiervoor is de flexibiliteit die we kunnen bieden richting de aanvrager. Bij de start van een procedure voor een omgevingsplan moeten de kaders van de beoogde ontwikkeling duidelijk zijn. De uitwerking van (technische) details volgt later. Bij een buitenplanse omgevingsplanactiviteit moeten de details al zijn uitgewerkt in de aanvraag. Dit vraagt betekent extra werk (en kosten) van de aanvrager, terwijl er nog geen zekerheid is of de beoogde ontwikkeling daadwerkelijk door kan gaan. Daarom heeft toepassing van het omgevingsplan onze voorkeur.

Verzamelplan

In lijn met de werkwijze die in Pijnacker-Nootdorp nu gebruikelijk is, heeft het onze voorkeur om jaarlijks meerdere ontwikkelingen te bundelen in een verzamelplan. Het bundelen van meerdere ontwikkelingen in één wijziging van het omgevingsplan is kostenbesparend voor de aanvrager(s).

In deze Nota geven we voor elk van de nieuwe kerninstrumenten van de Omgevingswet een beschrijving wat het instrument omvat, welke procedures er mee samenhangen, en hoe we in de gemeente Pijnacker-Nootdorp de rolverdeling tussen gemeenteraad en college vorm willen geven. De beschreven werkwijze en rolverdeling wordt op dit moment gezien als het meest passend voor onze lokale situatie.

De veranderingen die met de invoering van de Omgevingswet samenhangen worden door niemand volledig overzien. Daarom is het gewenst om, wanneer we enige tijd hebben gewerkt met deze afspraken, te komen tot een evaluatie. Een evaluatie maakt het mogelijk om te reflecteren op de gemaakte afspraken. Ook kunnen de afspraken, waar nodig en gewenst, worden bijgesteld.

De evaluatie van de voorliggende Nota wordt uitgevoerd twee jaar na inwerkingtreding van de Omgevingswet. Het initiatief voor de evaluatie ligt bij het college. De gemeenteraad zal worden gevraagd zich uit te spreken oever de resultaten van de evaluatie en de eventuele vaststelling van een wijziging van de voorliggende Nota sturing fysieke leefomgeving.