Controleprotocol, rechtmatigheidsprotocol 2023-2025 en voorlopig normenkader 2023

CONTROLEPROTOCOL EN RECHTMATIGHEIDSPROTOCOL 2023 -2025 DE GEMEENTE OIRSCHOT.

Inleiding en context

In artikel 213 van de gemeentewet is opgenomen dat iedere gemeente een controleverordening dient op te stellen. Deze verordening wordt, o.a. voor de rechtmatigheidsverantwoording (vanaf boekjaar 2023), op dit moment geactualiseerd. Naar verwachting liggen de nieuwe verordeningen ex. art. 212, 213, en 213a Gemeentewet op 28 maart 2023 ter besluitvorming voor in de raad van de gemeente Oirschot. In het verlengde van deze controleverordening is dit controleprotocol en rechtmatigheidsprotocol opgesteld. Het controleprotocol regelt een aantal zaken ten aanzien van de jaarrekeningcontrole, het rechtmatigheidsprotocol gaat in op het opstellen van de rechtmatigheidsverantwoording. Daarmee regelt het tevens een aantal zaken ten aanzien van het financieel beheer (zie ook de verordening ex. art. 21 GW) zoals uitgeoefend door of namens het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Oirschot.

Deze protocollen worden geactualiseerd als de ontwikkelingen daar aanleiding toe geven. Met ingang van boekjaar 2023 wordt de verantwoordelijkheid van het college van burgemeester en wethouders (“college”) voor de rechtmatigheid benadrukt doordat het college een rechtmatigheidsverantwoording moet opnemen in de jaarrekening.

Deze protocollen hebben een geldigheidsduur van het verantwoordingsjaar 2023 tot en met het verantwoordingsjaar 2025. Daarmee sluit het naar verwachting aan bij de opdracht voor accountantsdiensten. Landelijke wetswijzigingen, een verzoek van de gemeenteraad of wijziging van accountant kan aanleiding geven tot tussentijdse aanpassing van de protocollen en kunnen tevens aanleiding vormen om de controleverordening te actualiseren. Het normenkader wordt jaarlijks geactualiseerd aan de raad ter vaststelling voorgelegd.

Doelstelling

De gemeenteraad (her)bevestigt met het vaststellen van deze protocollen:

• –

  de te hanteren goedkeurings- en rapporteringstoleranties ten behoeve van de accountantscontrole;

• –

  de te hanteren verantwoordingsgrens ten behoeve van de rechtmatigheidsverantwoording door het college;

• –

  de rapporteringsgrens ten behoeve het opnemen en toelichten van geconstateerde onrechtmatigheden door het college in de paragraaf Bedrijfsvoering.

Deze protocollen hebben als doel nadere aanwijzingen te geven aan:

• –

  de accountant over de reikwijdte van de accountantscontrole, de daarvoor geldende normstellingen en de daarbij verder te hanteren goedkeurings- en rapporteringstoleranties voor de controle van de jaarrekening van de gemeente Oirschot.

• –

  het college van de gemeente Oirschot over de reikwijdte van de rechtmatigheidsverantwoording en de daarbij te hanteren verantwoordingsgrens en rapporteringsgrens.

In de bijlage bij dit controleprotocol is het bij de controle te hanteren normenkader opgenomen. Dit kader wordt jaarlijks op verzoek van de griffie door de raad vastgesteld.

Daarnaast is het Verbijzonderd Interne Controleplan (VIC) 2023 – 2026 als bijlage toegevoegd. Op basis van de VIC-plan worden de controle werkzaamheden uitgevoerd die de basis zijn voor de rechtmatigheidsverantwoording van het college.

Accountantscontrole van de jaarrekeningcontrole

De gemeentewet (GW), art. 213, schrijft voor dat de gemeenteraad één of meer accountants aanwijst als bedoeld in art. 393 eerste lid Boek 2 Burgerlijk Wetboek voor de controle van de in art 197 GW bedoelde jaarrekening en het daarbij verstrekken van een accountantsverklaring en het uitbrengen van een verslag van bevindingen.

Het huidige contract voor accountantsdiensten heeft een looptijd tot en met de controle van de jaarrekening over 2022. Samen met Bizob is een strategie voorbereid om te komen tot een nieuw contract voor accountantsdiensten. Naar verwachting ligt dit op 28 februari ter besluitvorming voor in de gemeenteraad. In dit voorstel wordt aan Crowe Foederer te Eindhoven opdracht verstrekt voor de accountantscontrole zoals is aangegeven in artikel 213 Gemeentewet (GW) voor de gemeente Oirschot uit te voeren, voor de jaren 2023 tot en met 2025. Ter voorbereiding en ondersteuning van de uitvoering van de accountantscontrole spreekt de gemeenteraad zich middels dit controleprotocol expliciet uit over de door de accountant uit te voeren werkzaamheden en geeft hiermee richting aan de werkzaamheden van de accountant.

Rechtmatigheidsverantwoording door het college

Met ingang van 2023 wordt het college van Burgemeester en Wethouders verantwoordelijk voor een rechtmatigheidsverantwoording. Op grond van artikel 212 Gemeentewet stelt de raad bij verordening regels vast voor de controle op het financiële beheer en op de inrichting van de financiële organisatie. Deze verordening waarborgt dat de rechtmatigheid van het financiële beheer en van de inrichting van de financiële organisatie wordt getoetst en wordt naar verwachting op 28 maart 2023 door de raad van de gemeente Oirschot vastgesteld.

Voor een toelichting op het begrip rechtmatigheid in relatie tot de (accountants)controle bij gemeenten en provincies wordt onder meer verwezen naar de het Besluit accountantscontrole decentrale overheid (bado), Notitie Rechtmatigheidsverantwoording (bado) en de Kadernota Rechtmatigheid van het Besluit Begroting en Verantwoording (BBV).

In het kader van de rechtmatigheidscontrole worden negen rechtmatigheidscriteria onderkend

• •

  Calculatiecriterium

• •

  Valuteringscriterium

• •

  Adresseringscriterium

• •

  Volledigheidscriterium

• •

  Aanvaardbaarheidscriterium

• •

  Begrotingscriterium

• •

  Voorwaardencriterium

• •

  Misbruik en oneigenlijk gebruik criterium

  

In het kader van het getrouwheidsonderzoek wordt aandacht besteed aan de meeste van deze criteria.

Voor de oordeelsvorming over de rechtmatigheid van het financieel beheer wordt aandacht besteed aan de rechtmatigheidscreteria

• •

  Het begrotingscriterium

• •

  Het voorwaarden criterium

• •

  Het misbruik en oneigenlijk gebruik criterium (M&O-criterium)

Dit wordt toegelicht in de volgende paragraaf.

De accountant stelt de getrouwheid van de jaarrekening vast, inclusief de rechtmatigheidsverantwoording – als een onderdeel van de jaarrekening. In de controleverklaring wordt geen afzonderlijk oordeel meer gegeven over het aspect van de rechtmatigheid. Het college neemt de rechtmatigheidsverantwoording op in de jaarrekening. De accountant zal toetsen of de jaarrekening getrouw is, en toetst daarbij dus ook of de rechtmatigheidsverantwoording een getrouwe weergave geeft.

De controle van de jaarrekening door de accountant is gericht op het afgeven van een oordeel over:

• •

  de getrouwe weergave van de in de jaarrekening gepresenteerde baten en lasten en de activa en passiva;

• •

  de getrouwheid van de door het college afgegeven rechtmatigheidsverantwoording

• •

  de inrichting van het financieel beheer en de financiële organisatie gericht op de vraag of deze een getrouwe en rechtmatige verantwoording mogelijk maken;

• •

  het in overeenstemming zijn van de door het college opgestelde jaarrekening met de

• •

  bij of krachtens algemene maatregel van bestuur te stellen regels bedoeld in artikel 186 Gemeentewet (Besluit Begroting en Verantwoording Provincies en Gemeenten);

• •

  de verenigbaarheid van het jaarverslag met de jaarrekening.

• •

  De bijlage bij de jaarrekening met verantwoordingsinformatie over specifieke uitkeringen, bedoeld in art 58a van het Besluit Begroting en Verantwoording (BBV).

Bij de controle zijn de nadere regels die bij of krachtens algemene maatregel van bestuur zijn gesteld op grond van artikel 213, lid 6 Gemeentewet, het Besluit accountantscontrole decentrale overheden, de Kadernota Rechtmatigheid en de stellige uitspraken van de commissie BBV, bepalend voor de uit te voeren werkzaamheden.

Controleprotocol 2023-2025 gemeente Oirschot

Te hanteren goedkeurings- en rapporteringstolerantie

De accountant accepteert in de controle bepaalde toleranties en richt de controle daarop in. De accountant controleert niet ieder document of iedere financiële handeling, maar richt de controle zodanig in dat voldoende zekerheid wordt verkregen over het getrouwe beeld van de jaarrekening.

Het uitvoeren van werkzaamheden met inachtneming van toleranties impliceert dat de controle zodanig wordt uitgevoerd, dat voldoende zekerheid wordt verkregen over het getrouwe beeld van de jaarrekening inclusief de getrouwheid van de rechtmatigheidsverantwoording.

Goedkeuringstolerantie

De definitie van de goedkeuringstolerantie is:

• “De goedkeuringstolerantie is het bedrag dat de som van fouten in de jaarrekening of onzekerheden in de controle aangeeft, die in een jaarrekening maximaal mogen voorkomen, zonder dat de bruikbaarheid van de jaarrekening voor de oordeelsvorming door de gebruikers kan worden beïnvloed”.

De goedkeuringstolerantie is bepalend voor de oordeelsvorming en bepaald de strekking van de af te geven accountantsverklaring.

In het Besluit accountantscontrole decentrale overheden (Bado) zijn minimumeisen voor de in de controle te hanteren goedkeuringstoleranties voorgeschreven. Gemeenteraden mogen de goedkeuringstoleranties scherper vaststellen. In praktijk wordt nauwelijks afgeweken van deze toleranties.

In onderstaand schema zijn de goedkeuringstoleranties opgenomen zoals door de gemeenteraad vastgesteld. Deze komen overeen met het wettelijk minimum en zijn overeenkomstig voorgaande jaren en advies accountant.

Fouten (of het totaal van de fouten) die groter zijn dan 1% en/of onzekerheden die groter zijn dan 3% worden in vaktermen “van materieel belang” genoemd. Fouten (of het totaal van de fouten) die groter zijn dan 3% en/of onzekerheden die groter zijn dan 10% worden “van wezenlijk belang” genoemd.

Rapporteringstolerantie

Naast de goedkeuringstoleranties bestaat er de rapporteringtolerantie. De rapporteringtolerantie is uitgangspunt voor het verslag van bevindingen van de accountant. Op basis van het Bado zijn de bedragen voor de rapporteringstolerantie gelijk aan of lager dan de bedragen voortvloeiend uit de goedkeuringstolerantie. De raad kan de rapporteringstolerantie lager vaststellen.

In het programma van eisen accountantscontrole gemeente Oirschot, op 26 januari 2016 door de raad vastgesteld, is opgenomen dat de rapporteringstolerantie 0,2% is. Op basis van de begroting 2023 is dit een bedrag van circa € 97.272. Dit betekent dat de accountant alle geconstateerde en niet-gecorrigeerde fouten groter dan € 97.272 zal rapporteren in het verslag van bevindingen.

Single Information Single Audit (SISA)

Voor fouten en onzekerheden van specifieke uitkeringen geldt een andere rapporteringstolerantie dan voor de jaarrekening. De accountants van gemeenten en provincies moeten specifieke controlewerkzaamheden verrichten voor de oordeelsvorming. Deze eisen zijn opgenomen in artikel 3a van het Bado.

Artikel 3a Bado luidt:

• “De accountant beoordeelt voor elke specifieke uitkering of er sprake is van risico’s die richtinggevend zijn voor de inrichting van de accountantscontrole. Indien de provincie of gemeente een of meer specifieke uitkeringen ontvangt met een omvang van tenminste € 125.000,- in het verantwoordingsjaar voert de accountant in ieder geval voor elk van die specifieke uitkeringen een deelwaarneming uit.“

Er zijn geen voorschriften voor de inrichting van de risicoanalyse genoemd in de eerste zin van artikel 3a Bado. Een risicoanalyse houdt in dat de accountant vaststelt of de gemeente of provincie voldoende maatregelen heeft getroffen om onder andere de wet- en regelgeving uit te voeren. Hierbij houdt hij rekening met de bevindingen uit voorgaande jaren, nieuwe ontwikkelingen in het verantwoordingsjaar en de financiële omvang.

Er kan op grond van art. 3a Bado worden volstaan met één deelwaarneming per specifieke uitkering (dus niet per indicator per specifieke uitkering), bestaande uit één post. Een deelwaarneming houdt in dat de accountant beoordeelt of een post (bijv. een betaling of een individueel enquêteresultaat of bevestiging van opgeleverde woning) conform de voorschriften in wet- en regelgeving is uitgevoerd en verantwoord door de gemeente.

Voor de bevindingen over specifieke uitkeringen gelden op grond van art. 5 lid 4 Bado zwaardere

rapporteringtoleranties dan voor andere onderdelen van de reguliere jaarrekening, zodat de vakdepartementen voldoende informatie hebben om de specifieke uitkeringen vast te stellen en de Algemene Rekenkamer van informatie te voorzien.

Artikel 5 lid 4 Bado luidt:

• “In het verslag van bevindingen van de accountant wordt per specifieke uitkering gerapporteerd met een rapporteringstolerantie gebaseerd op de lasten van de specifieke uitkering in het verantwoordingsjaar of, bij meerjarige financiële afrekening op basis van prestatieafspraken, gebaseerd op het totale voorschot per specifieke uitkering, in alle gevallen met een ondergrens van te melden bevindingen van:

  • a.

    € 12.500 indien de lasten kleiner dan of gelijk aan € 125.000 zijn;

  • b.

    10% indien de lasten groter dan € 125.000 en kleiner dan of gelijk aan € 1.000.000 zijn;

  • c.

    € 125.000 indien de lasten groter dan € 1.000.000 zijn.”

Rapportering door de accountant

Accountant: Interim-controle

In de tweede helft van het jaar wordt door de accountant de interim-controle uitgevoerd. Over de uitkomsten van deze controle wordt na afronden van de interim-controle een concept-verslag (managementletter) uitgebracht aan het college. Een afschrift van de managementletter wordt in de vorm van een boardletter verzonden aan de Auditcommissie. Bestuurlijk relevante uitkomsten van de interim-controle worden aan de raad gerapporteerd via het verslag van bevindingen.

Accountant: Verslag van bevindingen

Overeenkomstig de Gemeentewet wordt omtrent de controle van de jaarrekening een verslag van bevindingen uitgebracht aan de raad en in afschrift aan het college van burgemeester en wethouders. In het verslag van bevindingen wordt gerapporteerd over de opzet en de uitvoering van het financiële beheer en of de beheersorganisatie een getrouw en rechtmatig financieel beheer en een rechtmatige verantwoording daarover waarborgen. Het verslag van bevindingen wordt conform planning van de P&C-cyclus opgeleverd.

Indien wordt afgeweken van deze planning rapporteert de accountant hierover aan de raad, gehoord hebbende het college.

Controleverklaring

In de Controleverklaring wordt op een gestandaardiseerde wijze, zoals wettelijk voorgeschreven, de uitkomst van de accountantscontrole weergegeven. De controleverklaring ziet toe op de getrouwheid van de jaarstukken inclusief de rechtmatigheidsverantwoording van het college. Deze controleverklaring is bestemd voor de raad, zodat deze de door college van burgemeester en wethouders opgestelde jaarrekening kan vaststellen.

RECHTMATIGHEIDSPROTOCOL 2023 -2025 DE GEMEENTE OIRSCHOT.

Reikwijdte rechtmatigheidscontrole

Onder rechtmatigheid wordt begrepen de definitie volgens het Besluit Accountantscontrole Decentrale Overheden (Bado) dat “de in de rekening verantwoorde lasten, baten en balansmutaties rechtmatig tot stand zijn gekomen, dat wil zeggen “in overeenstemming zijn met de begroting en met de van toepassing zijnde wettelijke regelingen, waaronder de gemeentelijke verordeningen".

De controle op rechtmatigheid is gericht op de naleving van externe en interne regelgeving, zoals die opgenomen zijn in het normenkader. Het normenkader wordt jaarlijks geactualiseerd en vastgesteld door de gemeenteraad.

De controle op rechtmatigheid is uitsluitend van toepassing voor zover deze directe financiële beheershandelingen betreffen of kunnen betreffen.

De commissie BBV heeft een standaardtekst opgesteld voor de rechtmatigheidsverantwoording. De standaardtekst zal door gemeente opgenomen worden in de jaarrekening.

Het kader van de (financiële) rechtmatigheidsverantwoording bestaat uit de volgende criteria:

• •

  begrotingscriterium

• •

  voorwaardencriterium

• •

  misbruik en oneigenlijk gebruik (M&O)

Bovenstaande criteria komen expliciet tot uitdrukking in de rechtmatigheidsverantwoording. Rechtmatigheidscriteria die ook de getrouwheid raken zijn geen onderdeel van de rechtmatigheidsverantwoording. Bijvoorbeeld: constatering van een verslaggevingsfout is geen onderdeel van de rechtmatigheidsverantwoording. Ook de constatering dat een post in de jaarrekening niet voldoet aan de uitgangspunten van het BBV (Besluit Begroting en Verantwoording) hoeft niet opgenomen te worden in de rechtmatigheidsverantwoording.

Het begrotingscriterium

Bij de rechtmatigheidscontrole is het begrotingscriterium een belangrijk toetsingscriterium. In de toelichting op het BBV wordt begrotingsrechtmatigheid omschreven als:

• “Financiële beheershandelingen, die ten grondslag liggen aan de baten en lasten, alsmede de balansposten, dienen tot stand te zijn gekomen binnen de grenzen van de geautoriseerde begroting en hiermee samenhangende programma’s (begrotingscriterium).”

Verschillende typen begrotingsoverschrijdingen

In de vigerende kadernota rechtmatigheid 2018 (aangevuld met Kadernota rechtmatigheid 2023) van de commissie Besluit begroting en verantwoording (commissie BBV) staan zeven verschillende typen begrotingsoverschrijdingen genoemd. In onderstaand overzicht wordt aangegeven wat naar de mening van de commissie BBV de consequentie van ieder type overschrijding moet zijn voor het accountantsoordeel.

Het voorwaardencriterium

Besteding en inning van gelden door een gemeente zijn aan bepaalde voorwaarden verbonden, waarop door het college wordt getoetst. Deze voorwaarden liggen vast in wetten en regels van hogere overheden en de (eigen) gemeentelijke verordeningen.

Bij het voorwaardencriterium wordt vooral gekeken of de financiële beheershandelingen binnen de gemeente voldoen aan de voorwaarden zoals die gesteld zijn in de wet- en regelgeving.

In het Normenkader zijn de interne en externe regels opgenomen, die het college in zijn controle van het voorwaardencriterium moet betrekken.

Het voorwaardencriterium veroorzaakt in belangrijke mate de inspanningen die nodig zijn voor de rechtmatigheidscontrole. Door het aanbrengen van beperkingen in de toepassing van genoemde aspecten kunnen de te verrichten interne controle-inspanningen beperkt worden en is de kans op een niet-goedkeurend oordeel verkleind. Ten aanzien van de gemeentelijke verordeningen worden uitsluitend financiële consequenties verbonden aan die bepalingen, die recht, hoogte en duur van financiële beheershandelingen betreffen. Oftewel voor de interne regelgeving vindt uitsluitend een toets plaats naar recht, hoogte en duur van financiële beheershandelingen.

Indien en voor zover bij de controle financiële onrechtmatige handelingen worden geconstateerd worden deze in de rapportage en oordeelsweging uitsluitend betrokken indien en voor zover het door de raad of hogere overheden vastgestelde regels en kaderstellende besluiten betreft. Met andere woorden: interne regels van college naar ambtelijke organisatie en andere dan kaderstellende collegebesluiten vallen hier buiten.

Mocht tijdens de toetsing toch blijken dat het normenkader niet juist of compleet is en dit consequenties heeft gehad voor de controles, dan geeft het college in de bedrijfsvoeringsparagraaf in de jaarstukken aan welke regels het betreft. De accountant moet dit in zijn verslag bevestigen.

Tenslotte is de Kadernota Rechtmatigheid van de commissie Besluit Begroting en Verantwoording (BBV) van toepassing bij de controle. Deze commissie heeft de opdracht zwaarwegende adviezen uit te brengen. Afwijking daarvan is in beginsel niet mogelijk, tenzij er doorslaggevende argumenten zijn om af te wijken. Deze dienen dan door de gemeente en accountant te worden gedocumenteerd.

Het misbruik en oneigenlijk gebruik criterium

Onder misbruik wordt verstaan:

• “Het opzettelijk niet, niet tijdig, onjuist of onvolledig verstrekken van gegevens met als doel ten onrechte overheidssubsidies of -uitkeringen te verkrijgen of niet dan wel een te laag bedrag aan heffingen aan de overheid te betalen”.

Onder oneigenlijk gebruik wordt verstaan:

• “Het door het aangaan van rechtshandelingen, al dan niet gecombineerd met feitelijke handelingen, verkrijgen van overheidsbijdragen of het niet dan wel tot een te laag bedrag betalen van heffingen aan de overheid, in overeenstemming met de bewoordingen van de regelgeving, maar in strijd met het doel en de strekking daarvan”.

De gemeente dient effectieve maatregelen te nemen om misbruik en oneigenlijk gebruik (afgekort M&O) te voorkomen. De controle richt zich op:

• •

  toetsing in hoeverre in bestaande procedures deugdelijke maatregelen ter voorkoming van misbruik- en oneigenlijk gebruik zijn genomen alsmede de werking van de getroffen maatregelen vaststellen.

• •

  Actualiteit van het M&O-beleid.

Allereerst zijn preventieve en controlerende maatregelen in landelijke wet- en regelgeving opgenomen om misbruik en oneigenlijk gebruik te voorkomen. Denk bijvoorbeeld aan inkomens- en vermogenstoetsen bij uitkeringen en voorzieningen in het sociaal domein.

Daarnaast hebben wij structurele, preventieve maatregelen tegen fraude genomen in kwetsbare processtappen binnen de financiële processen. Door interne beheersmaatregelen als systeemcontrole, 4 ogen principe en bestandsvergelijking wordt het voorkomen van financiële misstanden geborgd. Ook bij de kwaliteitscontroles en de verbijzonderde interne controles is aandacht voor fraudesignalen.

Als aanvulling op de beheersmaatregelen laat het college een frauderisicoanalyse uitvoeren. De frauderisicoanalyse is een middel om bewustzijn, inzicht, passende beheersmaatregelen en borging daarvan te verschaffen. Het doel is de mogelijkheden van doelbewust frauduleus handelen door inwoners, bedrijven, partners (externen) en gemeenteraad, college, leidinggevenden en medewerkers (internen) te voorkomen of te beperken. Doordat de frauderisicoanalyse elk jaar wordt herhaald, waarbij de eerder genomen beheersmaatregelen worden geëvalueerd, ontstaat een dynamisch en cyclisch verbeterproces.