Gemeente Heerlen - Adviesrecht raad bij buitenplanse omgevingsplanactiviteiten Omgevingswet

Gevolgen Omgevingswet voor de rol van de raad en het college

Met de komst van de Omgevingswet blijft de rolverdeling tussen de gemeenteraad en het college van B&W in essentie onveranderd.

De raad houdt zijn kaderstellende en controlerende rol en het college zorgt voor de uitvoering. In de omgevingsvisie en het omgevingsplan legt de gemeenteraad de doelen vast en stuurt op de realisatie daarvan.

Het college geeft uitsluitsel over initiatieven en (bouw)plannen waarvoor een vergunning vereist is en die passen binnen het omgevingsplan.

Initiatieven in strijd met het omgevingsplan

Na de inwerkingtreding van de Omgevingswet bestaat het tijdelijke omgevingsplan onder meer uit de huidige bestemmingsplannen. Deze worden vervolgens in de transitieperiode tot 2030 omgezet naar één omgevingsplan voor hele gemeente. Dit betekent dat de huidige bestemmingsplannen direct na de inwerkingtreding nog steeds het toetsingskader zijn voor initiatieven.

Ook na de inwerkingtreding van de Omgevingswet zal het voorkomen dat er wenselijke initiatieven zijn, die niet passen in het (tijdelijke) omgevingsplan. Deze ontwikkelingen kunnen mogelijk worden gemaakt door het omgevingsplan te wijzigen of door een omgevingsvergunning, waarbij wordt afgeweken van het omgevingsplan. De omgevingsvergunning wordt dan verleend voor een zogenaamde ‘buitenplanse omgevingsplanactiviteit’ (verder: bopa).

Huidige wetgeving: rol raad bij initiatieven in strijd met het bestemmingsplan

• Initiatieven met beperkte ruimtelijke gevolgen

Onder de huidige wetgeving kan het college een deel van de omgevingsvergunningaanvragen die in strijd zijn met het bestemmingsplan zelfstandig afdoen. Dat zijn de initiatieven die passen in een afwijkingsmogelijkheid die is opgenomen in het bestemmingsplan (binnenplans), of initiatieven die passen in de zogenaamde kruimelgevallenlijst (artikel 4 van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (verder: Bor). Het gaat hierbij om kleine uitbreidingen van gebouwen, een kleine nutsvoorziening, ondergeschikte bouwdelen (dakkapel, balkon), antenne-installaties of het wijzigen van gebruik.

De kruimelgevallenlijst is een afwijkingsmogelijkheid die in de gemeente Heerlen met regelmaat wordt toegepast. In 2021 zijn 283 omgevingsvergunningen verleend. 108 omgevingsvergunningen waren in strijd met het bestemmingsplan. 80 daarvan zijn verleend met toepassing van de kruimelgevallenlijst.

• Initiatieven met grote(re) ruimtelijke gevolgen

Alle andere initiatieven die in strijd zijn met het bestemmingsplan, kan het college in principe alleen vergunnen met instemming van de gemeenteraad. Daarover besluit de raad met een zogenoemde ‘verklaring van geen bedenkingen’.

De raad kan categorieën aanwijzen waarbij geen verklaring van geen bedenkingen nodig is. Op 19 februari 2020 heeft uw gemeenteraad een geactualiseerde lijst vastgesteld van categorieën van gevallen waarbij het vragen van een verklaring van geen bedenkingen aan uw raad niet vereist is.

Door deze en de voorgaande lijst uit 2012 is en was er slechts bij uitzondering een verklaring van geen bedenkingen nodig.

Sinds 2019 zijn er vier ‘verklaringen van geen bedenkingen’ afgegeven. Het betreft de omgevingsvergunningen voor het dierenweitje in Lotbroek, de BMV Hoensbroek, de Fishfarm Terworm en het Rondje Groeves.

Nieuwe wetgeving-Omgevingswet: rol raad bij initiatieven in strijd met het omgevingsplan

De wetgever heeft besloten de huidige werkwijze te wijzigen onder de Omgevingswet. De lijst met categorieën, waarvoor geen verklaring van geen bedenkingen nodig is, vervalt door de inwerkingtreding van de Omgevingswet.

In de plaats daarvan komt er een bindend adviesrecht voor de gemeenteraad. Dit bindend adviesrecht kan worden toegepast bij een vergunningaanvraag voor initiatieven die niet passen in het omgevingsplan, de bopa. Als het bindend adviesrecht van toepassing is op een dergelijke omgevingsvergunningaanvraag mag het college, bij het nemen van dit besluit, niet van afwijken van het advies van de raad.

Bindend adviesrecht

De raad heeft de bevoegdheid (en dus geen plicht) om gevallen aan te wijzen, waarbij hij gebruik wenst te maken van zijn adviesrecht bij aanvragen om een omgevingsvergunning voor een bopa. Deze bevoegdheid is neergelegd in de artikelen 16.15a en 16.15b van de Omgevingswet. Het bindend adviesrecht is, naast de bevoegdheid om kaders te stellen in de omgevingsvisie en het omgevingsplan, een extra kaderstellend instrument.

Als de raad niets regelt, geeft hij het college de ruimte om alle omgevingsvergunningen voor bopa’s zelfstandig (zonder inbreng van de raad) af te handelen. Met het adviesrecht kan de raad naar eigen inzicht zijn invloed en mate van betrokkenheid bij de vergunningverlening invullen.

Bij het toepassen van dit instrument is het van belang om mee te wegen dat de Omgevingswet als doel heeft om de besluitvorming bij vergunningaanvragen sneller en overzichtelijker te laten verlopen. Daarom is de afhandeltermijn van bijna alle omgevingsvergunningen in de Omgevingswet terug gebracht naar 8 weken. Dit geldt ook bij een bopa. Het bindend adviesrecht is een extra stap in de procedure voor de vergunningverlening, die leidt tot vertraging in het besluitvormingstraject.

Voorgestelde werkwijze na inwerkingtreding van de Omgevingswet

Voor de beginperiode wordt voorgesteld om de huidige lijst van gevallen, waarvoor geen bedenkingen van de raad hoeft te worden gevraagd, om te zetten naar de nieuwe systematiek. Op die manier kan de huidige werkwijze worden voortgezet.

Deze omzetting van de huidige werkwijze naar de systematiek van de Ow betekent dat uw raad besluit dat bij alle bopa’s het bindend adviesrecht van toepassing is, tenzij sprake is van een aanvraag, die in het voorliggende besluit zijn uitgezonderd. Omdat de meeste aanvragen vallen onder de voorgestelde lijst met uitzonderingen, zal ook in de nieuwe systematiek in een beperkt aantal aanvragen een bindend advies van uw raad nodig zijn.

Wanneer de raad geen categorieën uitsluit van het adviesrecht, moet ook een bindend adviesrecht worden gevraagd voor initiatieven met (heel) beperkte gevolgen voor de fysieke leefomgeving, vergelijkbaar met een zogenaamd kruimelgeval. Daarom is het noodzakelijk om de lijst aan te vullen met de die gevallen van de kruimellijst, die in gemeente Heerlen veelvuldig worden toegepast.

Leesbaarheid van de lijst

De formulering van de categorieën heeft een vrij hoog juridisch gehalte om er voor te zorgen dat de lijst juridische waterdicht is. De formulering is grotendeels overgenomen uit de kruimelgevallenlijst en het besluit van uw raad van 2020 over de toepassing van de ‘verklaring van geen bedenkingen’. Toen is de formulering van de lijst uit 2012 aangepast naar aanleiding van een uitspraak van de bestuursrechter. De bestuursrechter stelde destijds vraagtekens bij de formulering en de reikwijdte van de lijst van 2012. Dit heeft geleid tot de aangepaste formulering.

Kader

Programma VHROSV

Dit raadsvoorstel draagt bij aan een correcte implementatie van de Omgevingswet in de gemeente Heerlen.

Kernthema:

Ruimtelijke ordening

Bevoegdheid

Raadsbevoegdheid, op grond van de artikelen 16.15a en 16.15b van de Omgevingswet

Voorstel

• 1.

  Het adviesrecht voor de gemeenteraad tot te passen voor alle aanvragen voor omgevingsvergunningen voor buitenplanse omgevingsplanactiviteiten, met uitzondering van de volgende categorieën:

  • a.

    aanvragen die passen binnen de door de gemeenteraad reeds vastgestelde stedenbouwkundige visies, stedenbouwkundige randvoorwaarden, beleidsnotities, gebiedsvisie of daarmee gelijk te stellen ruimtelijke kaders;

  • b.

    aanvragen, in het bestaand stedelijk gebied, waarbij sprake is van het uitbrei-den of de nieuwbouw van één of meer woningen, inclusief de daarbij behorende voorzieningen;

  • c.

    aanvragen, in het bestaand stedelijk gebied, voor het uitbreiden en/of bouwen en gebruiken van kantoren, winkels, horecabedrijven, dienstverlenende bedrijven, bedrijven in milieucategorie 1, 2 en 3, consumentverzorgende en ambachtelijke bedrijven, inclusief de bijbehorende voorzieningen;

  • d.

    aanvragen waarbij sprake is van de aanpassing van een lokale weg- en/of waterinfrastructuur inclusief de bijbehorende voorzieningen, zoals bijvoorbeeld geluidsschermen of een voorziening om (tijdelijk) hemelwater te bergen. Van het bestaande tracé kan slechts worden afgeweken indien dit noodzakelijk is vanwege de terreingesteldheid ter plaatse;

  • e.

    aanvragen voor het uitbreiden of bouwen van bedrijfsgebouwen op een bestaand bedrijventerrein;

  • f.

    aanvragen, in het bestaand stedelijk gebied, waarbij sprake is van het uitbreiden, bouwen of gebruiken van maatschappelijke, sociale, culturele voorzieningen of voorzieningen ten behoeve van sport en recreatie, de maximale oppervlakte van de bebouwing niet meer dan 1500 m² bedraagt en de activiteit in overeenstemming is met het provinciale en gemeentelijke beleid;

  • g.

    aanvragen voor het afwijken van een in het (tijdelijk) omgevingsplan gehanteerde maat tot ten hoogste 30%;

  • h.

    aanvragen voor het wijzigen van het gebruik van bouwwerken, eventueel in samenhang met bouwactiviteiten die de bebouwde oppervlakte of het bouwvolume niet vergroten, en van bij die bouwwerken aansluitend terrein, met uitzondering van gebruikswijzigingen ten behoeve van de huisvesting van arbeidsmigranten of de opvang van asielzoekers of andere categorieën vreemdelingen;

  • i.

    aanvragen voor het bouwen (eventueel in samenhang met aanvraag voor afwijkend gebruik) van een bijbehorend bouwwerk of uitbreiding daarvan of het uitbreiden van een hoofdgebouw, mits (voor zover gelegen buiten de bebouwde kom) wordt voldaan aan de volgende eisen:

• •

  niet hoger dan 5 m, tenzij sprake is van een kas of bedrijfsgebouw van lichte constructie ten dienste van een agrarisch bedrijf,

• •

  de oppervlakte niet meer dan 150 m2;

  • a.

    aanvragen voor het bouwen van een gebouw ten behoeve van een infrastructurele of openbare voorziening, mits wordt voldaan aan de volgende eisen:

• •

  niet hoger dan 5 m, en

• •

  de oppervlakte niet meer dan 50 m²;

  • a.

    aanvragen voor een antenne-installatie mits niet hoger dan 40 m, of een reclamemast;

  • b.

    aanvragen voor het bouwen (eventueel in samenhang met aanvraag voor afwijkend gebruik) van een dakterras, balkon of andere niet op de grond gelegen buitenruimte aan of op een gebouw, een dakkapel, dakopbouw of gelijksoortige uitbreiding van een gebouw, de uitbreiding van een bouwwerk met een bouwdeel van ondergeschikte aard dan wel voorzieningen gericht op het isoleren van een gebouw;

  • c.

    aanvragen voor ander gebruik van gronden of bouwwerken, dan bedoeld in de categorieën i tot en met l voor een termijn van ten hoogste tien jaar;

• 2.

  waarbij het bestaand stedelijk gebied is begrensd conform de kaart ‘verbeelding voor het adviesrecht van raad o.g.v. de artikelen 16.15a en 16.15b van de Omgevingswet’, die als bijlage 1 is toegevoegd bij dit voorstel.

• 3.

  Dit besluit gelijktijdig in werking te laten treden met de inwerkingtreding van de Omgevingswet.

Argumenten

1.1 Deze manier van aanwijzen van categorieën van aanvragen voor het adviesrecht in deze vorm betekent een voortzetting van de huidige aanpak.

Deze aanpak heeft de afgelopen periode goed gefunctioneerd. Door de aanwijzing van deze categorieën is de raad de afgelopen jaren alleen betrokken bij initiatieven, waarvoor kaders niet voldoende duidelijk waren of ontbraken.

De lijst die de afgelopen jaren is gebruikt, is omgezet naar een lijst die duidelijkheid geeft over de gevallen waarbij er géén gebruik gemaakt zal worden van het adviesrecht. Bij een aanvraag voor een omgevingsvergunning de niet past in de genoemde categorieën, is er dus wèl sprake van een adviesrecht voor de raad. Deze werkwijze wordt ook door veel andere gemeenten gehanteerd.

De omgekeerde werkwijze is ook mogelijk, waarbij alleen de categorieën worden aangewezen, waarbij het adviesrecht wel van toepassing wordt verklaard. De uitdaging hierbij is om een uitputtende lijst op te stellen. De kans is groot dat dat bij het opstellen van zo’n lijst categorieën ontbreken waarbij de raad het adviesrecht wel zou willen toepassen, bijvoorbeeld omdat deze categorieën zich in Heerlen nog nooit hebben voorgedaan. Dit wordt voorkomen met de nu voorgestelde werkwijze.

1.2 In de niet genoemde belangrijke categorieën blijft de raad adviseur.

De meest voorkomende categorieën van aanvragen en waarbij de raad kaders heeft gesteld is geen adviesrecht nodig. Bij een aantal ontwikkelingen buiten het bestaand stedelijk gebied is de raad wel adviseur. Bijvoorbeeld bij woningbouw of de uitbreiding van bedrijvigheid in het landelijk gebied. Ook bij grote recreatieve voorzieningen, zoals de vestiging van een pretpark, dient het college advies te vragen aan de raad.

1.3 Aanvragen binnen de genoemde categorieën worden door het college ook getoetst aan het afwegingskader van de Omgevingswet.

Bij de beoordeling van een omgevingsvergunningaanvraag voor een bopa door het college wordt het afwegingskader toegepast, dat de raad ook dient toe te passen bij het bindend adviesrecht.

Er wordt getoetst of het initiatief bijdraagt aan de doelen van de Omgevingswet, voldoet aan de instructienormen van de andere overheden en of sprake is van een evenwichtige toedeling van functies. De toets aan de door de raad vastgestelde beleidsmatige kaders en doelen is hierbij een essentieel onderdeel.

1.4 Door het bindend adviesrecht te beperken tot uitzonderlijke aanvragen kan bij een complete vergunningaanvraag worden voldaan aan het wettelijke uitgangspunt van een snellere dienstverlening.

Bij de huidige werkwijze en procesafspraken heeft een raadsbesluit een procedurele doorlooptijd van minimaal 9 weken. De extra stap door het bindend adviesrecht past hierdoor niet binnen de wettelijke afhandeltermijn van de vergunningprocedure van 8 weken. Als advies aan de raad moet worden gevraagd, zal deze afhandeltermijn moeten worden verlengd.

1.5 Het college kan de raad ook raadplegen als er sprake is van een aanvraag die uitgezonderd is voor het bindend adviesrecht.

Hiervan kan sprake zijn als de vergunningverlening zo maatschappelijk relevant is dat het college beseft dat het de raad als hoogste orgaan van de gemeente hierbij dient te betrekken. Het college kan de raad dan om zijn standpunt vragen. In dat geval wordt er geen uitvoering gegeven aan een juridisch verplicht en afdwingbaar instrument. Wel is sprake van een toepassing van het ongeschreven recht, de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Het gaat dan om een zorgvuldige voorbereiding van het besluit.

1.a.1 Het toetsingskader voor een initiatief passend binnen een visie e.d. is al vastgesteld door de raad.

De toepassing van het adviesrecht op een aanvraag, die past binnen een door de raad vastgesteld ruimtelijk kader, heeft hierdoor geen toegevoegde waarde, omdat de raad al heeft aangegeven waar bij de uitvoering rekening mee moet worden gehouden. In tegenstelling tot de oude lijst wordt hierbij geen onderscheid gemaakt tussen het bestaand stedelijke gebied en het overige grondgebied van de gemeente, omdat er ook sprake kan zijn van een ruimtelijk kader voor locaties buiten het bestaand stedelijk gebied.

1.b.1 Door de raad zijn kaders vastgesteld met betrekking tot het toevoegen van woningen en het uitbreiden van woningen in beleidsregels.

Bij het toevoegen van woningen dient een uitgebreide toets plaats te vinden. In de gemeente Heerlen is dit alleen mogelijk als dit past in het door uw raad vastgestelde beleid, de ’Structuurvisie Wonen Zuid-Limburg’ en de ‘Beleidsregel Ruim baan voor goede woningbouwplannen 2021’. Uit dit beleid vloeit ook voort dat regionale afstemming dient plaats te vinden.

Deze categorie is beperkt tot het bestaand stedelijk gebied, omdat de beleidsuitgangspunten uitgaan van inbreiding en herstructurering van woningbouw, boven ontwikkelingen buiten het bestaand stedelijk gebied. Voor woningbouwplannen buiten dit gebied is het bindend adviesrecht wel van toepassing.

1.c.1 Voor de vestiging en uitbreiding van bedrijfsmatige activiteiten zijn de kaders vastgelegd in regionaal en gemeentelijk beleid.

In de ‘Structuurvisie Ruimtelijke Economie Zuid Limburg’ zijn duidelijke kaders geschetst voor voorzieningenclusters/detailhandel, kantoren en bedrijfsterreinen. In regionaal verband dient afstemming plaats te vinden als er sprake is het toevoegen van bedrijfsmatige activiteiten die niet passen in dit beleid. Wat betreft horeca heeft uw raad in 2018 de kaders vastgelegd in de Horecavisie gemeente Heerlen. Deze categorie is beperkt tot het bestaand stedelijk gebied, omdat deze beleidsstukken betrekking hebben op het stedelijk gebied. Voor de vestiging of uitbreiding van bedrijfsmatige activiteiten buiten dit gebied is het bindend adviesrecht wel van toepassing.

1.d.1 Deze aanvragen hebben betrekking op aanpassingen binnen het bestaande tracé van een (water)weg.

Deze werkzaamheden aan een (water)weg zullen hierdoor nauwelijks afwijken van de kaders die door uw raad in het (tijdelijke) omgevingsplan zijn vastgelegd.

Bij de aanleg van nieuwe van wegen of waterinfrastructuur zijn de kaders nog niet duidelijk en zal wel een advies worden gevraagd.

1.e.1 Een dergelijke uitbreiding of nieuwbouw blijft binnen de grenzen van het bedrijfsterrein.

Het kader voor bedrijfsmatige activiteiten is vastgelegd in de regels van het door uw raad vastgestelde (tijdelijke) omgevingsplan. Hierin is een geografische begrenzing opgenomen, die door deze categorie van aanvragen niet wordt overschreden.

1.f.1 Maatschappelijke, culturele en op sport gerichte voorzieningen hebben invloed op de omgeving. Er is geen beleid geformuleerd voor al deze voorzieningen.

Uw raad heeft kaders vastgesteld voor de huisvesting van maatschappelijke voorzieningen en sportlocaties in onder meer het ‘Integraal Maatschappelijk Accommodatiebeleid Heerlen 2017-2024’. De beleidskaders zien niet op alle vormen van de voorzieningen in deze categorie. Vandaar dat bij voorzieningen die niet passen in de beleidskaders wel een advies aan uw raad dient te worden gevraagd.

Er is een bebouwingsoppervlakte als grens opgenomen in deze categorie, omdat de grootte van deze voorzieningen is bepalend voor het aantal bezoekers en de activiteiten, die op een locatie kunnen plaatsvinden.

Een aanvraag voor een voorziening in deze categorie buiten het bestaand stedelijk gebied valt wel onder het bindend adviesrecht, omdat het bestaande beleid gericht is op het stedelijk gebied.

1.g.1 Bij de beoordeling of medewerking kan worden verleend aan een beperkte procentuele afwijking van een maat uit het (tijdelijke) omgevingsplan wordt de invloed op buurpercelen meegewogen.

In sommige gevallen kan de maatvoering in het (tijdelijke) omgevingsplan beperkter zijn, dan nodig is op basis van nieuwere beleidsuitgangspunten. Als voorbeeld: de bebouwingsmogelijkheden van een perceel werd in de bestemmingsplannen geregeld door een vaste maximale oppervlakte van het hoofdgebouw en andere bouwwerken. In de recente bestemmingsplanregelingen wordt bij de bouwmogelijkheden veel meer rekening gehouden met de oppervlakte van het perceel. Alle geldende bestemmingsplannen (ouder en recent) zijn na de inwerkingtreding van de Omgevingswet onderdeel van het tijdelijke omgevingsplan.

Bij het overschrijden van de maatvoering wordt uiteraard gekeken naar de invloed op buurpercelen in bijvoorbeeld de vorm van schaduwwerking.

1.h.1 t/m 1.l.1 Het is onwenselijk dat bij deze categorieën zou het adviesrecht van toepassing zou zijn, gezien de (zeer) beperkte invloed op de fysieke leefomgeving.

Omgevingsvergunningen, die in deze categorieën vallen, hebben betrekking op gebruikswijzigingen of beperkte extra bouwmogelijkheden ten opzichte van het omgevingsplan. In de huidige wetgeving zijn deze opgenomen in de kruimelgevallenlijst van artikel 4, bijlage II Bor. De beschrijving van deze categorieën is overgenomen uit dit artikel, met uitzondering van gebruikswijzigingen ten behoeve van de huisvesting van arbeidsmigranten of de opvang van asielzoekers of andere categorieën vreemdelingen ((beslispunt 1h). Gezien de impact op de leefomgeving is bij deze uitgezonderde gebruikswijzigingen het bindend adviesrecht wel van toepassing en wordt uw raad hierbij betrokken.

Bij het beoordelen van aanvragen van de kruimelgevallenlijst wordt altijd getoetst of sprake is van een evenwichtige toedeling van functies aan de betreffende locatie. Daarbij wordt ook bekeken wat de aanvraag betekent voor de omgeving, bijvoorbeeld de schaduwwerking van de geplande nieuwbouw of de parkeerdruk. Deze categorieën zijn niet beperkt tot het bestaand stedelijk gebied, omdat dit onderscheid ook niet wordt gemaakt in de huidige kruimelgevallenlijst.

1.m.1 Gezien de tijdelijkheid is er geen blijvende invloed op de fysieke leefomgeving.

Na afloop van de termijn in de omgevingsvergunning dient de aanvrager weer alles in de oude staat terug te brengen. Ook dit is een categorie die in de huidige wetgeving onderdeel is van de kruimelgevallenlijst van artikel 4, bijlage II Bor.

2.1 Het adviesrecht is gebaseerd op toekomstige wetgeving, de artikelen 16.15a en 16.15b van de Omgevingswet.

Dit betekent dat de grondslag voor dit besluit pas ontstaat bij de inwerkingtreding van de Omgevingswet.

Tegenargumenten en risico’s

n.v.t.

Kosten en dekking

n.v.t.

Communicatie

Dit besluit wordt gepubliceerd in het Gemeenteblad.

Evaluatie

2 jaar na de inwerkingtreding van de Omgevingswet zal dit besluit worden geëvalueerd en, indien nodig, worden bijgesteld. Er is gekozen voor een termijn van 2 jaar, omdat de verwachting is dat lopende initiatieven nog zo veel als mogelijk onder de huidige wet- en regelgeving zullen worden afgehandeld. Daarnaast zal de onbekendheid met het nieuwe wettelijke kader tot gevolg hebben dat de nieuwe instrumenten van de Omgevingswet in de beginperiode na de inwerkingtreding nog niet veelvuldig zullen worden toegepast.

Planning, procedure en uitvoering

Het voorgestelde besluit zal geagendeerd worden voor behandeling in de commissie ROLO en de raad van december 2022.

Het besluit treedt in werking op het moment dat de Omgevingswet in werking treedt. Naar verwachting is dit op 1 juli 2023 aanstaande. Hiervoor wordt een nieuw Koninklijk Besluit in procedure gebracht.