Besluit van gedeputeerde staten houdende vaststelling van het Subsidiebeleid provincie Zeeland; Samen meer resultaat met subsidie

Inleiding

In deze beleidsnota is het algemene provinciale subsidiebeleid vanaf 2023 uiteengezet. Met de voorgaande beleidsnota "Resultaat met subsidie", die vooral was gericht op de overgang naar meer prestatiegericht subsidiëren, is in belangrijke mate de basis gelegd voor het subsidiebeleid in deze beleidsnota. Net als in de voorgaande jaren hebben aspecten als transparantie, beperking van administratieve lasten en publieksvriendelijkheid ook nadrukkelijk aandacht gekregen bij de ontwikkeling van het geactualiseerde subsidiebeleid. Er is daarbij niet voorbij gegaan aan de noodzakelijke juridische en financiële eisen waaraan subsidieregels moeten voldoen.

Het verstrekken van subsidies is en blijft een belangrijk instrument voor de provincie om haar beleidsdoelstellingen te realiseren. De wijzigingen ten opzichte van de vorige beleidsnota hebben vooral betrekking op een meer gezamenlijke verantwoordelijkheid, zowel inhoudelijk als financieel, terwijl ook het prestatiegericht subsidiëren een onlosmakelijk onderdeel deel blijft van het subsidiebeleid. Met de beleidsnota "Samen meer resultaat met subsidie" menen wij dan ook een beleidskader voor subsidies neer te leggen dat tegemoet komt aan de bestuurlijke wens om resultaatgericht te subsidiëren op basis van prestatieafspraken en tegelijkertijd ook de focus te leggen op het meer samenwerken met andere partijen om resultaten te boeken.

Het subsidiebeleid sluit nog steeds aan op de principes van het rijkssubsidiekader, bezien vanuit Zeeuws perspectief. Daarnaast is aandacht besteed aan de verdergaande digitalisering en is geprobeerd de publieksvriendelijkheid nog verder te verbeteren.

Definitie subsidie

Voor de definitie van een subsidie baseren wij ons op de Algemene wet bestuursrecht. In deze wet is subsidie gedefinieerd als “de aanspraak op financiële middelen, door een bestuursorgaan verstrekt, met het oog op bepaalde activiteiten van de aanvrager, anders dan als betaling voor aan het bestuursorgaan geleverde goederen of diensten”. Het hanteren van deze relatief ruime definitie zorgt ervoor dat het instrument van subsidie breed inzetbaar is.

Instrument subsidie

Het verstrekken van subsidie is een veel gebruikt instrument, maar is niet in alle gevallen het beste instrument. Er zijn meer instrumenten om beleidsdoelstellingen te realiseren zoals het verstrekken van een opdracht, sponsoring, een (samenwerkings-)overeenkomst of bijvoorbeeld het opleggen van een dwangsom.

De vraag waarom een instelling voor bepaalde activiteiten subsidie ontvangt, wordt niet inhoudelijk beantwoord vanuit het subsidiebeleid. Het is in hoofdzaak een bestuurlijke afweging om te bepalen of activiteiten van een instelling met behulp van een provinciale subsidie uitgevoerd kunnen worden en of het verlenen van een subsidie in voldoende mate bijdraagt aan de realisatie van de beleidsdoelstellingen van de provincie.

De vraag hoeveel subsidie een instelling of een project kan ontvangen, wordt ook niet beantwoord vanuit het subsidiebeleid. Dit zal vooral worden bepaald door het provinciaal ambitieniveau en de beschikbaar gestelde financiële middelen voor een beleidsdoelstelling dan wel activiteit. Dit betreft dus een beleidsmatige afweging.

In essentie zijn er daarom twee dingen nodig voor het verstrekken van een subsidie: vastgelegde beleidsdoelstellingen en kaderstellende regels. De beleidsdoelstellingen zijn opgenomen in beleidsnota's die door Provinciale Staten zijn vastgesteld. De regels voor het verstrekken van subsidie zijn opgenomen in de Algemene wet bestuursrecht (Awb), de Algemene subsidieverordening Zeeland 2023 (Asv 2023), het Algemeen subsidiebesluit Zeeland 2023 (Asb 2023) of andere meer specifieke subsidieverordeningen en regelingen.

Bereik en principes subsidiebeleid

Het subsidiebeleid gaat vooral over de wijze van subsidiëren, dat wil zeggen dat naast het inhoudelijke kader van de beleidsnota ook een juridisch kader nodig is om subsidie te kunnen verstrekken. Het subsidiebeleid sluit daarbij tevens aan op het dualisme. Middels het vaststellen van de Asv 2023 stellen provinciale staten de kaders waarbinnen gedeputeerde staten subsidies kunnen verstrekken. De bevoegdheid en verantwoordelijkheid voor het verstrekken van subsidies hebben provinciale staten hiermee gedelegeerd aan gedeputeerde staten. Gedeputeerde staten stellen binnen de gestelde kaders nadere regels op in de vorm van het Asb 2023 om met subsidies de beleidsdoelstellingen van de provincie op een zo effectief en efficiënt mogelijke wijze te realiseren.

Het subsidiebeleid is er op gericht om per activiteit of per project subsidie te verstrekken bezien vanuit de provinciale kerntaken.

Resultaatgericht subsidiëren is één van de belangrijkste pijlers van het subsidiebeleid. Bij subsidieverstrekking op basis van dit subsidiebeleid gaat het dus niet om de instandhouding van instellingen. Alle subsidies van de provincie zijn bedoeld om bepaalde activiteiten te realiseren die bijdragen aan beleidsdoelstellingen. Overigens zegt deze manier van subsidiëren nog niets over onze ambitie. Het gaat bij ambitie om de inhoudelijke punten die verankerd moeten zijn in ander provinciaal beleid. Het subsidiebeleid geeft geen richting aan de inhoudelijke beleidsdoelstellingen. Zowel het subsidiebeleid als de Asv 2023 zijn gericht op het mogelijk maken van subsidieverstrekking ongeacht de inhoudelijke beleidsdoelstellingen en ambities. Dit provinciaal beleid is daarmee wel van groot belang voor subsidieaanvragers, omdat daaruit de mogelijkheid voor het ontvangen van een subsidie voor bepaalde activiteiten zijn grondslag vindt.

Vanaf 2013 is het Rijksbreed kader voor subsidieverlening bepalend geweest bij het formuleren van de uitgangspunten voor het subsidiebeleid. In de kern is het Rijkskader een regime voor subsidieverlening en –verantwoording dat door zowel het Rijk als de andere provincies in meer of mindere mate gehanteerd wordt. Het gaat uit van proportionaliteit tussen de omvang van de aanvraag- en verantwoordingslasten en de hoogte van het subsidiebedrag. Dit betekent dat de verantwoordingslast zwaarder is naarmate het subsidiebedrag hoger is. Een direct gevolg van dit principe is de samenstelling van drie verschillende arrangementen met subsidieregels.

Een ander belangrijk punt is de sturing op prestaties en hoofdlijnen. Dit ligt in lijn met de bestuurlijke ambities en betekent op dit vlak een voortzetting van het voorgaande subsidiebeleid. Het maken van prestatieafspraken en het verantwoorden van subsidies met behulp van prestatiebewijzen blijft hiermee een belangrijke pijler van het subsidiebeleid.

Het voorgaande alsook het hernieuwde subsidiebeleid gaat uit van verantwoord vertrouwen en risicoacceptatie . Dit betekent dat subsidieontvangers het vertrouwen krijgen bij het nakomen van verplichtingen. Als gevolg daarvan worden minder controles uitgevoerd door de provincie. Meer vertrouwen betekent wel meer nadruk op de eigen verantwoordelijkheid van de subsidieontvanger. Deze verantwoordelijkheid moet serieus genomen worden, want bij misbruik of oneigenlijk gebruik worden er sancties opgelegd.

Doorlopende uitgangspunten zijn Uniformering en vereenvoudiging, welke in grote mate samenhangen met publieksvriendelijkheid en transparantie. Dit heeft zijn doorwerking in de uitvoeringsinstrumenten zoals aanvraagformulieren en de subsidiebeschikkingen. Deze uitgangspunten hebben een directe relatie met de verdergaande digitalisering, waardoor er meer mogelijkheden zijn om ook de procesgang te optimaliseren. Het is en blijft de ambitie om het subsidiebeleid en het proces continue te blijven verbeteren. Zo wordt vanaf 2023 digitaal aanvragen ook de geprefereerde wijze van het indienen van subsidieverzoeken.

Zakelijk samenwerken

Deze beleidsnota draagt de titel "Samen meer resultaat met subsidie". Dit om aan te geven dat we met het verstrekken van subsidies vooral door samen te werken resultaten willen behalen en beleidsdoelstellingen willen realiseren. Dit houdt verder in dat we met het subsidiebeleid de trend uit het verleden van een duidelijke koppeling tussen enerzijds de subsidie en anderzijds de door de subsidieontvanger te leveren prestaties willen voortzetten en versterken. We hebben de ambitie om uitsluitend te subsidiëren op basis van prestatieafspraken. Dit is terug te vinden in de opgestelde subsidieregels. Bij het verstrekken van een subsidie moet altijd een prestatieafspraak gemaakt worden en zijn alleen de direct aan de activiteit toe te rekenen kosten subsidiabel.

Met het maken van prestatieafspraken is de afgelopen jaren de nodige ervaring opgedaan. Meer aandacht in het voortraject van het subsidieproces was hiervan het gevolg. Bij het honoreren van subsidieaanvragen, de besluitvorming door gedeputeerde staten en in de uitgaande subsidiebeschikking moet namelijk op voorhand duidelijk zijn hoe de prestaties bijdragen aan het realiseren van de provinciale beleidsdoelstellingen.

Egalisatiereserve

Niet alleen bij het maken van prestatieafspraken ligt de gedachte van het zakelijk samenwerken, maar ook in de wijze hoe we als provincie omgaan met de instellingen met een integrale kostensubsidie. Zo is met het Asb 2023 meer ruimte gecreëerd voor deze instellingen door het vormen van een egalisatiereserve toe te staan. Een egalisatiereserve betekent concreet dat een meevaller binnen de provinciaal gesubsidieerde prestatievelden in het ene jaar gebruikt kan worden voor een tegenvaller binnen de gesubsidieerde prestatievelden in een volgend jaar. De realisatie van de prestatieafspraken is leidend: indien de overeengekomen prestatieafspraken niet volledig zijn nagekomen, heeft dit ook effect op de hoogte van de uiteindelijke subsidie.

Middels het toestaan van de vorming van een egalisatiereserve wordt tegemoet gekomen aan de door de instellingen gewenste flexibiliteit tussen de verschillende jaren. De egalisatiereserve is gemaximeerd op 10% van de laatst verleende integrale kostensubsidie. Dit vanuit de gedachte om een soort ‘bewegingsbuffer’ te creëren en bewust geen algemene reserve, omdat dit tegenstrijdig is met het resultaatgericht subsidiëren. Een egalisatiereserve wordt dan ook niet voorafgaand in de begroting opgenomen.

Tarifering externe personeelskosten

Het zakelijk samenwerken komt ook terug in de kaders die in het Asb 2023 gesteld zijn voor de kosten van derden, waarbij doelmatige besteding van subsidiemiddelen de basis vormt. Dat wil zeggen dat de kosten voor de inhuur van extern personeel of dienstverrichters niet ten koste mogen gaan van het doelbereik van de gesubsidieerde activiteit.

Met ingang van 2023 worden de maximale subsidiabele uurtarieven van derden berekend door de geldende norm als bedoeld in artikel 2.3 van de Wet normering topinkomens te delen door 1.600. Hierbij wordt 1.600 geacht een gemiddeld aantal inzetbare uren per jaar te zijn. Door de verwijzing naar de Wet normering topinkomens is het niet nodig om artikel 1.3.3 van dit besluit ieder jaar te actualiseren.

Voorschotverlening

Bij het verlenen van een subsidie door gedeputeerde staten wordt gelijktijdig besloten om een voorschot betaalbaar te stellen. Met het ingaan van het Asb 2023 zal de voorschotbetaling van een verleende subsidie voor innovatieve en meer risicogevoelige meerjarige projecten expliciet gekoppeld worden aan periodieke inhoudelijke en financiële voortgangsrapportages.

Misbruik en oneigenlijk gebruik

Het vernieuwde subsidiebeleid gaat uit van verantwoord vertrouwen in combinatie met risicoacceptatie. Dit betekent dat subsidieontvangers vertrouwen genieten en de controles beperkt zijn. Door minder controles is er een verhoogd risico op misbruik en oneigenlijk gebruik. Naast een beperkt deel risicoacceptatie zijn risico beperkende maatregelen opgenomen in de subsidieregels.

Om het risico op misbruik en oneigenlijk gebruik zoveel mogelijk te beperken, wordt bij het beoordelen van de subsidieaanvraag zoveel mogelijk relevante informatie ingewonnen. Risico beperkende maatregelen die worden getroffen, zijn bijvoorbeeld een meldplicht, lagere grensbedragen dan het rijkssubsidiekader en prestatieverantwoording (al dan niet via steekproef) via een prestatiebewijs. Bij het verstrekken van subsidies op basis van arrangement 1 wordt bijvoorbeeld op basis van een steekproef aan de subsidieontvanger gevraagd een verantwoording in te dienen. De verwachting is dat dit een preventieve werking heeft als het gaat om misbruik of oneigenlijk gebruik van de subsidie. Het risico op misbruik of oneigenlijk gebruik wordt in financiële zin beperkt door grenzen te stellen aan het maximale subsidiebedrag. In arrangement 1 kan een subsidie van maximaal € 10.000 worden verstrekt.

Om het risico op misbruik en oneigenlijk gebruik verder te beperken, is een meldplicht ingesteld. Het niet voldoen aan de meldplicht kan gevolgen hebben voor de subsidieontvanger. Ook bieden de subsidieregels mogelijkheden om additionele informatie op te vragen om meer zekerheid te krijgen over de subsidiebesteding. In alle gevallen geldt dat zodra er sprake is van fraude, het altijd mogelijk is om sancties op te leggen op basis van de Awb.

Arrangementensystematiek

Gebaseerd op het Rijkssubsidiekader zijn ook in de provinciale subsidieregels drie verschillende arrangementen voor het verstrekken van subsidie opgenomen. Ieder arrangement kent een ander regime voor subsidieverlening en subsidieverantwoording, waarbij het verschil vooral in de mate van de verantwoordingslast is terug te zien. De verantwoordingslast is zwaarder naarmate het subsidiebedrag hoger is.

De drie arrangementen zijn in werkwijze als volgt te typeren.

De arrangementensystematiek is vastgelegd in de Asv 2023, waarna de concrete invulling van de verschillende arrangementen verder uitgewerkt is in het Asb 2023. Hieronder lichten we de werking van de arrangementen 1, 2 en 3 toe aan de hand van de specifieke kenmerken.

Arrangement 1

Binnen dit arrangement vallen subsidies tot en met € 10.000. Bij de subsidieverlening worden prestatieafspraken en hieraan gekoppelde prestatiebewijzen in de subsidiebeschikking opgenomen. Het subsidiebedrag wordt in één keer volledig als voorschot uitbetaald. Voor de subsidieontvanger geldt een meldplicht. Indien er fundamentele afwijkingen ten opzichte van de afspraken uit de beschikking tot subsidieverlening zijn, dan dient de subsidieontvanger dit te melden aan de provincie. Het niet nakomen van deze verplichting kan consequenties hebben voor de verleende subsidie. Na realisatie van de gesubsidieerde activiteiten wordt op basis van een steekproef bepaald of een prestatieverantwoording wordt opgevraagd.

Indien de subsidie buiten de steekproef valt, wordt de subsidie ambtshalve vastgesteld. De subsidieontvanger hoeft hiervoor geen aanvraag tot vaststelling in te dienen. De subsidie wordt in dat geval in principe vastgesteld op het maximaal toegezegde subsidiebedrag. Indien de subsidie wel in de steekproef valt, wordt de subsidieontvanger om de prestatieverantwoording gevraagd en geschiedt de vaststelling gelijk aan de vaststelling van een subsidie verleend onder arrangement 2.

Het type steekproef en de omvang van de steekproef worden door gedeputeerde staten vastgesteld middels de beleidsregel ‘steekproefsgewijze verantwoording van subsidies arrangement 1 Asb 2023’.

Op hoofdlijnen ziet het subsidieproces van arrangement 1 er als volgt uit.

Arrangement 2

Binnen dit arrangement vallen subsidies hoger dan € 10.000 tot en met € 50.000. In de beschikking tot subsidieverlening worden prestatieafspraken en hieraan gekoppelde prestatiebewijzen opgenomen. De definitieve subsidie wordt uiteindelijk bepaald aan de hand van de gerealiseerde prestatieafspraken. Op de subsidie verstrekken we een voorschot van maximaal 75 procent van het subsidiebedrag. De subsidieontvanger heeft een meldplicht indien er bij de uitvoering sprake is van fundamentele afwijkingen ten opzichte van de aanvraag en/of de afspraken uit de beschikking tot subsidieverlening. Het niet voldoen aan deze verplichting kan consequenties hebben voor de verleende subsidie.

De subsidieontvanger moet te allen tijde een verantwoording indienen aangaande de realisatie van de prestatieafspraken. Dit dient te gebeuren met behulp van de in de subsidiebeschikking opgenomen prestatiebewijzen. Op basis van de ingediende verantwoording wordt uiteindelijk de subsidie vastgesteld en wordt zo nodig het resterende subsidiebedrag betaalbaar gesteld.

Op hoofdlijnen ziet het subsidieproces van arrangement 2 er als volgt uit.

Arrangement 3

Binnen dit arrangement vallen subsidies hoger dan € 50.000. Evenals bij de arrangementen 1 en 2 worden bij de subsidieverlening prestatieafspraken en hieraan gekoppelde prestatiebewijzen in de subsidiebeschikking opgenomen. De subsidieontvanger heeft een meldplicht indien er bij de uitvoering sprake is van fundamentele afwijkingen ten opzichte van de aanvraag en/of de afspraken uit de beschikking tot subsidieverlening. Het niet voldoen aan deze verplichting kan consequenties hebben voor de verleende subsidie.

Naast een inhoudelijke verantwoording over de gerealiseerde prestatieafspraken, dient de subsidieontvanger ook een financiële verantwoording over de werkelijk gerealiseerde kosten in te sturen. De financiële verantwoording zal in beginsel voorzien moeten zijn van een controleverklaring door een accountant. In het Asb 2023 is hiertoe een controleprotocol opgenomen, waarin de kaders voor de accountantscontrole zijn opgenomen.

Op hoofdlijnen ziet het subsidieproces van arrangement 3 er als volgt uit.

Naast de in de verschillende arrangementen opgenomen kaders zijn er een aantal voorwaarden en verplichtingen die op alle subsidies van toepassing zijn. Dit betreft onder andere dat in beginsel niet achteraf gesubsidieerd wordt, de termijnen van de aanvraag tot subsidieverstrekking, de publiciteitsverplichting, de regeling voor interne en externe loonkosten en de mogelijkheid aan te sluiten bij subsidievoorwaarden van andere overheden.

De integrale kosten subsidie

De arrangementensystematiek gaat in principe uit van het resultaatgericht subsidiëren opdat beleidsdoelstellingen worden gerealiseerd. In hoofdzaak wordt daarom alleen subsidie verstrekt voor directe kosten van de activiteit.

In een aantal gevallen vinden we het echter nodig om naast de directe ook de indirecte kosten te subsidiëren. Een aantal instellingen voert in overwegende mate belangrijke activiteiten uit, die van belang zijn voor de realisatie van beleidsdoelstellingen of de uitvoering van bepaalde taken. De provincie is daarmee in een bepaalde mate afhankelijk van deze instellingen. Bij deze instellingen is het reëel dat naast directe kosten ook indirecte kosten worden gesubsidieerd. Om hier invulling aan te geven, is een specifieke subsidievorm ontwikkeld die een nadere invulling geeft aan arrangement 3. Dit betreft de integrale kosten subsidie.

Met behulp van vier richtinggevende maatstaven wordt bepaald welke activiteiten en instellingen in aanmerking komen voor een subsidie op basis van integrale kosten. De instellingen die in aanmerking komen voor een integrale kosten subsidie worden op een lijst geplaatst. Deze lijst wordt gepubliceerd in het provinciaal blad. De lijst is niet statisch. Indien deze wordt gewijzigd, zal de herziene lijst worden gepubliceerd in het provinciaal blad.

De maatstaven zijn hieronder verder uitgewerkt en toegelicht.

Uitvoering van een wettelijke taak

Een aantal instellingen geeft met behulp van subsidie uitvoering aan een wettelijke taak van de provincie. De provincie zal deze taak hoe dan ook op een bepaalde manier moeten uitvoeren. Voor bepaalde wettelijke taken kan het zijn dat de keuze is gemaakt om deze niet zelf uit te voeren. De redenen hiervoor zijn divers. De instelling is doorgaans gespecialiseerd in de uitvoering, of er wordt bewust een scheiding aangebracht tussen beleidvorming en de uitvoering. We vinden het verantwoord om een integrale kosten subsidie te kunnen verstrekken voor de activiteiten van een instelling die zijn gericht op de uitvoering van een wettelijke taak van de provincie.

Instandhouding van een voorziening

Deze maatstaf is gericht op activiteiten van een instelling gericht op het instandhouden van een voorziening. Een voorziening is een collectief goed. Door een overheidssubsidie kan iedereen bijvoorbeeld gratis of onder de werkelijke kostprijs gebruik maken van een voorziening. Het bestaan van een bepaalde voorziening is daarmee vaak een bestuurlijke keuze. Het beheer van een voorziening wordt doorgaans door een zelfstandige instelling gedaan. Meestal zijn alle activiteiten van de instelling ook gericht op de instandhouding van de voorziening. We vinden het nodig om voorzieningen (deels) te kunnen subsidiëren en ook verantwoord om een integrale kosten subsidie te kunnen verstrekken voor de activiteiten van een instelling die zijn gericht op de instandhouding van een voorziening.

Uitvoering van provinciale taken

Er zijn instellingen die beleidsinhoudelijke of –uitvoerende taken uitvoeren voor de provincie. Dit zijn geen wettelijke taken. De instellingen dragen hoofdzakelijk zorg voor bijvoorbeeld beleidsuitvoering, beleidsplanning, beleidsevaluatie en advisering. De uitvoering van deze taken is relatief gezien van aanzienlijk belang voor het realiseren van de provinciale taken. Hierdoor worden deze instellingen ook wel aangeduid als dragende instellingen voor het realiseren van provinciale beleidsdoelstellingen. Er kan hierbij ook sprake zijn van (een bepaalde mate van) wederzijdse afhankelijkheid. Dit zorgt voor een sterkere sturing vanuit de provincie op een dergelijke instelling dan in andere gevallen. Veelal zijn de meeste activiteiten van een dragende instelling gericht op de uitvoering van de provinciale taken. We vinden het verantwoord om een integrale kosten subsidie te kunnen verstrekken voor de activiteiten van een instelling die volledig of grotendeels zijn gericht op de uitvoering van provinciale taken.

Hoofdzakelijk bijdragen aan provinciale beleidsdoelstellingen

Naast dragende instellingen zijn er ook instellingen die hoofdzakelijk activiteiten uitvoeren die bijdragen aan provinciale beleidsdoelen. Deze instellingen vormen daarmee een belangrijke schakel in de ondersteunende structuur voor het realiseren van onze beleidsdoelstellingen. Ten opzichte van de dragende instellingen is er bij deze instellingen in mindere mate sprake van wederzijdse afhankelijkheid en vindt sturing door de provincie meer op afstand plaats. We vinden het verantwoord om een integrale kosten subsidie te kunnen verstrekken voor de activiteiten van dergelijke instellingen, omdat de instelling zich relatief gezien voor een groot deel richt op activiteiten die bijdragen aan provinciale beleidsdoelstellingen.

Ingangsdatum en wijzigingen

De ingangsdatum van dit subsidiebeleid is 1 januari 2023. Indien er noodzaak is tot tussentijdse wijzigingen, dan worden deze altijd door Gedeputeerde Staten vastgesteld.