Besluit van provinciale staten houdende de Algemene subsidieverordening Zeeland 2023

Ondertekening

Toelichting

Algemeen

Aanleiding

Op 1 januari 2013 is de Algemene subsidieverordening Zeeland 2013 (Asv 2013) in werking getreden, waarvoor als basis het Uniform Subsidiekader (USK) dient dat inmiddels door alle provincies wordt toegepast. Ter uitvoering van de Asv 2013 hebben gedeputeerde staten op 1 januari 2013 een Algemeen subsidiebesluit 2013 (Asb 2013) vastgesteld. De Asv 2013 wordt hierin nader uitgewerkt en bevat naast algemene bepalingen een heel aantal hoofdstukken waarin specifieke en afgebakende subsidieregelingen zijn opgenomen.

De provincie Zeeland heeft het subsidiebeleid (Asv 2013 en Asb 2013) geëvalueerd met als doel om te bezien of het subsidiebeleid nog voldoende aansluit bij de wensen en eisen van betrokkenen en of er verbeteringen mogelijk zijn. Dit heeft geresulteerd in een beperkt aantal wijzigingen die zijn verwerkt in de nu voorliggende Asv 2023.

Doelstelling subsidies

Subsidies worden verstrekt met de volgende bedoelingen:

• –

  het provinciaal bestuur gebruikt het verstrekken van subsidie om haar beleid in de volle breedte gestalte te geven;

• –

  de subsidieontvanger wordt in de gelegenheid gesteld activiteiten te ontplooien, ideeën of methoden te ontwikkelen of zijn deskundigheid te bevorderen.

Het is belangrijk dat met het verstrekken van subsidies de provinciale beleidsdoelstellingen (deels) worden gerealiseerd. Daarnaast is het belangrijk dat het subsidiebeleid gebruiksvriendelijk is voor de subsidieontvanger. De subsidieontvanger moet in staat worden gesteld om zijn activiteiten te realiseren. Er wordt hierbij wel rekening gehouden met een transparante verantwoording van de verstrekte publieke middelen.

Algemene wet bestuursrecht en subsidie

Naast deze verordening is de Algemene wet bestuursrecht (Awb) van toepassing op het verstrekken van subsidies. Dwingende bepalingen uit deze wet zijn automatisch van toepassing op de door de provincie verstrekte subsidies. Het is niet nodig om deze artikelen uit de Awb over te nemen. Dit is dan ook niet gedaan. Waar nodig wordt wel verwezen naar relevante artikelen uit deze wet.

De definitie van een subsidie is vanuit bovenstaande overweging niet opgenomen in deze verordening. Die definitie is opgenomen in artikel 4:21, eerste lid, van de Awb. De definitie luidt als volgt: “de aanspraak op financiële middelen, door een bestuursorgaan verstrekt met het oog op bepaalde activiteiten van de aanvrager, anders dan als betaling voor aan het bestuursorgaan geleverde goederen of diensten.”

De Algemene subsidieverordening is van toepassing indien gedeputeerde staten er voor kiezen om ten behoeve van het realiseren van provinciale beleidsdoelstellingen het subsidie-instrument in te zetten.

Van subsidieregels 2013 naar subsidieregels 2023

In 2013 heeft de laatste grote wijziging van de subsidieregels plaatsgevonden. Bij deze wijzigingen stond de aansluiting bij het Rijksbreed subsidiekader centraal. Uit ervaringen van ambtenaren en gesubsidieerde instellingen blijkt, dat de subsidieregels van de Asv 2013 goed werkbaar zijn. Vandaar dat de uitgangspunten van het subsidiebeleid 2013 als kader zijn meegenomen bij de vorming van het subsidiebeleid 2023.

Om bovenstaande redenen is het onderscheid tussen de kaderstellende, monitorende en controlerende rol van provinciale staten en de uitvoerende rol van gedeputeerde staten ook gehandhaafd bij het opstellen van de Asv. Deze gescheiden rollen zijn ontstaan door het dualisme. Dit resulteert in een Asv waarmee provinciale staten de kaders stellen waarbinnen gedeputeerde staten subsidies kunnen verstrekken. De bevoegdheid en verantwoordelijkheid voor het verstrekken van subsidies delegeren provinciale staten hiermee aan gedeputeerde staten. Gedeputeerde staten kunnen binnen de gestelde kaders nadere regels opstellen die zij nodig achten om met subsidies de beleidsdoelstellingen van de provincie op een zo effectief en efficiënt mogelijk wijze te realiseren.

Door de tweedeling zijn de volgende juridische documenten ontstaan:

• 1.

  een Asv die de kaders omvat voor de uitvoering van het subsidiebeleid;

• 2.

  een Asb dat de uitvoeringsregels omvat om zo effectief en efficiënt mogelijk subsidies te verstrekken en daarmee de beleidsdoelstellingen te realiseren.

Rijkssubsidiekader

Het Rijk heeft bij het ontwerpen van het rijkssubsidiekader vier uitgangspunten geformuleerd:

• •

  een zwaardere verantwoordingslast naarmate het subsidiebedrag hoger is (proportionaliteit);

• •

  sturing op prestaties en hoofdlijnen;

• •

  uniformering en vereenvoudiging;

• •

  verantwoord vertrouwen en risicoacceptatie.

Deze uitgangspunten hebben geleid tot drie arrangementen. Ieder arrangement heeft een ander regime voor subsidieverlening en –verantwoording. De arrangementen verschillen vooral in de mate van de verantwoordingslast. De verantwoordingslast is zwaarder naarmate het subsidiebedrag hoger is.

Net als in het rijkssubsidiekader zijn er in de provinciale subsidieregels drie arrangementen opgenomen. De drie arrangementen zijn als volgt te typeren:

Artikelsgewijze toelichting

Artikel 1

Arrangement

De definitie van een arrangement geeft aan dat dit een vaste set van regels, verplichtingen en voorwaarden betreft. Het gaat hierbij om specifieke regels voor de wijze van verlenen, verantwoorden en vaststellen van de subsidie. Daarnaast betreffen het voorwaarden en verplichtingen die kunnen worden meegegeven aan de subsidieverstrekking. Provinciale staten schetsen in artikel 3 het kader voor de arrangementen. Gedeputeerde staten nemen in het Asb zo nodig aanvullende bepalingen op voor deze arrangementen.

Beleidsdoelstelling

Een beleidsdoelstelling is datgene wat de provincie wil bereiken. Een beleidsdoelstelling is altijd vastgesteld door provinciale staten. De beleidsdoelstellingen zijn meestal opgenomen in een beleidsnota. Het kan ook voorkomen dat een doelstelling is opgenomen in een ander door provinciale staten vastgesteld document, zoals de programmabegroting.

Instelling

De definitie van een instelling zorgt ervoor dat elke onderneming, vereniging of stichting als instelling aangemerkt kan worden.

Artikel 2

Op grond van artikel 4:23, eerste lid, Awb mag in beginsel alleen subsidie worden verstrekt op grond van een wettelijk voorschrift. In dit voorschrift (bijvoorbeeld de Asv) moet worden gemeld voor welke activiteiten de provincie subsidie verleent. De provincie verleent alleen subsidie als de activiteit bijdraagt aan een provinciale doelstelling. Meestal zijn deze doelstellingen opgenomen in een beleidsnota, maar zij kunnen ook voorkomen in andere door provinciale staten vastgestelde documenten zoals de programmabegroting.

Er zijn soms situaties waarbij er geen provinciaal beleid is, maar provinciale staten wel subsidie willen verstrekken. Een voorbeeld is een ramp als gevolg waarvan provinciale staten noodhulp willen verlenen in de vorm van een financiële bijdrage. In een dergelijk geval kunnen provinciale staten gebruik maken van het tweede en derde lid van dit artikel.

Artikel 3

Er worden bij de provincie drie arrangementen gehanteerd. Provinciale staten stellen daarbij kaders voor de grensbedragen van de arrangementen en de wijze waarop de subsidie wordt verantwoord. Gedeputeerde staten geven verder invulling aan de wijze van subsidiëring in het Asb.

Arrangement 1 wijkt af van de gebruikelijk wijze van verantwoorden. Bij een subsidie waarop dit arrangement van toepassing is, wordt in de beschikking tot subsidieverlening een prestatieafspraak en de wijze van prestatieverantwoording geformuleerd. Verder meldt deze beschikking dat de prestatieverantwoording binnen een vastgestelde termijn op basis van een steekproef door de provincie kan worden opgevraagd. Subsidies die buiten de steekproef vallen, ontvangen een ambtshalve vaststelling. Dit houdt in dat de subsidie wordt vastgesteld zonder dat de subsidieontvanger een aanvraag tot vaststelling moet indienen. Subsidies die binnen de steekproef vallen, worden vastgesteld op basis van de prestatieverantwoording. De wijze van toepassing van de steekproef is vastgelegd in beleidsregels.

In het derde lid is opgenomen dat gedeputeerde staten op een subsidie toch een ander arrangement kunnen toepassen. Dit dient volgens de principes van het rijkssubsidiekader te gebeuren. Het toepassen van een hoger arrangement is niet mogelijk volgens het rijkssubsidiekader, maar een lager arrangement wel. Deze lijn is ook doorgetrokken in deze verordening. Indien echter de Single information Single audit-systematiek verplicht is, kan het voorkomen dat ook een hoger arrangement wordt toegepast op een subsidie. De mogelijkheid om af te wijken van de arrangementen is daarom breder geformuleerd.

Bij het toepassen van een lager arrangement dienen gedeputeerde staten een zorgvuldige risico afweging te maken bij de beslissing tot subsidieverstrekking.

Artikel 4

In aanvulling op artikel 2 staan in artikel 4 voorwaarden genoemd waaronder gedeputeerde staten subsidie mogen verstrekken.

Bij het bepalen van de behoefte aan de activiteit wordt er een relatie gelegd met de provinciale beleidsdoelstellingen. Een activiteit kan bijdragen aan de beleidsdoelstelling en tegelijkertijd kan de behoefte van de provincie aan de activiteit minimaal zijn. Dit kan bijvoorbeeld te maken hebben met de mate waarin de beleidsdoelstelling al is gerealiseerd.

Daarnaast maken gedeputeerde staten een inschatting of de wijze waarop de aanvrager de activiteit wil realiseren ook reëel en haalbaar is. Ook moeten er voldoende financiële middelen zijn om de activiteit uit te voeren. Dit houdt in dat er een sluitende begroting moet worden overgelegd, waarmee wordt aangetoond dat alle kosten van de te subsidiëren activiteit door middel van inkomsten of een eigen bijdrage worden gedekt. Als blijkt dat er zonder subsidie voldoende financiële middelen zijn voor uitvoering van de activiteit, wordt er geen subsidie verstrekt.

Artikel 5

Dit artikel houdt in dat de subsidie kan worden geweigerd indien de subsidie wordt besteed aan het salaris of de vergoeding van een bestuurder, directeur, medewerker of interimfunctionaris die meer verdient dan de maximale bezoldiging, bedoeld in artikel 2.3 van de Wet normering topinkomens (WNT). Deze topinkomensnorm is in de Asv 2023 opgenomen, omdat wij als provincie streven naar een doelmatige besteding van onze publieke middelen. Wij vermoeden dat deze besteding niet doelmatig is indien daarmee hoge salarissen worden betaald.

Deze norm is niet alleen van toepassing op functionarissen in dienst bij de subsidieaanvrager. De norm is ook van toepassing op interimfunctionarissen. De totale vergoeding voor arbeid die deze functionaris of het bedrijf waarbij deze werkzaam is ontvangt, mag ook niet meer bedragen dan het bezoldigingsmaximum. Zoals in de WNT is bepaald, geldt hierbij als voorwaarde dat de functionaris binnen een aaneengesloten periode van achttien maanden langer dan zes maanden wordt ingehuurd op een functie.

Het tweede lid regelt dat het bezoldigingsmaximum wordt omgerekend indien het dienstverband afwijkt van het voltijdse dienstverband zoals dit wordt gehanteerd bij de instelling of van kortere duur is dan een kalenderjaar. Het omrekenen van het bezoldigingsmaximum geldt ook voor interimfunctionarissen. Ook hier wordt aansluiting gezocht bij de betreffende bepalingen in de WNT.

Gedeputeerde staten kunnen besluiten toch tot subsidieverlening over te gaan. Denkbaar zijn situaties waarbij het inhoudelijk belang van de te subsidiëren activiteit de salarisnormering te boven gaat, of dat gedeputeerde staten besluiten over te gaan tot een overgangsperiode voor een bepaalde instelling.

Indien toch subsidie wordt verleend door gedeputeerde staten, wordt dit achteraf kenbaar gemaakt aan provinciale staten. Dit geschiedt jaarlijks via de jaarrekening.

Artikel 6

Provinciale staten stellen vanuit hun kaderstellende rol de Asv vast. Deze regels vormen het algemene wettelijke kader voor subsidieverstrekking binnen de provincie Zeeland. Omdat artikel 4:23, eerste lid, van de Awb stelt dat voor het verstrekken van subsidies een wettelijke grondslag moet bestaan, is deze Asv nodig.

Gedeputeerde staten kunnen binnen de kaders van de Asv aanvullende regels opstellen voor subsidieverstrekking. Bij de bevoegdheidsoverdracht maken provinciale staten gebruik van artikel 152 Provinciewet dat het mogelijk maakt bevoegdheden te delegeren aan gedeputeerde staten. Gedeputeerde staten zijn verantwoording schuldig aan provinciale staten over de wijze waarop zij omgaan met de bevoegdheid tot het stellen van nadere regels. Hierdoor is een sterke scheiding mogelijk tussen kaderstelling, uitvoering en controle, hetgeen ten goede komt aan het uitgangspunt van dualisering.

Voor een aantal onderdelen bij het verstrekken van subsidies is een wettelijke grondslag benodigd. Het is daarom zaak dat deze in de Asv van toepassing worden verklaard en de invulling daarvan wordt gedelegeerd aan gedeputeerde staten.

Het gaat hierbij om het stellen van voorwaarden, het opleggen van verplichtingen, het verstrekken van voorschotten, het vaststellen van subsidieplafonds en de wijze waarop de beschikbare financiële middelen worden verdeeld.

De artikelen 4:37, 4:38 en 4:39 van de Awb geven regels omtrent het opleggen van verplichtingen aan de subsidieontvanger. Artikel 4:37 van de Awb geeft het bestuursorgaan de mogelijkheid acht 'standaardverplichtingen' op te leggen bij de subsidieverstrekking. Voor het opleggen van deze verplichtingen is geen wettelijk voorschrift vereist. Artikel 4:38 van de Awb regelt dat ook andere verplichtingen opgelegd kunnen worden. Deze moeten wel in een wettelijk voorschrift worden opgenomen. Artikel 4:39 van het Awb maakt het bovendien mogelijk om verplichtingen op te leggen die geen relatie hebben met de te subsidiëren activiteit. Deze verplichtingen moeten dan tevens in een wettelijk voorschrift zijn benoemd. Artikel 1.6.6 van het Asb inzake publiciteitsuitingen is hiervan een voorbeeld.

Artikel 7

In dit artikel dragen provinciale staten aan gedeputeerde staten op om ten behoeve van de subsidieverstrekking nadere regels te stellen. Dit doen gedeputeerde staten in beginsel in het Asb.

Artikel 8

Dit artikel beschrijft limitatief een viertal situaties waarin gedeputeerde staten mogen afwijken van de bepalingen gesteld bij deze verordening.

Onderdeel a betreft de situatie waarin de provincie tezamen met andere bestuursorganen met het oog op uniformiteit gezamenlijk een bijzondere subsidieregeling opstelt. Gelet op de verschillen tussen bestuursorganen kan het ontbreken van een afwijkingsbevoegdheid in de praktijk tot knelpunten leiden.

Onderdeel b ziet op de situatie waarin meerdere bestuursorganen subsidie verstrekken voor dezelfde activiteit. In dat geval kan zich de situatie voordoen dat een subsidie-ontvanger te maken krijgt met voorwaarden of verplichtingen die strijdig aan elkaar zijn dan wel leiden tot onaanvaardbare administratieve lasten vanwege een stapeling van verplichtingen. Ook voor dergelijke gevallen kan een afwijkingsbevoegdheid niet worden gemist.

Onderdeel c beschrijft de situatie waarin de provincie zelf subsidie of anderszins een bijdrage ontvangt met het oog op bepaalde activiteiten, waarbij het doorzetten van die middelen aan de eindontvanger ook in de vorm van subsidie dient te geschieden. Dit is bijvoorbeeld het geval bij specifieke uitkeringen van het rijk. In de relatie tussen de verstrekker van die middelen en de provincie kunnen procedureregels van toepassing zijn die afwijken van deze verordening. Dat levert problemen op bij het rechtmatig kunnen ‘doorsubsidiëren’ zodat ook in die situatie een afwijkingsbevoegdheid benodigd is.

Onderdeel d ziet op het voorkomen van strijdigheid tussen bepalingen van de Asv en hogere regelgeving, bijvoorbeeld in het geval een vrijstellingsverordening in het kader van staatssteun wordt toegepast waarbij voorwaarden gelden die conflicteren met de Asv.

Gedeputeerde staten kunnen in het Asb nadere regels stellen met betrekking tot de uitzonderingen.