Kadernota Participatie 2022

1. Wat is participatie?

Het verschil tussen inspraak en participatie

Participatie en inspraak zijn in Zoetermeer twee verschillende dingen.

Inspraak

Inspraak wordt toegepast als de wet dit verplicht, zoals bijvoorbeeld bij de specifieke procedures in het omgevingsrecht. In die gevallen geeft de bijbehorende wetgeving de mogelijkheid tot het indienen van bezwaar of een zienswijze en het instellen van beroep en hoger beroep bij de rechter.

Participatie

Participatie wordt vaak toegepast voorafgaand aan de wettelijke procedure van inspraak. Participatie is van toepassing bij de vorming en aanpassing van gemeentebeleid en aanvragen van omgevingsvergunningen die behoorlijk afwijken van het omgevingsplan. Participatie gaat niet over de uitvoering van gemeentebeleid of kleinere afwijkingen van het omgevingsplan. Participatie doen we in een vroeg stadium van (bouw)plannen - en beleidsontwikkeling. Het gemeentebestuur (raad of college) weegt bij zijn besluiten alle belangen af. Hierbij horen ook de oplossingen, ideeën en belangen die bij de participatie naar voren zijn gekomen. In de Participatieverordening staan de participatieregels die Zoetermeer hanteert.

Participatie staat los van de andere mogelijkheden die mensen hebben om zich tot het gemeentebestuur te wenden. Te denken valt hierbij aan het spreekrecht bij raads- en commissievergaderingen (regeling via het reglement van orde), de mogelijkheid om in te spreken bij de stadsbouwmeester en Commissie Ruimtelijke Kwaliteit, de mogelijkheid van het burgerinitiatief, het indienen van een maatschappelijk initiatief en het verzoek voor een referendum. Deze vallen niet onder deze Kadernota. Ook is deze Kadernota niet van toepassing op participatie bij het plaatsen van kunst in het openbaar gebied. Hiervoor heeft de gemeenteraad apart participatiebeleid vastgesteld.

Drie Zoetermeerse instrumenten voor participatie

In Zoetermeer gebruiken we drie instrumenten om de participatie te regelen.

• 1.

  Participatieverordening: In de Participatieverordening staan alle gemeentelijke regels die een directe werking hebben voor iedereen binnen de gemeente.

• 2.

  Kadernota Participatie: In de Kadernota Participatie staat beschreven hoe de gemeente op hoofdlijnen zelf invulling geeft aan de regels in de Participatieverordening. Deze Kadernota Participatie vormt het beleid.

• 3.

  Interne Participatiewijzer: deze ondersteunende toolkit bevat onder andere de 'gouden standaard' voor de organisatie van bijeenkomsten voor participatie. De gemeentelijke organisatie gebruikt deze bij de voorbereiding en uitvoering van participatie.

2. Waar gaat participatie over?

Participatie is de werkwijze waarbij het verantwoordelijke bestuursorgaan (burgemeester, college of raad) anderen betrekt bij de vorming van nieuw kaderstellend beleid of wijzigingen daarvan. Deze vorm van participatie gaat over gemeentelijk beleid. Hiermee bedoelen we de vorming van het beleid waarop uiteindelijk concrete besluiten of maatregelen kunnen worden gebaseerd. Zoetermeer hanteert hiervoor drie niveaus: informeren, consulteren en coproduceren (zie hoofdstuk 4).

Tot slot gaat participatie ook nog over de gevallen waarin aanvragers van een omgevingsvergunning verplicht zijn om met derden te overleggen (zie hoofdstuk 3).

3. Participatie en de Omgevingswet

Door de komst van de Omgevingswet heeft de gemeente nieuwe instrumenten gekregen, waaronder de omgevingsvisie, het programma en het omgevingsplan. In de Participatieverordening is bepaald op welke wijze participatie wordt toegepast bij deze instrumenten.

Verder is nieuw dat de Omgevingswet de gemeenteraad de mogelijkheid biedt activiteiten aan te wijzen waarvoor participatie verplicht is, als deze activiteit niet past in het omgevingsplan. In de Participatieverordening zijn deze activiteiten aangewezen.

Participatie bij de omgevingsvisie, het programma en het omgevingsplan

De hoofdregel is dat er participatie moet worden toegepast voorafgaand aan de terinzagelegging van een ontwerpomgevingsvisie, ontwerpprogramma of ontwerpomgevingsplan. De uitzonderingen die opgenomen zijn in artikel 1.2, leden 6 en 7 van de Participatieverordening zijn ook van toepassing op de omgevingsvisie, het programma en het omgevingsplan. Dit betekent dat er geen participatie hoeft te worden gedaan als er sprake is van bijvoorbeeld een ondergeschikte beleidswijziging of wanneer sprake is van uitvoering van hogere regelgeving waarbij de gemeente geen of nauwelijks beleidsvrijheid heeft.

Voor het omgevingsplan gelden op deze hoofdregel twee uitzonderingen. Er wordt geen participatie toegepast als:

• 1.

  er in het voortraject al participatie heeft plaatsgevonden over de ontwikkeling waarvoor het omgevingsplan gewijzigd wordt.

• 2.

  de wijziging van het omgevingsplan niet ingrijpend is. Dit is een ondergeschikte aanpassing van het omgevingsplan die geen grote invloed heeft op de leefomgeving, op een visie of een andersoortig (beleids- of project) document dan wel een stedenbouwkundige massastudie en/of een plan.

Participatie wordt dus wel toegepast bij de wijziging van het omgevingsplan die voorziet in een ingrijpende ontwikkeling waarover nog niet eerder participatie heeft plaatsgevonden. Dat zijn bijvoorbeeld grote gebiedsontwikkelingen, zoals het bouwen van 26 of meer woningen.

Voor de wijziging van het omgevingsplan wordt ook een eigen participatieproces toegepast. Dit participatieproces is in overeenstemming met de afspraken die in het verleden zijn gemaakt over participatie bij bestemmingsplannen.1

Het college besluit met in achtneming van de Participatieverordening over het toepassen van participatie bij de wijzigingen van het omgevingsplan. De raad wordt via een memo geïnformeerd wanneer het college besloten heeft geen participatie toe te passen over een wijziging van het omgevingsplan. Dit gebeurt over het algemeen tegelijk met het toesturen van het voorontwerp omgevingsplan en het verzoek aan de raad om aandachtspunten mee te geven voor de verdere planvorming. De raad kan deze memo agenderen en het college verzoeken alsnog participatie toe te passen. Hiervoor geldt een termijn van 2 weken nadat de raadsmemo is aangeboden. Deze termijn valt buiten de recesperiode van de gemeenteraad.

Wanneer participatie wordt toegepast, dan wordt een voorontwerp omgevingsplan gedurende 6 weken ter inzage gelegd en krijgen inwoners van Zoetermeer en belanghebbenden de gelegenheid om een participatiereactie te geven. Tijdens de periode van terinzagelegging van het voorontwerp omgevingsplan wordt een bewonersbijeenkomst gehouden.

Alle (binnen de 6 weken ingediende) participatiereacties worden samengevat en beantwoord en meegenomen bij het opstellen van het ontwerp omgevingsplan. De indieners van een participatiereactie krijgen de beantwoording van de reacties toegestuurd. Ook wordt de samenvatting en beantwoording van de participatiereacties openbaar bekendgemaakt als bijlage bij het ontwerp van het wijzigingsbesluit van het omgevingsplan.

Participatie bij omgevingsvergunningen voor buitenplanse omgevingsplanactiviteiten

Activiteiten die niet passen in het omgevingsplan worden ook wel buitenplanse omgevingsplanactiviteiten genoemd. Op grond van de Participatieverordening geldt dat de initiatiefnemer verplicht is participatie te organiseren, voordat hij een aanvraag omgevingsvergunning indient voor een ontwikkeling die niet past in het omgevingsplan en waarmee de raad moet instemmen voordat het college de vergunning kan verlenen.2

Op grond van de Participatieverordening moet de initiatiefnemer omwonenden of andere belanghebbenden informeren over de voorgenomen activiteit. De wijze waarop de initiatiefnemer dat doet, is niet voorgeschreven in de Participatieverordening. Dit kan de initiatiefnemer zelf bepalen. Gekozen kan worden voor een huisbezoek, maar ook voor een bewonersbijeenkomst voor de buurt. Voor de door de raad aangewezen gevallen waarvoor participatie verplicht is, is in de Participatieverordening opgenomen dat de initiatiefnemer bij zijn aanvraag omgevingsvergunning de volgende informatie moet aanleveren:

• -

  op welke wijze hij participatie heeft toegepast;

• -

  wie hij bij de participatie heeft betrokken;

• -

  welke reacties hij heeft ontvangen;

• -

  wat hij met de reacties heeft gedaan, en

• -

  op welke onderdelen zijn plan is gewijzigd.

Wanneer de initiatiefnemer deze informatie niet aanlevert bij zijn aanvraag omgevingsvergunning dan wordt zijn aanvraag niet behandeld door de gemeente. Het college zal bij het beoordelen van de aanvraag toetsen of de belangen van anderen voldoende zijn meegewogen. Als de belangen van anderen te veel worden geschaad, zal het college de vergunning niet verlenen.

De gemeente gaat de initiatiefnemers hierbij ondersteunen via:

• -

  Mondelinge ondersteuning:

  Heeft een initiatiefnemer een plan waarover op grond van de Participatieverordening participatie moet worden verleend, dan kan (eenmalig en voordat de participatie heeft plaatsgevonden) een gratis informerend gesprek worden aangevraagd. De contactpersoon van de gemeente bespreekt samen met de initiatiefnemer de wijze waarop participatie kan worden vormgegeven en welke stukken over de participatie bij de aanvraag moeten worden ingediend. Deze ondersteuning staat los van de inhoudelijke beoordeling van het initiatief door de gemeente. De initiatiefnemer kan de inhoud van het plan voor een reactie voorleggen aan de gemeente door het aanvragen van een vooroverleg.

• -

  Tool:

  Voor intern gebruik hebben we de interne participatiewijzer. Een dergelijk instrument wordt ook voor externe partijen gemaakt, zodat de gemeente deze partijen op weg kan helpen.

4. Doelen van participatie

Participatie draagt eraan bij dat Zoetermeer een fijne stad is om in te leven, in te werken en om te bezoeken. Het bevordert de relatie tussen gemeente, inwoners, bedrijven, verenigingen en organisaties en helpt om verschillende doelen te bereiken:

• •

  draagvlak verkennen;

• •

  kwaliteit van beleid en plannen vergroten;

• •

  samenwerking met partners en betrokkenen verbeteren;

• •

  wensen inventariseren;

• •

  belangen en ideeën op transparante wijze wegen.

5. Drie participatieniveaus

Het is noodzakelijk dat er bij participatieprocedures vooraf een volstrekt heldere beschrijving ligt van de beïnvloedingsruimte van de deelnemers aan de participatie.

In Zoetermeer onderscheiden we drie participatieniveaus met verschillende beïnvloedingsruimte:

• 1.

  Informeren

• 2.

  Consulteren

• 3.

  Coproduceren

Het uitgangspunt is om bij het organiseren van participatie te streven naar het voor het onderwerp meest passende participatieniveau. De gemeente zal voorafgaand en tijdens het participatieproces duidelijk blijven communiceren over de beïnvloedingsruimte en de rolverdeling (zie hoofdstuk 8). Hoofdstuk 5 gaat nader in op de specifieke rolverdeling tussen college en gemeenteraad bij de participatie.

Participatieniveau informeren

Rol betrokkenen:

Betrokkenen ontvangen informatie en kunnen vragen stellen.

Rol gemeente:

De gemeente bepaalt de agenda, geeft duidelijke informatie en houdt betrokkenen op de hoogte. Plannen worden door de gemeente opgesteld. Betrokkenen worden door de gemeente geïnformeerd, bijvoorbeeld door een wijkbericht, een informatiebijeenkomst of een website. Betrokkenen kunnen hun vragen kwijt. Vragen worden beantwoord.

Participatieniveau consulteren

Rol betrokkenen:

Betrokkenen geven binnen een bepaalde tijd hun mening over het project, de voorstellen, de buurt et cetera. Zij geven tips hoe het beter kan. Ze zijn bereid om samen naar oplossingen te zoeken. Ze geven ook aan wat hun voorkeur heeft. Betrokkenen ontvangen informatie en kunnen vragen stellen. Zij hoeven hierover niet met anderen te overleggen, maar kunnen wel met een gezamenlijk advies of plan komen.

Rol gemeente:

De gemeente bepaalt de agenda en geeft duidelijke informatie en houdt betrokkenen op de hoogte. Meningen, suggesties, ervaringen en ideeën worden actief geïnventariseerd. De gemeente verwerkt deze zoveel mogelijk in het te nemen besluit, maar kan bij de uiteindelijke besluitvorming hiervan onderbouwd afwijken. De gemeente stelt een eindverslag op van de participatie en stelt dit vast. Na vaststelling communiceert de gemeente het eindverslag zo snel mogelijk via de website en naar de deelnemers.

Participatieniveau coproduceren

Rol betrokkenen:

Betrokkenen committeren zich om er met andere partijen en inwoners samen uit te komen. Ze gaan actief bezig met het uitwerken van voorstellen. Ze dragen verantwoordelijkheid voor het ontwikkelen van reële oplossingen, die binnen gestelde randvoorwaarden passen. Ze gaan actief de dialoog aan met de achterban/buurt. Ze checken of de achterban/buurt de door hun voorgestelde oplossing wenselijk vindt.

Rol gemeente:

Gemeente en betrokkenen bepalen samen de agenda en zoeken samen naar oplossingen. De gemeente verbindt zich aan deze oplossingen in de besluitvorming. Gemeente en deelnemers werken echt als samenwerkingspartners. De betrokkenen zitten zelf aan tafel om over uitgangspunten, een plan of ontwerp mee te denken. Vaak al in een vroeg stadium om ook het proces mede vorm te geven.

5. Rolverdeling gemeenteraad en college

In de Participatieverordening staat beschreven in welke situaties het college of de gemeenteraad besluit over de participatie. Hierbij sluit de Participatieverordening aan bij de algemeen geldende bevoegdheden en verantwoordelijkheden van college en raad. Als de gemeenteraad het beleid vaststelt (nieuw kaderstellend beleid of een wijziging hiervan), dan is hij opdrachtgever en verantwoordelijk voor het bepalen van het participatieproces. Als het college het beleid vaststelt, dan is het college opdrachtgever en verantwoordelijk. De raad kan ook het college opdracht geven om over een onderwerp een participatietraject te organiseren en daarvoor zelf kaders en randvoorwaarden formuleren.

Het college is altijd verantwoordelijk voor de uitvoering van de participatie en informeert de gemeenteraad.

Voor het college betekent dit concreet:

• •

  Het college is verantwoordelijk voor de vaststelling van het participatieniveau, hoe het proces er uitziet en wat de beïnvloedbare ruimte (het kader) is.

• •

  Als een eerder vastgesteld beleidskader ontbreekt, of aangepast wordt, legt het college dat vast in het Procesvoorstel Participatie en legt dit ter vaststelling voor aan de raad als het gaat om een bevoegdheid van de gemeenteraad.

• •

  Het college is tijdens het proces bestuurlijk verantwoordelijk voor de gemaakte afspraken en de resultaten van de participatie.

• •

  Het college is degene die aan de gemeenteraad en de deelnemers verantwoording aflegt over het participatieproces.

Voor de gemeenteraad betekent dit concreet:

• •

  De gemeenteraad controleert of het college het participatieproces goed heeft gevolgd en of de kwaliteit van de participatie voldoende is.

• •

  De gemeenteraad beoordeelt de resultaten van het participatieproces (controlerend).

• •

  De gemeenteraad beoordeelt, aan de hand van de door hemzelf van te voren vastgestelde inhoudelijke en financiële kaders de inhoudelijke uitkomsten van het proces van participatie. Daarover legt het college verantwoording af aan de raad. https://doemee.zoetermeer.nl/default.aspx

6. Participatie is maatwerk

Het succes van participatie is afhankelijk van veel factoren. De Participatieverordening en deze Kadernota geven houvast. Het zijn manieren om de kwaliteit van participatie te borgen. Waar mogelijk standaardiseren we de uitvoering van de participatie. Ook de inzet van de interne Participatiewijzer en de ‘gouden standaard’ voor het organiseren van bijeenkomsten helpen hierbij. Participatie moet wel altijd passend zijn op de situatie, de doelgroep, onderwerp en doelstelling.

Niet voor elke situatie is bijvoorbeeld het houden van een bijeenkomst de meest optimale vorm van participatie. Participatie kan ook een andere invulling hebben zoals online enquêtes, workshops of de inzet van het online participatieplatform doemee.zoetermeer.nl. Deze invulling moet passen bij het doel, niveau van participatie, het onderwerp, de kaders en de deelnemers. Daarom blijft participatie maatwerk.

7. De spelregels voor participatie

Participatie betekent dat de gemeente samenwerkt met de stad bij de vorming van gemeentebeleid. Daarbij geeft zij vooraf duidelijk de kaders van de participatie aan. Zo zijn de verwachtingen rond participatie vooraf duidelijk. Alle deelnemers aan de participatie zijn van tevoren geïnformeerd over het onderwerp zodat iedereen een relevante bijdrage kan leveren in het proces. We hanteren hiervoor een aantal spelregels.

Spelregel 1: De kaders van de participatie beschrijven in een Procesvoorstel Participatie

Het college of de gemeenteraad stelt het Procesvoorstel Participatie vast. Het college stuurt het procesvoorstel ter informatie of besluitvorming naar de gemeenteraad.

De gemeente communiceert het Procesvoorstel Participatie op www.zoetermeer.nl.

Het Procesvoorstel Participatie bevat een aantal vaste paragrafen:

• A.

  het exacte onderwerp en de speelruimte van de participatie;

• B.

  het doel van de participatie;

• C.

  de schaal waarop de participatie speelt;

• D.

  wie zijn er participatiegerechtigd;

• E.

  niveaus van participatie;

• F.

  aanpak van het participatieproces.

Spelregel 2: Bijstellen van het participatieproces is tijdens het proces mogelijk

Het college en de raad streven naar transparantie aan de voorkant van het participatieproces. Maar het blijft mogelijk dat betrokken partijen tijdens het proces gezamenlijk afspreken om het proces bij te stellen. Een bijstelling moet met onderbouwing duidelijk gecommuniceerd worden naar alle betrokkenen. Hiervoor wordt verantwoording afgelegd aan het college en/of raad.

Spelregel 3: Proactief benaderen van deelnemers

Van te voren wordt nagedacht over welke belanghebbenden betrokken moeten worden en wie proactief benaderd moet worden om deel te nemen aan de participatie. Als tool gebruiken we hierbij de actorenanalyses uit de interne Participatiewijzer om een volledig beeld van de belangen en de omgeving te krijgen.

De gemeente zoekt bij participatie steeds naar evenwicht tussen het algemeen belang en specifieke (deel)belang(en). Het algemeen belang is de wenselijkheid van ontwikkelingen die uitstijgen boven het belang van individuele belanghebbenden. Hoe meer zicht er is op alle belangen, hoe beter college en raad de afweging kunnen maken. Daarom spant de gemeente zich in om de belangen van Zoetermeerders die minder in staat zijn of geneigd zijn hun stem te laten horen, een plek te geven in het participatieproces. Hiervoor gaat de gemeente meer gebruik maken van laagdrempelig onderzoek zoals flitspeilingen en andere vernieuwende vormen van participatie. De gemeente zoekt inwoners op en gaat op een uitnodigende manier in gesprek.

De participatiestrategie en communicatiestrategie worden afgestemd op de beoogde deelnemers aan de participatie. Deze onderwerpen zijn enkele basisonderdelen van het Procesvoorstel Participatie.

Spelregel 4: Opstellen van een eindverslag voor afronding participatie (geldt niet voor participatieniveau Informeren)

Het participatieproces ronden we af met een eindverslag. In het eindverslag staat duidelijk:

• -

  hoe het proces feitelijk is verlopen;

• -

  de resultaten van de participatie door een korte zakelijke weergave van de inbreng van de deelnemers aan de participatie;

• -

  de reactie van het bevoegde bestuursorgaan over resultaten, wat ermee wordt gedaan en wat de overwegingen daarbij zijn.

Spelregel 5: Participatie toegankelijk voor iedereen

Participatie moet voor iedereen toegankelijk zijn. Dat betekent dat de communicatie in eenvoudige taal plaatsvindt en makkelijk vindbaar is. Dit staat ook in de 'gouden standaard'.

8. Zorgvuldige communicatie

Het succes van de participatie valt of staat met een zorgvuldige communicatie. Daarom gebruikt de gemeente een 'gouden standaard' voor de organisatie en de communicatie van online en fysieke participatiebijeenkomsten. Hierin staat tot in details beschreven waaraan de communicatie moet voldoen: van de toegankelijkheid van de locatie, geluidsversterking, presentaties, agendatechnische opbouw, aankleding van de ruimte, handleidingen voor online deelname en de wijze waarop de avonden geleid worden. Maar ook over de verslaglegging, de inhoud van uitnodigingen, publicatie en informatievoorziening. Zo borgt de gemeente onder andere dat:

• -

  inloopavonden altijd een plenair gedeelte hebben;

• -

  een deskundige en onafhankelijke voorzitter bijeenkomsten begeleidt en zorgt voor een goed verloop van bijeenkomsten en de kwaliteit van de gesprekken die de gemeente, deelnemers en bewoners onderling met elkaar voeren;

• -

  participatielocaties toegankelijk zijn voor iedereen en bij online bijeenkomsten de deelnemers een heldere instructie krijgen hoe ze kunnen deelnemen;

• -

  het participatieniveau (met uitleg) en onderwerp van de participatie in de uitnodiging staan;

• -

  duidelijk in de uitnodiging, op onze website, sociale mediakanalen, nieuwsbrieven of in het Stadsnieuws in het huis-aan-huis blad wordt gecommuniceerd of en hoe (digitaal) een participatiereactie kan worden ingediend;

• -

  het procesvoorstel participatie voorafgaand aan de participatie op de website staat zodat deelnemers dit kunnen lezen en downloaden;

• -

  deelnemers van participatiebijeenkomsten een digitaal verslag ontvangen;

• -

  de gemeente deze verslagen publiceert op de website.

Online Participatie

De coronamaatregelen in 2020 en 2021 zorgden ervoor dat vrijwel alle participatie vanuit de gemeente digitaal werd georganiseerd. We hebben veel gebruik gemaakt van Teams- en Zoommeetings en het online participatieplatform https://doemee.zoetermeer.nl.

De gemeente blijft inzetten op de doorontwikkeling en vernieuwing van online participatie. Voorbeelden hiervan zijn de verdere doorontwikkeling van de digitale participatiebijeenkomsten en een effectieve inzet van sociale media (korte polls). Eén van de basis online participatiemiddelen is de website https://doemee.zoetermeer.nl die structureel onderdeel uitmaakt van het participatie instrumentarium. De gemeente bevordert de online participatie door meer bekendheid te geven aan het platform en de toegankelijkheid te verbeteren. Dit gebeurt onder andere via internet en sociale media. Alle informatie die voor de participatie nodig is, wordt via de website beschikbaar gesteld. Ook is het mogelijk gemaakt om online participatiereacties in te dienen over bouwprojecten en gebiedsontwikkelingen3.

Online participatie biedt andere mogelijkheden dan offline participatie. Beide opties willen we benutten. Offline vooral via fysieke bijeenkomsten in de stad om het gesprek te voeren en online participatie waar dat kan.

9. Doorlopend verbeteren

Het college houdt steekproefsgewijs interne evaluaties van participatieprocedures. Hieraan nemen deel: de deelnemers aan de participatie (inwoners en andere belanghebbenden), de burgemeester (wanneer portefeuillehouder participatie), de inhoudelijke portefeuillehouder en betrokken medewerkers. Verbeteringen komen daarna in de interne Participatiewijzer en worden direct in de ‘gouden standaard’ doorgevoerd.