Nota Reserves en voorzieningen 2021

De nota is een uitwerking van artikel 212 van de Gemeentewet, het Besluit Begroting en Verantwoording provincies en gemeenten (BBV) en de Financiële verordening gemeente Bergen.

In artikel 11 van de Financiële verordening gemeente Bergen van 19 maart 2019 is vastgelegd dat we eens in de vier jaar een nota reserves en voorzieningen aanbieden aan de gemeenteraad.

Deze nota vervangt de Nota Reserves en voorzieningen 2012 die op 4 september 2012 door de gemeenteraad is vastgesteld.

De Nota Reserves en voorzieningen 2021 behandelt:

• a.

  de vorming en besteding van reserves;

• b.

  de vorming en besteding van voorzieningen;

• c.

  het rentebeleid ten aanzien van reserves en voorzieningen.

Doelstelling

De Nota Reserves en voorzieningen 2021 is gesplitst in twee onderdelen: de nota en de uitvoeringsnotitie.

De nota

De nota geeft de spelregels weer hoe om te gaan met de reserves en voorzieningen. De volgende beleidsmatige uitgangspunten worden in deze nota behandeld: het onderscheid tussen reserves en voorzieningen, het beleid ten aanzien van de reserves, het beleid ten aanzien van de voorzieningen en het beleid ten aanzien van de rente.

De uitvoeringsnotitie

In de uitvoeringsnotitie (bijlage 1) wordt per reserve en voorziening het doel, omvang en voeding beschreven.

Uitgangspunt zijn de reserves en voorzieningen uit de jaarrekening 2019 en de begroting 2020. Bij het opstellen van de jaarrekening wordt het overzicht, zowel voor de reserves als de voorzieningen, geactualiseerd.

Daarnaast wordt in de toelichting op de balans bij de jaarrekening opgenomen wat het doel en de bestemming zijn voor het aanhouden van de reserves en voorzieningen en wordt een omschrijving gegeven van de toevoegingen en onttrekkingen.

Achtergrond

Het onderscheid tussen reserves en voorzieningen is voor veel mensen onduidelijk en de termen worden dan ook regelmatig door elkaar gehaald of verkeerd gebruikt. Dit is niet zo vreemd, omdat reserves en voorzieningen veel op elkaar lijken: in beide gevallen wordt er geld opzij gezet voor een bepaald doel.

Het belangrijkste verschil is dat bij reserves een keuze gemaakt kan worden waarvoor het geld opzij gezet wordt en bij voorzieningen is dat (vrijwel) niet het geval.

Een ander onderscheid is dat voorzieningen ingesteld worden ten laste van het resultaat. Dit betekent dat alle toevoegingen, onttrekkingen en vrijval ten gunste of ten laste van het resultaat gaan.

Reserves worden gevormd door middel van resultaatbestemming en ook alle mutaties worden op die manier verwerkt. Daarom behoren reserves tot het eigen vermogen van de gemeente en behoren de voorzieningen tot het vreemd vermogen van de gemeente.

Zowel de reserves als de voorzieningen mogen geen negatief saldo hebben.

Wettelijk kader

Bij het opstellen en/of wijzigen van financieel beleid wordt de basis gevormd door de geldende wet- en regelgeving. Dit betreffen niet alleen de externe wetten en regels, maar ook de eigen interne regelingen, verordeningen en besluiten moeten meegenomen worden.

Deze nota sluit aan bij artikel 212 Gemeentewet en bij het Besluit Begroting en Verantwoording provincies en gemeenten (BBV) die tezamen de externe wet- en regelgeving vormen.

In de toepassing van het BBV zijn de afgelopen jaren diverse notities uitgebracht door de Commissie BBV, alsmede is aan de hand van praktijkcases veel informatie beschikbaar gekomen welke een eenduidige uitvoering en toepassing van het BBV bevorderen.

In deze informatie wordt onderscheid gemaakt in stellige uitspraken en aanbevelingen.

Met zogenaamde stellige uitspraken geeft de Commissie BBV een interpretatie van de regelgeving die leidend is. Dit betekent dat verwacht wordt dat stellige uitspraken worden gevolgd en indien een gemeente toch een afwijkende interpretatie kiest (de gemeente is van oordeel dat in haar specifieke omstandigheden een andere lijn beter past en ook ‘BBV-proof’ is), zij dit expliciet moet motiveren en kenbaar moet maken bij de begroting en jaarstukken.

Bij aanbevelingen gaat het om uitspraken die 'steun en richting geven aan de praktijk'. De Commissie BBV spoort gemeenten en provincies aan om deze aanbevelingen te volgen, omdat dat naar haar oordeel bijdraagt aan het inzicht in de financiële positie (transparantie).

In de voorliggende Nota Reserves en voorzieningen 2021 wordt hiermee rekening gehouden.

Deze Nota Reserves en voorzieningen 2021 wordt door de gemeenteraad in december 2020 vastgesteld. Tenminste eenmaal in de vier jaar zal deze nota worden beoordeeld op actualiteit en toepasbaarheid, of zoveel vaker als gewijzigde wet- en regelgeving of omstandigheden dit eisen.

Indien het voornemen bestaat om af te wijken van de deze nota vermelde richtlijnen wordt dit in het betreffende raadsvoorstel gemotiveerd toegelicht. Hierbij dient vanzelfsprekend rekening te worden gehouden met de mogelijkheden die het BBV en overige relevante wet- en regelgeving bieden.

Het voorstel moet wel voldoen aan de rechtmatigheidstoets.

Reserves zijn vermogensbestanddelen die als eigen vermogen zijn aan te merken en die vrij te besteden zijn. De reserves worden conform artikel 43 BBV onderverdeeld in de algemene reserves en de bestemmingsreserves.

Het eigen vermogen van een gemeente bestaat uit de reserves en het gerealiseerde jaarrekeningresultaat. Deze twee componenten van het eigen vermogen moeten volgens artikel 42 BBV apart opgenomen worden op de balans.

De algemene reserve

De algemene reserve vormt het vrij besteedbare eigen vermogen van de gemeente, omdat er geen specifieke bestemming is toegekend. De algemene reserve heeft als belangrijkste functie het vormen van een buffer voor financiële tegenvallers en onvoorziene risico’s.

De reserve kan ingezet worden om de continuïteit te waarborgen, maar kan worden gebruikt voor incidentele dekking bij schommelingen in de exploitatie.

Tekorten en overschotten in de exploitatie komen ten laste respectievelijk ten gunste van de algemene reserve.

De reserve maakt, samen met de onbenutte belastingcapaciteit, de post voor onvoorziene uitgaven en de stille reserves deel uit van de gemeentelijke weerstandscapaciteit.

De bestemmingsreserve

De bestemmingsreserve is een reserve waaraan door de gemeenteraad een bepaalde bestemming is gegeven. Het gaat hierbij om een vastgelegde toekomstige aanwending zonder financiële verplichting. Een bestemmingsreserve is te besteden aan het doel waarvoor deze door de gemeenteraad is ingesteld. De bestemming kan door de gemeenteraad worden aangepast.

De functies van de reserves

Bij reserves zijn de onderstaande functies te onderscheiden:

• •

  Bestedingsfunctie

  De gemeente kan besluiten te sparen voor toekomstige uitgaven. Een reserve kan daarbij worden ingezet om incidentele uitgaven te doen.

• •

  Bufferfunctie

  De algemene reserves hebben een bufferfunctie en dienen om onvoorziene risico’s en exploitatietekorten op te kunnen vangen. Hierdoor is het mogelijk noodzakelijke aanpassingsprocessen geleidelijk en dus niet schoksgewijs te laten verlopen en onverwachte tegenvallers op te vangen. Reserves met een bufferfunctie maken onderdeel uit van de weerstandscapaciteit.

• •

  Egalisatiefunctie

  Reserves kunnen worden gebruikt om baten en lasten over de jaren heen gelijkmatig te verdelen. Schommelingen in de exploitatie of in de tarieven die aan derden in rekening worden gebracht, bijvoorbeeld de afvalstoffenheffing, kunnen zo worden opgevangen.

• •

  Financieringsfunctie

  Reserves kunnen worden ingezet als eigen financieringsmiddel. Door investeringen of andere grote uitgaven te financieren met reserves, wordt de noodzaak beperkt tot financiering via vreemd vermogen in de vorm van kortlopende of langlopende geldleningen.

• •

  Inkomensfunctie

  Er kan gekozen worden voor het toevoegen van bespaarde rente aan de reserves. Deze kan vervolgens weer worden teruggeleid naar de exploitatie om daar te dienen als dekkingsmiddel. Daarnaast kunnen reserves ingezet worden ter dekking van structurele kapitaallasten.

Regels reserves

Reserves worden gevormd door middel van resultaatbestemming en ook alle mutaties worden op die manier verwerkt. Reserves behoren tot het eigen vermogen van de gemeente.

Toevoegingen en onttrekkingen aan reserves zijn alleen toegestaan en financieel rechtmatig wanneer zij gedekt door een vóór 31 december van het verslagjaar genomen raadsbesluit dan wel wanneer door de gemeenteraad een principebesluit is genomen om bepaalde baten en/of lasten te muteren in een bepaalde reserve. Het raadbesluit kan genomen worden bij de vaststelling van de begroting, bij de resultaatbestemming van de jaarrekening en bij een afzonderlijk raadsbesluit.

De gemeenteraad kan te allen tijde het doel of de bestemming van de reserve wijzigen er is wel altijd een raadsbesluit nodig.

Daarnaast heeft de gemeenteraad de bevoegdheid reserves voor een bepaald doel in te stellen en wanneer het nodig is de reserve op te heffen. De vrijkomende middelen worden ten gunste van de algemene reserve gebracht of ten gunste van de exploitatie.

In de begroting wordt bij het overzicht van baten en lasten weergegeven wat de beoogde toevoegingen en onttrekkingen aan reserves zijn.

In de jaarrekening wordt bij de toelichting op de balans opgenomen wat het doel en de bestemming voor het aanhouden van de reserves zijn en wordt een omschrijving gegeven van de werkelijke toevoegingen en werkelijke onttrekkingen.

Reserves mogen geen negatief saldo hebben.

Samenvattend

Voor de samenvatting van de kenmerken van reserves zie onderstaand overzicht.

In tegenstelling tot de reserves behoren de voorzieningen tot het vreemd vermogen van een gemeente. Er liggen verplichtingen voor de toekomst aan ten grondslag (verplichte bestedingsrichting), waardoor de voorziening niet vrij besteedbaar is.

Een voorziening is een apart gezet bedrag voor voorzienbare lasten in verband met risico’s en verplichtingen waarvan het tijdstip van optreden en/of de omvang per balansdatum niet exact bekend zijn. De uitgaven zullen in de toekomst plaatsvinden maar hangen wel samen met de periode voorafgaande aan de balansdatum.

In artikel 44 BBV is opgenomen dat voorzieningen worden gevormd:

• •

  wegens verplichtingen en verliezen waarvan de omvang op de balansdatum onzeker is, maar wel redelijkerwijs is te schatten, bijvoorbeeld juridische claims in afwachting van een uitspraak van de rechter;

• •

  wegens op de balansdatum bestaande risico’s ter zake te verwachten verplichtingen of verliezen waarvan de omvang redelijkerwijs is te schatten, bijvoorbeeld risico’s die voortvloeien uit rechtsgedingen of reorganisaties;

• •

  wegens kosten die in een volgend begrotingsjaar zullen worden gemaakt, mits het maken van die kosten zijn oorsprong mede vindt in het begrotingsjaar of in een voorafgaand begrotingsjaar en de voorziening strekt tot gelijkmatige verdeling van lasten over een aantal begrotingsjaren, bijvoorbeeld voor terugkerend onderhoud van kapitaalgoederen als wegen, waterwegen, riolering en gebouwen;

• •

  wegens de bijdragen aan toekomstige vervangingsinvesteringen waarvoor ter bestrijding van de kosten een heffing kan worden geheven zoals bedoeld in artikel 35 lid 1b BBV, bijvoorbeeld voor de rioolheffing of afvalstoffenheffing;

• •

  voor middelen van derden die specifiek besteed moeten worden met uitzondering van de voorschotbedragen zoals bedoeld in artikel 49 lid 1b BBV, bijvoorbeeld uitkering voor onderwijsachterstanden.

Voorzieningen worden niet gevormd voor de gevolgen van toekomstige gebeurtenissen die niet in causaal verband staan met de gemeentelijke bedrijfsvoering in het huidige jaar.

Daarnaast worden voorzieningen ook niet gevormd voor jaarlijks terugkerende arbeidskosten gerelateerde verplichtingen van vergelijkbaar volume (zoals vakantiegeld verplichtingen).

Regels voorzieningen

Voorzieningen worden ingesteld ten laste van het resultaat.

Dit betekent dat alle toevoegingen, onttrekkingen en vrijval ten gunste of ten laste van het resultaat gaan.

Voorzieningen worden gevormd uit de jaarlijkse toevoegingen ten laste van de exploitatie en hebben daardoor invloed op het resultaat. Onttrekkingen uit voorzieningen daarentegen hebben geen invloed op de exploitatie, omdat de lasten rechtstreeks uit de voorziening zelf worden betaald.

Voorzieningen behoren tot het vreemd vermogen van de gemeente. Bij de voorzieningen dient het niveau in overeenstemming te zijn met het doel waarvoor ze gevormd zijn en dient het niveau een directe relatie te hebben met het risico en/of de toekomstige verplichting.

Voor toevoegingen en onttrekkingen aan voorzieningen gelden de normale budgetregels. Het toevoegen en onttrekken aan voorzieningen is financieel rechtmatig wanneer de gemeenteraad de betreffende lasten in de exploitatie heeft geautoriseerd.

In de begroting wordt bij het overzicht van baten en lasten weergegeven wat de beoogde toevoegingen en onttrekkingen aan voorzieningen zijn.

In de jaarrekening worden bij de toelichting op de balans opgenomen wat de aard en de reden van de voorzieningen zijn en worden de wijzigingen opgenomen.

In artikel 55 BBV is opgenomen dat per voorziening het verloop van de voorziening gedurende het jaar in een overzicht weergegeven moet worden. Uit dat overzicht moet blijken: het saldo aan het begin van het begrotingsjaar, de toevoegingen, de ten gunste van de rekening van baten en lasten vrijgevallen bedragen, de onttrekkingen en het saldo aan het einde van het begrotingsjaar.

Voorzieningen mogen geen negatief saldo hebben.

Voorziening groot onderhoud

De gemeenteraad stelt voor de materiële vaste activa die de gemeente in eigendom heeft het te handhaven kwaliteitsniveau vast. Het te handhaven kwaliteitsniveau wordt beschreven in de paragraaf onderhoud kapitaalgoederen. Om het materieel vast activum gedurende de levensduur op een bepaald kwaliteitsniveau te houden of weer te krijgen (naar behoren te laten functioneren en een bepaalde representativiteit laten behouden) worden onderhoudskosten gemaakt.

Onderhoud kan worden onderscheiden in klein onderhoud en groot onderhoud.

Klein onderhoud betreft de dagelijkse reparaties die noodzakelijk zijn om het materiële vaste activum in goedwerkende en veilige staat te houden om het door de gemeenteraad vastgestelde kwaliteitsniveau te handhaven.

Groot onderhoud betreffen de kosten die ontstaan na een langere periode van gebruik van het materiële vaste activum als gevolg van slijtage. De Commissie BBV doet in haar notitie materiële vaste activa de volgende stellige uitspraak over onderhoud: Klein en groot onderhoud houdt of brengt een object in goede, oorspronkelijke staat en is dus niet van invloed op de bepaalde gebruiksduur (afschrijvingstermijn) van het object en mag daarom niet geactiveerd worden.

Wanneer een aanpassing leidt tot een significatie kwaliteitsverbetering dan is er geen sprake van groot onderhoud, maar van een investering die geactiveerd moet worden.

Het te handhaven kwaliteitsniveau wordt verder uitgewerkt in de beheerplannen van de te onderhouden materiële vaste activa.

De beheerplannen geven een reëel inzicht in de daaruit voortvloeiende financiële consequenties. De kosten die gemaakt worden voor klein onderhoud moeten ten laste van de exploitatie gebracht worden.

Bij de kosten die gemaakt worden voor groot onderhoud is er een keuze: ten laste van de exploitatie of ten laste van een vooraf gevormde voorziening (artikel 44 lid 1c BBV).

De voorziening wordt, voorafgaand aan de onderhoudsactiviteiten, systematisch ten laste van de exploitatie gevoed met zodanige bedragen dat de voorziening over de gehele looptijd genomen voldoende is voor het bekostigen van de uitvoering van groot onderhoud.

Als men een voorziening wil vormen om de lasten van groot onderhoud gelijkmatig te verdelen (egaliseren) over meerdere begrotingsjaren is een recent beheerplan vereist. De reden daarvoor is dat in het beheerplan een reëel inzicht gegeven wordt in de toekomstige financiële consequenties en dat daardoor de omvang van de voorziening bepaald kan worden.

Als een voorziening niet (langer) onderbouwd kan worden moet deze vrijvallen ten gunste van de exploitatie.

De volgende beheerplannen worden binnen onze gemeente vastgesteld door de gemeenteraad.

Samenvattend

Voor de samenvatting van de kenmerken van voorzieningen zie onderstaand overzicht.

In artikel 13 BBV wordt voorgeschreven dat de paragraaf financiering ieder geval inzicht geeft in de rentelasten, het renteresultaat, de financieringsbehoefte en de wijze waarop rente aan investeringen, grondexploitaties en taakvelden wordt toegerekend.

De rentekosten aan de desbetreffende taakvelden moeten worden toegerekend met behulp van een (rente)omslag.

In juli 2016 heeft de Commissie BBV een notitie rente uitgebracht. In deze notitie wordt door de Commissie BBV geadviseerd een renteschema op te nemen waarmee het renteresultaat op het taakveld Treasury bepaald kan worden.

Het renteschema wordt in de begroting en jaarrekening opgenomen.

Het renteschema bestaat onder andere uit de volgende twee componenten: rente over het eigen vermogen (reserves) en rente over het vreemd vermogen (voorzieningen). In artikel 2, lid 4 BBV is opgenomen dat bespaarde rente kan worden berekend over de reserves en voorzieningen en dat dit opgenomen moet worden in het overzicht van baten en lasten.

Reserves

Uit het BBV blijkt dat een rentevergoeding over het eigen vermogen toerekenen aan de taakvelden mogelijk is.

Er wordt een vergoeding berekend over het eigen vermogen; met andere woorden een vergoeding voor de inzet van eigen middelen van de gemeente. Dit wordt bespaarde rente genoemd.

Enerzijds is het mogelijk deze rentevergoeding (gedeeltelijk) ten gunste van de exploitatie te brengen. Anderzijds is het mogelijk deze rentevergoeding toe te voegen aan de reserves. In dat geval lijkt de rente meer op een inflatievergoeding die dient om de waarde van de reserves (de koopkracht) in stand te houden.

Voorzieningen

In artikel 2, lid 4 BBV is opgenomen dat bespaarde rente kan worden berekend over zowel de reserves als de voorzieningen.

De bespaarde rente voor voorzieningen wordt op dezelfde manier berekend als die voor de reserves.

Het toevoegen van bespaarde rente aan voorzieningen is op basis van artikel 45 niet toegestaan in tegenstelling tot het toevoegen van bespaarde rente aan reserves. Uitzondering hierop zijn de voorzieningen die tegen contante waarde zijn gewaardeerd.

Als beleidslijn voor het op peil houden van de nodige voorziening is een jaarlijkse beoordeling of de voorziening toereikend is. Zo nodig vindt een aanvulling plaats ten laste van het resultaat.

De Commissie BBV doet in haar notitie rente de volgende aanbeveling: Alhoewel in het BBV de mogelijkheid vooralsnog blijft bestaan om een rentevergoeding (of een vergoeding voor inflatie) over het eigen vermogen en de voorzieningen te berekenen en deze door te belasten aan de taakvelden, adviseert de Commissie BBV vanwege het verlangde inzicht, de eenvoud en transparantie deze systematiek niet (meer) toe te passen.

De gemeente Bergen volgt deze aanbeveling van de Commissie BBV op en werkt niet met bespaarde rente voor de reserves en voorzieningen.

Stand reserves per 1 januari 2020

Stand voorzieningen per 1 januari 2020