Controleprotocol gemeente Land van Cuijk 2022

Bij besluit van 20 oktober 2021 hebben de gemeenteraden van de gemeenten Boxmeer, Cuijk, Grave, Mill en Sint Hubert en Sint Anthonis voor de gemeente Land van Cuijk, Deloitte Accountants B.V. benoemd tot de accountant voor de uitvoering van de accountantscontrole als bedoeld in artikel 213 Gemeentewet. De dienstverleningsovereenkomst is voor één jaar (1 juli 2022 tot 1 juli 2023) gesloten1.

Ter voorbereiding en ondersteuning van de uitvoering van de accountantscontrole dient de gemeenteraad echter nog een aantal zaken nader te regelen, hetgeen op hoofdlijnen in dit controleprotocol plaatsvindt.

Ten tijde van het opstellen van dit protocol, is het wetsvoorstel waarmee de rechtmatigheidsverantwoording door het college van Burgemeester en Wethouders wordt ingevoerd nog in behandeling bij de Raad van State. Dit protocol houdt rekening met deze wetswijziging voor de jaarrekening 2022. Mocht de invoering van de rechtmatigheidsverantwoording door het college van burgemeester en wethouders komen te vervallen, dan zullen de goedkeurings- en rapporteringstolerantie voor getrouwheid ook van toepassing zijn op de rechtmatigheidscontrole door de accountant.

Object van de controle is de jaarrekening en het financieel beheer over het jaar 2022 en toekomstige jaren.

1.1. Doelstelling

Dit controleprotocol heeft als doel nadere aanwijzingen te geven aan de accountant over de reikwijdte van de accountantscontrole, de daarvoor geldende normstellingen en de daarbij verder te hanteren goedkeurings- en rapporteringstoleranties voor de controle van de jaarrekening van de gemeente Land van Cuijk.

De raad kan de accountant alleen nadere aanwijzingen geven voor zover deze strikter zijn dan de wettelijke minimumeisen.

Daarnaast bevat dit controleprotocol richtlijnen voor de op te stellen rechtmatigheidsverantwoording door het college, waaronder de van toepassing zijnde normen en verantwoordingsgrens.

1.2 Wettelijk kader

De Gemeentewet, artikel 213, schrijft voor dat de gemeenteraad één of meer accountants aanwijst als bedoeld in artikel 393, eerste lid van Boek 2 van het Burgerlijk Wetboek voor de controle van de in artikel 197 van de Gemeentewet bedoelde jaarrekening en het daarbij verstrekken van een controleverklaring en het uitbrengen van een verslag van bevindingen.

De verordening ex artikel 213 GW voor de controle op het financieel beheer en op de inrichting van de financiële organisatie van de gemeente Land van Cuijk (de “Controleverordening gemeente Land van Cuijk 2022 ”) is op 29 september 2022 vastgesteld.

In het verlengde van deze controleverordening is dit controleprotocol2 opgesteld. Dit protocol regelt een aantal zaken ten aanzien van de jaarrekening controle, en daarmede tevens over het financieel beheer zoals uitgeoefend door of namens het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Land van Cuijk.

1.3 Rechtmatigheidsverantwoording

Al enkele jaren is er sprake van de invoering van de rechtmatigheidsverantwoording door het college, bij de jaarrekening van gemeenten. De aangegeven planning daarbij was dat de eerste verantwoording als test zou hebben kunnen plaatsvinden over het boekjaar 2021.

Het voorstel voor de invoering van de rechtmatigheidsverantwoording maakt onderdeel uit van de tweede Nota van wijziging bij het wetsvoorstel versterking decentrale rekenkamers. De Tweede kamer heeft op 31 mei 2022 het wetvoorstel aangenomen. Nu zal nog behandeling in de Eerste Kamer plaatsvinden. Of het invoeringsjaar daadwerkelijk het verslagjaar 2022 zal zijn, is afhankelijk van het invoeringsbesluit van de Minister. In dit controleprotocol is reeds rekening gehouden met de inwerkingtreding middels de vaststelling van de verantwoordingsgrens.

Mocht onverhoopt de invoering vertraagd worden, dan kan hiermee een jaar proef gedraaid worden en zijn de hoofdstukken 3.3 en 6 niet van toepassing voor boekjaar 2022. De gemeenteraad beveelt in dat geval wel aan gebruik te maken van deze grens om proef te draaien met de verantwoording.

Met de inwerkingtreding van de rechtmatigheidsverantwoording is de opzet van het controleprotocol en normenkader aangepast. De controle van de rechtmatigheid is hiermee geen verantwoordelijkheid meer van de accountant, maar van het college zelf. Dit controleprotocol is derhalve niet alleen bedoeld voor de controleopdracht van de accountant, maar ook de basis voor de af te geven rechtmatigheidsverantwoording door het college.

Zoals in art. 213 GW is voorgeschreven zal de controle van de in art. 197 Gemeentewet bedoelde jaarrekening, uitgevoerd door de door de raad benoemde accountant, gericht zijn op het afgeven van een oordeel over:

• •

  de getrouwe weergave van de in de jaarrekening gepresenteerde baten en lasten en de activa en passiva;

• •

  het oordeel over de getrouwheid van de door het college afgegeven rechtmatigheidsverantwoording (Kadernota Rechtmatigheid 2022, Commissie BBV, augustus 2021) dan wel het rechtmatig tot stand komen van de baten en lasten en balansmutaties in overeenstemming met de begroting en met de van toepassing zijnde wettelijke regelingen, waaronder gemeentelijke verordeningen;

• •

  de inrichting van het financieel beheer en de financiële organisatie gericht op de vraag of deze een getrouwe en rechtmatige verantwoording mogelijk maken;

• •

  het in overeenstemming zijn van de door het college opgestelde jaarrekening met de bij of krachtens algemene maatregel van bestuur te stellen regels bedoeld in artikel 186 van de Gemeentewet (Besluit begroting en verantwoording Provincies en Gemeenten);

• •

  de verenigbaarheid van het jaarverslag met de jaarrekening.

Bij de controle zijn de nadere regels die bij of krachtens algemene maatregel van bestuur zijn gesteld, op grond van artikel 213, lid 6 van de Gemeentewet, het Besluit accountantscontrole decentrale overheden, de Kadernota Rechtmatigheid en de stellige uitspraken van de commissie Besluit begroting en verantwoording, bepalend voor de uit te voeren werkzaamheden.

3.1 Algemeen

Voor het oordeel over het getrouw beeld van de jaarrekening en de financiële beheers handelingen richt de accountant de controle in op het ontdekken van belangrijke fouten. De accountant baseert zich daarbij onder andere op risicoanalyse, vastgestelde toleranties en statische deelwaarnemingen en extrapolaties.

In het Besluit accountantscontrole decentrale overheden zijn minimumeisen voor de in de controle te hanteren goedkeuringstoleranties voorgeschreven. Provinciale Staten en gemeenteraden mogen de goedkeuringstoleranties scherper vaststellen dan deze minimumeisen. Dit moet dan wel worden toegelicht in de controleverklaring.

De minimum eisen zijn:

Naast deze kwantitatieve benadering zal de accountant de weging van fouten en onzekerheden ook baseren op een kwalitatieve beoordeling (professional judgement).

Goedkeuringstolerantie

De definitie van goedkeuringstolerantie is: het bedrag dat de som van fouten in de jaarrekening of onzekerheden in de controle aangeeft, die in een jaarrekening maximaal mogen voorkomen, zonder dat de bruikbaarheid van de jaarrekening voor de oordeelsvorming door de gebruikers kan worden beïnvloed. De goedkeuringstolerantie is bepalend voor de strekking van de af te geven controleverklaring, zoals in de bovenstaande tabel met minimumeisen is aangegeven.

Rapporteringstolerantie

De geconstateerde en niet-gecorrigeerde fouten en de geconstateerde onzekerheden zijn bevindingen. De rapporteringtolerantie(s) is een bedrag dat gelijk is aan of lager is dan de bedragen voortvloeiend uit de goedkeuringstolerantie. Bij overschrijding van dit bedrag vindt rapportering plaats in het verslag van bevindingen van de accountant.

Voor de rapporteringstolerantie wordt als maatstaf voorgesteld dat de accountant op het niveau van programma’s elke fout of onzekerheid van € 100.000,-- of hoger rapporteert in het verslag van bevindingen. De accountant richt de controle in, rekening houdend met de rapporteringstolerantie om te kunnen waarborgen dat alle gesignaleerde onrechtmatigheden die dit bedrag overschrijden ook daadwerkelijk in het verslag van bevindingen worden opgenomen.

Specifieke uitkering (SiSa-bijlage bij de jaarrekening)

Via een aparte bijlage bij de jaarrekening wordt verantwoording afgelegd over een nader bepaald aantal specifieke uitkeringen (Nota Verwachtingen Accountantscontrole SiSa 2021 (def. versie 31 januari 2022)). Het ministerie van BZK heeft voorgeschreven dat de getrouwheid en rechtmatigheid van deze bijlage met dezelfde toleranties gecontroleerd dient te worden als de jaarrekening, wel geldt een specifieke rapporteringstolerantie. In het kader van de Single information single audit (Sisa) zijn door het ministerie van BZK de onderstaande rapporteringstoleranties voorgeschreven ten aanzien van de geconstateerde fouten bij deze specifieke uitkeringen:

Rapporteringstolerantie SiSa:

Bovenstaande betekent dat de accountant alle geconstateerde tekortkomingen en onzekerheden rapporteert die afzonderlijk op regeling niveau de bovenstaande rapporteringstolerantie overtreffen.

3.2 Goedkeurings- en rapporteringstoleranties voor de Gemeente Land van Cuijk

Voor de accountantscontrole op de jaarrekening van de per 1 januari 2022 nieuwe gemeente Land van Cuijk wordt de goedkeuringstolerantie gelijkgesteld aan de minimumeisen zoals opgenomen in het Besluit accountantscontrole decentrale overheden. Dit betekent een tolerantie van 1% voor fouten (1% van de lasten inclusief resultaatbestemming) en 3% voor onzekerheden (3% van de lasten inclusief resultaatbestemming).

Als indicatie , op basis van de begroting 2022, betekenen bovengenoemde percentages dat een totaalbedrag aan fouten in de jaarrekening van circa € 2.572.000,-- en een totaal aan onzekerheden van circa € 7.717.000,-- de goedkeurende strekking van de controleverklaring niet zullen aantasten. De tolerantie wordt jaarlijks achteraf op basis van de werkelijke cijfers definitief bepaald.

Voor de rapporteringstolerantie stelt de raad als maatstaf dat de accountant elke fout of onzekerheid groter of gelijk aan € 100.000,-- rapporteert.

3.3 Verantwoordingsgrens rechtmatigheidsverantwoording

De grens waarboven afwijkingen in de rechtmatigheidsverantwoording moeten worden opgenomen wordt door de raad bepaald en bedraagt maximaal 3% van de totale lasten (inclusief toevoegingen aan de reserves). Onder afwijkingen wordt verstaan fouten (dus het niet naleven van wet- en regelgeving) en/of posten waarvan bij het college onduidelijkheid bestaat over de rechtmatigheid. Voor fouten en onduidelijkheden geldt hetzelfde percentage. Fouten en onduidelijkheden mogen daarbij niet bij elkaar opgeteld te worden. Voor de jaarrekening 2022 stelt de gemeenteraad met betrekking tot fouten, de verantwoordingsgrens vast op 1%.

Door het besluit van de Tweede Kamer om de rechtmatigheidsverantwoording door het college van B&W in te laten gaan met ingang van het verslagjaar 2023, is paragraaf 3.3 niet van toepassing voor de financiële controle over 2022.

In het kader van de rechtmatigheidscontrole kunnen 9 rechtmatigheidscriteria worden onderkend. In het kader van het getrouwheidsonderzoek besteedt de accountant aandacht aan de eerste 6 criteria:

Voor de oordeelsvorming over de rechtmatigheid van het financieel beheer wordt aandacht besteed aan de volgende rechtmatigheidscriteria:

• •

  het begrotingscriterium;

• •

  het voorwaardencriterium;

• •

  het misbruik en oneigenlijk gebruik criterium (M&O-criterium).

De rechtmatigheidsverantwoording wordt gegeven door het college. De accountant geeft met het oordeel over de jaarrekening ook een oordeel over de getrouwheid van de door het college afgegeven rechtmatigheidsverantwoording.

De controle op rechtmatigheid is gericht op de naleving van externe en interne regelgeving, zoals die opgenomen zijn in het normenkader. Het normenkader wordt jaarlijks geactualiseerd en vastgesteld door de gemeenteraad.

De controle op rechtmatigheid is uitsluitend van toepassing voor zover deze directe financiële beheershandelingen betreffen of kunnen betreffen.

De commissie BBV heeft een standaardtekst opgesteld voor de rechtmatigheidsverantwoording. De standaardtekst zal opgenomen worden in de jaarrekening.

Begrotingscriterium

Bij het begrotingscriterium gaat het om controle op overschrijdingen van de geautoriseerde begroting na begrotingswijzigingen in het boekjaar, in lijn met de Financiële verordening Land van Cuijk 2022. Onderdeel van de rechtmatigheidsonderbouwing is vaststellen of er sprake is van dit soort overschrijdingen en of ze passen binnen het gemeentelijk beleid en met reden zijn toegelicht in de jaarrekening. Alle afwijkingen (veelal overschrijdingen) van door de gemeenteraad vastgestelde budgetten worden opgenomen in de rechtmatigheidsverantwoording. Indien afwijkingen wel passen binnen door de gemeenteraad vastgestelde kaders wordt bij deze afwijkingen verwezen naar de toelichting in de jaarstukken. De andere afwijkingen worden nader toegelicht in de rechtmatigheidsverantwoording.

Voorwaardencriterium

Het voorwaardecriterium heeft betrekking op de eisen die worden gesteld bij de uitvoering van de financiële beheershandelingen. De eisen/voorwaarden zijn afkomstig uit diverse interne en externe regelgeving en worden jaarlijks geactualiseerd in het normenkader (zie bijlage). Dit normenkader wordt jaarlijks door de raad vastgesteld.

Voorwaarden hebben betrekking op aspecten als doelgroep, termijn, grondslag, administratieve bepalingen, normbedragen, bevoegdheden, bewijsstukken, recht, hoogte en duur.

Misbruik en oneigenlijk gebruik criterium

De rechtmatigheidseis betreft ook de toetsing op juistheid en volledigheid van de gegevens, die door de belanghebbenden zijn verstrekt om het voldoen aan voorwaarden aan te tonen. Dit ter voorkoming en bestrijding van misbruik en oneigenlijk gebruik van wet- en regelgeving (M&O-criterium).

Onder misbruik wordt verstaan:

Het opzettelijk niet, niet tijdig, onjuist of onvolledig verstrekken van gegevens met als doel ten onrechte overheidssubsidies of -uitkeringen te verkrijgen of niet dan wel een te laag bedrag aan heffingen aan de overheid te betalen. Misbruik van overheidsgelden kan gelijk worden gesteld met het plegen van fraude om zich onrechtmatig overheidsgelden toe te eigenen. Bij fraude passen beheersmaatregelen zoals fraudepreventie, handhaving, fraudeopsporing en sancties.

Onder oneigenlijk gebruik wordt verstaan:

Het door het aangaan van rechtshandelingen, al dan niet gecombineerd met feitelijke handelingen, verkrijgen van overheidsbijdragen of het niet dan wel tot een te laag bedrag betalen van heffingen aan de overheid, in overeenstemming met de bewoordingen van de regelgeving maar in strijd met het doel en de strekking daarvan. De beheersmaatregelen die daarbij passen zijn: handhaving, voorlichting, analyse toepassing en actualisering wet- en regelgeving.

Misbruik is onrechtmatig, oneigenlijk gebruik niet. Wanneer sprake is van misbruik van overheidsgelden moeten deze gelden door de gemeente worden teruggevorderd. Als in de jaarrekening van de gemeente geen terugvordering is verantwoord is er sprake van een getrouw beeld fout. Misbruik dat overeenkomstig de regelgeving is teruggevorderd wordt wel voor zover in totaliteit de verantwoordingsgrens is overschreden opgenomen in de rechtmatigheidsverantwoording. Wanneer oneigenlijk gebruik van overheidsgelden is geconstateerd, is geen sprake van een rechtmatigheidsfout.

Het college geeft middels de door de commissie BBV voorgeschreven rechtmatigheidsverantwoording aan in hoeverre de in de jaarrekening verantwoorde baten en lasten, alsmede de balansmutaties, rechtmatig tot stand zijn gekomen. Dit houdt in dat deze in overeenstemming zijn met door de raad vastgestelde kaders zoals de begroting en gemeentelijke verordeningen en met bepalingen in de relevante wet- en regelgeving. In de paragraaf Bedrijfsvoering beschrijft het college welke actie zij onderneemt om de afwijkingen in de toekomst te voorkomen.

Door het besluit van de Tweede Kamer om de rechtmatigheidsverantwoording door het college van B&W in te laten gaan met ingang van het verslagjaar 2023, is hoofdstuk 5 niet van toepassing voor de financiële controle over 2022.

6.1 Overleg accountant

Ter bevordering van een efficiënte en doeltreffende accountantscontrole vindt periodiek (afstemmings-)overleg plaats tussen de accountant en de auditcommissie van de raad, de portefeuillehouder financiën, de teammanager van de financiële afdeling, de teammanager Rechtmatigheid en Advies en de (concern-)controller.

(Gemeentewet artikel 213 is in artikel 4, lid 3). Details zijn opgenomen in Bijlage 2.

6.2 Rapporteren accountant

Tijdens en na afronding van de controlewerkzaamheden rapporteert de accountant hierna in het kort weergegeven als volgt:

Interim-controles

In het derde/vierde kwartaal van het jaar wordt door de accountant een zogenaamde interim-controle uitgevoerd. Over de uitkomsten van die tussentijdse controle wordt een verslag uitgebracht (de zogenaamde Managementletter). Het resultaat wordt in een rapportage integraal en rechtstreeks ter kennis gebracht van en besproken met de Auditcommissie. Bestuurlijk relevante zaken worden – op grond van de overeengekomen rapportagewensen - ook aan de gemeenteraad gerapporteerd.

Verslag van bevindingen

Overeenkomstig de Gemeentewet wordt omtrent de controle een verslag van bevindingen uitgebracht aan de raad en in afschrift aan het college van burgemeester en wethouders.

In het verslag van bevindingen wordt gerapporteerd over de opzet en uitvoering van het financiële beheer en of de beheersorganisatie een getrouw en rechtmatig financieel beheer en een rechtmatige verantwoording daarover waarborgen. De Auditcommissie ontvangt hiervan eveneens een exemplaar.

Uitgangspunten voor de rapportagevorm

Gesignaleerde onrechtmatigheden worden toegelicht gespecificeerd naar de aard van het criterium (begrotingscriterium, voorwaardencriterium, etc.).

Fouten of onzekerheden die de rapporteringstolerantie als bedoeld in onderdeel 3 van dit controleprotocol overschrijden, worden weergegeven in een apart overzicht bij het verslag van bevindingen. De accountant rapporteert ook over eventuele bevindingen met betrekking tot de betrouwbaarheid en de continuïteit van de door de gemeente gehanteerde geautomatiseerde informatieverzorging.

Controleverklaring

In de controleverklaring wordt op een gestandaardiseerde wijze, zoals wettelijk voorgeschreven, de uitkomst van de accountantscontrole weergegeven, zowel ten aanzien van de getrouwheid als de rechtmatigheid, uitmondend in een oordeel over de jaarrekening Deze accountantsverklaring is bestemd voor de gemeenteraad, zodat deze de door het College van Burgemeester en Wethouders opgestelde jaarrekening kan vaststellen.

Als de accountant bij een controle afwijkingen constateert die leiden tot het niet afgeven van een goedkeurende verklaring, meldt de accountant dit direct schriftelijk aan de raad en zendt hij een afschrift hiervan aan het college.

Verdere details met betrekking tot de rapportering van de accountants zijn opgenomen in Bijlage 3.